“一號接聽”標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建
——以廣州12345政務(wù)服務(wù)便民熱線為例

李綏州，史文昕

(1. 中共廣東省委黨校 公共管理教研部，廣東 廣州 510275；2. 12345政府服務(wù)熱線受理中心，廣東 廣州 510635)

在中文語境中，政務(wù)便民服務(wù)熱線指基于電信12345撥號(“一號接聽”)、輔之以電腦和移動(dòng)終端應(yīng)用的，旨在提供民生及政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)咨詢、投訴、建議等非緊急性事務(wù)的，以響應(yīng)群眾訴求為主要職能的信息平臺。按照GB/T 33358—2016(3.1)給出的定義，政府熱線是“由政府及其職能部門設(shè)立的非緊急公共服務(wù)呼叫系統(tǒng)?！睙峋€架起了政府與社會互動(dòng)的橋梁，已成為國家治理現(xiàn)代化的重要支柱性工具。如何全面提升政務(wù)服務(wù)便民熱線(下文稱“政務(wù)熱線”)服務(wù)質(zhì)量，做到“接得更快、分得更準(zhǔn)、辦得更實(shí)”，把政務(wù)熱線建成人民群眾的“幸福線”？習(xí)近平總書記指出，“標(biāo)準(zhǔn)助推創(chuàng)新發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)時(shí)代進(jìn)步”[1]，“標(biāo)準(zhǔn)決定質(zhì)量，有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)就有什么樣的質(zhì)量，只有高標(biāo)準(zhǔn)才有高質(zhì)量”[2]。因此，建設(shè)高質(zhì)量的政務(wù)熱線，需要高標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)支撐。本文擬回答的問題是，我國建設(shè)政府熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系有無外部經(jīng)驗(yàn)可資借鑒？廣州12345政務(wù)便民服務(wù)熱線(下文稱“廣州熱線”)“一號接聽”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)是什么？其可復(fù)制、可推廣的核心技術(shù)是什么？政務(wù)熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)下一步的方向在哪里？

本文使用的“標(biāo)準(zhǔn)”指凡規(guī)范政務(wù)熱線管理和服務(wù)要素、規(guī)范服務(wù)流程，相對穩(wěn)定，重復(fù)使用、共同使用且實(shí)踐證明行之有效，在實(shí)質(zhì)精神上符合GB/T 20000.1-2014《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用術(shù)語》要求的呈現(xiàn)形式(如紙質(zhì)文本或以思維導(dǎo)圖梳理的“知識”等)，均納入標(biāo)準(zhǔn)的范疇予以觀察。

一、國內(nèi)外政務(wù)熱線標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)背景

(一)國際社會的實(shí)踐

放眼國際社會，如果沿著“政務(wù)熱線”(government hotline)的概念溯源，首先就是集電話撥號、電子郵件、網(wǎng)上辦事窗口甚至實(shí)體大廳于一體的政務(wù)信息服務(wù)系統(tǒng)。以美國為例，聯(lián)邦政府各部門及各州政府都開通了引入社會監(jiān)督的熱線電話，以開放其管理和服務(wù)職能。梳理發(fā)現(xiàn)，美國政務(wù)熱線有兩種情況：一種是職能部門開通的特殊功能熱線，如美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部的服務(wù)熱線，其服務(wù)項(xiàng)目覆蓋健康、殘疾、健康保險(xiǎn)、老年、青少年、公共衛(wèi)生福利、兒童服務(wù)等。[3]另一種是具有綜合政務(wù)服務(wù)職能的熱線，如北卡州政府服務(wù)熱線。[4]該熱線服務(wù)項(xiàng)目包括預(yù)算和稅收、營商環(huán)境、消費(fèi)和住房、司法、教育、政府和選舉、健康衛(wèi)生、土地和環(huán)境、娛樂文化、安全、社會計(jì)劃、交通運(yùn)輸和基礎(chǔ)設(shè)施。其服務(wù)方式包括接聽電話、紙質(zhì)及電子郵件、在線辦理及實(shí)體大廳服務(wù)導(dǎo)引等?！邦A(yù)算和稅收”提供19項(xiàng)服務(wù)，“營商環(huán)境”提供100項(xiàng)服務(wù)，類似我國“一件事一次辦”套餐服務(wù)。比如“我要開餐廳”，其服務(wù)內(nèi)容覆蓋開辦企業(yè)輔導(dǎo)、到主管部門咨詢、選擇餐廳類型、選擇擬經(jīng)營的食物類型、與所經(jīng)營食物相關(guān)的法律法規(guī)咨詢、食品安全與營養(yǎng)、烹調(diào)加工方法、申辦餐廳需填寫的表格、相關(guān)的經(jīng)營資格證書等。仔細(xì)分析，以上兩種情況的政府服務(wù)熱線，類似我們的政務(wù)服務(wù)中心及網(wǎng)上辦事大廳的線上線下融合，與本文所定義的政務(wù)熱線并不完全同質(zhì)。其差異體現(xiàn)在，它不是以接聽電話、撥打電話為主要媒介的互動(dòng)，更多的是政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的導(dǎo)辦和法律法規(guī)的宣傳服務(wù)。它所提供的服務(wù)屬于我們所界定的“大政務(wù)”概念，具有政務(wù)服務(wù)、信息咨詢、輿情反饋等功能，兼有實(shí)體大廳、部門熱線服務(wù)電話、電子政務(wù)等各項(xiàng)功能。整體看，國際社會影響最大的、最為典型、最接近或類似我國政務(wù)熱線的當(dāng)屬美加以及部分拉美國家開通的“N11”政務(wù)熱線系統(tǒng)。

