推進(jìn)多元化糾紛解決機制建設(shè)研究
——以福建省福州市為例

■歐陽龍

（福州市社會科學(xué)院，福建 福州 350026）

隨著社會加速轉(zhuǎn)型、人口流動性加大、利益訴求交織重疊，矛盾糾紛顯現(xiàn)出類型復(fù)雜、易于激化、主體多元、調(diào)處疑難等特征。“善治”社會應(yīng)具備矛盾自我消化與自愈能力，多元社會關(guān)系無法通過單一司法救濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)整。矛盾糾紛多元化解機制（以下簡稱多元解紛機制）是指由各種訴訟與非訴訟解紛方式銜接互補、分流疏導(dǎo)的解紛體系。完善多元解紛機制有助于回應(yīng)群眾訴求，及時化解糾紛，平衡社會利益關(guān)系，避免解紛非法化、惡性化、極端化，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

習(xí)近平指出，“要多想想如何讓群眾生活和辦事更方便一些，如何讓群眾表達(dá)訴求的渠道更暢通一些，如何讓群眾感覺更平安、更幸福一些”[1]。要“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”[2]，“要推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，完善預(yù)防性法律制度，堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，更加重視基層基礎(chǔ)工作，充分發(fā)揮共建共治共享在基層的作用，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”[3]，這些重要論述為多元解紛機制建設(shè)指明了方向。

一、福州市推進(jìn)多元解紛機制建設(shè)的探索實踐

（一）高位部署推動，形成源頭解紛工作格局

1.矛盾糾紛化解納入城鄉(xiāng)社區(qū)治理統(tǒng)籌

福州市2018年啟動社區(qū)治理三年行動，將社區(qū)協(xié)商常態(tài)化、暢通社情民意表達(dá)渠道、人民調(diào)解組織建設(shè)與調(diào)解成功率等作為城鄉(xiāng)社區(qū)治理達(dá)標(biāo)、標(biāo)桿社區(qū)的考評認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有2160個社區(qū)達(dá)標(biāo)，每年評選出30個標(biāo)桿社區(qū)，劃撥財政經(jīng)費獎勵，推動城鄉(xiāng)社區(qū)矛盾糾紛化解工作的落地實施。福州市公安局鼓樓分局東街派出所獲評為全國首批“楓橋式公安派出所”。

2.多元解紛融入市域社會治理現(xiàn)代化試點城市統(tǒng)籌推進(jìn)

堅持“3820”戰(zhàn)略工程思想精髓，將健全社會矛盾多元化解體系作為“平安福州”專項行動的重點攻堅項目，踐行“進(jìn)萬家門、知萬家情、解萬家憂、辦萬家事”制度和“馬上就辦、真抓實干”的作風(fēng)，下沉解紛資源到社區(qū)網(wǎng)格，統(tǒng)籌解決群眾關(guān)切與訴求，探索形成“良治、善治、長治”的省會城市源頭解紛工作格局?！败婇T社區(qū)工作法”獲民政部認(rèn)可并向全國推廣。

（二）黨建引領(lǐng)創(chuàng)新，引導(dǎo)糾紛化解群防群治

1.近鄰黨建帶動黨群協(xié)商共治

率先啟動“參與式預(yù)算”微實事協(xié)商，社區(qū)黨組織牽頭構(gòu)建“小區(qū)黨支部+業(yè)委會+社區(qū)居民+物業(yè)”的自治協(xié)商共管機制，依托“居民懇談日”“睦鄰小屋”“合議日”“村民說事評理室”“勸和小組”等居民議事解紛平臺，因地制宜引入村（社區(qū)）干部、“兩代表一委員”、社區(qū)賢達(dá)、村（居）名代表、法律顧問、社會組織以及政法、紀(jì)檢監(jiān)察、工青婦等部門力量，開展民事民議、民情懇談、說事評理以及民間糾紛調(diào)處化解，引導(dǎo)居民自發(fā)有序、理性平和地化解矛盾糾紛。

2.黨建聯(lián)盟集聚解紛力量

搭建“派出所+社區(qū)黨支部+企業(yè)黨支部”的區(qū)域性黨建聯(lián)盟體系，建立“民警+網(wǎng)格員+律師+黨員職工+企業(yè)”多方糾紛聯(lián)調(diào)機制，建立微信群38個，成員近2000人，規(guī)上企業(yè)實現(xiàn)全覆蓋[4]。建立“黨建+志愿服務(wù)”模式，通過“福州黨建超市”平臺，精準(zhǔn)對接各成員單位解紛力量與服務(wù)，實現(xiàn)“社區(qū)吹哨、單位報到”，就近解決群眾急難愁盼問題。

