環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格研究

張 楠 朱祥貴

（三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 湖北宜昌 443000）

一、環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格問題之源起

（一）立法現(xiàn)狀。我國民事訴訟法第五十五條規(guī)定了有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、檢察院，卻條文中沒有明確解釋何為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)是否能作為適格主體提起環(huán)境民事公益訴訟的爭議一直沒有停歇。海洋環(huán)境保護(hù)法第七十三條規(guī)定“海洋監(jiān)督管理部門”有權(quán)維護(hù)海洋權(quán)益。環(huán)保法第五十八條對提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織也做了嚴(yán)格的條件限制。然而上述法律規(guī)定的適格主體存在著交叉與沖突，三者的不同規(guī)定導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟原告主體資格范圍究竟如何并沒有明確的答案。[1]

（二）司法現(xiàn)狀。

1.檢察院在起訴主體中占比較高。我國環(huán)保法第五十八條明確規(guī)定依法在設(shè)區(qū)的市以上的人民政府登記、業(yè)務(wù)范圍明確從事環(huán)境公益活動且連續(xù)五年無違法記錄的社會組織方可提起環(huán)境民事公益訴訟。我國民事訴訟法規(guī)定檢察院作為原告提起訴訟的前提是沒有“機(jī)關(guān)”或“組織”，或有規(guī)定的“機(jī)關(guān)”或“組織”但其不起訴。一個(gè)本應(yīng)“補(bǔ)位”的原告主體資格卻成了最主要的原告主體資格，其合理性值得思考。

2.環(huán)保公益組織起訴率不高。我國成立的環(huán)境保護(hù)組織數(shù)量破萬，但其中符合環(huán)保法五十八條規(guī)定的限制條件僅有七百余家，2020年提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織僅有十余家，僅占符合標(biāo)準(zhǔn)的社會組織總數(shù)的1.25%。部分環(huán)保公益組織考慮到成本、訴訟風(fēng)險(xiǎn)等原因不以起訴作為維權(quán)的第一選擇，更大的一部分環(huán)保公益組織甚至不符合起訴條件要求，使得此條法律的立法初衷并未實(shí)現(xiàn)。

二、環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格之困境

（一）公民未獲得法定起訴資格。

1.公民個(gè)人不具備起訴能力。雖然我國《環(huán)境保護(hù)法》中具體規(guī)定了環(huán)保信息公開與公眾參與，但是對于普通公民來說，他們獲取有效信息的途徑十分有限，而且掌握信息的真實(shí)性和時(shí)效性也有一定的缺陷。環(huán)境侵權(quán)不同于普通侵權(quán)，其取證成本高，舉證難度大，沒有環(huán)境專業(yè)知識的公民很難僅靠自身完成訴訟。[2]

2.公民個(gè)人缺乏起訴動力。環(huán)境民事公益訴訟的敗訴成本極高且勝訴幾率較小，巨額的鑒定費(fèi)用、訴訟費(fèi)用、漫長的訴訟過程對于公民個(gè)人來說也是難以承擔(dān)的。即使勝訴，被告的賠償也會用來修復(fù)生態(tài)，公民自身并不會獲得任何直接物質(zhì)賠償，而訴訟過程卻要花費(fèi)大量的人力、物力、時(shí)間成本。對于任何一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”來說，這種勝之無益，敗則后患無窮的事情，都會敬而遠(yuǎn)之。

3.可能會產(chǎn)生濫訴現(xiàn)象。由于公民個(gè)人主體數(shù)量龐大，主觀思想具有隨意性，可能會發(fā)生濫訴現(xiàn)象造成司法資源的浪費(fèi)。同時(shí)公民起訴可能會有私人利益考量而不是為了公共利益，環(huán)境公益訴訟制度就會淪為經(jīng)濟(jì)博弈的工具，公民會以起訴為威脅爭取更多的項(xiàng)目賠償，甚至出現(xiàn)原告被財(cái)力雄厚的被告重金收買后任其污染環(huán)境而撤訴的現(xiàn)象，這就背離了環(huán)境公益訴訟的設(shè)計(jì)初衷。

（二）環(huán)保組織的起訴條件規(guī)定過于嚴(yán)苛。第一，我國的環(huán)境污染事件大都發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的農(nóng)村或者城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，這類區(qū)域?yàn)榱税l(fā)展經(jīng)濟(jì)往往不得不引進(jìn)對環(huán)境造成污染的產(chǎn)業(yè)，并且部分發(fā)達(dá)地區(qū)也會將污染企業(yè)遷往欠發(fā)達(dá)地區(qū)。而現(xiàn)行法律卻沒有賦予最熟知本地情況的小型環(huán)保組織以原告主體資格，如此一來就會出現(xiàn)一個(gè)在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的組織需要處理數(shù)個(gè)本地區(qū)污染案件，但其卻對具體地區(qū)不甚了解。這不利于社會組織發(fā)揮其應(yīng)有職能，使環(huán)境公共利益得不到更好的維護(hù)。第二，我國的環(huán)境保護(hù)建設(shè)起步相對較晚，要求環(huán)保組織成立五年以上才有原告主體資格會導(dǎo)致新成立的環(huán)保組織沒有資格參與到訴訟中，更得不到維權(quán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而成立較久的環(huán)保組織卻在數(shù)個(gè)案件之間分身乏術(shù)，人力物力都無法集中。第三，“無違法記錄”的解釋語境不明，“違法”是指違反何種法律，違法程度又如何，這些細(xì)節(jié)法律都沒有予以明確規(guī)定。