政務(wù)熱線N11最早來自貝爾電信系統(tǒng)(the Bell System)地區(qū)及行業(yè)碼號資源分配方案，即后來逐步形成的北美電話編碼及分配方案。該方案設(shè)置了152個(gè)區(qū)號編碼、8個(gè)特別服務(wù)編碼和640個(gè)中央局交換機(jī)編碼。其中，8個(gè)特別服務(wù)編碼分別為211社區(qū)服務(wù)和相關(guān)信息，311城市政府服務(wù)、非緊急類服務(wù)，411電話號碼查詢，511交通信息相關(guān)的警察非緊急服務(wù)，611電信公共客服和維修，711聾啞服務(wù)，811地鐵公共設(shè)施以及911緊急電話(警察、火警、救護(hù)和救助服務(wù))。以上8個(gè)號段電話統(tǒng)稱“N11”，其中的“311”城市政府、非緊急類服務(wù)熱線即由此而來。由于各國國情不同，其311熱線服務(wù)的內(nèi)容也有較大的差異。但綜合來看，主要是接聽并處理諸如道路上的廢棄車輛、違犯住房法、死亡動(dòng)物處置、道路障礙物、去除涂鴉、非法焚燒、路燈交通燈及咪表維修、噪音投訴、公園及娛樂設(shè)施、街道上的坑洼落水洞、公共安全事項(xiàng)等。美國目前已有100多個(gè)城市使用311服務(wù)熱線。加拿大有20多個(gè)城市使用311系統(tǒng)。拉美的巴拿馬、波多黎各、哥斯達(dá)黎加等國也開通了全國性的311熱線服務(wù)中心。1996年10月2日，美國巴爾的摩市率先開通311政府服務(wù)熱線，通過電話撥號實(shí)時(shí)服務(wù)、網(wǎng)上或移動(dòng)端自助服務(wù)為市民、企業(yè)和訪客提供廣泛的非緊急類城市管理各類服務(wù)和信息。[5]一組數(shù)據(jù)可以說明該市熱線服務(wù)的基本情況，即截止到2017年，該熱線共受理服務(wù)訴求130萬件，處理一件訴求事項(xiàng)的平均時(shí)長為4.93天。2017年一年之內(nèi)，受理806,974件事項(xiàng)，其中63,984件通過網(wǎng)絡(luò)終端、74,084件通過移動(dòng)端辦理。該熱線工作日及周末接聽時(shí)間相同，早上6點(diǎn)開始晚上10點(diǎn)結(jié)束。

那么，國際社會政務(wù)熱線接聽、派單、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等業(yè)務(wù)建設(shè)了什么樣的標(biāo)準(zhǔn)體系？采用什么模式運(yùn)營？其服務(wù)質(zhì)量如何保障？據(jù)查，國外政務(wù)熱線的運(yùn)營模式是BPOs，即服務(wù)過程外包(business process outsourcing，BPOs)。熱線業(yè)務(wù)由專業(yè)公司承包、設(shè)計(jì)、管理并運(yùn)營。影響較大的承包商有Talkddesk、TCN、COPC、TeleDirect、LeadDesk等。如TCN提供的服務(wù)包括呼叫中心系統(tǒng)軟件、數(shù)據(jù)服務(wù)、平臺搭建、業(yè)務(wù)分析報(bào)告、熱線服務(wù)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、培訓(xùn)咨詢等。在這種模式下，政務(wù)熱線服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)不是由政府建設(shè)的，而是供應(yīng)商建設(shè)并向社會聲明。如進(jìn)入中國市場的COPC提供以認(rèn)證為主的熱線服務(wù)業(yè)務(wù)鏈條。COPC建設(shè)了《顧客服務(wù)提供商顧客體驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)》《外包服務(wù)提供商顧客體驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)》《外包商管理組織顧客體驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)》，包括建設(shè)中《采購標(biāo)準(zhǔn)》。[6]如《顧客服務(wù)提供商顧客體驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)》旨在四個(gè)方面發(fā)揮作用：通過對顧客要求和期望的深入了解、并將系統(tǒng)和流程進(jìn)行整合以滿足顧客的這些要求和期望，從而提升顧客體驗(yàn)；提供已被實(shí)踐證明的流程來評估和管理外包的多渠道體驗(yàn)方案；增加收入；降低提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的成本。由此可見，COPC標(biāo)準(zhǔn)是以提升顧客體驗(yàn)為目的、站在供應(yīng)商的利益一邊制訂出來的。但這不說明它與公共利益、政府需求沖突，COPC標(biāo)準(zhǔn)是以提升顧客體驗(yàn)為最終導(dǎo)向。再如talkdesk聲明的服務(wù)協(xié)議，聲明遵守加州消費(fèi)者隱私保護(hù)法律，服務(wù)提供商和采購人(消費(fèi)者)之間雙向保密的條款。[7]供應(yīng)商所制訂并對外聲明的標(biāo)準(zhǔn)，一旦采購協(xié)議成立，這些標(biāo)準(zhǔn)即構(gòu)成政務(wù)熱線服務(wù)及其質(zhì)量評價(jià)的依據(jù)。根據(jù)美國標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，“政府機(jī)構(gòu)采用民間組織制定的自愿一致性標(biāo)準(zhǔn)將是一個(gè)長期的政策和戰(zhàn)略?！盵8]供應(yīng)商制定業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，政府采購相關(guān)服務(wù)時(shí)采用這些標(biāo)準(zhǔn)。

可見，國際社會政府本身并不制訂熱線標(biāo)準(zhǔn)，主要采用基于BPOs模式由供應(yīng)商所制訂的質(zhì)量導(dǎo)向的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這與西方“小政府、大社會”下公共服務(wù)供給的體制和機(jī)制是一致的，即政務(wù)熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)是特定的公共服務(wù)模式的產(chǎn)物。

(二)國內(nèi)政務(wù)熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐

1983年，沈陽市在全國率先開通市長公開電話。1999年6月，原國家信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于啟用全國統(tǒng)一的政府熱線電話號碼“12345”的通知》，決定啟用全國統(tǒng)一的政府熱線號碼12345。[9]2014年，國家發(fā)改委等十二部委發(fā)布的《關(guān)于加快實(shí)施信息惠民工程有關(guān)作的通知》(發(fā)改高技[2014]46號)，要求“在已有資源基礎(chǔ)上集中構(gòu)建政府公共服務(wù)平臺，原則上在地市層級建設(shè)部署，在街道社區(qū)統(tǒng)一應(yīng)用，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息集中采集、多方利用，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)事項(xiàng)和社會信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和‘一站式’辦理?！盵10]2016年4月，國家發(fā)改委等十個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)的實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》)，要求各試點(diǎn)地區(qū)強(qiáng)化對政府服務(wù)熱線的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。這是我國政府服務(wù)熱線全面向標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)發(fā)展的重要一環(huán)。《方案》強(qiáng)調(diào)了要整合“一號”服務(wù)，將政府服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化，并大力推進(jìn)服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化的建立。特別需要強(qiáng)調(diào)的是2020年國辦53號文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》，從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感的高度，要求把“12345政務(wù)服務(wù)便民熱線”建成接得更快、分得更準(zhǔn)、辦得更實(shí)，打造便捷、高效、規(guī)范、智慧的政務(wù)服務(wù)“總客服”?？梢?，我國政府推進(jìn)政務(wù)熱線發(fā)展力度之大、目標(biāo)之高遠(yuǎn)，可謂前所未有。

