“政策性合約”的產(chǎn)生與實(shí)踐：基于失地農(nóng)民與水庫移民的比較*

黎相宜 秦 悅

一、政策目標(biāo)群體治理：問題與文獻(xiàn)

從我們的觀察看，正是政策性合約的差異在其中充當(dāng)著關(guān)鍵變量?！罢咝院霞s”是指政府（國家和地方）基于其特定目標(biāo)與社會群體進(jìn)行資源交換并以政策為依據(jù)的正式合約。宏觀層面的政策性合約包含國家目標(biāo)和交換關(guān)系兩個(gè)重要維度，對地方層面政策性合約的制定和實(shí)施形成約束，促使地方政府與不同政策目標(biāo)群體發(fā)生不同類型的交換，進(jìn)而影響了不同政策目標(biāo)群體的發(fā)展軌跡。那么，國家與失地農(nóng)民、水庫移民這兩個(gè)政策目標(biāo)群體所建立的政策性合約是如何產(chǎn)生并得到實(shí)踐的？又如何影響了兩個(gè)群體的發(fā)展軌跡？我們試圖通過東埠失地農(nóng)民安置區(qū)和西龍水庫移民安置區(qū)兩個(gè)典型案例來回答這些問題。東埠失地農(nóng)民安置區(qū)和西龍水庫移民安置區(qū)均位于中國沿海經(jīng)濟(jì)大省，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、國家政策等方面具有一定的相似性，這使兩個(gè)個(gè)案具有可比較的基礎(chǔ)。從2013年8月到2019年4月，我們陸續(xù)在上述兩個(gè)安置區(qū)完成了田野調(diào)查，具體資料搜集方式包括文獻(xiàn)法、參與式觀察法和深度訪談法。我們分別在兩個(gè)安置區(qū)對48位關(guān)鍵人進(jìn)行了深度訪談，包括安置區(qū)干部、失地農(nóng)民、水庫移民以及本地居民等群體。為保護(hù)受訪者隱私，我們對城市名、組織名和受訪者姓名都進(jìn)行了匿名化處理，“東埠”和“西龍”均為化名。

二、分析框架：政策性合約的產(chǎn)生和作用機(jī)制

我們嘗試從社會交換的理論視角出發(fā)，將國家對于失地農(nóng)民與水庫移民的差異化治理納入政策性合約這一分析框架來進(jìn)行討論。社會交換是社會行為的一種基本形式，行動(dòng)主體基于成本-收益的考量進(jìn)行交換，在互動(dòng)中塑造社會關(guān)系。⑤彼得·布勞：《社會生活中的交換與權(quán)力》，北京：華夏出版社，1988 年，第164 頁。Richard Emerson,“Social Exchange Theory,”Annual Review of Sociology,vol.2,(1976),pp.335-362.George Homans,“Social Behavior as Exchange,”American Journal of Sociology,vol.63,no.6(May 1958),pp.597-606.但迄今為止，大部分對于社會交換的分析主要圍繞經(jīng)濟(jì)交換、禮物交換等形式分析社會團(tuán)體內(nèi)的人際關(guān)系、社會文化、組織結(jié)構(gòu)等現(xiàn)象，①陳國權(quán)、毛益民：《腐敗裂變式擴(kuò)散：一種社會交換分析》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2013年第2期；翟學(xué)偉：《人情、面子與權(quán)力的再生產(chǎn)》，《社會學(xué)研究》2004年第5期。較少關(guān)注國家作為主體與不同社會群體進(jìn)行交換的情況。這與國家的強(qiáng)制性及自主性特征有關(guān)。但國家意志要得以實(shí)施往往需要透過各種制度及社會網(wǎng)絡(luò)與社會群體建立聯(lián)系，得到相關(guān)群體的配合。我們用“政策性合約”概括國家與政策目標(biāo)群體之間的交換關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)政策性合約是一種非對稱交換關(guān)系，國家在其中處于主導(dǎo)地位。但政策性合約的生產(chǎn)與演變并非單純遵循國家單邊治理的邏輯，而是受到國家與不同政策目標(biāo)群體進(jìn)行協(xié)商、互動(dòng)與博弈的交換過程的影響，并由此產(chǎn)生不同的政策性合約類型，進(jìn)一步影響政策目標(biāo)群體的差異化發(fā)展軌跡。

宏觀層面的政策性合約主要受制于國家目標(biāo)和交換關(guān)系這兩個(gè)關(guān)鍵變量。國家作為行動(dòng)主體有其自身的目標(biāo)和利益，并會為這些目標(biāo)和利益制定相應(yīng)的戰(zhàn)略和措施以實(shí)現(xiàn)目的。②Theda Skocpol, Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol, Bringing the State Back In, Cambridge:Cambridge University Press,1985,p.9.為此國家需要通過多元化且差異化的方式與各類群體廣泛建立聯(lián)系以實(shí)現(xiàn)其意志與目標(biāo)。③［美］喬爾·米格代爾：《社會中的國家：一種控制權(quán)之爭的研究方法》，［美］喬爾·米格代爾、［美］阿圖爾·柯里、［美］維維恩·蘇編：《國家權(quán)力與社會勢力：第三世界的統(tǒng)治與變革》，南京：江蘇人民出版社，2017年，第33—34頁。國家為高效完成某些經(jīng)濟(jì)或政治目標(biāo)（如城市化、建水庫、修路、生態(tài)保護(hù)等），通過出臺政策確立和調(diào)整不同國民的身份類別及相應(yīng)待遇。④陳映芳:《社會保障視野下國民身份制度及社會公平》，《重慶社會科學(xué)》2013年第3期。Pierre Bourdieu,“Rethinking the State:Genesis and Structure of the Bureaucratic Field,”Sociological Theory,vol.12,no.1(March 1994),pp.1-18.從政策輻射范圍來看，國家目標(biāo)可分為普遍目標(biāo)和特殊目標(biāo)。普遍目標(biāo)是指政策輻射范圍較大、全國上下均需要執(zhí)行的目標(biāo)，比如工業(yè)化、城市化等；而特殊目標(biāo)則表現(xiàn)為“特事特辦”，政策僅針對規(guī)模較小的群體或區(qū)域，比如水利工程建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等。從交換關(guān)系來看，國家與政策目標(biāo)群體交換的資源分為同質(zhì)資源交換與異質(zhì)資源交換。⑤本文主要將土地產(chǎn)權(quán)作為判斷交換資源類型是否相似的重要標(biāo)準(zhǔn)。盡管失地農(nóng)民和水庫移民在遷移后可能會發(fā)生多方面的變化，但我們認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)的變化是界定其身份的最重要的維度。前者指國家與政策性群體交換的資源性質(zhì)較為相似，往往是通過空間置換實(shí)現(xiàn)的，如國家通過“以地易地”方式補(bǔ)償失地者；而后者指不同性質(zhì)資源的交換，如國家對失地農(nóng)民的貨幣補(bǔ)償、“土地?fù)Q保障”。差異化的國家目標(biāo)會對國家與政策目標(biāo)群體建立的交換關(guān)系性質(zhì)形成規(guī)制。比如國家在大力推進(jìn)城市化的過程中，考慮到土地資源緊缺、征地效率、人的城市化等多種因素，與大部分失地農(nóng)民群體⑥我們不否認(rèn)失地農(nóng)民群體內(nèi)部存在一定的異質(zhì)性，不同地方對農(nóng)民的征地實(shí)踐可能存在差異，但就全國整體形勢而言，異質(zhì)性交換在失地農(nóng)民中占主導(dǎo)，其原因在于政府要推進(jìn)城市化（擴(kuò)張城市建設(shè)用地），主要還是通過非土地資源（以貨幣補(bǔ)償和社會保障等資源為主）交換農(nóng)民手中的土地。建立異質(zhì)交換關(guān)系（如以現(xiàn)金補(bǔ)償、社會保障等交換農(nóng)民手中的土地）。而水庫建設(shè)局限于某一特定區(qū)域，屬于特殊目標(biāo)，國家有相對更多的空間與資源安置移民群體，通過賦予水庫移民不同空間下的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)來獲得特定空間下的土地使用權(quán)，同時(shí)給予水庫移民貨幣補(bǔ)償，與水庫移民建立類同質(zhì)交換關(guān)系。①政策性合約還包括普遍同質(zhì)型（如國家與內(nèi)城改造的被拆遷市民）和特殊異質(zhì)型（國家與草原生態(tài)移民）兩種類型。在城市更新和推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的普遍目標(biāo)下，內(nèi)城改造的被拆遷市民與國家建立的是類同質(zhì)交換關(guān)系（土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)交換土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)及部分現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)龋?。我們將?nèi)城改造被拆遷市民歸為類同質(zhì)交換主要以土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)城改造被拆遷市民在拆遷前后的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并沒有發(fā)生質(zhì)的變化，仍然是在國有土地上居住。相比之下，失地農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的變化，比如失去集體土地承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)然，內(nèi)城改造的被拆遷市民也可能獲得一筆補(bǔ)償款，這時(shí)國家與其所建立的交換關(guān)系就不是完全意義上的同質(zhì)交換，而是摻雜了一定的異質(zhì)資源交換，因此我們稱其為類同質(zhì)交換。參見施蕓卿：《增長與道義：城市開發(fā)的雙重邏輯——以B市C城區(qū)“開發(fā)帶危改”階段為例》，《社會學(xué)研究》2014年第6期。國家為了完成草原生態(tài)保護(hù)的特殊目標(biāo)，與草原生態(tài)移民群體進(jìn)行異質(zhì)交換。參見包智明、石騰飛：《牧區(qū)城鎮(zhèn)化與草原生態(tài)治理》，《中國社會科學(xué)》2020年第3期。因此，國家在其特定的目標(biāo)下與失地農(nóng)民和水庫移民分別建立了普遍異質(zhì)型合約和特殊（類）同質(zhì)型合約。