（三）協(xié)同非訴資源，訴源化解助推基層善治

1.夯實基層多元解紛力量，引導(dǎo)法治解紛

3075個人民調(diào)解組織全面覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居），推動人民調(diào)解積極參與化解非警務(wù)警情糾紛，探索推行村（居）調(diào)委會與社區(qū)警務(wù)室聯(lián)動處置糾紛模式，建成各類調(diào)解工作室230個，其中金牌調(diào)解工作室省級2個、市級12個，2021年上半年人民調(diào)解組織成功解紛1.2萬余起，成功率達(dá)99.9%?！耙淮澹ㄉ鐓^(qū)）一法律顧問”全面施行，定期進(jìn)駐村（社區(qū)）釋法解惑、調(diào)處糾紛；149家律所設(shè)立律師調(diào)解室參與各類糾紛化解；750余名律師駐點信訪、公檢法等單位，協(xié)助化解涉法涉訴信訪糾紛，“最多投一次”信訪事項平均辦理時間從27.9天大幅縮短至5.8天[5]。推進(jìn)“三社聯(lián)動”試點項目，以政府購買服務(wù)方式力推解紛服務(wù)的社會化，351家社會組織全天候線上線下受理居民訴求

2.優(yōu)化訴非聯(lián)動、訴調(diào)對接機制，促進(jìn)訴源分流遞減

各級法院引入人民調(diào)解、公證、仲裁、行業(yè)協(xié)會等非訴解紛主體協(xié)同開展訴源治理與訴非聯(lián)動，其中鼓樓區(qū)法院成立訴非聯(lián)動中心，目前訴調(diào)對接單位達(dá)25家、特邀調(diào)解員達(dá)113人，聯(lián)合轄區(qū)內(nèi)街鎮(zhèn)成立訴非聯(lián)動分中心，對接專門庭室，下沉特邀調(diào)解員等專業(yè)力量，為基層提供司法協(xié)助、信訪化解等服務(wù)，擇選社區(qū)設(shè)立家事工作站、法官工作室、公正便利店、信訪評理室，為居民提供家門口的解紛服務(wù)，中心調(diào)解案件成功率達(dá)75.8%，2020年鼓樓區(qū)常住人口萬人成訟率降幅居全省前列。

3.培育鄉(xiāng)賢調(diào)解，發(fā)展說事評理，助力鄉(xiāng)村善治

福清市創(chuàng)新“鄉(xiāng)賢調(diào)解”模式，在鄉(xiāng)村“熟人”社區(qū)選聘當(dāng)?shù)赝?、信譽好、品行優(yōu)的新老鄉(xiāng)賢擔(dān)任鄉(xiāng)賢調(diào)解員，定期赴鎮(zhèn)、村綜治中心“坐診”，借助“地熟、人熟、事熟”優(yōu)勢，綜合運用法律法規(guī)、慣例習(xí)慣及村規(guī)民約調(diào)解各類糾紛。福清市一都鎮(zhèn)設(shè)立“村民說事中心”，領(lǐng)導(dǎo)帶班接待來訪村民，限時辦結(jié)訴求，定期跟蹤回訪，避免糾紛反彈，對涉及多部門、一時難以辦結(jié)的信訪訴求說明原因、匯總上報，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。

（四）創(chuàng)新信息應(yīng)用，科技賦能高效化解糾紛

1.暢通線上訴求疏導(dǎo)平臺

12345便民服務(wù)平臺整合接入1200余家訴求集中的聯(lián)動單位，通過“e福州”“閩政通”等信息化應(yīng)用全天候快速受理群眾訴求，平均每日6000余件市民訴求匯總至該平臺，訴求件按時辦結(jié)率達(dá)100%。建成福州市網(wǎng)格化管理綜合服務(wù)平臺，整合對接綜治、城管、公安、人社、司法等部門數(shù)據(jù)，集中受理和處置網(wǎng)格員上報、公眾舉報、12345熱線投訴等問題，并落實全流程監(jiān)管，確保矛盾糾紛與風(fēng)險隱患及時處置。