近些年來，國內(nèi)政務(wù)熱線標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，與便民服務(wù)有關(guān)的熱線業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)截止到2021年3月大致情況為：一是國家標(biāo)準(zhǔn)6個(gè)。其中，直接以“政府熱線”命名的3個(gè)，其他相關(guān)服務(wù)的如銀行、質(zhì)檢舉報(bào)等共3個(gè)；二是地方標(biāo)準(zhǔn)共25個(gè)。其中，包括納入或沒有納入“12345”的政務(wù)類熱線標(biāo)準(zhǔn)共22個(gè)，①帶有商業(yè)屬性的熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)3個(gè)，如電子商業(yè)、電梯應(yīng)急救援等；三是行業(yè)(商業(yè))熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)共3個(gè)，如郵政、商業(yè)、電力等。概括起來，國內(nèi)政務(wù)熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，大致呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.從制訂的主體看，當(dāng)前政務(wù)熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)全部是由公權(quán)力主導(dǎo)并生產(chǎn)出來的，即制訂者主要是地方各級政府的熱線行政管理部門。雖然有部分服務(wù)供應(yīng)商參與，但不占主導(dǎo)地位。

2.從所覆蓋的領(lǐng)域和內(nèi)容看，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系主要針對的是平臺建設(shè)、服務(wù)提供、服務(wù)質(zhì)量、監(jiān)督管理等四大模塊。這是政府熱線運(yùn)行的基礎(chǔ)條件、基本保障，從硬件、軟件兩個(gè)層面規(guī)范建設(shè)，引導(dǎo)政府熱線健康發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

3.從標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的體制機(jī)制看，它主要是以統(tǒng)一號碼12345為主兼有其他類型公共服務(wù)的熱線標(biāo)準(zhǔn)體系?，F(xiàn)有的熱線標(biāo)準(zhǔn)化成果，多數(shù)是針對“12345”熱線，也包括了“12319”(城建)“962326”(獄務(wù))等?！?2345”不僅僅是一串?dāng)?shù)字，按照國家頂層設(shè)計(jì)的發(fā)展趨勢，將來要全面整合，“依托一個(gè)號碼開展服務(wù)”②。

4.從時(shí)間分布看，熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)呈快速發(fā)展態(tài)勢。納入本文統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)共34個(gè)(見表1)。

表1 國內(nèi)熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化趨勢

進(jìn)入2020年，受益于新標(biāo)準(zhǔn)化法的發(fā)布，政府熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)快速增長?？傮w而言，當(dāng)前政府熱線標(biāo)準(zhǔn)化的成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需求。一是不能滿足政府熱線發(fā)展目標(biāo)的需要。國辦發(fā)〔2020〕53號文提出，要“優(yōu)化流程和資源配置，實(shí)現(xiàn)熱線受理與后臺辦理服務(wù)緊密銜接，確保企業(yè)和群眾反映的問題和合理訴求及時(shí)得到處置和辦理，使政務(wù)服務(wù)便民熱線接得更快、分得更準(zhǔn)、辦得更實(shí)，打造便捷、高效、規(guī)范、智慧的政務(wù)服務(wù)‘總客服’”。很顯然，當(dāng)前已有的標(biāo)準(zhǔn)成果，并沒有規(guī)范到熱線服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。二是不能滿足宏大的業(yè)務(wù)規(guī)模的需要。政府熱線“受理企業(yè)和群眾各類非緊急訴求，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的咨詢、求助、投訴、舉報(bào)和意見建議等。不受理須通過訴訟、仲裁、紀(jì)檢監(jiān)察、行政復(fù)議、政府信息公開等程序解決的事項(xiàng)和已進(jìn)入信訪渠道的事項(xiàng)，以及涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和違反社會公序良俗的事項(xiàng)?！睙峋€服務(wù)幾乎觸及到了一級政府所有的職能。而現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)成果顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。三是不能滿足復(fù)雜的業(yè)務(wù)運(yùn)行流程的需求。國辦發(fā)〔2020〕53號文要求，“各地區(qū)12345熱線要依法依規(guī)完善包括受理、派單、辦理、答復(fù)、督辦、辦結(jié)、回訪、評價(jià)等環(huán)節(jié)的工作流程，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和群眾訴求辦理的閉環(huán)運(yùn)行。建立訴求分級分類辦理機(jī)制，明確規(guī)范受理、即時(shí)轉(zhuǎn)辦、限時(shí)辦理、滿意度測評等要求，完善事項(xiàng)按職能職責(zé)、管轄權(quán)限分辦和多部門協(xié)辦的規(guī)則，優(yōu)化辦理進(jìn)度自助查詢、退單爭議審核、無理重復(fù)訴求處置、延期申請和事項(xiàng)辦結(jié)等關(guān)鍵步驟處理規(guī)則。健全對企業(yè)和群眾訴求高效辦理的接訴即辦工作機(jī)制?！爆F(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)化成果多停留在基礎(chǔ)層面，并沒有規(guī)范到深層次的“訴求分級分類”要求。因此，當(dāng)前熱線標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)現(xiàn)狀，難以適應(yīng)熱線服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的形勢和任務(wù)。

廣州熱線標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐提供了一個(gè)成功的典范。選擇廣州熱線觀察的考慮是，國內(nèi)一線城市中，廣州最早完成全市范圍內(nèi)的“一號接聽”整合。除此之外，還有兩點(diǎn)：一是其標(biāo)準(zhǔn)化成果2020年以高分通過國家社會管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，二是該中心獲得了2019年全球呼叫中心產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟舉辦的“最佳公共服務(wù)金獎(jiǎng)”。前者說明，廣州熱線標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)到國內(nèi)同類體系的最高水平，建成了政務(wù)熱線呈閉環(huán)狀的完整的標(biāo)準(zhǔn)體系；后者則代表了廣州熱線服務(wù)質(zhì)量達(dá)到國際社會認(rèn)可最高的水準(zhǔn)——“金獎(jiǎng)”。由此，廣州熱線標(biāo)準(zhǔn)化水平事實(shí)上反映并代表了國內(nèi)政務(wù)便民熱線標(biāo)準(zhǔn)化的前沿水平。通過分析廣州熱線案例，我們試圖回答的問題如下：政務(wù)熱線標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建該如何構(gòu)建？其體系結(jié)構(gòu)如何？其技術(shù)核心是什么？廣州熱線標(biāo)準(zhǔn)體系可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)在哪里？

二、廣州熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐

緣于特殊的經(jīng)濟(jì)社會特點(diǎn)，廣州熱線的業(yè)務(wù)規(guī)模比較大。自2014年上線以來，廣州熱線累計(jì)受理市民訴求超5327萬件。2019年年度服務(wù)量首次突破1000萬件，達(dá)1057.31萬件，在線解答超過892.52萬件，轉(zhuǎn)派承辦單位辦理事項(xiàng)超過164.78萬件。2020年全年受理市民訴求1684.02萬件，直接答復(fù)1475.27萬件，轉(zhuǎn)派辦理208.74萬件。其中電話受理工單999.42萬件,占比59.33%；互聯(lián)網(wǎng)渠道受理684.59萬件，占比40.67%。③廣州熱線服務(wù)涵蓋5500多個(gè)政府服務(wù)事項(xiàng)。據(jù)國內(nèi)學(xué)者研究，政府熱線存在的一般問題大致有“接通率不高、服務(wù)質(zhì)量不高、內(nèi)部流程有待優(yōu)化以及督辦協(xié)調(diào)力度不強(qiáng)”等。[11]為解決這些問題，廣州熱線建設(shè)了一套有針對性、完整、呈閉環(huán)管理的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系，覆蓋宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次。其結(jié)構(gòu)圖示如下：

