新職業(yè)教育法背景下加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育法律制度建設(shè)研究

林克松 楊欣怡

2022 年4 月通過修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》明確指出：“國家采取措施，支持舉辦面向農(nóng)村的職業(yè)教育，組織開展農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，培養(yǎng)高素質(zhì)鄉(xiāng)村振興人才?！边~向共同富裕的新征程，預(yù)示著從精準(zhǔn)扶貧到全面振興的使命轉(zhuǎn)換。在此語境之下，如何依靠由上而下的農(nóng)村職業(yè)教育法律制度建設(shè)，持續(xù)優(yōu)化農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展“存量”、深度挖掘農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展“變量”、使之轉(zhuǎn)換為農(nóng)村職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的“增量”，儼然成為關(guān)鍵問題。以新職業(yè)教育法頒布施行為契機(jī)，探尋農(nóng)村職業(yè)教育制度建設(shè)的邏輯考量和實(shí)踐路向，是共同富裕背景下職業(yè)教育深化改革、向縱深發(fā)展的關(guān)鍵一步。

一、邁向共同富裕時(shí)代應(yīng)加快發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育

發(fā)展成果由人民共享，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕體現(xiàn)著全面小康社會(huì)建成后戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)換，也預(yù)示著“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。農(nóng)村職業(yè)教育作為“與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)發(fā)展相互依存并融合共生的教育類型，是有效推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)體系整體性發(fā)展的重要內(nèi)生力量”①。然而，農(nóng)村職業(yè)教育先天發(fā)展孱弱，在后扶貧時(shí)代服務(wù)鄉(xiāng)村振興中存在著“角色過載、角色模糊、角色沖突”②等問題。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與共同富裕的有效銜接，農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展必然成為關(guān)鍵議題。

（一）發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育意義重大

我國在消滅絕對貧困以后，全社會(huì)進(jìn)入以深度組織實(shí)施反貧工作為主要任務(wù)的社會(huì)發(fā)展階段，即后扶貧時(shí)代③，主要矛盾不再是解決基本貧困問題，而是不僅要在“量”的規(guī)模上提升擴(kuò)容，覆蓋更多的中低收入群體以及弱勢群體，為他們提供更有效的救助和保障；也要在“質(zhì)”的深度上拓展培優(yōu)，更好地滿足全體人民的物質(zhì)和精神追求，向共同富裕邁出更堅(jiān)實(shí)的步伐。這也預(yù)示著，繼全面小康社會(huì)建成之后，如今步入的新時(shí)代是“逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的時(shí)代”④?！爸剞r(nóng)務(wù)本，國之大綱。民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興?！雹輰?shí)現(xiàn)共同富裕，痛點(diǎn)在鄉(xiāng)村，難點(diǎn)也在鄉(xiāng)村?！班l(xiāng)村振興是共同富裕的必經(jīng)之路，為實(shí)現(xiàn)共同富裕提供重要手段；共同富裕是鄉(xiāng)村振興的最高目標(biāo)，為鄉(xiāng)村振興提供前進(jìn)方向和動(dòng)力?！雹抻纱擞^之，在共同富裕成為發(fā)展主旋律的新發(fā)展階段，共同富裕與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)一于發(fā)展的全過程，必須依靠農(nóng)村、依靠農(nóng)民，如此才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與共同富裕的同向同行。

