農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給優(yōu)化策略研究
——基于新公共服務(wù)理論視角

左寬，李琪，孫曉軻

(1.淮北師范大學(xué)教育學(xué)院，安徽 淮北 235000;2.常州工學(xué)院師范學(xué)院，江蘇 常州 213022)

一、新公共服務(wù)理論與農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給

(一)新公共服務(wù)理論的關(guān)注維度

新公共服務(wù)理論是登哈特夫婦于21世紀(jì)初提出的一個(gè)全新的管理模式和理念，該理論是在批判和完善新公共管理理論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的[1]5-8，“是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色一套理念”[2]10。新公共服務(wù)理論以“公民”為中心，以“服務(wù)”為理念，注重維護(hù)“公共利益”。在政府職能上，強(qiáng)調(diào)服務(wù)而不是管制；在服務(wù)理念上，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)最終要服務(wù)于公民；在公眾參與上，重視民主和公民權(quán)，強(qiáng)調(diào)公民的廣泛參與；在權(quán)益保障上，強(qiáng)調(diào)以人為本而不是片面追求效率；在公共服務(wù)的目標(biāo)上，追求公共利益。這與我們建設(shè)以人民為中心的服務(wù)型政府、打造和諧社會(huì)的理念不謀而合。本文嘗試探討如何以新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)，優(yōu)化農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給，推動(dòng)和促進(jìn)我國農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給體系的建設(shè)。

(二)新公共服務(wù)理論在農(nóng)村學(xué)前教育供給研究中的價(jià)值

《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出，要建設(shè)廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系[3]；《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，努力提高農(nóng)村學(xué)前教育普及度，采取多種形式擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源，支持貧困地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育發(fā)展[4]。隨著“全面二孩”政策的實(shí)施，農(nóng)村地區(qū)兒童接受學(xué)前教育的需求不斷增加，這給薄弱的農(nóng)村學(xué)前教育供給體系帶來了較大壓力。單一的農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給模式已不能滿足農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展多元化的需要，公共服務(wù)供給不足、供非所求及供給效率低下等問題，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的差距，影響了教育公平的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供應(yīng)遵從“公平”“公正”的原則，將新公共服務(wù)理論引入農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給中，有利于深化人們對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給理念，優(yōu)化供給制度，創(chuàng)新供給方式，對(duì)建設(shè)廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

二、農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給過程中存在的問題

(一)農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供需主體價(jià)值理念存在缺失

1.需求主體“主人翁”意識(shí)不強(qiáng)

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公民不僅僅是“顧客”(即單純的被服務(wù)者)，為確保服務(wù)的質(zhì)量，公民還應(yīng)該是責(zé)任的承擔(dān)者、政府的所有者、國家的主人[5]。在農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給的過程中，包括幼兒、幼兒家長和農(nóng)村幼兒教師等在內(nèi)的需求主體的“主人翁”意識(shí)不強(qiáng)。首先，雖然幼兒是主要需求主體，但由于其年齡較小無法表達(dá)接受公平教育的意愿。其次，農(nóng)村地區(qū)的幼兒家長受知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)所限，參與意識(shí)不強(qiáng)，即使當(dāng)?shù)剞r(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)并未達(dá)到預(yù)期，家長也不會(huì)向有關(guān)部門提出訴求。最后，雖然學(xué)前教育教師在提升保教質(zhì)量方面具有較強(qiáng)的主動(dòng)性和自主權(quán)，但對(duì)提高學(xué)前教育公共服務(wù)水平力不從心。

2.供給主體“以人為本”價(jià)值理念缺失

不論是新公共服務(wù)理論對(duì)人的重視，還是我國倡導(dǎo)的以人民為中心的發(fā)展思想，都體現(xiàn)了以人為本的價(jià)值理念。政策制度的制定以及落實(shí)都需要人來完成，只有制定和落實(shí)政策的公務(wù)人員或者其他服務(wù)人員的價(jià)值和利益得到充分尊重時(shí)，才能產(chǎn)生具有責(zé)任心、獻(xiàn)身精神和公民意識(shí)的雇員和公民[1]7。首先，“以人為本”價(jià)值理念的缺失體現(xiàn)在地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)學(xué)前教育重視程度不夠，公共服務(wù)供給決策時(shí)未通盤考慮當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀、家長期望及農(nóng)村幼兒學(xué)習(xí)發(fā)展的需要，存在以行政命令代替社會(huì)服務(wù)的現(xiàn)象。其次，農(nóng)村幼兒教育供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，雖然城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了“村村有幼兒園”的“盛景”，卻大都是“一師一校復(fù)式教學(xué)點(diǎn)”[6]。在農(nóng)村學(xué)前教育供給中，還存在盲目追求數(shù)量及規(guī)模、忽視提供配套措施提升教育質(zhì)量的情況。