宏觀層面的政策性合約對地方政府生產(chǎn)和執(zhí)行政策性合約形成了硬約束與軟約束，影響了地方政府對政策目標(biāo)群體的差異化治理實(shí)踐。國家（中央政府）是宏觀層面政策性合約的生產(chǎn)主體，從國家目標(biāo)出發(fā)界定與不同政策目標(biāo)群體的交換關(guān)系。地方政府則是政策性合約在地方層面的生產(chǎn)和執(zhí)行主體，具體落實(shí)政策性合約，與政策目標(biāo)群體達(dá)成事實(shí)性交換，并長期執(zhí)行合約內(nèi)容，發(fā)展出差異化治理實(shí)踐。一方面，宏觀政策性合約中設(shè)定的國家目標(biāo)和交換關(guān)系對地方實(shí)踐政策性合約形成硬約束。比如地方政府與失地農(nóng)民群體建立的具體政策性合約服務(wù)于城市化這一普遍目標(biāo)，且交換的內(nèi)容往往也是異質(zhì)性的。地方政府在長期執(zhí)行政策性合約的過程中推動(dòng)人和地的共同城市化。而地方政府與水庫移民建立的具體政策性合約服務(wù)于水庫項(xiàng)目建設(shè)的特殊目標(biāo)，雙方的類同質(zhì)交換關(guān)系也使得地方政府在初期安置與長期治理上更強(qiáng)調(diào)使水庫移民達(dá)到平均農(nóng)村居民水平。另一方面，由于地方情況各異，國家在宏觀層面只能給予方向性指引，而具體的交換標(biāo)準(zhǔn)、交換手段則由地方政府具體把握，形成對地方政府實(shí)踐政策性合約的軟約束。比如地方政府在為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)上自主決定失地農(nóng)民的參保條件和具體繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，做到因地制宜；水庫移民安置區(qū)地方政府會根據(jù)財(cái)務(wù)與水務(wù)局配合下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)調(diào)整對水庫移民的貨幣補(bǔ)償內(nèi)容及情況。但這種對于交換標(biāo)準(zhǔn)與手段的細(xì)化并不會改變宏觀政策性合約中的交換性質(zhì)。

宏觀和地方層面的政策性合約通過制約地方政府差異化治理實(shí)踐，持續(xù)影響不同政策目標(biāo)群體的社會位置與發(fā)展結(jié)果。受差異化國家目標(biāo)與交換性質(zhì)框架制約的地方政府細(xì)化與執(zhí)行合約內(nèi)容，發(fā)展出差異化治理實(shí)踐。地方政府與失地農(nóng)民實(shí)踐的普遍異質(zhì)型政策性合約使失地農(nóng)民面臨市民化的挑戰(zhàn)。而地方政府與水庫移民實(shí)踐的特殊（類）同質(zhì)型合約，使水庫移民能一定程度延續(xù)與重建原有的生產(chǎn)生活模式。當(dāng)然，政策目標(biāo)群體作為政策性合約的非主導(dǎo)方，仍然存在著與國家、地方政府互動(dòng)協(xié)商與談判要價(jià)的空間。政策目標(biāo)群體一邊通過默認(rèn)合作或表達(dá)訴求的方式與國家在宏觀層面上達(dá)成政策性合約，另一邊與地方治理者協(xié)商確認(rèn)具體交換的條件，在對合約有所不滿時(shí)會與地方政府進(jìn)行博弈，甚至向更上一級政府或直接向中央政府表達(dá)利益訴求，從而推動(dòng)了政策性合約的發(fā)展與變化。如圖1。

圖1 政策性合約的產(chǎn)生與作用機(jī)制

下面我們將基于失地農(nóng)民和水庫移民的比較個(gè)案，深入分析政策性合約是如何在各級政府與政策性群體的互動(dòng)中產(chǎn)生并成為地方治理實(shí)踐的，以及這種差異化的政策性合約是如何影響政策目標(biāo)群體差異化的發(fā)展軌跡的。

中糧寧夏年產(chǎn)2萬t葡萄酒及配套種植基地項(xiàng)目區(qū)生活用水為從事葡萄酒生產(chǎn)101名工作人員生活用水?？紤]到企業(yè)生產(chǎn)規(guī)?，F(xiàn)階段無增加的計(jì)劃，因此不考慮項(xiàng)目區(qū)人口增加。