要實(shí)現(xiàn)共同富裕“一個(gè)也不能少”的發(fā)展要求，解決矛盾愈加凸顯的“三農(nóng)”問題，需要持續(xù)發(fā)揮農(nóng)村職業(yè)教育的重點(diǎn)幫扶作用，因此發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育意義重大。一方面，可以充分發(fā)揮職業(yè)教育開發(fā)人力資源的補(bǔ)充作用，增強(qiáng)農(nóng)村相對貧困群體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力?！柏毨菍镜目尚心芰Φ膭儕Z，而不僅僅是收入的低下?！雹哌@也說明，在從精準(zhǔn)扶貧到鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)變過程中，對農(nóng)村地區(qū)以及相對貧困群體的幫扶不僅是注入式經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)扶持，更要聚焦于內(nèi)生發(fā)展能力的補(bǔ)充，職業(yè)教育通過提升農(nóng)村相對貧困群體的文化資本、技能資本、社會(huì)資本、心理資本等在內(nèi)的人力資本，以提升其自我發(fā)展能力，從而有效抵御返貧風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與共同富裕的有效銜接，推動(dòng)相對貧困問題的解決。相對貧困作為一個(gè)發(fā)展性命題，其核心觀點(diǎn)是相對排斥與剝奪，表征的是社會(huì)財(cái)富在不同階層之間的分配情況，因而“社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的整體豐富并不能消除相對貧困”⑧，這要求在測量相對貧困問題時(shí)注重教育等多元需求。農(nóng)村職業(yè)教育在面向“三農(nóng)”、賦予相對貧困群體創(chuàng)富技能與能力中大有可為，可以為相對貧困問題的測量與解決提供重要維度。以高度耦合性將鄉(xiāng)村振興與共同富裕置于同一發(fā)展框架下進(jìn)行探討，有助于明確使命轉(zhuǎn)換，將相對貧困治理目標(biāo)服務(wù)于共同富裕，為共同富裕的實(shí)現(xiàn)提供長效動(dòng)力。

（二）法律制度不健全阻滯農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展

鄉(xiāng)村振興和共同富裕的出場語境之中，明確了農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的主要目標(biāo)和必要任務(wù)，勾勒出問題解決的邏輯線條和基本脈絡(luò)：要結(jié)合農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀，找出農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)鍵突破點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)村職業(yè)教育從淺層形態(tài)邁入進(jìn)階樣態(tài)?？得⑺怪鲝埛ㄖ螞Q定論，認(rèn)為“各階段更迭的推動(dòng)力量來自法律制度”⑨，將法律制度視為現(xiàn)代社會(huì)利益協(xié)調(diào)方式中最具重要性、決定性的因素。由此，必須占據(jù)制高點(diǎn)，將法律制度作為農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的重要突破點(diǎn)，從而在助力鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢，扮演好共同富裕的“助推器”。結(jié)合目前的實(shí)際情況來看，供給與需求錯(cuò)位構(gòu)成了農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的主要障礙。

一方面，有效制度供給不足禁錮農(nóng)村職業(yè)教育效能發(fā)揮?；赝^去，我國組織推進(jìn)并成功打贏了人類歷史上規(guī)?？涨?、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕有效銜接的過程中也必然持續(xù)烙下中國特色。我國作為農(nóng)業(yè)大國，在數(shù)量規(guī)模、空間布局、民風(fēng)民俗等方面風(fēng)格凸顯，需要加強(qiáng)我國農(nóng)村職業(yè)教育制度立法，以匹配我國農(nóng)業(yè)大國的國情。目前，農(nóng)村職業(yè)教育基本法處于空白，配套法也未提及。新職業(yè)教育法中關(guān)于農(nóng)村職業(yè)教育的相關(guān)描述相對宏觀，指導(dǎo)性意義更大，而操作性不足。另一方面，現(xiàn)實(shí)需求處理不暢阻礙農(nóng)村職業(yè)教育壁壘消除。戶籍制度是探討城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘難以繞開的關(guān)鍵問題，戶籍制度將“農(nóng)民”強(qiáng)化固定為一種身份概念，而非職業(yè)概念，“農(nóng)民”在期待的社會(huì)認(rèn)同和地位邊緣化游走，接受職業(yè)教育以改善自身處境的內(nèi)驅(qū)力不足。為扭轉(zhuǎn)這一局面，需要在法律制度建設(shè)中增加內(nèi)容維度，明確面向農(nóng)業(yè)的職業(yè)教育發(fā)展路向、面向農(nóng)村的職業(yè)教育發(fā)展特色以及面向農(nóng)民的職業(yè)教育校內(nèi)外培訓(xùn)，給予職業(yè)教育涉農(nóng)專業(yè)人才在勞動(dòng)力市場中的平等地位，并采取有力措施加以保障。總之，農(nóng)村職業(yè)教育亟須實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，然而供給與需求的錯(cuò)位表征出農(nóng)村職業(yè)教育法律制度層面的問題，成為農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的突出阻滯因素。