2.搭建線上解紛平臺

福州知識產(chǎn)權(quán)法庭打造“知識產(chǎn)權(quán)調(diào)訴一體化云平臺”，平臺具備線上調(diào)解、多人在線視頻庭審、電子文書自動生成、失聯(lián)修復(fù)、智能外呼等功能，2020年以來已組織訴前調(diào)解105例，大幅提升訴調(diào)對接與審判效率。長樂區(qū)委政法委建設(shè)省內(nèi)首創(chuàng)“樂和解”線上解紛平臺，平臺集合智能咨詢、在線調(diào)解、訴訟服務(wù)、調(diào)解對接、社會風(fēng)險防控等功能，實現(xiàn)糾紛化解“一趟不用跑”。

3.推進(jìn)涉僑糾紛化解“云服務(wù)”

長樂區(qū)法院全國首創(chuàng)涉僑糾紛海外聯(lián)調(diào)機制，聘請僑胞為特邀海外調(diào)解員，通過海外聯(lián)調(diào)機構(gòu)，依托區(qū)政府僑務(wù)辦僑海通平臺開展線上法律咨詢、調(diào)解與訴訟，打破糾紛化解地域限制，涉僑糾紛案件平均辦結(jié)時間由280天降至4天，音視頻調(diào)解率達(dá)31.42%，調(diào)解案件自動履行率達(dá)100%。

4.積分智能指派最大化保障受援人利益

市法援中心全國首創(chuàng)“智慧法援積分智能指派模式”，引入大數(shù)據(jù)分析方法，系統(tǒng)根據(jù)律師專業(yè)分組，按照律師參與法援值班、辦案質(zhì)量等積分量化排名，自動指派專業(yè)對口、表現(xiàn)最優(yōu)的律師承辦案件，大幅提升律師辦案積極性，法援辦案時長縮短25%。

（五）優(yōu)化整合資源，多發(fā)糾紛實現(xiàn)一站化解

1.推進(jìn)勞動爭議訴調(diào)聯(lián)動化解

福州中院與市總工會成立勞動爭議訴調(diào)工作室，鼓樓、臺江、倉山、晉安、馬尾、連江、閩清等法院在區(qū)（縣）工會設(shè)立巡回審判點，依法支持仲裁，統(tǒng)一裁審標(biāo)準(zhǔn)，強化前置程序運用，多方聯(lián)動為勞資雙方優(yōu)選維權(quán)路徑，勞動爭議案件訴訟仲裁比從2018年的39.46%降至2021年9月的24.53%。

2.暢通金融糾紛、醫(yī)患糾紛快處通道

福州中院國內(nèi)首創(chuàng)常駐于金融調(diào)解組織的巡回法庭和巡回調(diào)解室，大幅縮減金融糾紛辦案周期及解紛成本。市醫(yī)調(diào)中心打通醫(yī)患糾紛專家會商、司法確認(rèn)、訴調(diào)對接的快處通道，醫(yī)患糾紛結(jié)案率達(dá)93.27%。

3.精心打造家事調(diào)解和心理健康關(guān)愛品牌

市婦聯(lián)聘任家事調(diào)解員710人，并聯(lián)合福州中院、倉山區(qū)法院設(shè)立“茉莉姐姐”家事輔導(dǎo)調(diào)解中心，以政府購買服務(wù)方式引入社工、心理、法律專業(yè)團(tuán)隊為糾紛當(dāng)事人提供法律及心理疏導(dǎo)，配合家事法庭法官促成糾紛和解，2020年9月以來已服務(wù)469對糾紛當(dāng)事人，160多對達(dá)成和解。

二、存在問題及原因分析

（一）缺乏強有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解紛體系呈碎片化運行

依照《福建省多元化解糾紛條例》，多元解紛由政府主導(dǎo)，社會綜治部門組織協(xié)調(diào)、督查考核，法院牽頭司法調(diào)解與訴非銜接，相關(guān)職能部門協(xié)作配合。但現(xiàn)實中，機構(gòu)改革后，社會綜治部門并入政法委，職能繁重，人手匱乏，難以投入專門力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元解紛工作。法院受訴源治理現(xiàn)實需求驅(qū)動，事實上成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)訴非聯(lián)動多元解紛體系的主力，但受限于審判機關(guān)管理權(quán)限，無法一體統(tǒng)籌各職能部門碎片化解紛政策與資源，導(dǎo)致解紛主體各自為政、銜接不暢，甚至存在職責(zé)交叉、管轄權(quán)不確定、實體問題法律適用困難地帶，容易產(chǎn)生“踢皮球”現(xiàn)象。多元解紛尚未實現(xiàn)全鏈條責(zé)任閉環(huán)，急需更高層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順解紛體系，明晰責(zé)任分工，考評督促落實，真正實現(xiàn)一站式解紛。