圖1 廣州熱線“一號接聽”標(biāo)準(zhǔn)體系④

(一)面向體制機(jī)制的宏觀標(biāo)準(zhǔn)體系

宏觀標(biāo)準(zhǔn)體系指廣州規(guī)劃、設(shè)計(jì)政務(wù)熱線服務(wù)的體制機(jī)制的各項(xiàng)制度。這些制度規(guī)定了廣州12345是什么、做什么、如何做等要求。核心的制度如下：

1.“一號接聽”。廣州市非緊急類政府服務(wù)熱線以“12345”一個(gè)號碼對外，通過電話、短信、網(wǎng)絡(luò)、微媒體、電子郵件、傳真、手機(jī)APP等渠道受理群眾的咨詢、求助、投訴、舉報(bào)和建議。[12]其功能定位為：集“政務(wù)咨詢、民生訴求、政民互動(dòng)、投訴舉報(bào)、效能監(jiān)察”為一體的統(tǒng)一規(guī)范、便民高效的公共服務(wù)平臺，通過建立有效的轉(zhuǎn)辦督辦和監(jiān)管考評機(jī)制，發(fā)揮處置非緊急事項(xiàng)的指揮調(diào)度中心作用，使之成為黨和政府密切聯(lián)系群眾，廣泛收集社情民意，梳理政府工作薄弱環(huán)節(jié)，檢驗(yàn)政府工作績效，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策，推動(dòng)社會管理創(chuàng)新，提升政府服務(wù)效能和軟實(shí)力，促進(jìn)廣州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有力抓手。同時(shí)強(qiáng)調(diào)“各區(qū)應(yīng)在市的統(tǒng)一號碼、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一系統(tǒng)、統(tǒng)一監(jiān)管下，建立廣州12345政府服務(wù)熱線管理機(jī)制，參照市的做法，落實(shí)熱線建設(shè)和管理責(zé)任部門，建立健全相關(guān)工作制度，接收轉(zhuǎn)辦熱線工單，協(xié)調(diào)、督辦和考評區(qū)內(nèi)熱線業(yè)務(wù)承辦單位，做好各項(xiàng)熱線業(yè)務(wù)工作?！盵12]綜合起來，“一號接聽”意味著：其運(yùn)行模式是一個(gè)城市一個(gè)號碼接聽，多媒介并舉，全面整合各部門、各區(qū)熱線，并入統(tǒng)一號碼；其功能是“來電—回應(yīng)”應(yīng)答、咨詢；其業(yè)務(wù)范圍限定在與公共服務(wù)相關(guān)的非緊急類事項(xiàng)。

2.管理職能。原廣州市政務(wù)辦、現(xiàn)廣州市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局為政務(wù)熱線的管理監(jiān)督部門。其職能是，負(fù)責(zé)熱線建設(shè)、管理的總體部署和具體工作：組織擬訂和實(shí)施熱線建設(shè)、管理的總體發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)、工作規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程和考核辦法等規(guī)章制度；負(fù)責(zé)熱線話務(wù)平臺的日常運(yùn)行及管理，承擔(dān)熱線業(yè)務(wù)受理和工單審核、轉(zhuǎn)辦、跟蹤、督辦、回訪等工作；協(xié)調(diào)跨部門、跨層級的熱線事項(xiàng)；對承辦單位的熱線工作情況進(jìn)行督辦、考核、通報(bào)；開展熱線業(yè)務(wù)培訓(xùn)，收集社情民意，評估分析熱線運(yùn)行情況；做好熱線宣傳和信息發(fā)布并建立熱線與媒體互動(dòng)工作機(jī)制；指導(dǎo)協(xié)調(diào)各區(qū)政府建立和完善熱線轉(zhuǎn)辦和督辦工作機(jī)制。[12]由此可見，廣州熱線管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)非常合理，由政務(wù)管理部門統(tǒng)一設(shè)計(jì)并具體推出各項(xiàng)制度，保障了“一號接聽”得以成功落地。

3.運(yùn)行機(jī)制。熱線服務(wù)遇到的棘手問題之一是事項(xiàng)的定義與歸屬，這直接影響到派單及處置的效率和質(zhì)量。廣州熱線引入事項(xiàng)承辦責(zé)任主體聯(lián)合審定工作機(jī)制，由市政務(wù)辦、市編辦、市法制辦組成，對事項(xiàng)歸屬進(jìn)行協(xié)商。[13]具體做法是，(1)市政務(wù)辦負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各成員單位，共同完成熱線事項(xiàng)爭議認(rèn)定工作，并對熱線事項(xiàng)爭議認(rèn)定結(jié)果執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督；(2)市編辦根據(jù)“三定”方案確定的部門職責(zé)分工提出熱線事項(xiàng)承辦單位的意見；(3)市法制辦根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定提出熱線事項(xiàng)承辦單位的意見。熱線服務(wù)事項(xiàng)復(fù)雜，歸屬不清的情況必然存在，但關(guān)鍵的是建設(shè)厘清事項(xiàng)的工作機(jī)制。

4.平臺建設(shè)。平臺建設(shè)的核心是保障政務(wù)熱線服務(wù)資源共享。廣州熱線做到了三個(gè)“統(tǒng)一”，即：(1)統(tǒng)一信息系統(tǒng)。在廣州政務(wù)服務(wù)平臺上開發(fā)集熱線業(yè)務(wù)受理、流轉(zhuǎn)、反饋、電子監(jiān)察、績效考評、統(tǒng)計(jì)分析等功能為一體的熱線信息系統(tǒng)。各市屬部門、區(qū)政府和街(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)，以及相關(guān)公共服務(wù)企事業(yè)單位統(tǒng)一使用熱線信息系統(tǒng)接收、轉(zhuǎn)辦、督辦、回復(fù)，以及管理本級和下級部門承辦的熱線工單；(2)統(tǒng)一熱線知識庫。熱線管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定知識庫信息采集、分類、審核、發(fā)布、反饋、更新等統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)政策變化、群眾需求等提出知識庫信息智能化處理和優(yōu)化完善要求。承辦單位依托熱線信息系統(tǒng)維護(hù)完善本單位知識庫。涉及職能調(diào)整、政策法規(guī)修訂或公共信息變化的，承辦單位在公布后5個(gè)工作日內(nèi)或?qū)嵤┲案孪鄳?yīng)知識庫信息；(3)推進(jìn)信息資源共享。結(jié)合全市政務(wù)服務(wù)平臺、網(wǎng)上辦事大廳、社會誠信體系建設(shè)，推進(jìn)政務(wù)熱線信息系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)中心、網(wǎng)上辦事大廳等信息平臺的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“一號、一網(wǎng)、一平臺”協(xié)同服務(wù)與信息資源共享共用。[12]