二、法律制度建設(shè)是農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的重要保障

應(yīng)該立足于職業(yè)教育本身向內(nèi)求發(fā)展，還是跳出職業(yè)教育本身向外求援助，這是農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展面臨的首要問題。新職業(yè)教育法的頒布施行為這一問題提供了全新解答，從整體來看，外部法律制度建設(shè)必然成為未來職業(yè)教育發(fā)展的重要保障，內(nèi)嵌頂層導(dǎo)向邏輯、中層協(xié)同邏輯以及底層推進(jìn)邏輯的考量，為實(shí)現(xiàn)共同富裕下的農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展保駕護(hù)航。

（一）法律制度建設(shè)暗含農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的頂層導(dǎo)向邏輯

“農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是弱勢地區(qū)，農(nóng)民是弱勢群體，農(nóng)村職業(yè)教育是弱勢教育，教育對象是弱勢學(xué)業(yè)群體?！雹鉃楦淖冞@一局面，此前我國一直將農(nóng)村職業(yè)教育物質(zhì)基礎(chǔ)建設(shè)作為改革的重點(diǎn)，如院校建設(shè)、師資建設(shè)、設(shè)施建設(shè)等，在當(dāng)下農(nóng)村職業(yè)教育學(xué)校體系已基本建立起來的背景下，要為鄉(xiāng)村振興提供支撐、為職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展助力的農(nóng)村職業(yè)教育，需要轉(zhuǎn)變發(fā)展重心，向基本制度、法律建設(shè)邁出實(shí)質(zhì)性步伐。國家層面對農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的可為之處，根本上在于為農(nóng)村職業(yè)教育法律制度建設(shè)做出頂層設(shè)計(jì)。

法律制度作為上層建筑的組成部分，能為農(nóng)村職業(yè)教育提供指導(dǎo)，形成以立法促改革的頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)向。就供給側(cè)而言，以立法引領(lǐng)沖破農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展困境。“立法不僅僅是對實(shí)踐的被動(dòng)回應(yīng)，更要對社會(huì)現(xiàn)實(shí)和改革進(jìn)程進(jìn)行主動(dòng)謀劃、前瞻規(guī)劃和全面推進(jìn)，同時(shí)要以法治規(guī)范改革行為。”[11]新職業(yè)教育法精準(zhǔn)把控了農(nóng)村職業(yè)教育目前所處的地位，以法律的強(qiáng)制性和保障性為原則，以國家重拳出擊保障農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的科學(xué)布局，農(nóng)村職業(yè)教育被納入國家宏觀指導(dǎo)和戰(zhàn)略要求的視野之內(nèi)，從制度理念上將農(nóng)村地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展、農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)職業(yè)人才振興置于前沿，形成異于過往“改革—檢驗(yàn)—立法”的脈絡(luò)，重塑“立法—引領(lǐng)—改革”的發(fā)展動(dòng)向，實(shí)現(xiàn)改革決策與立法決策的協(xié)調(diào)同行。就需求側(cè)而言，以立法驅(qū)動(dòng)農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展內(nèi)力。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背后的價(jià)值取向仍是“城市中心論”，城市的中心地位和輻射作用在國家建設(shè)路徑中持續(xù)突出，“鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡”[12]。法律的生命力在于內(nèi)含的價(jià)值訴求以及權(quán)利的保障，因此要深入思考如何打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，整合激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，將通過職業(yè)教育保障農(nóng)民社會(huì)認(rèn)同和流動(dòng)的權(quán)利，內(nèi)化為國家頂層導(dǎo)向下農(nóng)村職業(yè)教育法律制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向。