三、普遍異質(zhì)型與特殊同質(zhì)型：宏觀層面政策性合約框架的生成

國家出于公共目標(biāo)或國家利益向農(nóng)民征地時(shí)，會通過貨幣補(bǔ)償、移民安置、生產(chǎn)補(bǔ)貼等方式與農(nóng)民發(fā)生交換，以減少沖突和糾紛。①M(fèi)ichael Levien,“Rationalising Dispossession:The Land Acquisition and Resettlement Bills,”Economic and Political Weekly,vol.46,no.11(March 2011),pp.66-71.國家由于目標(biāo)的不同，與不同群體之間建立不同的交換關(guān)系，形成不同類型的政策性合約。在城市化目標(biāo)的約束下，國家與失地農(nóng)民建立普遍異質(zhì)型政策性合約；在水利工程建設(shè)的特定目標(biāo)下，國家與水庫移民建立特殊（類）同質(zhì)型政策性合約。

（一）城市化與土地征用

國家與失地農(nóng)民建立的普遍異質(zhì)型政策性合約是在征地實(shí)踐中逐步發(fā)展演變而來的。改革開放前城市化尚未成為一個(gè)普遍性目標(biāo)，城市化進(jìn)程緩慢，國家主要對失地農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置，②1953年頒布、1958年修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》中明確提出：“征用土地，應(yīng)該盡量用國有、公有土地調(diào)劑，無法調(diào)劑的或者調(diào)劑后對被征用土地者的生產(chǎn)、生活有影響的，應(yīng)該發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)或者補(bǔ)助費(fèi)。國家建設(shè)征用土地必須對被征用土地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置。如果對被征用土地者一時(shí)無法安置，應(yīng)該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用。”全國人大常委會，1958年，《國家建設(shè)征用土地辦法（修正）》，全國人民代表大會門戶網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/09/content_5004330.htm#:～:text=%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E5%BB%BA%E8%AE%BE%E5%BE%81%E7%94%A8%E5%9C%9F%E5%9C%B0%EF%BC%8C%E5%BF% 85%E9%A1%BB,% E6%8B% 86%E6%88%96%E8%80%85%E5%B0%91%E6%8B% 86%E6%88%BF%E5%B1%8B%E3%80%82。因而當(dāng)時(shí)國家與失地農(nóng)民之間的交換關(guān)系還是以同質(zhì)交換為主。改革開放初期，在農(nóng)業(yè)安置之外，國家對于失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償方式逐漸多元化，包括安排失地農(nóng)民進(jìn)入集體所有制單位就業(yè)、戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)或城鎮(zhèn)戶口等措施③1982年《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定征地單位需要向失地農(nóng)民支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，并規(guī)定了農(nóng)業(yè)安置不完的、在勞動(dòng)計(jì)劃范圍內(nèi)并符合條件的可以被安排進(jìn)集體所有制單位就業(yè)，且提出符合條件的被征地農(nóng)民可以將戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口或城鎮(zhèn)戶口。國務(wù)院，1982年，《國家建設(shè)征用土地條例》，全國人民代表大會門戶網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5009542.htm。，此時(shí)的政策性合約具有一定異質(zhì)交換性質(zhì)，但尚未完全改變以農(nóng)業(yè)安置為主的類同質(zhì)交換關(guān)系。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市化開始成為一個(gè)普遍性目標(biāo)。中國各地城市周邊的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)入大規(guī)模征收階段，土地資源的緊缺性使大規(guī)模同質(zhì)性交換（農(nóng)業(yè)安置）不現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”和“提高效率”等原則指導(dǎo)下，國家調(diào)整了有關(guān)失地農(nóng)民的政策性合約，基本取消了原來的農(nóng)業(yè)安置和城市就業(yè)安置，以貨幣補(bǔ)償為主要方式，①全國人大常委會，1998年，《中華人民共和國土地管理法》，全國人大常委會公報(bào)，http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=419。標(biāo)志著國家與失地農(nóng)民之間建立起普遍異質(zhì)型的政策性合約。而后受征地糾紛與社會不穩(wěn)定因素的影響，②章友德：《我國失地農(nóng)民問題十年研究回顧》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2010 第5 期；應(yīng)星：《“氣”與中國鄉(xiāng)村集體行動(dòng)的再生產(chǎn)》，《開放時(shí)代》2007年第6期。國家根據(jù)失地農(nóng)民的利益訴求在政策中增加了有關(guān)就業(yè)與養(yǎng)老等社會保障條款，旨在妥善解決失地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)問題③1999年至2007年，國土資源部、國務(wù)院辦公廳、勞動(dòng)和社會保障部等多個(gè)部門陸續(xù)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》、《關(guān)于切實(shí)做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》、《關(guān)于切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》、《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》等重要文件，要求妥善解決失地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)問題，特別是其就業(yè)和養(yǎng)老問題，保證失地農(nóng)民社會保障所需資金，加強(qiáng)對失地農(nóng)民社會保障工作的監(jiān)督檢查。。這也促成了國家和失地農(nóng)民之間異質(zhì)交換的穩(wěn)定模式。④當(dāng)然，這不意味著國家和失地農(nóng)民之間停止了有關(guān)政策性合約的協(xié)商。失地農(nóng)民根據(jù)地方征地實(shí)踐中出現(xiàn)的問題持續(xù)不斷地向國家表達(dá)自己的利益訴求，而國家也在不斷調(diào)整政策性合約的內(nèi)容。比如十八大以來，政府在民眾呼吁下著力提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場，明確政府為公共利益征地的邊界等。國家與失地農(nóng)民之間的互動(dòng)博弈與相互賦權(quán)不斷豐富了政策性合約的內(nèi)容。柳建文、孫夢欣：《農(nóng)村征地類群體性事件的發(fā)生及其治理——基于沖突過程和典型案例的分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第2期。

總的來說，國家與失地農(nóng)民達(dá)成的普遍異質(zhì)型政策性合約服務(wù)于城市化這一宏大目標(biāo)。城市化的治理目標(biāo)不只是土地的城市化，還包括人的城市化。非農(nóng)業(yè)安置的異質(zhì)交換從生產(chǎn)資料和生產(chǎn)關(guān)系方面將農(nóng)民從土地上解綁，并給予失地農(nóng)民相應(yīng)的社會保障。這一系列政策都體現(xiàn)出國家為推動(dòng)失地農(nóng)民融入城市生活和弱化失地農(nóng)民身份邊界的長遠(yuǎn)目標(biāo)。這種宏觀目標(biāo)和異質(zhì)交換性質(zhì)對政策性合約的具體落地以及失地農(nóng)民的發(fā)展軌跡都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

