黨建引領(lǐng)的治理網(wǎng)絡(luò)：新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化的機(jī)制研究*
——以浙江省長(zhǎng)興縣雉城街道為例

肖方仁,李曉強(qiáng)

(1.湖州師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江 湖州 313000；2.浙江弘毅道遠(yuǎn)人力資源管理有限公司，浙江 湖州 313300)

一、導(dǎo)論：研究問(wèn)題的提出

學(xué)術(shù)界對(duì)公共行政的關(guān)注，有管理和服務(wù)兩種視角。管理視角強(qiáng)調(diào)結(jié)果和效率，需要市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)中發(fā)揮作用；服務(wù)視角強(qiáng)調(diào)民主和公平，需要政府職能更多介入。正如人們所指出的，政府實(shí)際行政的鐘擺，總是在管理與服務(wù)兩個(gè)端點(diǎn)之間搖擺[1]1，政府改革中的各種平衡關(guān)系也總是處于不斷地調(diào)整和變化之中。

改革開(kāi)放四十多年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境變化，中國(guó)公共管理發(fā)生了或大或小的調(diào)整。比如，20世紀(jì)80年代，整個(gè)世界公共行政的鐘擺開(kāi)始偏向管理主義，國(guó)家控制和政府職能的適度退出、市場(chǎng)化成為公共服務(wù)供給的主流。正如鄧小平指出的，“政府管了許多不該管、管不好、管不了的事情”[2]328。在中國(guó)，教育、醫(yī)療等事業(yè)的民營(yíng)化成為一種改革趨勢(shì)。公共服務(wù)民營(yíng)化的目標(biāo)是將公共部門(mén)由服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)為規(guī)制者，減少政府的直接供給角色。實(shí)踐已經(jīng)證明，一味強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)市場(chǎng)化和民營(yíng)化，帶來(lái)了很多問(wèn)題，特別是社會(huì)不公、國(guó)有資產(chǎn)流失、腐敗與壟斷以及公共責(zé)任的缺失等。這一改革趨勢(shì)，主要源于一種對(duì)市場(chǎng)理想化的假設(shè)，特別受到倡導(dǎo)公共行政價(jià)值中立的人們的支持。項(xiàng)輝和汪錦軍指出，中國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化失敗主要有三個(gè)層面的原因：對(duì)公共服務(wù)屬性認(rèn)識(shí)不足而過(guò)度擴(kuò)展民營(yíng)化范圍，在一個(gè)市場(chǎng)不健全的環(huán)境推進(jìn)民營(yíng)化，以及缺乏民營(yíng)化的微觀機(jī)制設(shè)計(jì)[3]201-206。

與政府職能的退出相一致的是中國(guó)基層自治的出現(xiàn)。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、廢除人民公社，突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。雖然中國(guó)向來(lái)有基層自治的傳統(tǒng)，但基層自治在新中國(guó)的重建卻始于20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放之后，基層群眾自治制度成為我國(guó)憲法規(guī)定和保障的政治制度之一。在此背景下，村民自治制度成為中國(guó)農(nóng)村自發(fā)的民主實(shí)踐，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民成為自主經(jīng)營(yíng)的主體，農(nóng)民自主空間得到空前釋放[4]64-74。當(dāng)然，基層自治不僅限于村民自治，也包括城市居民的社區(qū)自治。

基層治理的關(guān)鍵在于基層民眾的參與，自治是基層民主的重要表現(xiàn)。基層自治的一個(gè)重要目的就是調(diào)動(dòng)民眾管理自我事務(wù)的積極性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治民主是相輔相成、相互促進(jìn)的。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)基層民主保障，村民自治能夠切實(shí)保障和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市居民自治，有利于人民當(dāng)家作主，有利于社區(qū)管理改善，有利于決策的科學(xué)制定與有效實(shí)施，更有利于政府與社區(qū)履行各自的職能與任務(wù)。對(duì)“中國(guó)之治”而言，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民民主專(zhuān)政、依法當(dāng)家作主是根本，而保證這一點(diǎn)的正是城鄉(xiāng)基層自治。需要承認(rèn)的是，中國(guó)基層自治事實(shí)上在很長(zhǎng)一段時(shí)間曾經(jīng)弱化。為了強(qiáng)化基層秩序，網(wǎng)格化治理在中國(guó)應(yīng)運(yùn)而生。