（二）法律制度建設(shè)順應(yīng)農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的中層協(xié)同邏輯

從頂層宏觀設(shè)計(jì)到中層協(xié)同推進(jìn)的過程中，還存在著區(qū)域內(nèi)部、主體之間的協(xié)同矛盾。首先，職業(yè)教育管理和運(yùn)行處于行政命令和國家政策的硬性監(jiān)管之下，形成了利用行政手段處理職業(yè)教育問題的路徑依賴，以區(qū)域帶動(dòng)農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展要求，在地方政府的責(zé)任偏差中“并未真正得到有效落實(shí)”[13]；其次，從社會(huì)組織、企業(yè)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的主體之維來看，由于市場經(jīng)濟(jì)利益至上和職業(yè)教育“二流教育”的污名，一些社會(huì)主體逃避承擔(dān)職業(yè)教育責(zé)任，無暇支持與配合農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展。因此，職業(yè)教育法律制度的應(yīng)然建設(shè)需要為區(qū)域、主體協(xié)同建構(gòu)邏輯論證，成為驅(qū)動(dòng)農(nóng)村職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展的基石。

其一，重申農(nóng)村職業(yè)教育區(qū)域治理思維。面向農(nóng)村的職業(yè)教育是在區(qū)域發(fā)展背景和差異的考量之下開展的，區(qū)域治理下的農(nóng)村職業(yè)教育，能在了解“鄉(xiāng)規(guī)民約”的基礎(chǔ)上“提高區(qū)域法規(guī)政策的針對性和執(zhí)行力”[14]，為鄉(xiāng)村五大振興提供發(fā)展框架，以經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、價(jià)值觀等方面的多重振興要求跳出職業(yè)教育和鄉(xiāng)村社會(huì)本身，在關(guān)照鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上兼顧職業(yè)教育的本體結(jié)構(gòu)，關(guān)聯(lián)“鄉(xiāng)村人才、產(chǎn)業(yè)、組織、生態(tài)及文化的多維振興任務(wù)”[15]，促進(jìn)多元功能面向的鄉(xiāng)村振興常態(tài)化建設(shè)。其二，明確農(nóng)村職業(yè)教育主體法律責(zé)任。“職業(yè)教育法律責(zé)任是保障職業(yè)教育順利進(jìn)行，維護(hù)相關(guān)主體職業(yè)教育合法權(quán)益，監(jiān)督約束教育行政管理機(jī)關(guān)、職業(yè)教育機(jī)關(guān)、企業(yè)及有關(guān)個(gè)人的有效手段?！盵16]新職業(yè)教育法中保留并重申“政府統(tǒng)籌、分級管理、地方為主”的職業(yè)教育辦學(xué)格局，大力強(qiáng)調(diào)企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、學(xué)校多主體參與職業(yè)教育辦學(xué)的必要性，但對于涉及農(nóng)村職業(yè)教育各主體之間的協(xié)同配合鮮有提及，法律權(quán)責(zé)尚處空白，而“誰是主體、如何協(xié)調(diào)、怎么治理”理應(yīng)被納入農(nóng)村職業(yè)教育法律制度建設(shè)，以達(dá)到剛性制裁、強(qiáng)制規(guī)范的運(yùn)行框架。

（三）法律制度建設(shè)助力農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的底層推進(jìn)邏輯

我國城鎮(zhèn)化率攀升的進(jìn)程中，機(jī)遇與矛盾并存。一方面，國家經(jīng)濟(jì)形態(tài)得以重塑，產(chǎn)業(yè)升級更新，城鄉(xiāng)邊界淡化、人員流動(dòng)選擇性和靈活性激增；另一方面，知識、技術(shù)的更迭換新迫使勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)生排異反應(yīng)，低技能崗位和人力密集型崗位大量被淘汰，龐大農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的表層之下蘊(yùn)藏著新一輪就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和壓力，“面向未來的思維水平和職業(yè)能力”[17]成為新生農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的必備素養(yǎng)。在面對強(qiáng)大挑戰(zhàn)的背景之下，農(nóng)村職業(yè)教育需要以法律制度建設(shè)提供由上而下的支撐，打通頂層設(shè)計(jì)到底層推進(jìn)的縱向發(fā)展線路。