（二）水庫建設(shè)與土地置換

國家與水庫移民建立的政策性合約衍生于水利水電工程建設(shè)的特殊目標(biāo)。在20世紀(jì)80年代以前，國家對水庫移民進(jìn)行號召，水庫移民響應(yīng)國家政策積極奉獻(xiàn)，雙方在此過程中實(shí)現(xiàn)相互賦權(quán)，水庫建設(shè)得以順利推進(jìn)。作為主導(dǎo)方的國家依托農(nóng)村社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)模式，通過置換土地空間，將水庫移民安置在附近農(nóng)村，雙方建立起特殊（類）同質(zhì)型政策性合約。這一時(shí)期水庫移民所獲得的額外補(bǔ)償及特殊照顧較少。水庫移民作為外來移民，其擁有的土地資源條件通常并不太優(yōu)良，且還要與安置地本地農(nóng)民競爭資源，這很大程度上限制了其在當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)與融入。一些水庫移民在遷入地的生產(chǎn)條件惡劣，生活出現(xiàn)困難。作為政策性合約的非主導(dǎo)一方，水庫移民通過信訪、越級訪、群體訪向地方政府與國家持續(xù)表達(dá)其利益訴求。⑤應(yīng)星：《大河移民上訪的故事：從“討個(gè)說法”到“擺平理順”》，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年。

國家針對水庫移民的后續(xù)政策深化了其與水庫移民的特殊（類）同質(zhì)型合約。1986年國家出臺56號文著手調(diào)整與水庫移民的政策性合約內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)以農(nóng)業(yè)安置作為安置水庫移民的主要手段。除土地空間的恢復(fù)性置換外，水庫移民還額外獲得國家的開發(fā)性扶持。①國務(wù)院辦公廳，1986年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部關(guān)于抓緊處理水庫移民問題報(bào)告的通知》（國辦發(fā)[1986]56號），中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2012-08/20/content_3166.htm。1991年，中國第一部關(guān)于水庫移民的專項(xiàng)政策法規(guī)詳細(xì)規(guī)制了有關(guān)水庫移民的安置條例與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)對水庫移民進(jìn)行為期15年的特殊照顧與社會保障。但這種特殊照顧與保障依然是建立在以土地交換為主的類同質(zhì)交換關(guān)系基礎(chǔ)上的：“移民安置應(yīng)當(dāng)因地制宜、全面規(guī)劃、合理利用庫區(qū)資源，就地后靠安置；②就地后靠安置指就近后靠到淹沒線以上的位置進(jìn)行安置，實(shí)際上是一種不同空間下的類同質(zhì)交換。對水庫移民來說仍然是一種農(nóng)業(yè)安置。沒有后靠安置條件的，可以采取開發(fā)荒地灘涂、調(diào)劑土地、外遷等形式安置，但應(yīng)當(dāng)遵守國家法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。③《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國發(fā)[1991]74號），中華人民共和國自然資源部網(wǎng)站，http://f.mnr.gov.cn/201702/t20170206_1435930.html?！?006年，國家出臺政策意見繼續(xù)維系與水庫移民的政策性合約，同時(shí)將對于水庫移民的照顧放在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“以工促農(nóng)”“以城帶鄉(xiāng)”的大目標(biāo)下，以期“使移民生活水平不斷提高，逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平”。④國務(wù)院，2006年，《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號），中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_389912.htm。同年的安置條例仍然明確提出對水庫移民應(yīng)以農(nóng)業(yè)安置為主：“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)生態(tài)的原則，合理規(guī)劃農(nóng)村移民安置點(diǎn)……安置后，應(yīng)當(dāng)使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料?！雹荨洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償與移民安置條例》（國[2006]471號），中華人民共和國自然資源部網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-05/02/content_5190382.htm。2006年以后，國家與水庫移民的政策性合約進(jìn)入較為穩(wěn)定的模式。當(dāng)然，水庫移民仍持續(xù)通過默認(rèn)合作及利益訴求表達(dá)的方式與國家協(xié)商調(diào)整政策性合約的一些內(nèi)容（包括農(nóng)用地和宅基地的補(bǔ)償、配套水利設(shè)施建設(shè)、支持生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目等）⑥詳見國務(wù)院，2017年，《國務(wù)院關(guān)于修改<大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例>的決定》（國發(fā)[2017]第679 號），中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-05/02/content_5190382.htm。財(cái)政部、水利部、國家發(fā)展改革委，2018年，《關(guān)于印發(fā)《中央水庫移民扶持基金績效管理暫行辦法》的通知》（財(cái)農(nóng)[2018]174號），中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站：http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/16/content_5358234.htm。。這些后期扶持與補(bǔ)助仍然是以國家與水庫移民建立的類同質(zhì)交換關(guān)系為基礎(chǔ)的。

特殊（類）同質(zhì)型政策性合約衍生于水庫建設(shè)這一特殊目標(biāo)，國家嘗試通過以農(nóng)業(yè)安置為主的類同質(zhì)交換方式安置水庫移民，并保障水庫移民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活，這進(jìn)而影響了政策性合約的細(xì)化以及地方政府對水庫移民安置區(qū)的治理。

四、差異化的地方治理：政策性合約的實(shí)踐

國家層面的政策性合約對地方層面政策性合約的具體實(shí)踐產(chǎn)生兩方面的約束。在國家目標(biāo)和交換性質(zhì)的硬約束與交換細(xì)則的軟約束下，地方政府細(xì)化政策性合約內(nèi)容，與失地農(nóng)民和水庫移民發(fā)生實(shí)質(zhì)性交換，并長期執(zhí)行合約內(nèi)容，發(fā)展出差異化治理實(shí)踐。我們以東埠失地農(nóng)民安置區(qū)和西龍水庫移民安置區(qū)為例詳細(xì)說明。

（一）失地農(nóng)民安置區(qū)：普遍異質(zhì)型政策性合約的實(shí)踐

失地農(nóng)民安置區(qū)地方政府對于普遍異質(zhì)型政策性合約的實(shí)踐包括初期細(xì)化落地與長期執(zhí)行落實(shí)兩個(gè)層面。

在初期落地方面，地方政府以城市化為目標(biāo)，圍繞異質(zhì)交換框架與失地農(nóng)民在協(xié)商博弈中細(xì)化政策性合約，以此獲得對農(nóng)村土地進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利。在東埠街道董村這一案例中，地方政府對政策性合約的細(xì)化主要體現(xiàn)在貨幣補(bǔ)償、住房安置和社會保障三個(gè)層面。在征地補(bǔ)償層面，2003年地方政府下發(fā)《關(guān)于董村及其附近區(qū)域征用收回土地和附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》，詳細(xì)規(guī)定了征地（含地上附著物、青苗等）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞浇粨Q農(nóng)民手中的土地，與董村農(nóng)民達(dá)成了第一輪的異質(zhì)性交換，向董村征地1500余畝，共給予董村補(bǔ)償費(fèi)1.2億，落實(shí)了政策性合約。2012年地方政府進(jìn)一步征用董村剩余耕地、沿海灘涂和村民的宅基地用于沿海旅游景區(qū)建設(shè)。村兩委結(jié)合街道和村民意見擬定具體的貨幣補(bǔ)償內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，主要包括建房補(bǔ)助費(fèi)、拆遷房屋補(bǔ)償、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、回遷補(bǔ)助費(fèi)、簽訂協(xié)議獎(jiǎng)勵(lì)、過渡安置費(fèi)等具體項(xiàng)目，促成第二輪異質(zhì)性交換落地。