（三）檢察機(jī)關(guān)參與訴訟存在困境。

1.多種身份造成訴訟結(jié)構(gòu)失衡。當(dāng)檢察院參與到民事訴訟中，“法律監(jiān)督者”和“當(dāng)事人”的雙重身份會造成法律監(jiān)督和民事訴訟的沖突。[3]檢察機(jī)關(guān)日常職能之一就是對法院進(jìn)行法律監(jiān)督，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)成了原告，無形中會對法官審判工作造成壓力，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟勝訴率近乎百分百的現(xiàn)象的原因之一也在于此。同時(shí)檢察院的特殊地位也造成了民事訴訟兩造結(jié)構(gòu)失衡。

2.違反了當(dāng)事人地位平等原則。檢察機(jī)關(guān)作為代表公權(quán)力的機(jī)關(guān)，并且肩負(fù)著維護(hù)公共利益的職責(zé)，這就使得被告處于一種弱勢地位，似乎在用“一己之力”來抗衡公權(quán)力。并且檢察機(jī)關(guān)可以利用自身地位和職權(quán)，輕易地調(diào)查取證，被告則沒有相對應(yīng)的能力。除此之外，在檢察機(jī)關(guān)作為原告的環(huán)境民事公益訴訟中，被告并不享有反訴權(quán)，這也侵犯了被告的合法訴權(quán)，當(dāng)事人地位顯然不平等。

（四）行政機(jī)關(guān)訴訟主體資格合理性不足。

1.行政機(jī)關(guān)的原告主體資格合法性不足。根據(jù)最高法《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（法釋[2019]8號），政府及有關(guān)部門對于污染企業(yè)提起的損害賠償訴訟應(yīng)認(rèn)定為普通民事侵權(quán)之訴，訴訟目的更多的是保護(hù)國家權(quán)益而非公共利益，并沒有體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的公益性特征，不能認(rèn)定為環(huán)境民事公益訴訟。鑒于國家利益與公共利益區(qū)分尚存在理論爭議，且已有司法解釋，故不應(yīng)肯定行政機(jī)關(guān)原告主體資格的合法性。

2.行政機(jī)關(guān)的原告主體資格必要性不足。對于污染企業(yè)破壞環(huán)境的行為，環(huán)境保護(hù)部門完全有義務(wù)也有責(zé)任及時(shí)通過日常監(jiān)督、行政處罰等方式加以制止，而不應(yīng)該選擇程序更為復(fù)雜的訴訟方式來解決。環(huán)境污染本就是隨著時(shí)間推移愈演俞烈的問題，如果行政機(jī)關(guān)可以將其職責(zé)推給司法機(jī)關(guān)，無法解決環(huán)境問題的同時(shí)又不利于服務(wù)性政府的構(gòu)建。此外，環(huán)境保護(hù)部門可以根據(jù)我國行政強(qiáng)制法的規(guī)定采用即時(shí)代履行的手段解決環(huán)境污染問題，完全不需要采用更加費(fèi)時(shí)費(fèi)力的訴訟手段。

三、我國環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格之優(yōu)化建議

（一）將公民納入環(huán)境民事公益訴訟主體資格。

1.將公民納入環(huán)境民事公益訴訟主體資格的憲法依據(jù)。在環(huán)境民事公益訴訟中，公民被賦予原告主體資格是有其合法性與合理性根基的。每個(gè)公民無時(shí)無刻不被其所處的環(huán)境影響，當(dāng)空氣出現(xiàn)污染、水體變得渾濁、綠色漸漸消失，公民是最及時(shí)最直接感受到這一切的主體，也是受影響最大的主體。這是公民具有環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的合理性來源。

2.將公民納入環(huán)境民事公益訴訟主體資格的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。目前，一些地方法院通過組織公民參與環(huán)境修復(fù)從而達(dá)到公眾參與的司法效果，但是這一制度并未形成立法機(jī)制保障，公民此刻的身份僅僅是公益訴訟結(jié)果的旁觀者，而并非訴訟過程的參與者。當(dāng)公民個(gè)人直接受到可感知、可舉證的環(huán)境污染侵害時(shí)，可以通過普通的民事侵權(quán)訴訟來表達(dá)其訴求。如若這種侵害不符合法律上的利害關(guān)系，此時(shí)公民既不能通過私益訴訟保護(hù)其受損的個(gè)人利益，也不能通過公益訴訟保護(hù)環(huán)境利益。這與環(huán)境公益訴訟的公眾參與目的背道而馳，實(shí)際上環(huán)境公共利益正是由一個(gè)個(gè)個(gè)體環(huán)境私益構(gòu)成的，對環(huán)境的任何破壞，從長遠(yuǎn)角度來看，最終遭受損失的都是該區(qū)域的公民個(gè)人。