職業(yè)教育法律制度能夠?yàn)檗r(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的底層推進(jìn)發(fā)揮組織實(shí)施、有效監(jiān)督兩個(gè)方面的功能。首先，推動(dòng)農(nóng)村職業(yè)教育從“課題”走向“問題”?！?004 年以來，‘中央一號’文件均對‘三農(nóng)’問題作出重大戰(zhàn)略部署?！盵18]文件表征和學(xué)界研究普遍說明，農(nóng)村教育特別是農(nóng)村職業(yè)教育始終是教育發(fā)展、政策演進(jìn)、產(chǎn)業(yè)升級、社會(huì)進(jìn)步中關(guān)注的重點(diǎn)課題。然而，因自身長期以來的頑疾以及單維層面“自系統(tǒng)”的管理問題，農(nóng)村職業(yè)教育實(shí)際運(yùn)行壁壘重重，“不能有效解決農(nóng)村地區(qū)‘貧’與‘愚’的問題，甚至可能淪為鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的絆腳石”[19]。從“重大議題”到“實(shí)際問題”的扭轉(zhuǎn)中，法律制度建設(shè)發(fā)揮著中堅(jiān)作用，能夠?qū)⑥r(nóng)村職業(yè)教育引入發(fā)展全局，編織出以農(nóng)村職業(yè)教育為核心的問題網(wǎng)絡(luò)，形成應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的“保護(hù)網(wǎng)”。其次，推動(dòng)農(nóng)村職業(yè)教育從“形式”邁向“實(shí)質(zhì)”。法律制度區(qū)別于普通規(guī)范之處就在于妥善有效的監(jiān)督，新職業(yè)教育法將農(nóng)村職業(yè)教育作為一個(gè)發(fā)展基點(diǎn)，納入職業(yè)教育法律層面予以規(guī)范，但對于“由誰監(jiān)督、如何監(jiān)督”的問題未做明確回答，指向模糊與執(zhí)行偏差的矛盾必然導(dǎo)致法律制度的形式化問題。在農(nóng)村職業(yè)教育問題凸顯、對法律制度的呼喚日益強(qiáng)烈的背景下，亟須實(shí)現(xiàn)表層形式到實(shí)質(zhì)內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，探索“監(jiān)督、分責(zé)、懲處相互協(xié)調(diào)”[20]的農(nóng)村職業(yè)教育法律制度，在保證監(jiān)督行為有效性和執(zhí)法行為連貫性的同時(shí)，維護(hù)職業(yè)教育法律的權(quán)威與尊嚴(yán)。

三、根植現(xiàn)實(shí)需求是農(nóng)村職業(yè)教育法律制度建設(shè)的核心要義

我國職業(yè)教育正處在提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能的機(jī)遇期和改革攻堅(jiān)、爬坡過坎的關(guān)鍵期，在這個(gè)雙期疊加的新階段，修訂職業(yè)教育法的重要作用是統(tǒng)籌、表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益，滿足人民群眾對職業(yè)教育最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的期盼。邁向共同富裕時(shí)代，為推動(dòng)依法治教，改變農(nóng)村職業(yè)教育弱勢地位，根植實(shí)際發(fā)展之需成為農(nóng)村職業(yè)教育法律制度建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

（一）國家統(tǒng)籌布局推動(dòng)農(nóng)村職業(yè)教育法規(guī)建設(shè)