在住房安置層面，2012—2017年董村整體拆遷，被安置到距原村址西北方約1.5公里處的高層安置社區(qū)，村民根據(jù)家庭規(guī)模、家庭結(jié)構(gòu)和集體成員身份分配不同面積和戶型的安置房。在安置區(qū)內(nèi)村民不再享有宅基地使用權(quán)，只享有安置房的產(chǎn)權(quán)。在住房安置這一項(xiàng)內(nèi)容上，村民和地方治理者還曾就其具體細(xì)則發(fā)生博弈：在回遷時(shí)，村民被告知安置房實(shí)際面積比合同上約定的總面積多出了40平米，村民要以4300元/平米的價(jià)格換購多出面積。覺得被欺騙的村民組織起來表達(dá)抗議。最終在村民的壓力下，村兩委（經(jīng)街道許可）決定用集體資金補(bǔ)貼房價(jià)，村民可以用4000元/平米的價(jià)格換購多余面積。大部分村民也接受了協(xié)商后的標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)現(xiàn)回遷。需要注意的是，住房安置這一項(xiàng)內(nèi)容也屬于異質(zhì)交換的范疇，因?yàn)榈胤秸畯?qiáng)調(diào)村民的安置房不同于其以往居住的村居，將這種住房安置工程的意義形容為：“讓農(nóng)民過上城市生活。①濱海市住房委員會辦公室，2016年，《濱海市城中村改造：拆遷還建面積不超過180平方米》?！边@意味著生活空間在屬性上從農(nóng)村到城市的變化。

在社會保障層面，濱海市政府于2013年出臺了《濱海市被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，將被征地農(nóng)民納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工同等待遇。董村村民在拆遷時(shí)可報(bào)名參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，并根據(jù)具體檔次繳納相應(yīng)費(fèi)用，達(dá)到退休年齡即可領(lǐng)取養(yǎng)老金。這些措施圍繞著異質(zhì)性交換的框架，細(xì)化合約內(nèi)容，推動(dòng)了政策性合約的初期落地。

在長期執(zhí)行層面，受城市化與異質(zhì)交換關(guān)系規(guī)制的地方政府從生產(chǎn)生計(jì)、生活空間以及群體主體性三個(gè)維度落實(shí)政策性合約。一是對失地農(nóng)民長期實(shí)行自主就業(yè)措施。農(nóng)民失去集體土地承包經(jīng)營權(quán)后首先面臨著生產(chǎn)生計(jì)問題，在有限的國家就業(yè)保障政策條件下，地方政府采取了一些就業(yè)吸納措施。東埠街道董村安置社區(qū)自主經(jīng)營物業(yè)，招募部分失地農(nóng)民從事保安、保潔等工作，但更多的村民均需自謀出路。面對嚴(yán)峻的就業(yè)問題，地方治理者呼吁村民自主擇業(yè)。譬如在筆者旁聽的一場董村社區(qū)的村民代表會議上，村支書明確地講到：“現(xiàn)在都是自主擇業(yè)，不要等，不要靠。”（觀察材料：DSQ20170211）②括號中的信息依次為研究對象代碼和訪談?dòng)^察時(shí)間。下文沿用此模式。在地方政府去責(zé)任化的背景下，失地農(nóng)民大都已經(jīng)不期望從政府那里獲得支持：“誰給安排（工作）？各人找路爬爬?！保ㄔL談材料：SBA20180216）二是積極實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民生活空間的城市化。失地農(nóng)民生活空間的城市化并非簡單將農(nóng)民安置到樓房上就能得到實(shí)現(xiàn)。地方政府根據(jù)村民的生活習(xí)慣、訴求表達(dá)等不斷對其生活空間進(jìn)行改造、完善，促進(jìn)失地農(nóng)民生活空間的城市化。在完善基礎(chǔ)設(shè)施方面，東埠失地農(nóng)民安置區(qū)的董村在搬遷后發(fā)現(xiàn)村民缺乏專用位置停放騎行式電動(dòng)車、自行車，導(dǎo)致車輛亂停亂放，影響社區(qū)景觀，村兩委經(jīng)討論決定在社區(qū)中加蓋車棚，解決了社區(qū)內(nèi)車輛亂停亂放的問題。在調(diào)節(jié)生活成本方面，東埠失地農(nóng)民安置區(qū)的卜村村民在上樓后對物業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在不滿，集體拒繳物業(yè)費(fèi)，卜村村兩委經(jīng)討論決定解除與物業(yè)的合作關(guān)系，自主經(jīng)營物業(yè)，并用集體經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼物業(yè)費(fèi)，幫助村民一定程度解決上樓后生活成本變高的問題。三是持續(xù)推動(dòng)失地農(nóng)民的“市民化”。在國家城市化普遍目標(biāo)以及異質(zhì)交換性質(zhì)的硬約束下，地方政府推動(dòng)失地農(nóng)民向“文明市民”的轉(zhuǎn)化。安置區(qū)動(dòng)用一系列行政手段對失地農(nóng)民的城市公共空間意識進(jìn)行培育：一方面制定安置社區(qū)的行為規(guī)范，包括自覺維護(hù)公用場地衛(wèi)生，不制造妨礙其他居民的噪音，不在樓道堆放雜物，不隨地吐痰等。另一方面對安置區(qū)村（居）民的違規(guī)行為進(jìn)行勸誡并迫使其改正。比如對于村（居）民在樓道內(nèi)放雜物的行為，先由社區(qū)管理人員登門勸說，若“屢教不改”，繼續(xù)堆放的雜物將被直接清理掉。在地方治理者看來，隨地吐痰、扔垃圾、隨意停車、踩踏公共草坪等行為是與城市文明格格不入的低素質(zhì)表現(xiàn)，需要政府通過行政手段進(jìn)行持續(xù)督促：“沒養(yǎng)成好的習(xí)慣之前，你不能放棄，讓他們把農(nóng)民的行為、農(nóng)村的行為改過來?！保ㄔL談資料：WYM20180217）

總的來說，無論是在初期細(xì)化還是長期落實(shí)執(zhí)行政策性合約過程中，地方治理者積極推動(dòng)失地農(nóng)民融入城市，嘗試將人的城市化與地的城市化相匹配。這種治理既與城市化這一普遍性的發(fā)展目標(biāo)息息相關(guān)，同時(shí)也是政府與失地農(nóng)民進(jìn)行異質(zhì)性交換的產(chǎn)物。

（二）水庫移民安置區(qū)：特殊同質(zhì)型政策性合約的實(shí)踐

受宏觀層面的特殊（類）同質(zhì)型政策性合約的影響，水庫移民安置區(qū)地方政府對于特殊（類）同質(zhì)型政策性合約的實(shí)踐也分為初期細(xì)化落地與長期執(zhí)行落實(shí)兩個(gè)層面。