（二）解紛供給側(cè)配置不合理，隊伍與經(jīng)費保障不充分

非訴解紛隊伍配置不完善，調(diào)解組織、仲裁機構(gòu)、行政復(fù)議機關(guān)中，兼職解紛人員占絕大多數(shù)；公證機構(gòu)、司法機關(guān)臨聘人員居多，人員來源、年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷背景差異較大，隊伍穩(wěn)定性較差，管理困難。尚未形成系統(tǒng)化、制度化的調(diào)解培訓(xùn)體系，培訓(xùn)的專業(yè)性和實務(wù)性有待提升。人民調(diào)解組織依賴財政經(jīng)費劃撥維持運作，調(diào)解員的薪酬水平、案件補貼標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)解成本不匹配，調(diào)解員需要保持公益心來化解糾紛，嚴(yán)重制約其工作積極性與專業(yè)化水平，難以吸引優(yōu)秀專業(yè)人才。

（三）線上解紛平臺未實現(xiàn)全流程、一體化整合

全市各類糾紛化解平臺彼此之間仍缺乏有效銜接，在數(shù)據(jù)傳輸、證據(jù)效力認(rèn)定、解紛資源存儲、個人信息保護(hù)等問題上未形成共識，無法為糾紛當(dāng)事人提供“一碼通行”式的線上解紛服務(wù)，容易造成糾紛重復(fù)化解，造成資源浪費。

（四）非訴解紛作用發(fā)揮不充分

群眾法治與維權(quán)意識日益高漲，非訴解紛方式的公信力較低，群眾解紛偏訟傾向明顯，參與社區(qū)非訴解紛的意愿不強，缺乏熱情。社會組織發(fā)展滯后，全市九成以上的社會組織人員少于10人，難以滿足個性化、專業(yè)化的解紛需求。

三、對策建議

（一）擰緊多元解紛責(zé)任閥門，打造全鏈條閉環(huán)解紛體系

借鑒四川等地做法，成立市、縣、鄉(xiāng)三級矛盾糾紛多元化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市、縣黨委政法委書記及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政法委員掛帥，由政法委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委指定專門部門或?qū)Ｈ司唧w負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、督查考核工作，各聯(lián)動單位要指派專人負(fù)責(zé)推進(jìn)解紛工作、對接訴非聯(lián)動[6]。依照《福建省多元化解糾紛條例》理順解紛體系，梳理明確各解紛責(zé)任單位履職文件依據(jù)、職責(zé)分工、解紛流程、對接程序、責(zé)任處室、辦結(jié)時限、定期協(xié)商、聯(lián)調(diào)聯(lián)處、效力互認(rèn)等事項，將多元解紛機制建設(shè)指標(biāo)單列量化，納入政府績效考核與文明創(chuàng)建考評范疇。完善矛盾糾紛化解聯(lián)調(diào)聯(lián)處機制，借鑒浙江安吉、甘肅玉門等地做法，總結(jié)推廣鼓樓區(qū)法院多元解紛“1235”機制經(jīng)驗，依托各級綜治中心與法院訴非聯(lián)動中心，進(jìn)一步整合各類解紛資源，打造社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心，為群眾提供一站式多元解紛服務(wù)，搭建“一中心多平臺”，集合法院、檢察院、信訪、公安、司法、人社、衛(wèi)健、紀(jì)檢監(jiān)察等多部門解紛窗口現(xiàn)場辦公，并為重大建設(shè)項目建設(shè)、征地拆遷等設(shè)置流動服務(wù)窗口，引入人民調(diào)解、特邀調(diào)解、法律顧問、心理輔導(dǎo)、社會幫扶、公益服務(wù)等社會力量進(jìn)駐，綜合受理矛盾調(diào)解、法律援助、勞動仲裁、訴訟服務(wù)、社區(qū)矯正、法律咨詢、涉訴信訪、司法鑒定等解紛事項，將中心打造成為矛盾糾紛“終點站”。