新職業(yè)教育法被定位為加快建設(shè)技能型社會(huì)的根本之法，其實(shí)施標(biāo)志著我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)進(jìn)入新的階段。然而，農(nóng)村職業(yè)教育僅作為此次新法中提及的一個(gè)部分，職業(yè)教育本身由“有法可依”到“良法之治”的探索之路，必須補(bǔ)齊農(nóng)村職業(yè)教育法律制度建設(shè)這一模塊，以法律制度健全促進(jìn)職業(yè)教育體系成熟，需要國家行使權(quán)威，從結(jié)構(gòu)層統(tǒng)籌邏輯融合，以“良法”促“善治”。

首先，加強(qiáng)橫向法律建設(shè)銜接?！胺ǚㄣ暯印弊鳛樾屡d法律術(shù)語，旨在“確保諸多法律之間的協(xié)調(diào)一致、功能互補(bǔ)、整體最優(yōu)”[21]。農(nóng)村職業(yè)教育法律制度建設(shè)需要踐行“法法銜接”立法理念，協(xié)調(diào)處理好“與其他法律的關(guān)系問題”[22]，特別是要協(xié)調(diào)和完善好上位法與下位法、前定法與后定法、一般法與特別法的關(guān)系。要以憲法為根本依據(jù)，關(guān)照義務(wù)教育法、高等教育法，兼顧農(nóng)業(yè)法、勞動(dòng)法，建立原則統(tǒng)一、分類制宜的農(nóng)村職業(yè)教育法，改變與其并列法律的重疊與沖突，把握農(nóng)村職業(yè)教育法律法規(guī)的貫徹力、適應(yīng)力和執(zhí)行力，賦予修法科學(xué)性、系統(tǒng)性和前瞻性。其次，實(shí)現(xiàn)縱向法律建設(shè)貫通。農(nóng)村職業(yè)教育法相比于職業(yè)教育法，內(nèi)容維度和設(shè)計(jì)考量的復(fù)雜性和多重性并未減少，應(yīng)該將農(nóng)村職業(yè)教育作為職業(yè)教育立法的重點(diǎn)和突出部分增加筆墨。針對農(nóng)村職業(yè)教育如何校企合作、社會(huì)參與、經(jīng)費(fèi)保障等迫切需要規(guī)范的層面通過法律手段予以保障，如以農(nóng)村職業(yè)教育涉及的關(guān)鍵內(nèi)容為維度，出臺(tái)《涉農(nóng)專業(yè)產(chǎn)教融合實(shí)施條例》《社會(huì)力量參與農(nóng)村職業(yè)教育辦學(xué)條例》等，充實(shí)農(nóng)村職業(yè)教育法律保障體系，打造以職業(yè)教育法為主，各重要維度為輔，上下有序、內(nèi)容全面、形式完整、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的農(nóng)村職業(yè)教育法律體系；此外，增加農(nóng)村職業(yè)教育法律責(zé)任規(guī)范的比重，形成假定、處理、制裁的完整法律規(guī)范過程，用法律紅利建設(shè)職教高地。

（二）區(qū)域精準(zhǔn)對接農(nóng)村職業(yè)教育對象發(fā)展訴求

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，“公共物品由受益者提供更具效率，由于不同公共物品涉及的受益者范圍不同，不同層級在提供公共物品上是有職責(zé)分工的”[23]，區(qū)域范圍內(nèi)的公共物品應(yīng)該由區(qū)域提供。農(nóng)村職業(yè)教育雖冠以“農(nóng)村”之名，但對農(nóng)村問題的精準(zhǔn)性和針對性并不充分。要突出農(nóng)村職業(yè)教育法律法規(guī)的特殊性，需要借助區(qū)域優(yōu)勢，精準(zhǔn)對接當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展訴求和偏好，為法律制度建設(shè)的有效性提供支撐。