對(duì)民營(yíng)化質(zhì)疑帶來(lái)的必然轉(zhuǎn)變是政府職能的增加，使國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步中肩負(fù)積極主動(dòng)的角色，從而實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。而這一角色增加的趨勢(shì)，很大程度上是現(xiàn)實(shí)需要的結(jié)果。比如國(guó)內(nèi)外環(huán)境日益復(fù)雜、國(guó)內(nèi)外雙循環(huán)的要求等，這些就需要黨和政府在其中起引領(lǐng)作用。如果公共行政的鐘擺擺向政府這一端，人們會(huì)擔(dān)心：政府職能的擴(kuò)展是否會(huì)扼殺社會(huì)的積極性；政府權(quán)力的擴(kuò)張是否會(huì)侵占社會(huì)組織的發(fā)展土壤和空間，這可能又走向一種極端。比如，網(wǎng)格化治理的弊端已經(jīng)凸顯。秦上人和郁建興指出，在目前的網(wǎng)格化管理模式中，技術(shù)管控類(lèi)功能發(fā)揮得較好而治理服務(wù)類(lèi)功能較為薄弱[5]。孫柏瑛也認(rèn)為，網(wǎng)格化管理特別適應(yīng)于管制、應(yīng)急、動(dòng)員類(lèi)事務(wù)，但對(duì)基層服務(wù)、協(xié)調(diào)類(lèi)事務(wù)易出現(xiàn)“內(nèi)卷化”問(wèn)題，這是一種單純行政控制的思維[6]。公共管理的鐘擺現(xiàn)象似乎成為一種常態(tài)，非此即彼，也成為人們的固化思維。在這種現(xiàn)實(shí)面前，我們更應(yīng)該反思，中國(guó)的基層自治到底應(yīng)該走向何處？習(xí)近平總書(shū)記和黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的基層治理能力現(xiàn)代化到底如何實(shí)現(xiàn)？

其實(shí)，不能簡(jiǎn)單地下結(jié)論說(shuō)“民營(yíng)化”無(wú)論何時(shí)都等同于“效率”，而“公共”就意味著“無(wú)效率”[7]219-224。另外，學(xué)者曾經(jīng)倡導(dǎo)的價(jià)值中立也是不存在的，價(jià)值中立這一主張已經(jīng)因?yàn)楣残姓旧淼墓残远鴤涫苜|(zhì)疑。應(yīng)該說(shuō)，在不損及社會(huì)公平的情況下，改善并提高資源使用效率，提升公共治理能力，這才是根本。中國(guó)處于世界范圍內(nèi)，是整個(gè)世界的重要組成部分，中國(guó)的改革需要適應(yīng)整個(gè)世界的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也會(huì)因?yàn)閲?guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化、民眾文化素質(zhì)的提升、治理工具的進(jìn)步、人民對(duì)美好生活需要的轉(zhuǎn)變等，適時(shí)做出調(diào)整與定位。中國(guó)的改革開(kāi)放，總體來(lái)說(shuō)是引入市場(chǎng)機(jī)制，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。我們也逐漸認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)與政府是資源調(diào)節(jié)的重要手段。正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的，在改革開(kāi)放的中國(guó)，要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)要更好發(fā)揮政府作用[8]498。

因此，如何處理政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)、黨組織和人民群眾的關(guān)系成為中國(guó)國(guó)家治理的關(guān)注點(diǎn)?；鶎又卫硎菄?guó)家治理的根本，基層治理的好壞，直接影響人們的幸福與國(guó)家的穩(wěn)定進(jìn)步。新中國(guó)成立后，特別是自改革開(kāi)放以來(lái)，基層治理一直受到重視。黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，基層治理能力現(xiàn)代化更是成為學(xué)界和實(shí)踐者關(guān)注的重點(diǎn)。中國(guó)的改革大都是從基層起步，在基層試驗(yàn)，然后慢慢擴(kuò)展推廣，從而走向全國(guó)。從中央到地方，再到基層，每一次或大或小的探索所取得的進(jìn)步，都充分展示了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，成為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)偉大成就的重要組成部分。

二、基層治理網(wǎng)絡(luò)：必要性及其可能困境

(一)走向網(wǎng)絡(luò)化的基層治理

20世紀(jì)80年代開(kāi)始的中國(guó)基層自治取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，它對(duì)于推動(dòng)基層民主和社會(huì)進(jìn)步做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，在之后的發(fā)展中也面臨一定的困境。比如，民間組織強(qiáng)化對(duì)村治的參與，可能導(dǎo)致村級(jí)組織權(quán)威的衰落，給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定[9]57-63。特別是2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，農(nóng)村基層的組織化已經(jīng)淡化甚至虛弱，村干部權(quán)威降低[10]174-241；農(nóng)村基層“空心化”“個(gè)體化”，呈現(xiàn)無(wú)組織狀態(tài)[11]26-36；鄉(xiāng)村主體性缺失，農(nóng)民去組織化，村社共同體解體并逐漸喪失凝聚力和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力[12]74-81。國(guó)家在結(jié)束向鄉(xiāng)村社會(huì)汲取農(nóng)業(yè)剩余的同時(shí)，也瓦解了國(guó)家與農(nóng)民的制度性關(guān)聯(lián)，并導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的“空殼化”和政權(quán)的“懸浮化”[13]1-38。