在初期細(xì)化落地方面，地方政府以水庫建設(shè)為目標(biāo)，圍繞類同質(zhì)交換框架與水庫移民協(xié)商細(xì)化，促成宏觀政策性合約的落地。在征地補(bǔ)償層面，地方政府在類同質(zhì)交換框架下賦予水庫移民在安置區(qū)的新耕地，讓水庫移民在安置區(qū)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很大程度上保障了水庫移民的生計(jì)問題。此外，水庫移民在與地方政府?dāng)M定政策性合約的過程中，具體和地方政府協(xié)商了安置與搬家費(fèi)用。水庫移民提出由地方政府打好地基并蓋好安置房屋的第一層，否則不搬遷：“地方政府建好（房子）才搬下來，一層。我們談好條件，就是說一家一戶的房屋?！保ㄔL談材料：HWF20170824）這很大程度上細(xì)化了政策性合約。此外，在搬遷及安置的過程中，水庫移民在與地方政府多番討價(jià)還價(jià)后，最后確定由地方財(cái)政出搬遷費(fèi)。這一系列西龍水庫移民與地方政府博弈協(xié)商的過程促成宏觀層面的特殊同質(zhì)型合約的在地化生產(chǎn)。1997年西龍水庫移民共108戶534人被遷移到目前的安置地點(diǎn)——西龍水庫移民安置區(qū)。在住房安置層面，受特殊（類）同質(zhì)型政策性合約的影響，地方政府以原遷出村落宗族關(guān)系為基礎(chǔ)、以“村小組”為單位安置水庫移民，實(shí)現(xiàn)居住空間的恢復(fù)性置換。安置區(qū)采取“扶助+自助”的方式及“一塊宅基地一戶房屋”的原則安排水庫移民的居住空間。各級財(cái)政出資建造安置房的地基與第一層，而安置房二樓及以上由水庫移民自行出資建造。安置房產(chǎn)權(quán)參照農(nóng)村宅基地的辦法，水庫移民擁有安置房所有權(quán)及下轄土地的使用權(quán)。水庫移民的居住空間基本延續(xù)了農(nóng)村房屋形態(tài)，以單戶獨(dú)棟或兩戶合棟的2-3層樓房為主，樓房之間有比較寬闊的公共用地。新置換的房屋不僅在內(nèi)部居住條件上得到改善，而且在外部居住環(huán)境上也比原來舒適。在社會保障層面，地方政府主要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與資金專項(xiàng)兩方面實(shí)踐特殊（類）同質(zhì)型政策性合約。在水庫移民安置區(qū)建立后，地方政府立即對其免地租，并通過實(shí)物或資金形式發(fā)放水庫移民日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所用到的生產(chǎn)資料。此外，水庫移民安置區(qū)政府還將水庫移民納入大中型水庫移民后期扶助保障體系。水庫移民政策的制定與落實(shí)單位為國家水利部水庫移民司及所在省、市、區(qū)（鎮(zhèn)）級政府的水務(wù)局（原為水利局），各級水務(wù)局對水庫移民均設(shè)有專項(xiàng)資金。這些專項(xiàng)資金定期下?lián)埽伤畮煲泼癜仓脜^(qū)的基層政府統(tǒng)籌安排用于保障水庫移民的日常生活以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。

在長期執(zhí)行層面，水庫移民安置區(qū)政府從生產(chǎn)生計(jì)、生活空間以及群體主體性三個(gè)維度執(zhí)行與落實(shí)政策性合約。一是對水庫農(nóng)民長期進(jìn)行生產(chǎn)扶助。地方政府在國家相關(guān)扶持政策精神指導(dǎo)下持續(xù)對水庫移民進(jìn)行生產(chǎn)方面的補(bǔ)助與培訓(xùn)。安置區(qū)將免地租條例的適用期延長，相關(guān)資金由當(dāng)?shù)貐^(qū)級水庫移民局從專項(xiàng)資金里支出。此外，地方政府對水庫移民定期展開農(nóng)業(yè)種植技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)擇業(yè)觀念培訓(xùn)、綜合技能培訓(xùn)以提高其就業(yè)比例及就業(yè)質(zhì)量。水庫移民原以種植沙糖柑為主。但由于沙糖柑種植時(shí)間長，經(jīng)濟(jì)效益逐年降低，移民們迫切希望轉(zhuǎn)型種植新優(yōu)品種，以提高經(jīng)濟(jì)收入與生活水平。為此，安置區(qū)政府積極在水庫移民中開展農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高水庫移民進(jìn)行生產(chǎn)開發(fā)的綜合技術(shù)，鼓勵(lì)移民開發(fā)多種農(nóng)作物，以適應(yīng)市場的變化。二是延續(xù)水庫移民的類村落居住空間與交往模式。國家對于水庫移民的一系列后續(xù)住房保障政策使初期安置的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)居住模式得到延續(xù)。在國家有關(guān)水庫移民安置房政策的支持下，2011年安置區(qū)利用G省A市N區(qū)水務(wù)局下?lián)苜Y金對大部分水庫移民的房屋進(jìn)行了加固維修或重建。由于這種類村落居住空間的延續(xù)，水庫移民之間原有的社會支持網(wǎng)絡(luò)得到了很大程度的保留。此外，安置區(qū)內(nèi)實(shí)行村民自治，村委由三個(gè)村民小組各推選代表組成委員會，協(xié)商安置區(qū)內(nèi)公共事務(wù)。而安置區(qū)政府及干部與水庫移民的溝通主要通過村小組長。由于村小組長是由水庫移民選出來的，且他們之間原來多為同村同族人，很易于在公共事務(wù)以及與基層政府溝通上達(dá)成一致意見。水庫移民的村落交往模式相比搬遷之前未發(fā)生較大轉(zhuǎn)變。三是將水庫移民視為“弱勢”的農(nóng)村居民進(jìn)行特殊照顧。受宏觀層面特殊（類）同質(zhì)型政策性合約影響，水庫移民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村落生活與村民自治模式既是地方執(zhí)行政策性合約細(xì)化落地的產(chǎn)物，同時(shí)也決定了基層治理者對于水庫移民的治理態(tài)度，即將其看做是為國家建設(shè)水庫工程做出奉獻(xiàn)的群體，是需要被特殊照顧的弱勢村民：“當(dāng)時(shí)他們是國家建設(shè)西龍水庫過來的。他們大多數(shù)是農(nóng)民，沒有什么文化，過來后主要還是村民的身份……不過他們收入不高，也有一些低保戶，需要我們政府去關(guān)注的。國家對于這一塊群體每年都有錢撥下來?！保ㄔL談資料：TL20170714）安置區(qū)對水庫移民的各種生產(chǎn)生活問題能給予解決的就立即解決，超出權(quán)限的則會向上匯報(bào)求助。水庫移民安置區(qū)的治理者并不試圖對水庫移民的主體性進(jìn)行完全重塑，而是采取了一系列以“保留”、“尊重”和“適當(dāng)調(diào)整”為主的照顧措施。

可見，受宏觀政策性合約類型差異的影響，地方政府通過初期細(xì)化與長期落實(shí)，對失地農(nóng)民與水庫移民分別發(fā)展出差異化的治理實(shí)踐：失地農(nóng)民需要變?yōu)槲拿魇忻?，居住空間朝著城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重塑，生產(chǎn)生計(jì)需像城市居民那樣自謀出路；而水庫移民并不被期待變?yōu)槭忻?，在延續(xù)村落居住形態(tài)的同時(shí)還獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方面的補(bǔ)助。這種地方治理實(shí)踐上的差異進(jìn)而影響了兩個(gè)群體的發(fā)展軌跡。