一方面，明確農(nóng)村職業(yè)教育區(qū)域制度建設(shè)的總體框架。以區(qū)域?yàn)橹卫韱挝?，地方政府牽頭，遵循總體到局部的推進(jìn)思路，對總體框架進(jìn)行要素解析，建立起理念、目標(biāo)、內(nèi)容符合農(nóng)村職業(yè)教育現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的制度體系。就理念而言，遵循“三農(nóng)”發(fā)展規(guī)律，改變制度建設(shè)城市化傾向，拒絕以城市本位的制度設(shè)計(jì)以及帶來的邊緣輻射效應(yīng)，清楚預(yù)判在此路徑依賴之余并不能帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，甚至?xí)斐勺璧K發(fā)展的沉重代價(jià)；就目標(biāo)而言，樹立區(qū)域特色，加強(qiáng)涉農(nóng)專業(yè)建設(shè)以及培訓(xùn)，達(dá)成立足區(qū)域“特色挖掘—專業(yè)建設(shè)—規(guī)范治理—長效運(yùn)行”的制度預(yù)期；就內(nèi)容而言，通過提供在校職業(yè)教育與校外職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，整理歸納村落共同體成員的學(xué)習(xí)需求，找到更有效地提供公共物品的地方性知識和生產(chǎn)方法，從而在供給上易于達(dá)到邊際成本等于邊際收益的最優(yōu)均衡點(diǎn)。另一方面，降低農(nóng)村職業(yè)教育區(qū)域法律服務(wù)的使用成本。農(nóng)村職業(yè)教育在資金、師資、跨界合作等關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差需要訴諸法律之時(shí)，就近區(qū)域應(yīng)該及時(shí)反應(yīng)，探索制定農(nóng)村職業(yè)教育區(qū)域促進(jìn)法，靠制度辦事，依制度管人，做出相應(yīng)裁定。此外，要避免權(quán)責(zé)主體不清、裁定部門模糊、反饋周期過長等成本問題，建立“村落—區(qū)域”的職業(yè)教育法律援助和問責(zé)處，打通農(nóng)村職業(yè)教育法制化的最后一公里。

（三）院校深入挖掘農(nóng)村職業(yè)教育法規(guī)制度運(yùn)行節(jié)點(diǎn)

新職業(yè)教育法是鞏固職業(yè)教育改革成果、把成熟改革舉措上升為法律制度的戰(zhàn)略之舉，是清除體制機(jī)制障礙、凝聚職業(yè)教育發(fā)展合力的有力保證。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。如何抓好落實(shí)，成為農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展必須啃下的“硬骨頭”。由此，法規(guī)制度在國家上層設(shè)計(jì)、區(qū)域中層整合之后，需要聚焦于下層實(shí)施，直面現(xiàn)實(shí)需要，以職業(yè)院校為主深度發(fā)掘農(nóng)村職業(yè)教育依法運(yùn)行的實(shí)踐節(jié)點(diǎn)。

由于傳統(tǒng)觀念和特殊屬性，職業(yè)教育與交通、財(cái)政等執(zhí)法環(huán)節(jié)相比，長期處于邊緣地位，而農(nóng)村職業(yè)教育無論是在立法還是執(zhí)法環(huán)節(jié)更是處于薄弱境地。為改變這一狀況，首先，職業(yè)院校要增強(qiáng)法律素養(yǎng)，區(qū)分法律與政策的位階關(guān)系?！皣鴦?wù)院、教育部等關(guān)于職業(yè)教育的大量政策不斷出臺(tái)，代替法律成為真正指導(dǎo)地方立法及政府部門工作規(guī)范性的重要依據(jù)?！盵24]政策代表著某一時(shí)期內(nèi)的宏觀發(fā)展方向，法律則是遵循底線思維形成的限度范圍，都作為規(guī)范性存在指導(dǎo)、調(diào)整職業(yè)教育活動(dòng)。職業(yè)院校在實(shí)踐中要根據(jù)縣情、鄉(xiāng)情、村情促進(jìn)法律與制度之間的和諧關(guān)系，增強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育法律政策效力。其次，職業(yè)院校要提煉法律價(jià)值，探尋法律實(shí)施的價(jià)值取向。社會(huì)學(xué)制度主義的鮮明特性之一在于將“社會(huì)的文化認(rèn)知，即‘共同意義’‘普遍的符號體系’構(gòu)建作為制度產(chǎn)生的根本機(jī)制”[25]，這也就說明，被人們廣為接受的“認(rèn)同”將是法律制度產(chǎn)生與實(shí)施的上層追求。農(nóng)村職業(yè)教育法律制度實(shí)現(xiàn)所涉及主客體之間的道德準(zhǔn)則和相關(guān)利益成為實(shí)施層面的核心要義，因此職業(yè)院校的關(guān)注重點(diǎn)并非法律制定層面的技術(shù)問題，而是要針對農(nóng)村地區(qū)情況，秉承“公平、效率、正當(dāng)、制裁”等價(jià)值追求，體現(xiàn)農(nóng)村職業(yè)教育法律的價(jià)值內(nèi)核，凸顯對新型職業(yè)農(nóng)民的真切關(guān)懷，對“以人為本”的強(qiáng)烈捍衛(wèi)，契合農(nóng)村職業(yè)教育立法的價(jià)值選擇。