(二)針對業(yè)務(wù)及質(zhì)量控制的中觀標(biāo)準(zhǔn)體系

中觀標(biāo)準(zhǔn)體系主要涵蓋兩塊內(nèi)容，即業(yè)務(wù)管理和質(zhì)量管理。前者包括首辦責(zé)任、聯(lián)系答復(fù)、通報(bào)報(bào)告、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、安全保密、接聽來電、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息發(fā)布、工單辦理、知識庫管理、技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)管理、支撐互聯(lián)網(wǎng)渠道、熱線多渠道接入管理等；后者主要包括滿意度評價(jià)、效能投訴、社情民意收集、話務(wù)員考核管理、熱線多渠道接入管理、數(shù)據(jù)管理以及質(zhì)量控制。

(三)梳理事項(xiàng)(知識)的微觀標(biāo)準(zhǔn)體系

微觀標(biāo)準(zhǔn)體系由事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。在當(dāng)前的政策與主流文獻(xiàn)中，熱線服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)使用的概念是“知識庫”?！爸R庫”儲存的“知識”是什么？這個(gè)“知識”是政府熱線所需要回應(yīng)的各類問題的匯總，涉及到熱線服務(wù)事項(xiàng)的法律依據(jù)、管理機(jī)構(gòu)、管理責(zé)任、管理方法、辦理程序、所需材料、情形匹配等等。廣州熱線的知識庫是這樣的，以“醫(yī)保業(yè)務(wù)”為例：

圖2 廣州12345政府熱線服務(wù)知識庫—醫(yī)保業(yè)務(wù)

醫(yī)保業(yè)務(wù)是市民關(guān)心較多的熱點(diǎn)問題之一，而醫(yī)保又比較復(fù)雜且情形多樣，涉及嬰幼兒(YB-TJ-1)、全日制在校學(xué)生(YB-TJ-52)、無業(yè)人員(YB-TJ-55)、靈活就業(yè)人員(YB-TJ-122)、在職人員(YB-TJ-123)、達(dá)到法定退休年齡的人員(YB-TJ-139)、原機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員(YB-TJ-149)等七大類別。其中任何一類業(yè)務(wù)，都同樣呈現(xiàn)多種情形。如“嬰幼兒(YB-TJ-1)”類別則會衍生出“本市戶籍(YB-TJ-2)”“非本市戶籍(YB-TJ-3)”。進(jìn)一步，前者同樣衍生出“未參加城鄉(xiāng)居民(含大病)醫(yī)保(YB-TJ-4)”“已參加城鄉(xiāng)居民(含大病)醫(yī)保(YB-TJ-5)”。再進(jìn)一步，前者則衍生出2017年繳費(fèi)和資助標(biāo)準(zhǔn)、2018年繳費(fèi)和資助標(biāo)準(zhǔn)、參保登記、中途參保，而后者則衍生出停保減員、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參保繳費(fèi)狀態(tài)查詢、(YB-JD-2)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保參保變更個(gè)人資料、(YB-JD-3)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保費(fèi)重收、多收、錯(cuò)收退款、(YB-TJ-6)未申領(lǐng)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保就醫(yī)憑證、(YB-TJ-7)已申領(lǐng)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保就醫(yī)憑證等多種情形。梳理到最小顆粒的第四層次，其情形為：

圖3 醫(yī)保業(yè)務(wù)“知識”-嬰幼兒(YB-TJ-1)-本市戶籍(YB-TJ-2)-未參加城鄉(xiāng)居民(含大病)醫(yī)保(YB-TJ-4)-2017年繳費(fèi)和資助標(biāo)準(zhǔn)

如何看待“知識”及其存在的狀態(tài)和屬性？該“知識”是經(jīng)過權(quán)威部門依據(jù)法律法規(guī)、部門規(guī)章或“三定”方案協(xié)商并達(dá)成的共識，并且以文字或其他技術(shù)予以固化，被用作為呼叫者提供無差別服務(wù)的依據(jù)，并且其責(zé)任主體、客體、過程、要素、情形等已被明確界定。還有，就是每個(gè)“知識”及其情形或節(jié)點(diǎn)都有賦碼，可以實(shí)現(xiàn)“按圖索驥”。由此可以認(rèn)定，該“知識”具備了一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的全部要素，可以完整地告訴用戶“怎么去做”的正確路徑。它并非一個(gè)客觀存在的知識，更多的是一個(gè)來自法律、政策、規(guī)章明確規(guī)范的對象物。因此，本文稱之為“事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”。

根據(jù)廣州熱線的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，事項(xiàng)分為咨詢、訴求、突發(fā)、重點(diǎn)和指引等共五大類。⑤鑒于不同類型事項(xiàng)的復(fù)雜情形，符合GB/T 1.1格式的文本標(biāo)準(zhǔn)顯然無力呈現(xiàn)。廣州熱線選擇使用思維導(dǎo)圖技術(shù)，把海量的業(yè)務(wù)知識串聯(lián)起來，有效解決了事項(xiàng)復(fù)雜性問題，保障了“有呼必應(yīng)”得以落地。領(lǐng)導(dǎo)再重視、業(yè)務(wù)人員態(tài)度再好，如果沒有事項(xiàng)導(dǎo)圖標(biāo)準(zhǔn)支撐，“有呼必應(yīng)”怕是只能停留在態(tài)度上、決心上，難以轉(zhuǎn)化為服務(wù)的實(shí)踐。因此，廣州熱線創(chuàng)新了標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)技術(shù)，為標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)應(yīng)用打開了新的空間。建設(shè)熱線事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，需要窮盡事項(xiàng)的所有情形、所有“顆粒”、所有節(jié)點(diǎn)。完成這項(xiàng)工作所需要投入的人力、財(cái)力及技巧、技能，對廣州熱線無疑是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