針對(duì)基層自治存在的問(wèn)題，“網(wǎng)格化管理”作為社會(huì)管理的一種創(chuàng)新模式，將管理對(duì)象按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成若干網(wǎng)格單元，把社區(qū)劃分為若干責(zé)任網(wǎng)格，將人、地、物、事、組織全部納入某個(gè)網(wǎng)格，并利用現(xiàn)代信息技術(shù)和各網(wǎng)格單元間的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)提高管理效率[14]。在一定程度上網(wǎng)格化管理解決了中國(guó)基層組織的弱化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了對(duì)廣大基層的有序化管理。但是網(wǎng)格化管理的最終目的依然在于實(shí)現(xiàn)一種控制型秩序觀，其實(shí)是傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的進(jìn)一步精細(xì)化和扁平化，而在一定程度上忽視了社會(huì)的流動(dòng)性、系統(tǒng)性以及社會(huì)事務(wù)本身的復(fù)雜化治理所需要的信任、合作與協(xié)調(diào)。

一般認(rèn)為，隨著人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)治理模式從最早的統(tǒng)治型發(fā)展為管理型。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)治理趨于復(fù)雜化，原本的社會(huì)治理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的新情況，從網(wǎng)格化管理走向網(wǎng)絡(luò)化治理就是一種必然。確實(shí)，網(wǎng)絡(luò)化治理為中國(guó)社會(huì)治理提供了多樣選擇[15]78-79。吳理財(cái)指出，網(wǎng)絡(luò)化治理直接促進(jìn)了合作型秩序觀的超越[14]。因?yàn)?，網(wǎng)絡(luò)化治理更加強(qiáng)化治理主體，特別是更關(guān)注公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的信任與合作關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)當(dāng)今世界政府管理“整體性政府”，人們提出了“網(wǎng)絡(luò)化治理”“協(xié)同政府”“水平化管理”“跨部門(mén)協(xié)作”等概念，并時(shí)常將這些詞匯放在一起，甚至還經(jīng)常混用。這些概念的共同點(diǎn)就在于強(qiáng)調(diào)制度化、經(jīng)?；陀行У摹翱缃纭焙献饕栽鲞M(jìn)公共價(jià)值[16]2。學(xué)者指出，一個(gè)政府存在的合法性前提必然是公民支持，需要實(shí)現(xiàn)的是高度聚合的公共治理，形成網(wǎng)絡(luò)化連接，不斷推出個(gè)性化、差異化、全方位的服務(wù)。因此，網(wǎng)絡(luò)化治理就是要形成一種“整體性政府”，政府公務(wù)人員也將成為一種“連接人”，即“新的治理型公共雇員”[17]15-17。

網(wǎng)絡(luò)化治理在很大程度上能夠引導(dǎo)價(jià)值共識(shí)，強(qiáng)化社會(huì)治理各主體之間的協(xié)作與信任。它主張培育社會(huì)資本，增進(jìn)社會(huì)信任；尊重多元與差異，促進(jìn)資源優(yōu)化配置；強(qiáng)調(diào)利益包容共享，增強(qiáng)協(xié)調(diào)合作機(jī)制?？傊W(wǎng)絡(luò)化治理就是通過(guò)鼓勵(lì)公眾參與，形成多方參與機(jī)制，促進(jìn)共同治理。網(wǎng)絡(luò)化治理的理論基礎(chǔ)是政策網(wǎng)絡(luò)理論、協(xié)商民主理論以及社會(huì)資本理論。政策網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)的達(dá)成是多元行為者之間互動(dòng)的結(jié)果[18]。協(xié)商民主理論契合了網(wǎng)絡(luò)治理所強(qiáng)調(diào)的充分發(fā)揮社會(huì)公眾在治理過(guò)程中作用的價(jià)值取向[18]110-114。社會(huì)資本理論主要強(qiáng)調(diào)在信任和互動(dòng)合作基礎(chǔ)之上的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。有研究已經(jīng)明確指出，通過(guò)社會(huì)資本積累，治理能力可以得到有效提升[19]31-43[20]79-86。而中國(guó)基層自治和基層民主，必然激發(fā)社會(huì)更大活力以及整個(gè)社會(huì)的資本積累，促成一個(gè)更為和諧的合作治理網(wǎng)絡(luò)。