五、政策目標(biāo)群體的差異化發(fā)展：政策性合約的實(shí)踐效果

宏觀層面的政策性合約經(jīng)由地方的實(shí)踐，對失地農(nóng)民和水庫移民兩個(gè)政策目標(biāo)群體產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，主要體現(xiàn)在生產(chǎn)生計(jì)、生活方式和身份認(rèn)同三個(gè)方面。

（一）失地農(nóng)民：市民化的挑戰(zhàn)

受普遍異質(zhì)型政策性合約與地方實(shí)踐的影響，失地農(nóng)民面臨著市民化的挑戰(zhàn)。首先，在生計(jì)方面，非農(nóng)業(yè)安置的異質(zhì)性交換和地方政府對失地農(nóng)民實(shí)行的自主就業(yè)措施讓城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民面臨謀生方式轉(zhuǎn)變帶來的壓力。失去土地保障的失地農(nóng)民被期待著像城市居民那樣自謀出路：“以前的生活很安逸，沒什么競爭，種點(diǎn)糧食種點(diǎn)菜溫飽沒有問題，現(xiàn)在你要是不出去打工，不出去經(jīng)商，你養(yǎng)活不了家庭?！保ㄔL談材料：GSJ20180226）“我們已經(jīng)沒有退路了……連地也沒有了，不干活就只能餓肚子?！保ㄔL談材料：GM20180216）

其次，居住空間改造作為一部分失地農(nóng)民與地方政府進(jìn)行的異質(zhì)性交換影響了失地農(nóng)民的生活成本和交往模式。部分失地農(nóng)民被安置到高層住宅區(qū)后，生活成本日益增高：“現(xiàn)在的生活真是很困難。一睜眼就要為錢發(fā)愁。就是呆在家里不出去也得花錢。水，電，物業(yè)管理費(fèi)，哪樣不花錢？”（訪談材料：QDZ20170216）同時(shí)，空間重構(gòu)對原有的社會交往模式造成沖擊：“現(xiàn)在很少見面了，住樓住得人生疏了，以前都敞著大門，看著門開著就進(jìn)去喝茶聊天了，現(xiàn)在門都緊閉著……以前大年初一拜年，一上午都能拜個(gè)十幾家、二十幾家，現(xiàn)在也就一兩家，或者直接呆在家里，微信上拜拜年?！保ㄔL談材料：GYT20170128）上述一系列生產(chǎn)生活方式的重塑給失地農(nóng)民帶來一定的生活壓力和精神焦慮。

最后，普遍異質(zhì)型政策性合約在安置地的細(xì)化落地與長期執(zhí)行使失地農(nóng)民的主體性呈現(xiàn)出模糊、多元以及不確定的特征。被征地前，農(nóng)民手中的土地作為生產(chǎn)資料界定了他們作為“農(nóng)民”這一主體性身份，而在異質(zhì)性交換中，失地農(nóng)民失去了土地這一最重要的生產(chǎn)資料，其農(nóng)業(yè)技能與地方性知識在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中變得無用武之地，進(jìn)而影響了他們的自我定位和身份認(rèn)同。一些人覺得自己離真正的“城里人”差得遠(yuǎn)：“說農(nóng)民不農(nóng)民，說工人不工人，說農(nóng)民沒有地，說工人人家也沒給你吃國庫糧。誰知道我們是什么人……我們文化水平也不高，素質(zhì)低，什么也干不了。”（訪談材料：ZJH20170129）部分失地農(nóng)民形成了弱勢群體的身份認(rèn)同：“現(xiàn)在老百姓啊，說實(shí)際的，很困難。這是我們的心聲?！保ㄔL談材料：QDZ20170216）此外，在城市化這一普遍目標(biāo)的影響下，地方政府推動(dòng)失地農(nóng)民的市民化，使部分失地農(nóng)民逐步內(nèi)化城市社區(qū)生活的行為規(guī)范，某種程度上認(rèn)同自己是城市新居民的身份。社區(qū)成員開始對破壞公共環(huán)境衛(wèi)生和秩序的行為進(jìn)行道德譴責(zé)，體現(xiàn)出新的公共精神。當(dāng)然，有些失地農(nóng)民在某些場合下也還是會存在一些“失范”的行為，比如在明令禁止吸煙的場所吸煙等。可見，失地農(nóng)民的主體性模糊是兩方面的：一是群體內(nèi)部存在著差異；二是同一個(gè)個(gè)體在不同情境下也會呈現(xiàn)出模糊與過渡的特征。

（二）水庫移民：鄉(xiāng)土性延續(xù)

受特殊（類）同質(zhì)型政策性合約及地方治理實(shí)踐的影響，水庫移民經(jīng)歷了一個(gè)不同于失地農(nóng)民的鄉(xiāng)土性延續(xù)的過程。

首先，類同質(zhì)交換使水庫移民基本延續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在很大程度上降低了由遷移引發(fā)的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。水庫移民在農(nóng)業(yè)安置的路徑下繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而不必像失地農(nóng)民那樣必須進(jìn)入次級勞動(dòng)力市場找工作。當(dāng)然，水庫移民客觀上也受到工業(yè)化、城市化影響，比如西龍水庫移民在遷入后有更多機(jī)會到附近工廠打工，增加收入：“在這里地方大，工廠又多，去找工作又好一點(diǎn)啦?！保ㄔL談材料：LMR20170901）但相比于失地農(nóng)民，水庫移民獲得的耕地使其在謀生方式上有更多的選擇。比如，他們可以通過家庭分工采取“半農(nóng)半工”的生計(jì)模式（由家里老人務(wù)農(nóng)，而年輕人外出務(wù)工），實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)利益的最大化。

其次，類同質(zhì)性交換使水庫移民延續(xù)農(nóng)村生活模式，很快適應(yīng)在安置區(qū)的生活。一方面，安置后的水庫移民依然大部分生活在農(nóng)村社區(qū)，無需像失地農(nóng)民那樣負(fù)擔(dān)高昂的城市居住成本。另一方面，村落空間的恢復(fù)性安置很大程度上延續(xù)了西龍水庫移民原有的熟人社會形態(tài)：“我們這個(gè)村，這些關(guān)系很好的?！保ㄔL談材料：LXD20170826）。這種社區(qū)支持系統(tǒng)與社會網(wǎng)絡(luò)資本在水庫移民適應(yīng)安置地的過程中起到了積極作用：“……我們的村子，不像其他村子，說有錢就不借的，我們都是你幫我，我?guī)湍?，我們上面的那些人，都是很熱情的……我們蓋房子都是借錢，每一家都是借的，自己哪有幾十萬啊？”（訪談材料：LMR20170901）水庫移民整體延續(xù)了熟人社會網(wǎng)絡(luò)及支持系統(tǒng)，幫助其應(yīng)對生活中的困難和問題。這使其相比失地農(nóng)民來說在面對工業(yè)化城市化的挑戰(zhàn)時(shí)所受沖擊要小一些。