微觀層面的標(biāo)準(zhǔn)，另一類就是信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。廣州熱線除采用國家標(biāo)準(zhǔn)外，還制訂Q字頭多項(xiàng)，覆蓋可移動(dòng)存儲設(shè)備管理、話務(wù)座席互聯(lián)網(wǎng)訪問權(quán)限、系統(tǒng)需求申請、信息系統(tǒng)定期審核、電腦故障以及系統(tǒng)故障處理、熱線IVR語音導(dǎo)航需求響應(yīng)、系統(tǒng)故障IVR加載取消流程、系統(tǒng)身份證查詢權(quán)限變更申請流程、熱線整合情況撥測、工號管理規(guī)范等。

(四)成果

廣州12345政府熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)建成并且運(yùn)行順暢。宏觀標(biāo)準(zhǔn)體系針對的是體制機(jī)制問題，為熱線運(yùn)行提供架構(gòu)。中觀標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)范了操作規(guī)程、管理制度和質(zhì)量控制，而微觀標(biāo)準(zhǔn)體系則是由事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的知識庫，解決了熱線服務(wù)的共性問題——事項(xiàng)的復(fù)雜性。按照管理學(xué)的邏輯，由宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)體系表，展示如下：

按照標(biāo)準(zhǔn)化工作統(tǒng)計(jì)口徑， 廣州熱線共建設(shè)了193項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。其中，基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)38 項(xiàng)，服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)86項(xiàng)，服務(wù)提供69項(xiàng)。而事實(shí)上，這193項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)可以歸類為本文提煉的宏觀和中觀標(biāo)準(zhǔn)層面。而保障熱線取得“接得更快、分得更準(zhǔn)、辦得更實(shí)”的成就，除了上述193項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之外，更為關(guān)鍵的是針對海量熱線問題“分類—梳理—固化”而研制出來的事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)(知識庫)。

圖4 廣州熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系表⑥

(五)效果

廣州熱線標(biāo)準(zhǔn)化工作成效明顯，一是熱線全年接通率穩(wěn)定提高到90%以上。熱線話務(wù)員致命差錯(cuò)率從1.912%下降至0.37%，非致命差錯(cuò)率從4.59%下降至0.40%。話務(wù)均長由319秒壓縮到270秒，話務(wù)員人均接電量由50.1次/天提升到79.10次/天，增幅高達(dá)57.88%。二是熱線話務(wù)服務(wù)滿意度提升至 98.69%。熱線標(biāo)準(zhǔn)化為高效率服務(wù)民生事項(xiàng)、高水平服務(wù)超大城市治理提供了技術(shù)支撐。比如在異地車“開四停四”規(guī)則、公積金新政發(fā)布時(shí)與承辦單位協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，及時(shí)解答市民疑惑，協(xié)調(diào)承辦單位補(bǔ)充完善具體細(xì)則，有效提高了政策信息的傳遞效率和質(zhì)量，一次性解答率由85.97%提升到87.58%。⑥由此可見，廣州熱線標(biāo)準(zhǔn)化工作是成功的，一是滿足了政府熱線發(fā)展目標(biāo)的需要，實(shí)現(xiàn)了“接得更快、分得更準(zhǔn)、辦得更實(shí)”；二是滿足了宏大的業(yè)務(wù)規(guī)模的需要，建設(shè)了一整套的熱線管理標(biāo)準(zhǔn)，全面覆蓋熱線服務(wù)功能；三是滿足了復(fù)雜的業(yè)務(wù)運(yùn)行流程的需求，建成了分類科學(xué)、顆粒化梳理的基于思維導(dǎo)圖的事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建起了一整套高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)體系，保障了熱線服務(wù)的高質(zhì)量運(yùn)行和發(fā)展。廣州熱線標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是成功的。

三、分析與展望

廣州熱線標(biāo)準(zhǔn)化工作成果及經(jīng)驗(yàn)，概括起來有以下幾點(diǎn)：

(一)建設(shè)政務(wù)熱線運(yùn)行體制機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)體系

始于20世紀(jì)80、90年代，為消除“行業(yè)不正之風(fēng)”、擴(kuò)大回應(yīng)市民聲音的規(guī)模等，各級政府及其職能部門陸續(xù)開通熱線電話。在傳統(tǒng)的110、119、120之外，逐步開通了5位及以上數(shù)碼的熱線。開通熱線電話表明，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的服務(wù)意識逐步覺醒，這和我國行政改革與發(fā)展的節(jié)奏基本保持同步?！盁峋€電話”“服務(wù)承諾”“限時(shí)辦結(jié)”“一次性告知”等便民利民措施應(yīng)運(yùn)而生。這是政務(wù)服務(wù)理念再造、體制機(jī)制再造、流程再造、技術(shù)再造的探索過程。其中，“政府熱線”所發(fā)揮的積極作用無疑是值得大書特書的。但是，由于部門分割、層級掣肘、管理制度缺失、設(shè)備及人力限制等原因，熱線服務(wù)存在著“號碼多、打不通、無回應(yīng)、投訴難”等問題，這與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對熱線服務(wù)的需求有一定的差距。

廣州熱線大刀闊斧改革，以原信訪局12345、工商局12315、科信局12343和公積金中心12329四條部門服務(wù)專線為基礎(chǔ)，整合了29個(gè)市直部門33條服務(wù)專線為12345熱線，于2014年1月2日上線運(yùn)行。此后，陸續(xù)整合市人社局、國土房管局、司法局、氣象局、環(huán)保局、文廣新局8個(gè)市直部門的服務(wù)專線和11個(gè)區(qū)的區(qū)長專線，形成“一號受理”工作格局。2017年開始，廣州熱線加大工作力度，整合了全市11個(gè)區(qū)(17條)、40個(gè)市直部門(57條)、2個(gè)省級部門(省旅游局、省知識產(chǎn)權(quán)局)共76條非緊急類服務(wù)專線，建成了集“政務(wù)咨詢、民生訴求、政民互動(dòng)、投訴舉報(bào)、效能監(jiān)察”為一體的政府服務(wù)熱線平臺，規(guī)定了熱線“統(tǒng)一接聽、按責(zé)轉(zhuǎn)辦、限時(shí)辦結(jié)、統(tǒng)一督辦、統(tǒng)一考核”的工作機(jī)制，規(guī)范了熱線事項(xiàng)“受理、轉(zhuǎn)派、辦理、評價(jià)、督辦、監(jiān)察”一體化的閉環(huán)運(yùn)行流程，把熱線承辦工作與廣州市績效考核、依法治市、基層評議等考核機(jī)制掛鉤，并引入紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、媒體等機(jī)構(gòu)共同監(jiān)督熱線承辦工作，實(shí)施事項(xiàng)全流程跟蹤管理，推動(dòng)承辦單位認(rèn)真履職和社會共治。⑦支撐廣州熱線整合落地的，既有市政府(辦公廳)的規(guī)范性文件，也有熱線內(nèi)部運(yùn)行的管理標(biāo)準(zhǔn)?！耙惶柦勇牎背晒鉀Q了“接聽難、投訴難”等問題，而其中的“會商機(jī)制”則厘清了事項(xiàng)的管轄權(quán)，防止了可能產(chǎn)生的扯皮現(xiàn)象，保障了市民訴求可以得到及時(shí)的回應(yīng)。