(二)基層治理網(wǎng)絡(luò)的困境

需要承認(rèn)的是，治理網(wǎng)絡(luò)化的興起不僅彌補(bǔ)了統(tǒng)治型社會(huì)和管理型社會(huì)治理的局限，也有助于解決社會(huì)復(fù)雜性和不確定性帶來(lái)的社會(huì)治理難題。不過(guò)，網(wǎng)絡(luò)治理主體價(jià)值理念的沖突和碎片化，是網(wǎng)絡(luò)治理困境的一個(gè)典型[17]15-17[21]50-54。另外，網(wǎng)絡(luò)化治理不可否認(rèn)地存在責(zé)任困境、權(quán)力尋租困境以及重要的協(xié)調(diào)能力困境[21]50-54。網(wǎng)絡(luò)化治理的一大特征是治理主體的多元化，眾多治理主體相互協(xié)調(diào)與合作本身就非常費(fèi)時(shí)費(fèi)力。網(wǎng)絡(luò)化治理本身是為促進(jìn)協(xié)調(diào)與合作，但這個(gè)協(xié)調(diào)的效果如何實(shí)現(xiàn)卻是個(gè)問(wèn)題，特別是在受中國(guó)傳統(tǒng)文化影響的基層社會(huì)，基層自治中的協(xié)調(diào)與合作似乎更難實(shí)現(xiàn)，而網(wǎng)絡(luò)化治理模式所要求的協(xié)調(diào)能力比傳統(tǒng)科層制下的協(xié)調(diào)能力更高。

與中國(guó)基層自治相伴而生的公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)，在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，比如目標(biāo)、方向和責(zé)任不明確的問(wèn)題，更為嚴(yán)重的甚至還會(huì)出現(xiàn)國(guó)家空心化、政府合法化危機(jī)等問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，基層社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)化的成功依賴(lài)于信任關(guān)系。離開(kāi)信任，網(wǎng)絡(luò)成員不愿貢獻(xiàn)知識(shí)和力量，會(huì)嚴(yán)重影響他們之間的合作與協(xié)調(diào)。缺乏信任不可能實(shí)現(xiàn)合作，更談不上責(zé)任。反過(guò)來(lái)說(shuō)，有著高度信任關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)會(huì)降低組織內(nèi)部的交流成本，使每個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任更加明晰。

通過(guò)國(guó)家職能部門(mén)向基層滲透，它所能實(shí)現(xiàn)的也僅是依靠科層制權(quán)力運(yùn)行機(jī)制而獲得的合作，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)行動(dòng)力的激勵(lì)與動(dòng)員。正如楊華所指出的，國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力雖然能夠處理職能部門(mén)的具體事務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)控鄉(xiāng)村社會(huì)和農(nóng)民的目的，但不能完全解決鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題[22]51-61。

其實(shí)，很多學(xué)者和實(shí)踐者都在努力尋找一個(gè)中間地帶，從而將效率(管理)和民主(服務(wù))兩者融合起來(lái)。管理是實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要手段，但是，管理中不民主的命令、控制和官僚主義等，卻是人們不愿接受的。因此，創(chuàng)建一個(gè)重視責(zé)任性問(wèn)題的網(wǎng)絡(luò)，是發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理效果，彌補(bǔ)現(xiàn)有治理困境的最佳做法。學(xué)者們提出了鄉(xiāng)村軟治理[23]9-18、基層軟治理[24]34-42。在基層政府硬治理日漸受阻和治理能力弱化的情境下，以社會(huì)文化價(jià)值共識(shí)的形塑能力、社會(huì)心理的干預(yù)疏導(dǎo)能力和社會(huì)合作共治的溝通協(xié)調(diào)能力為主要內(nèi)容的軟治理應(yīng)該成為基層政府治理能力重構(gòu)的主要目標(biāo)[24]34-42。而加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)強(qiáng)化初心和使命，強(qiáng)調(diào)人心政治，強(qiáng)調(diào)人民即江山，不斷打造組織先進(jìn)性的基層黨建，激發(fā)基層治理各主體的活力，強(qiáng)化基層治理中的主體責(zé)任，應(yīng)該成為提升基層治理能力，體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的理想選擇。

(三)中國(guó)基層治理能力現(xiàn)代化的可能

中國(guó)基層治理網(wǎng)絡(luò)化，其局限性和困境已經(jīng)顯現(xiàn)。沒(méi)有方向和目標(biāo)指引的治理網(wǎng)絡(luò)，談不上治理效果。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義革命和建設(shè)實(shí)踐證明，可以通過(guò)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，明確治理責(zé)任；通過(guò)社會(huì)價(jià)值塑造，強(qiáng)化社會(huì)信任。在具體的基層治理中，通過(guò)黨建引領(lǐng)，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，以民眾關(guān)心的熱點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題為工作出發(fā)點(diǎn)；強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，具體問(wèn)題具體分析，大膽創(chuàng)新敢于擔(dān)當(dāng)；強(qiáng)化實(shí)干導(dǎo)向，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作落實(shí)，全心全意為民謀福祉，從根本上建構(gòu)和諧的政府—民眾關(guān)系和黨員—群眾關(guān)系。