（二）降低環(huán)保組織的起訴條件規(guī)定要求。

1.放寬登記地要求限制。我國行政區(qū)劃的基本結(jié)構(gòu)決定了基層組織始終是最廣大最中堅(jiān)的力量源泉，可將《環(huán)境保護(hù)法》中“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”放寬為“依法在縣級以上人民政府民政部門登記”，這樣可以吸納最了解本地情況的主體進(jìn)入維權(quán)范疇，進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)。

2.降低成立年限要求。我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)起步較晚，目前成立五年以上且以公益為目的的環(huán)保組織并不足以支持全國范圍內(nèi)的環(huán)境民事公益訴訟。因此，可以適當(dāng)降低環(huán)保組織成立的年限要求，只要是以保護(hù)環(huán)境公共利益為目的并且在民政部門合法登記，就可以具備起訴資格。避免出現(xiàn)“老牌”公益組織訴訟堆積，疲于應(yīng)對，而新成立的公益組織卻無案可訴的現(xiàn)象。[4]

3.具體解釋何為“違法行為”。環(huán)保組織通常會在起訴前與污染企業(yè)進(jìn)行交涉協(xié)商、修復(fù)環(huán)境，因污染企業(yè)處理結(jié)果不盡人意，環(huán)保組織才會訴諸于法律。而污染企業(yè)敗訴后往往會將敗訴原因歸結(jié)于社會組織的“多管閑事”，甚至進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)行為?，F(xiàn)階段符合起訴條件的環(huán)保組織本就基數(shù)不大，如果出現(xiàn)“被”違法后就無法參與環(huán)境民事公益訴訟，無疑是對我國環(huán)保事業(yè)的巨大打擊，所以細(xì)化規(guī)定何為“違法行為”就顯得至關(guān)重要，并且對于違法記錄的存檔年限也可以適當(dāng)縮短，以鼓勵(lì)環(huán)保組織履職盡責(zé)。[5]

（三）細(xì)化檢察機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)規(guī)定。

1.限制檢察機(jī)關(guān)部分權(quán)力?？梢栽诰唧w案件中限制檢察機(jī)關(guān)的部分監(jiān)督權(quán)力，不將其視為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)以平等主體身份參與訴訟，可以避免造成訴訟中的結(jié)構(gòu)失衡[6]。并且檢察機(jī)關(guān)只是作為一個(gè)擬制的公共利益代表主體參與訴訟，不能享有過多的訴訟權(quán)利，以防侵犯到具體的個(gè)人利益，比如限制其撤訴或者實(shí)質(zhì)意義上的更改訴訟請求等權(quán)利。

2.細(xì)化檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的程序性規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)在參與訴訟過程中不應(yīng)享有過多的公權(quán)力職能，以保障訴訟雙方權(quán)利地位平等。明確敗訴費(fèi)用由政府設(shè)立專項(xiàng)資金，以確保檢察機(jī)關(guān)敗訴費(fèi)用的承擔(dān)。此外還需明確起訴資格順位，檢察機(jī)關(guān)只能在有資格起訴的公民、環(huán)保組織未起訴時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充起訴，這是私權(quán)優(yōu)先的體現(xiàn)，同時(shí)也節(jié)約了國家資源，更好地發(fā)揮各方力量，發(fā)展我國環(huán)保事業(yè)。[7]

（四）明確行政機(jī)關(guān)不具備訴訟主體資格。如前所述，行政機(jī)關(guān)并沒有正當(dāng)性和合理性作為原告主體提起環(huán)境民事公益訴訟，其完全可以在損害發(fā)生或即將發(fā)生之時(shí)依據(jù)自身職能保護(hù)環(huán)境，而不是越位進(jìn)入司法程序，在事后進(jìn)行補(bǔ)救。所以應(yīng)當(dāng)通過取消其環(huán)境民事公益訴訟的訴訟主體資格來倒逼其及時(shí)高效履行職責(zé)，避免行政不作為。

結(jié)語

民法典出臺后，環(huán)境民事公益訴訟制度的原告主體資格研究不僅有學(xué)理上的意義，更有現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐價(jià)值，原告主體資格關(guān)乎到能否啟動環(huán)境公益訴訟，故本文提出將公民個(gè)人納入公益訴訟原告范圍，督促行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)，放寬社會組織起訴限制，明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟的原告屬性的建議，力圖完善我國的環(huán)境民事公益訴訟制度，為中國法治建設(shè)添磚加瓦。