(二)建設(shè)政務(wù)熱線運(yùn)行模式標(biāo)準(zhǔn)體系

廣州熱線采用“政府業(yè)務(wù)中心+企業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)”的MC模式(Management Contract)。其內(nèi)涵是，政府業(yè)務(wù)中心提供熱線運(yùn)營資金和部分基礎(chǔ)設(shè)施(如服務(wù)場地)并全面監(jiān)管熱線運(yùn)營，而熱線運(yùn)營服務(wù)業(yè)務(wù)則通過外包的形式獲得。根據(jù)廣州熱線服務(wù)外包招標(biāo)公告，外包服務(wù)涵蓋熱線運(yùn)營所需要的人力資源、設(shè)備終端，每天7×24小時(shí)的普通話、粵語及英語對外服務(wù)，熱線咨詢、求助、投訴、舉報(bào)、建議等訴求的日常受理、轉(zhuǎn)辦、辦結(jié)審核、回訪、歸檔等，并事項(xiàng)協(xié)調(diào)、考核、數(shù)據(jù)分析、知識梳理等相關(guān)工作。⑧而這些業(yè)務(wù)屬于技術(shù)性、輔助性職能，并非政府職能優(yōu)勢所在。實(shí)踐證明，廣州熱線采用MC模式成效明顯，既發(fā)揮了政府業(yè)務(wù)中心的監(jiān)管作用，也充分發(fā)揮了專業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)的技術(shù)支撐作用。熱線服務(wù)屬于公共服務(wù)范疇，理所當(dāng)然歸政府履行的職責(zé)，但運(yùn)營熱線則需要通訊技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)分析等專業(yè)知識和專業(yè)技能。因此，政府通過全業(yè)務(wù)外包或半業(yè)務(wù)外包的服務(wù)方式，以呼叫系統(tǒng)平臺、服務(wù)人員管理、硬件設(shè)備配置等運(yùn)營外包的服務(wù)模式組建呼叫中心，通過語音等服務(wù)渠道向采購人客戶提供服務(wù)，選擇此種模式完全合理。政府提出“總體要求、服務(wù)要求、場地要求、坐席終端配備要求、通信服務(wù)要求、人員配備要求、互聯(lián)網(wǎng)渠道運(yùn)營要求”以及數(shù)據(jù)提供、數(shù)據(jù)分析和知識庫管理等其他要求，供應(yīng)商則按照協(xié)議要求提供符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，以契約的形式約定服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式、服務(wù)質(zhì)量等，如供應(yīng)商“應(yīng)嚴(yán)格按照熱線管理規(guī)范進(jìn)行工單轉(zhuǎn)派、退單審核，確保工單轉(zhuǎn)派及時(shí)率和退單審核及時(shí)率均達(dá)到100%?！雹?/p>

(三)建設(shè)政務(wù)熱線平臺運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)體系

平臺是管理要素、管理要素連接以及連接后的功能三者之和。經(jīng)過五年多的建設(shè)，廣州熱線實(shí)現(xiàn)了熱線號碼整合、熱線服務(wù)功能整合、熱線服務(wù)機(jī)構(gòu)整合和服務(wù)技術(shù)整合。全市11個(gè)區(qū)、40個(gè)市直部門(市城管人社公安等)76條服務(wù)專線，開通廣州12345微信公眾號、網(wǎng)頁等互聯(lián)網(wǎng)渠道,接入廣東省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、省市公務(wù)用車監(jiān)督電話等省級服務(wù)監(jiān)督業(yè)務(wù)，與各區(qū)應(yīng)急部門、110報(bào)警臺建立突發(fā)緊急事項(xiàng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，采取“單軌制閉環(huán)”的模式開展日常運(yùn)營，配備506個(gè)座席、759名話務(wù)員，實(shí)行“7×24小時(shí)”服務(wù)模式。2020年受理各類訴求1684.02萬件，同比上升59.27%，各級承辦單位辦理轉(zhuǎn)派事項(xiàng)208.74萬件，同比上升26.68%，市民對承辦單位的滿意率80.86%，推動(dòng)解決涉及市場監(jiān)管、城市管理、社保、交通、環(huán)保等方面的問題。平臺運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化大大提升了熱線服務(wù)資源的利用效率。

(四)建設(shè)政務(wù)熱線閉環(huán)管理標(biāo)準(zhǔn)體系

廣州熱線建成了“標(biāo)準(zhǔn)化閉環(huán)+管理閉環(huán)”的雙閉環(huán)管理體系。從標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)建設(shè)的要求出發(fā)，特別是服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作的要求，廣州熱線建設(shè)了38項(xiàng)“通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)”，包括導(dǎo)則、術(shù)語和縮略語、符號與標(biāo)志、數(shù)值與數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、量和單位標(biāo)準(zhǔn)等；69項(xiàng)“服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)”，包括服務(wù)規(guī)范、服務(wù)提供規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量控制規(guī)范、運(yùn)營管理規(guī)范、服務(wù)評價(jià)等；86項(xiàng)“服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)”，包括安全與應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)、信息管理標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備及用品標(biāo)準(zhǔn)、人力資源標(biāo)準(zhǔn)、合同管理標(biāo)準(zhǔn)等子體系，形成了滿足PDCA的完整閉合管理體系。再從熱線服務(wù)的個(gè)性要求看，廣州熱線的標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、清晰，由宏觀、中層和微觀三個(gè)子體系構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)了從頂層設(shè)計(jì)到政策轉(zhuǎn)換再到操作層面“知識管理”的閉環(huán)管理。符合“標(biāo)準(zhǔn)化閉環(huán)”意味著達(dá)到GB/T24421服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作的要求，體系科學(xué)；符合“管理閉環(huán)”意味著它遵循了科學(xué)管理的一般規(guī)律，與人們認(rèn)知的習(xí)慣保持一致。兩個(gè)體系之間既不矛盾也非彼此孤立，而是相互融合，共同發(fā)揮作用?！皹?biāo)準(zhǔn)化閉環(huán)”是其合規(guī)的載體，而嵌入其中的“管理閉環(huán)”則是理論闡釋及其運(yùn)行機(jī)制的概括。