基層黨組織是基層治理網(wǎng)絡(luò)的引導(dǎo)者?；鶎又卫矸秶鷱V泛，事務(wù)繁雜，且容易各自為政，因此需要通過(guò)黨組織建章立制，明確方向和任務(wù)，統(tǒng)籌工作內(nèi)容，督促工作有效推進(jìn)，形成治理合力。特別是通過(guò)發(fā)揮黨員先鋒模范作用，帶動(dòng)群眾參與，提高民眾參與基層治理的主動(dòng)性和積極性，進(jìn)一步增強(qiáng)民眾參與社會(huì)治理的責(zé)任感和使命感，真正讓每一位民眾在基層治理中都能發(fā)揮主人翁精神，貢獻(xiàn)智慧和力量。在基層治理中，通過(guò)黨建整合資源、陣地和力量，為黨組織引導(dǎo)基層治理網(wǎng)絡(luò)提供有力支撐。通過(guò)推行黨組織領(lǐng)導(dǎo)，居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司等眾多治理主體的共同參與，形成有目的、有方向、有活力的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)模式，激發(fā)新興領(lǐng)域治理活力，凝聚基層群眾治理能力。

有學(xué)者指出，新時(shí)代的新治理觀要求調(diào)動(dòng)一切積極力量參與社會(huì)建設(shè)[25]，它需要一個(gè)更強(qiáng)有力的引導(dǎo)者，有更強(qiáng)的開(kāi)放性與包容性，更為強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)組織、公民等多元主體在公共事務(wù)中的合作與互動(dòng)。具體而言，就是發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)作用，激發(fā)社會(huì)組織活力，調(diào)動(dòng)一切積極力量參與社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)共治、公共難題共解、公共成果同享的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理機(jī)制。要努力調(diào)動(dòng)民眾參與基層治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，通過(guò)切實(shí)保障民眾在基層自治中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，吸引廣大民眾參與到基層建設(shè)中來(lái)，為實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化出謀劃策、進(jìn)言獻(xiàn)智。這需要在制度層面、政策措施、鼓勵(lì)保障、基層建設(shè)、輿論引導(dǎo)上多管齊下，營(yíng)造基層治理大有可為的輿論氛圍，加以政策的強(qiáng)力引導(dǎo)、保障措施的傾力支持、基層建設(shè)的迅速開(kāi)展。黨建引領(lǐng)基層治理網(wǎng)絡(luò)，正在成為新時(shí)代實(shí)現(xiàn)中國(guó)基層治理現(xiàn)代化的有效途徑。

學(xué)術(shù)界已經(jīng)反復(fù)證明，治理過(guò)程并非排斥權(quán)威[26]。實(shí)際上權(quán)威是治理活動(dòng)得以開(kāi)展的重要因素，只是權(quán)威的特征應(yīng)該體現(xiàn)為一種法理性權(quán)威[27]108。西方學(xué)者曾指出，通過(guò)形成由公共和私人參與者組成的網(wǎng)絡(luò)來(lái)進(jìn)行治理，有助于增強(qiáng)公共決策中的民主參與，但也可能造成沖突和僵局，使公共治理變得不那么透明和負(fù)責(zé)。為了確保治理網(wǎng)絡(luò)的有效性和民主性，必須由政治家、公共管理人員和其他有關(guān)行動(dòng)者進(jìn)行謹(jǐn)慎的元治理[28]234-258。劉華、王觀杰探討了在農(nóng)村治理主體從一元向多元發(fā)展的變遷中，如何更好地發(fā)揮基層黨組織的政治保證作用和治理功能[29]68-75。他們以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織與農(nóng)村其他治理主體的良性互動(dòng)為目標(biāo)，較為深入地論證了當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織在多元治理體系中的角色與功能定位，基層黨組織在基層治理中的動(dòng)員作用、組織作用及維穩(wěn)作用。即爭(zhēng)取更大程度動(dòng)員社會(huì)組織，但又非傳統(tǒng)的全盤(pán)控制，這是當(dāng)今黨和社會(huì)組織關(guān)系的原則把握，既要充分發(fā)揮社會(huì)組織的主動(dòng)性，挖掘社會(huì)自治能力和參與能力，又要為基層治理把握正確方向，這應(yīng)該是黨建引領(lǐng)基層治理網(wǎng)絡(luò)，以提升新時(shí)代基層治理能力的典型特點(diǎn)。