（四）主體有效監(jiān)督實(shí)現(xiàn)農(nóng)村職業(yè)教育依法運(yùn)行

法律監(jiān)督是國家法治與法律制度的重要組成部分，從主體上來看，廣義上的法律監(jiān)督不限于“特定國家法律監(jiān)管部門”這一主體，而是指向“國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人對各種法律活動(dòng)的合法性進(jìn)行的監(jiān)督”[26]。新職業(yè)教育法對于“國家采取措施保障農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展”的法律約束力不強(qiáng)，農(nóng)村職業(yè)教育法治研究更多關(guān)注于立法研究，而非執(zhí)法研究，忽視了對執(zhí)法偏差行為的有力監(jiān)管。因此，維護(hù)法律尊嚴(yán)和權(quán)威，需要加強(qiáng)各主體參與下的農(nóng)村職業(yè)教育法治運(yùn)行監(jiān)督，推動(dòng)農(nóng)村職業(yè)教育法律動(dòng)態(tài)演進(jìn)。

一是界定各主體監(jiān)管范圍。農(nóng)村職業(yè)教育的利益相關(guān)者一般涉及教育部門、人力保障部門等，可以賦予各部門主體一定的監(jiān)督權(quán)，形成相互制衡與表達(dá)交流的機(jī)制，讓農(nóng)村職業(yè)教育法律從制定到運(yùn)行體現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的利益預(yù)期。二是規(guī)范各主體監(jiān)督程序。追求實(shí)質(zhì)的公道而不是形式的程序似乎歷來是我國法律制定和運(yùn)行的內(nèi)在取向，在監(jiān)督不到位，各主體之間越位、缺位現(xiàn)象叢生的現(xiàn)實(shí)狀況下，重拾規(guī)范監(jiān)督程序成為良策。在個(gè)別部門出現(xiàn)相悖于農(nóng)村職業(yè)教育法要求的行為時(shí)，形成立案、調(diào)查程序、聽證程序、處罰決定、行政復(fù)議等完整監(jiān)督與制裁閉環(huán)，為農(nóng)村職業(yè)教育執(zhí)法行為正當(dāng)合理提供必要保證。三是完善糾錯(cuò)追責(zé)條款?；谵r(nóng)村職業(yè)教育的特殊戰(zhàn)略地位，利用法律手段加強(qiáng)監(jiān)督管理，是要實(shí)現(xiàn)以監(jiān)督促改革的有為局面，為此在監(jiān)督之后有必要進(jìn)一步完善糾錯(cuò)追責(zé)條款。將監(jiān)督結(jié)果公開透明化，作為農(nóng)村職業(yè)教育改革的重要評估依據(jù)，針對過失行為和缺位行為進(jìn)行針對性問責(zé)，對于突出貢獻(xiàn)及示范引領(lǐng)行為進(jìn)行表彰，順應(yīng)農(nóng)村職業(yè)教育法律積極回應(yīng)和參與現(xiàn)實(shí)價(jià)值訴求的趨勢，為依法治教、以評促改提供有力保障。

［注釋］

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