(五)建設(shè)政務(wù)熱線服務(wù)事項(xiàng)(知識庫)管理標(biāo)準(zhǔn)體系

熱線運(yùn)行質(zhì)量高低，與設(shè)備系統(tǒng)有關(guān)，與話務(wù)員業(yè)務(wù)熟練程度及工作態(tài)度有關(guān)。但要做到及時(shí)回應(yīng)、“即接即復(fù)”并給出問題的“標(biāo)準(zhǔn)答案”，恐怕單靠設(shè)備與人員本身還不夠。更為重要的因素是實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化，建設(shè)規(guī)模適宜的“知識庫”，保障事項(xiàng)回應(yīng)任何情形下都能“按圖索驥”。廣州熱線創(chuàng)造性地應(yīng)用思維導(dǎo)圖技術(shù)，歸納、概括并窮盡了熱線問題各種可能的情形，在分類管理的基礎(chǔ)上，把“標(biāo)準(zhǔn)答案”以思維導(dǎo)圖的形式固化下來，建成了熱線事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系。這不僅解決了熱線服務(wù)中事項(xiàng)的復(fù)雜性難題，也創(chuàng)新了標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)技術(shù)，把標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)的應(yīng)用提升到了一個(gè)新的境界。廣州熱線的經(jīng)驗(yàn)來源于實(shí)踐的需要，來源于提升熱線服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力，走的是一條內(nèi)源式制度創(chuàng)新之路。

(六)建設(shè)政務(wù)熱線服務(wù)技術(shù)支撐標(biāo)準(zhǔn)體系

除設(shè)備應(yīng)急、安全標(biāo)準(zhǔn)外，廣州熱線制訂了系統(tǒng)需求申請、信息系統(tǒng)定期審核、熱線IVR語音導(dǎo)航需求響應(yīng)、系統(tǒng)身份證查詢權(quán)限變更申請流程、熱線整合情況撥測、工號管理規(guī)范等，引入人工智能，向技術(shù)要?jiǎng)幽?，開發(fā)應(yīng)用各類智能化工具，引流市民使用互聯(lián)網(wǎng)渠道反映訴求，幫助話務(wù)員提質(zhì)提效，逐步完成熱線向智能服務(wù)平臺的轉(zhuǎn)型升級，打造“指尖服務(wù)”。受理環(huán)節(jié)的普通話識別準(zhǔn)確率達(dá)到90%，粵語識別準(zhǔn)確率達(dá)85%，超過70%工單要素可通過坐席助手自動(dòng)或者輔助完成工單書寫。工單轉(zhuǎn)派環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)熱線事項(xiàng)智能轉(zhuǎn)派。截至2021年6月，共有涉及市民卡、公積金等業(yè)務(wù)的1168類事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)智能派單，承辦單位涵蓋了11個(gè)區(qū)和市人社局、城管局、教育局等83個(gè)部門，占當(dāng)期熱線轉(zhuǎn)派工單的56.19%，準(zhǔn)確率98%以上，派單時(shí)間縮短至秒級，實(shí)現(xiàn)“秒派”工單。

概括起來，廣州熱線標(biāo)準(zhǔn)化典型經(jīng)驗(yàn)可以簡單地概括為，建設(shè)政府規(guī)范性文件和GB/T格式的宏觀標(biāo)準(zhǔn)體系，以解決管理權(quán)限、資源配套等重大問題；建設(shè)GB/T格式的中觀標(biāo)準(zhǔn)體系，以保障熱線要素管理順暢、高效，以及(其核心經(jīng)驗(yàn)是)建成以思維導(dǎo)圖為呈現(xiàn)形式的微觀標(biāo)準(zhǔn)體系(知識庫)，確保熱線服務(wù)得以高效運(yùn)行。

展望未來，廣州熱線與全國政務(wù)熱線服務(wù)一樣，面臨著轉(zhuǎn)型升級的客觀需求。隨著以人、財(cái)、物等管理要素為對象的標(biāo)準(zhǔn)體系逐步成熟，熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)面臨兩個(gè)方向的突破。一是圍繞“大政務(wù)”概念，整合政務(wù)服務(wù)與熱線服務(wù)兩個(gè)系列，打通服務(wù)事項(xiàng)的底層邏輯標(biāo)準(zhǔn)，打通兩者之間目前客觀存在的相對隔離狀態(tài)；二是圍繞信息化技術(shù)的應(yīng)用，升級為數(shù)字化、智能化的2.0版，建設(shè)“政務(wù)與熱線統(tǒng)一”“線上與線下統(tǒng)一”“咨詢與辦理統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)化新時(shí)代。

注釋：

① 指公權(quán)力制定的以規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行為目的的標(biāo)準(zhǔn)。

② 見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2020〕53號，本文中稱“國辦發(fā)〔2020〕53號文”。目前多號并存的現(xiàn)象，也從另一個(gè)側(cè)面反映出熱線號碼整合沒有完全到位的現(xiàn)實(shí)。

③ 資料來源：廣州12345政府服務(wù)熱線提供的《廣州市政務(wù)服務(wù)熱線整合情況匯報(bào)材料》(2021年3月)。

④ 作為國家社會管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)單位，廣州熱線按照GB/T 24421、GB/T 13016—2009、GB/T 30226—2013等服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作的要求，建設(shè)了由通用基礎(chǔ)、服務(wù)提供、服務(wù)保障等構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)體系，形成了標(biāo)準(zhǔn)化管理閉環(huán)。但本文面對的是公共管理理論與實(shí)踐各界人士，因此對其標(biāo)準(zhǔn)體系采用了管理學(xué)的邏輯概括，對標(biāo)準(zhǔn)體系各要素重新歸整、梳理，以便于同行交流。需要說明的是，兩套概念并不具有替代關(guān)系，即宏觀標(biāo)準(zhǔn)并不等同于基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)。原始資料來源于廣州市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局《一號接聽、有呼必應(yīng)——廣州市 12345 政府熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)總結(jié)報(bào)告》。

⑤ 資料來源：廣州12345政府服務(wù)熱線提供的《廣州12345政府服務(wù)熱線知識庫管理辦法》，及其附件《廣州12345政府服務(wù)熱線知識庫規(guī)范答案收集辦法》。

⑥ 資料來源：廣州12345政府服務(wù)熱線提供的《一號接聽、有呼必應(yīng)——廣州市12345政府熱線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)總結(jié)報(bào)告》。

⑦ 資料來源：廣州12345政府服務(wù)熱線提供的《廣州市政務(wù)服務(wù)熱線整合情況匯報(bào)材料》(2021年3月)，《廣州12345政府服務(wù)熱線整合情況說明》及其附件《廣州12345政府服務(wù)熱線整合專線情況表》。

⑧ 資料來源：見《2020—2022年廣州12345政府服務(wù)熱線服務(wù)外包項(xiàng)目招標(biāo)文件》(2019年11月)，第25頁，文件來源網(wǎng)站：http://www.gzcqc.com/zbgg/info_3.aspx?itemid=9537。