再次，特殊（類）同質(zhì)型政策性合約在安置地的細(xì)化落地與長期執(zhí)行使水庫移民在高度依賴國家政策的基礎(chǔ)上強(qiáng)化了其作為政策目標(biāo)群體的主體性與身份。根據(jù)國家與水庫移民所建立的政策性合約，水庫移民享有水庫移民專項(xiàng)資金。①財(cái)政部：《大中型水庫移民后期扶持基金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)綜[2006]29號文）：“能夠直接發(fā)放給移民個(gè)人的應(yīng)盡量發(fā)放到移民個(gè)人，用于移民生產(chǎn)生活補(bǔ)助，也可以實(shí)行項(xiàng)目扶持，還可以采取兩者結(jié)合的扶持方式，保證將基金專項(xiàng)用于改善移民生產(chǎn)和生活?！?，海南省財(cái)政廳官方網(wǎng)站，http://mof.hainan.gov.cn/sczt/gjtp/201902/1bcb71bc7d904ca3b24f5dd3c2b70871.shtml。這種制度性支持為水庫移民的鄉(xiāng)土性延續(xù)提供了良好的政策支撐與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。比如地方政府能運(yùn)用這筆專項(xiàng)款解決水庫移民由于遷移與重新安置帶來的一系列生產(chǎn)生活問題②當(dāng)然，本文并不認(rèn)為水庫專項(xiàng)資金以及這種項(xiàng)目制的方式能夠完全滿足水庫移民的訴求以及解決所有治理問題。實(shí)際上，有研究表明，水庫移民后扶項(xiàng)目在落到實(shí)施過程中也存在著“項(xiàng)目制”的通病以及政策執(zhí)行偏差等問題，如孫良順：《水庫移民后期扶持項(xiàng)目供給何以“失準(zhǔn)”？——基于基層治理邏輯的討論》，《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2019年第3期。。水庫移民專項(xiàng)資金和后扶項(xiàng)目不只解決經(jīng)濟(jì)問題，其在為水庫移民提供表達(dá)訴求、回應(yīng)處理及緩解情緒的正式渠道的同時(shí)，也進(jìn)而形塑了其群體身份與主體性。水庫移民的訪談也印證了這點(diǎn)：“那個(gè)干部都好啊，我們村有什么問題都很重視。領(lǐng)導(dǎo)解決，如果不能解決就上邊匯報(bào)一下?！保ㄔL談材料：LYF20170901）水庫移民專項(xiàng)資金作為一種政策路徑，重塑了水庫移民與公共的制度化關(guān)聯(lián)通道。③張靜：《社會治理：組織、觀念與方法》，北京：商務(wù)印書館，2019年，第76、82頁。這種路徑依賴在提高群體生活安全性的同時(shí)，強(qiáng)化了水庫移民維持群體邊界的動(dòng)機(jī)與實(shí)踐。水庫移民身份成為爭取國家特殊照顧與對抗市場化的有效憑借，這不僅加深了群體的自我類別化，也使其面臨著更大不確定性。隨著生活成本的日益增加，國家固定的扶持資金就顯得捉襟見肘：“生活水平又越來越高。但那個(gè)扶持力度沒有漲，他定下來的嘛?！保ㄔL談材料：YZH20170901）水庫移民這種鄉(xiāng)土性延續(xù)是與國家的水庫移民政策高度關(guān)聯(lián)的，其對政策的高度依賴很可能使其面臨著后續(xù)政策調(diào)整所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

六、結(jié) 語

本文通過對失地農(nóng)民與水庫移民的比較研究，嘗試分析國家與不同政策目標(biāo)群體建立的政策性合約對于地方治理實(shí)踐及不同政策目標(biāo)群體發(fā)展的影響。研究發(fā)現(xiàn)，國家基于不同目標(biāo)分別與失地農(nóng)民和水庫移民建立了普遍異質(zhì)型和特殊同質(zhì)型兩種不同的政策性合約。地方政府在與失地農(nóng)民和水庫移民的協(xié)商博弈中，因地制宜地將宏觀層面的政策性合約進(jìn)行細(xì)化，并使合約得到確認(rèn)與落地，達(dá)成事實(shí)性交換。與此同時(shí)，失地農(nóng)民安置區(qū)與水庫移民安置區(qū)長期執(zhí)行合約內(nèi)容，發(fā)展出差異化治理實(shí)踐，使失地農(nóng)民和水庫移民群體呈現(xiàn)出不同的發(fā)展軌跡：前者被置于消除城鄉(xiāng)二元差異與實(shí)現(xiàn)國民身份平等的框架內(nèi)，在一系列城市性塑造措施下面臨生計(jì)、生活和主體性等方面的挑戰(zhàn)；而后者則在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“以工促農(nóng)”的語境下延續(xù)其水庫移民身份和對優(yōu)惠政策的依賴，由此引發(fā)不同的治理困境（見表1）。當(dāng)然，受區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方治理結(jié)構(gòu)等因素的約束，全國的失地農(nóng)民安置區(qū)和水庫移民安置區(qū)可能呈現(xiàn)不同的治理模式及結(jié)果。同時(shí)，我們也不否認(rèn)群體內(nèi)部的異質(zhì)性及其給治理帶來的影響。比如有部分水庫移民屬于城鎮(zhèn)安置的，①實(shí)行城鎮(zhèn)安置的水庫移民并不納入國家相關(guān)水庫移民后期扶持政策范圍。因此本文所討論的特殊（類）同質(zhì)型合約也并不包括這部分水庫移民群體。或者城市近郊的水庫移民安置區(qū)也面臨拆遷和改造。在國家建設(shè)水庫和城鎮(zhèn)化的多重目標(biāo)之下，這類安置區(qū)的治理很可能會呈現(xiàn)雜糅特征。

表1 失地農(nóng)民與水庫移民的比較

政策目標(biāo)群體的內(nèi)部差異化治理并不只是地方政府的個(gè)別策略性選擇使然，而是深受國家與政策目標(biāo)群體所建立的政策性合約類型的制約。中國的政策目標(biāo)群體紛繁復(fù)雜，其與國家所建立的政策性合約也存在著較大內(nèi)部差異。對于普遍異質(zhì)型政策合約下的政策目標(biāo)群體，國家應(yīng)適當(dāng)考慮群體所面臨的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，盡可能減少由于追求工業(yè)化、城市化等宏大目標(biāo)而產(chǎn)生的一系列社會問題（如相對剝奪感、不安全感等）。而對衍生于特殊同質(zhì)型政策性合約的政策目標(biāo)群體，國家則應(yīng)考慮到群體對政策的依賴及引發(fā)其他群體不公平感等不良后果，重視對群體的開發(fā)性扶持，重建其自組織能力，避免后續(xù)政策調(diào)整給群體帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)（例如心理落差、缺乏安全網(wǎng)等）。本研究主要探討了普遍異質(zhì)和特殊同質(zhì)兩種類型的政策性合約，期待學(xué)界同仁們對政策目標(biāo)群體治理尤其是差異治理議題的共同關(guān)注與討論。