（二）夯實多元解紛保障基礎(chǔ)，配強全能型解紛專業(yè)隊伍

推動出臺提升非訴解紛隊伍薪酬待遇、案補標(biāo)準(zhǔn)、績效獎勵等方面制度，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、化解糾紛的數(shù)量與質(zhì)量、糾紛的難易程度、社會影響的大小對非訴解紛組織進(jìn)行適當(dāng)補貼，將工作成效與績效獎勵、案件補貼緊密掛鉤。加大對個人調(diào)解工作室、金牌調(diào)解工作室的孵化力度，對優(yōu)秀的調(diào)整組織、調(diào)解工作室、調(diào)解員，由財政劃撥經(jīng)費，給予一定物質(zhì)與精神獎勵，提高參與解紛積極性。配強優(yōu)化基層非訴解紛隊伍，借鑒重慶榮昌等地做法，依托綜治中心設(shè)立綜合調(diào)處室，聘用與輪崗結(jié)合，配齊專職調(diào)解員，由區(qū)法院代管與業(yè)務(wù)指導(dǎo)。重視調(diào)解能力的系統(tǒng)化培訓(xùn)項目開發(fā)，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括法律、談判學(xué)、心理學(xué)、社會工作等學(xué)科內(nèi)容，探索與高校共建多元解紛理論研究與調(diào)解人才培訓(xùn)基地，委托社工服務(wù)組織開展社區(qū)調(diào)解培訓(xùn)，通過專家授課、現(xiàn)場觀摩交流、技能競賽等方式提高調(diào)解員專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力[7]。大力發(fā)展解紛志愿服務(wù)，鼓勵支持退休干部和律師、專家學(xué)者、社工、平安志愿者投身參與解紛。

（三）織密線上多元解紛網(wǎng)絡(luò)，拓展全流程線上解紛服務(wù)

借鑒浙江等地經(jīng)驗，推廣長樂區(qū)“樂和解”線上解紛平臺建設(shè)經(jīng)驗，依托網(wǎng)格化管理綜合服務(wù)平臺，植入全流程矛盾糾紛線上化解平臺應(yīng)用，進(jìn)一步整合優(yōu)化各解紛主體線上資源，在數(shù)據(jù)傳輸、證據(jù)效力認(rèn)定、解紛資源存儲、個人信息保護(hù)等問題上達(dá)成共識，構(gòu)建形成市域?qū)用娑嘣饧娖脚_的一體化運行，平臺集合智能咨詢、在線調(diào)解、訴訟服務(wù)、訴調(diào)對接、勞動仲裁、法律援助、信訪評理、社會風(fēng)險防控等功能，實現(xiàn)全流程、一體化線上解紛服務(wù)[8]。借助微信、e福州等應(yīng)用開發(fā)植入“閩都解紛碼”模塊，實現(xiàn)當(dāng)事人線上解紛的“一碼通行”，系統(tǒng)根據(jù)糾紛類型智能分流疏導(dǎo)，引導(dǎo)當(dāng)事人擇選成本較低、利于關(guān)系修復(fù)的解紛方式，避免訴訟前置。

（四）充分發(fā)揮非訴解紛作用，形成全民化參與解紛氛圍

多元解紛機制建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要依托社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理體系，下沉優(yōu)質(zhì)法治資源向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力。增進(jìn)公眾對多元解紛機制的認(rèn)識，依托法治講座、律師進(jìn)社區(qū)、道德講堂、網(wǎng)絡(luò)媒介等載體，結(jié)合司法與解紛實踐，提煉和宣傳握手言和、和諧共贏的解紛典型案例，開展“民轉(zhuǎn)刑”“鬧訪”“失信懲戒”等警示宣傳教育，為群眾算清解紛成本賬，提高當(dāng)事人解紛成本意識。引導(dǎo)群眾協(xié)商定約自律，深度挖掘和弘揚本地仁義禮智信的優(yōu)良傳統(tǒng)，培育優(yōu)良家風(fēng)，廣泛開展鄰里糾紛、土地糾紛、家事糾紛、小額債務(wù)等民間糾紛調(diào)解。組織開展“無訟社區(qū)”、移風(fēng)易俗等文明創(chuàng)建活動，倡導(dǎo)和睦相處，形成鄰里友善、守望互助的社區(qū)氛圍，在公眾心中形成規(guī)范約束，自覺以違反法律、踐踏契約、制造糾紛為恥[9]。在本地區(qū)尤其是社區(qū)內(nèi)部培育發(fā)展矛盾糾紛化解社會組織，政府購買解紛服務(wù)項目適當(dāng)向本地尤其是社區(qū)內(nèi)部社會組織傾斜，促進(jìn)解紛社會服務(wù)的可持續(xù)性、長效性。鼓勵企業(yè)以公益創(chuàng)投模式資助社區(qū)草根解紛組織、支持社區(qū)解紛項目孵化與解紛人才培養(yǎng)，政府居中負(fù)責(zé)質(zhì)量設(shè)定監(jiān)督及過程監(jiān)控。