三、黨建引領(lǐng)的治理網(wǎng)絡(luò)：基層治理現(xiàn)代化的雉城實(shí)踐

長(zhǎng)興縣隸屬浙江省湖州市，地處浙江省西北，蘇浙皖三省交界處。雉城街道位于長(zhǎng)興縣中心，是長(zhǎng)興縣的老城區(qū)，其下轄18個(gè)城市社區(qū)。在基層治理中，雉城街道通過(guò)強(qiáng)化基層黨建，激發(fā)各種形式的組織創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的常態(tài)化與制度化動(dòng)員。在黨建引領(lǐng)組織創(chuàng)新過(guò)程中，強(qiáng)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，有效激發(fā)黨員、志愿者、義工參與基層治理的積極性，推動(dòng)政府、社會(huì)組織、公民等多元主體在公共事務(wù)中的合作與互動(dòng)，形成具有中國(guó)特色的基層治理網(wǎng)絡(luò)。以黨建引領(lǐng)基層治理網(wǎng)絡(luò)促基層治理能力現(xiàn)代化的長(zhǎng)興雉城街道治理實(shí)踐，正在成為中國(guó)基層治理現(xiàn)代化的典范。

(一)引領(lǐng)思想促行動(dòng)

思想是一切行為的起點(diǎn)，是行為的最終依據(jù)[30]63-70。思想與意識(shí)，來(lái)自人們對(duì)周?chē)h(huán)境的理解，建構(gòu)起人們關(guān)于周?chē)澜绲囊徽紫鄬?duì)一以貫之的認(rèn)知和評(píng)判價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，它使個(gè)人在團(tuán)體活動(dòng)中能夠服從集體利益，有效抑制和約束個(gè)人對(duì)私利最大化的追求，使團(tuán)體行動(dòng)方式更加合乎理性?；鶎咏M織生活的一個(gè)重要特征，就是尋找可理解的具有復(fù)雜性的故事和模型，并且努力培養(yǎng)能夠闡述這樣的故事和模型的人[31]53。用美麗的故事講述組織生活，就是賦予組織生活以?xún)r(jià)值。

黨建引領(lǐng)是以人民為中心的發(fā)展方向的舵手，有利于保證思想和路線的正確。黨建引領(lǐng)有效促進(jìn)了社會(huì)公共價(jià)值的趨同、社會(huì)價(jià)值的建構(gòu)，以及社會(huì)的認(rèn)同與合作。國(guó)家治理效應(yīng)，則是組織、制度與價(jià)值互動(dòng)的結(jié)果[34]。在雉城街道黨工委以及轄區(qū)黨組織開(kāi)展的活動(dòng)中，時(shí)刻注重強(qiáng)化思想轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)持之以恒的思想引領(lǐng)，從而促成行為的達(dá)成。新思想引領(lǐng)新時(shí)代，新使命開(kāi)啟新征程，黨的思想是建構(gòu)集體行動(dòng)和總體安全觀、國(guó)家和人民利益觀的指導(dǎo)思想。

(二)完善制度保秩序

將行動(dòng)制度化，確保權(quán)力和權(quán)利在制度保證下運(yùn)行和獲得，這是社區(qū)居民和社會(huì)組織穩(wěn)定有序參與基層治理的保證。雉城街道社區(qū)基層治理，始終強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)促制度建設(shè)，實(shí)施規(guī)范化治理，通過(guò)完善制度，保證社區(qū)居民行動(dòng)有序。比如，雉城街道多個(gè)社區(qū)居委會(huì)門(mén)口的張榜公示牌，都張貼著當(dāng)季度文明誠(chéng)信示范戶(hù)公示榜單。榜單中公示的是社區(qū)居民文明誠(chéng)信示范戶(hù)，具體包括名單、所屬小區(qū)以及加分情況，即具體在哪些方面表現(xiàn)突出，比如主動(dòng)參與小區(qū)疫情防控、參加環(huán)境整治自愿服務(wù)項(xiàng)目、為疫情募捐、擔(dān)任垃圾分類(lèi)指導(dǎo)員等，以及具體加分分值和總得分。與示范戶(hù)公示單張貼在一起的，是當(dāng)季度文明誠(chéng)信有待提升戶(hù)，包括他們的名單、所屬小區(qū)、扣分情況，即具體哪些方面表現(xiàn)不太好，比如占用公共綠地、亂拉亂接電線、車(chē)輛阻擋消防通道、不文明養(yǎng)犬、樓道堆積雜物等，以及扣分分值和總得分。

張榜公布這一制度化行為，對(duì)有待整改和提升的人們形成了無(wú)形壓力。特別值得關(guān)注的是，在這些有待整改和提升戶(hù)名單后面，也公示了敦促他們按期整改的責(zé)任人名字。顯然，如果不進(jìn)行整改，不能按期達(dá)標(biāo)，有待整改的人和負(fù)責(zé)敦促的責(zé)任人都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這樣，就將相關(guān)利益有效捆綁在一起。

(三)鼓勵(lì)創(chuàng)新促競(jìng)爭(zhēng)

在上級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，雉城街道各社區(qū)因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，激發(fā)創(chuàng)新，改善基層服務(wù)，提升治理能力。比如，雉城街道開(kāi)展“一社一品”活動(dòng)，通過(guò)公益創(chuàng)投項(xiàng)目，強(qiáng)化社區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)，甚至通過(guò)以特定項(xiàng)目的完成為契機(jī)，有效促進(jìn)社會(huì)再組織，推動(dòng)基層治理共同體建構(gòu)。通過(guò)吸引社會(huì)組織參與競(jìng)標(biāo)公益創(chuàng)投項(xiàng)目，激發(fā)基層治理合作與參與，以提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。經(jīng)過(guò)征集、初選、評(píng)審等環(huán)節(jié)，項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)確認(rèn)社會(huì)組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目入選名單，凡是立項(xiàng)獲批的社會(huì)組織的公益創(chuàng)投項(xiàng)目將獲得相關(guān)資助。

公益創(chuàng)投項(xiàng)目，很好地體現(xiàn)了社區(qū)三社聯(lián)動(dòng)助推城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的競(jìng)爭(zhēng)邏輯。在黨建引領(lǐng)下，構(gòu)建服務(wù)型政府以及服務(wù)型社會(huì)，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量評(píng)比，促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)。湖州市所轄三縣兩區(qū)的社會(huì)組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目一直走在全國(guó)前列，成為全國(guó)范圍內(nèi)黨建引領(lǐng)社會(huì)組織孵化和培育的示范基地，而長(zhǎng)興縣雉城街道因?yàn)辄h建引領(lǐng)社會(huì)組織，助推社會(huì)參與活力而備受人們關(guān)注。

(四)強(qiáng)化溝通促信任

雉城街道通過(guò)開(kāi)展各種公益活動(dòng)，有效促進(jìn)交流互信，加強(qiáng)溝通合作，這是建構(gòu)基層治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)有效動(dòng)員的另一途徑。比如開(kāi)展讀書(shū)會(huì)、社區(qū)組織包粽子等活動(dòng)，營(yíng)造其樂(lè)融融的社區(qū)氛圍，強(qiáng)化社區(qū)居民之間的信任和溝通，有效舒緩社會(huì)張力，促進(jìn)社會(huì)和諧。社區(qū)黨員踐行公益理念，主動(dòng)參與社區(qū)治理，并帶動(dòng)群眾共同參與，讓群眾切實(shí)感受到“黨員就在我們身邊”，提升黨員干部群眾之間的信任度和支持度，從而激發(fā)民眾對(duì)相關(guān)政策的支持熱情。

很大程度上來(lái)講，地方活力強(qiáng)，基層治理就出色?；鶎狱h員干部經(jīng)常與居民互動(dòng)，拉近彼此距離，有助于提升黨和政府在群眾中的影響力。社區(qū)黨群服務(wù)中心，成為基層組織激發(fā)村民參與活動(dòng)的中心，也成為黨凝聚人心的中心。雉城街道城鄉(xiāng)基層組織充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，樹(shù)典型、立模范，發(fā)揮帶頭作用和示范效應(yīng)。另外，通過(guò)智慧城市和云溝通，促進(jìn)政府和民眾之間的了解；通過(guò)舉辦現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)誼活動(dòng)，促進(jìn)政府和民眾之間的互信。在雉城街道基層治理中，通過(guò)“一居一品”項(xiàng)目創(chuàng)建，促進(jìn)良好運(yùn)營(yíng)，并配合黨員干部“紅色周末”走訪活動(dòng)，強(qiáng)化了基層領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)黨員、志愿者和義工的動(dòng)員與組織，激發(fā)了社會(huì)活力，打造了基層治理共同體服務(wù)平臺(tái)?？梢哉f(shuō)，整個(gè)基層治理過(guò)程，充分體現(xiàn)了黨和政府的自主能力，也極大地調(diào)動(dòng)了基層治理活力。黨對(duì)社會(huì)有著全面的掌控，但并非完全控制，而是給予社會(huì)充分的空間，這樣既保證了黨和政府能力的有效性，又調(diào)動(dòng)了社會(huì)和民眾的積極性，形成了運(yùn)行有效、信任協(xié)作的基層治理網(wǎng)絡(luò)。

(五)優(yōu)化服務(wù)安民心

黨群服務(wù)中心既是社區(qū)居民的求助中心，更是組織協(xié)調(diào)、凝聚人心、安定民心的中心，也是老年人和社區(qū)居民的精神中心，更是聯(lián)系政府和居民的紐帶。在雉城街道經(jīng)常性走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有一部分老年人會(huì)經(jīng)常利用午休時(shí)間來(lái)社區(qū)居委會(huì)，或咨詢(xún)生活瑣事，或?qū)で蠓?wù)幫助。如今的社區(qū)干部普遍年輕化，他們學(xué)歷高，有知識(shí)、有文化、有思想，健康陽(yáng)光、朝氣蓬勃。他們會(huì)通過(guò)各種形式與社區(qū)居民聯(lián)絡(luò)感情，從而促進(jìn)彼此互信，優(yōu)化基層治理效果。

雉城街道一直在做的“銘記功臣關(guān)愛(ài)高齡離休干部”項(xiàng)目，已經(jīng)成為一個(gè)經(jīng)典案例。雉城街道依托長(zhǎng)興致誠(chéng)社會(huì)事務(wù)發(fā)展中心，主動(dòng)為轄區(qū)離退休老干部提供身體健康監(jiān)測(cè)、生活便利服務(wù)和聊天解悶等服務(wù)，并已形成制度，活動(dòng)嚴(yán)格留檔記錄。通過(guò)這樣的活動(dòng)，既提升了黨和政府的美譽(yù)度，又提升了社區(qū)居民對(duì)政策執(zhí)行的支持力度。

(六)分類(lèi)管理激活力

在雉城街道，對(duì)黨員進(jìn)行分類(lèi)管理已成為基層黨組織工作的一個(gè)亮點(diǎn)。全面推進(jìn)黨員分類(lèi)，對(duì)黨員實(shí)行精細(xì)化管理，以“精準(zhǔn)分類(lèi)，精細(xì)管理”為目標(biāo)，深化黨員隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新黨員管理方式，充分發(fā)揮黨員參與社會(huì)治理的先鋒模范作用，夯實(shí)街道基層基礎(chǔ)。其目的在于提高黨員隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量，激發(fā)黨組織生機(jī)，激發(fā)黨員活力，推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化。通過(guò)精準(zhǔn)分類(lèi)，對(duì)黨員進(jìn)行優(yōu)化重組；通過(guò)精細(xì)管理，使得黨員教育管理工作更加有針對(duì)性，轄區(qū)黨員的政治素養(yǎng)、精神面貌都有很大改觀。比如，雉城街道社會(huì)工作站通過(guò)開(kāi)展“無(wú)聲有愛(ài)”手工集訓(xùn)殘疾人服務(wù)項(xiàng)目，倡導(dǎo)和形成社會(huì)各界人士關(guān)心、關(guān)愛(ài)弱勢(shì)群體的良好氛圍，以集體宣誓、繡黨旗、唱紅歌、與黨旗合影等方式，凝聚黨員和特殊群體對(duì)黨的熱愛(ài)、敬意，營(yíng)造全社會(huì)愛(ài)黨、敬黨、頌黨的良好風(fēng)氣。

雉城街道通過(guò)人大工委，充分將轄區(qū)內(nèi)的人大代表的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。人大代表“一人一檔”資料，清楚地呈現(xiàn)了人大代表工作單位、家庭住址、工作簡(jiǎn)歷等基本信息，以及人大代表所聯(lián)系的選區(qū)、選民和流動(dòng)黨員相關(guān)信息，這樣在實(shí)際上形成了一種網(wǎng)絡(luò)化的聯(lián)系形式，有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)黨員和流動(dòng)人口的管理。

網(wǎng)絡(luò)化治理是指在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公民的合作，共享資源和信息，共同達(dá)成治理目標(biāo)的過(guò)程。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代，在浙江全省基層治理實(shí)踐中，以雉城街道為代表的基層組織正在通過(guò)黨建引領(lǐng)組織創(chuàng)新，建構(gòu)新時(shí)代的治理網(wǎng)絡(luò)，組織和動(dòng)員基層治理現(xiàn)代化的力量，全面優(yōu)化基層治理效果。雉城街道實(shí)踐案例顯示，新時(shí)代基層黨建引領(lǐng)的治理網(wǎng)絡(luò)，突破了20世紀(jì)八九十年代稅費(fèi)改革后基層自治的困境，彌補(bǔ)了公共行政搖擺于管理和服務(wù)兩個(gè)端點(diǎn)所帶來(lái)的問(wèn)題，解決了網(wǎng)絡(luò)治理可能帶來(lái)的無(wú)組織化等弊端，有效促進(jìn)了中國(guó)基層治理能力現(xiàn)代化。新時(shí)代，全國(guó)其他地方也和浙江一樣，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下，萬(wàn)眾一心向前進(jìn)，強(qiáng)化基層治理，共同為了社會(huì)主義偉大事業(yè)、為了人民的幸福而奮斗。