(二)農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給路徑狹窄與閉塞

1.供給主體單一

新公共服務(wù)理論認(rèn)為滿足公共需要的政策和項(xiàng)目可以通過集體努力和合作得到有效實(shí)施[1]76。但農(nóng)村幼兒園公共服務(wù)供給主體并沒有體現(xiàn)“集體”和“合作”，多元主體供給公共服務(wù)的模式還處于發(fā)展初期，社會(huì)公益性供給機(jī)制和市場(chǎng)供給機(jī)制都不完善，服務(wù)農(nóng)村學(xué)前教育的能力十分有限[2]76。龐麗娟等人指出，“我國學(xué)前教育公共服務(wù)在供給機(jī)制與模式上顯得相對(duì)單一，缺乏適宜性與針對(duì)性”[7]。首先，市場(chǎng)主要通過民辦園提供服務(wù)，雖然農(nóng)村學(xué)前教育需求旺盛，但農(nóng)村家庭難以支付高昂的民辦園費(fèi)用，優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育資源難以流向農(nóng)村；其次，第三方部門體系不完善，對(duì)社會(huì)組織、民間團(tuán)體等缺乏正確引導(dǎo)。當(dāng)前，人民群眾學(xué)前教育需求旺盛且呈多元化，如農(nóng)村家庭希望教育資源向農(nóng)村傾斜，降低入園費(fèi)用，穩(wěn)定教師隊(duì)伍，交通便利等[8]，僅僅依靠政府提供的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

2.供給方式陳舊

新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府作為集體消費(fèi)單位可以通過多種途徑得到所需要的公益物品。E.S.薩瓦斯概括了9種公共服務(wù)供給形式：政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、憑單、自由市場(chǎng)及志愿服務(wù)[2]52。當(dāng)公共服務(wù)來自多個(gè)供給主體時(shí)，供給方式必然呈現(xiàn)“百花齊放”的狀態(tài)，公眾需求也會(huì)得到較好的滿足。與完善城市學(xué)前公共服務(wù)相比，完善農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育公共服務(wù)難度更大。作為學(xué)前教育公共服務(wù)供給的“最后一公里”，農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育面臨的挑戰(zhàn)更大，因此更需要改進(jìn)和優(yōu)化供給方式。當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育公共服務(wù)供給狀況仍不理想，供給方式陳舊甚至缺失，教育理念落后、辦園模式單一、教育資源不均、嬰幼兒教育服務(wù)缺失等問題比較突出。

(三)供給制度僵化且不完善

1.農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給制度僵化

新公共服務(wù)理論認(rèn)為公共行政官員不能獨(dú)自做決定，而權(quán)威、系統(tǒng)化的科層制卻能夠“獨(dú)自決定”。近年來，學(xué)前教育受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，有關(guān)學(xué)前教育的制度機(jī)制建設(shè)已經(jīng)比較完善。然而，制度機(jī)制的落實(shí)與實(shí)施不理想，沒有把應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來。對(duì)當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)過程進(jìn)行分析便不難發(fā)現(xiàn)，其中存在的供給主體參與度低、供給方式單一、供需不匹配等問題，都與強(qiáng)調(diào)服從權(quán)威和系統(tǒng)化的科層制“傳承”有關(guān)。地方教育部門行政人員往往機(jī)械地執(zhí)行政策，沒有搭建“省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與”的平臺(tái)，只是將中央或上級(jí)部門下發(fā)的政策文件套用于本地區(qū)。縣級(jí)政府在相關(guān)機(jī)制的設(shè)立與運(yùn)行中，缺乏有活力、有想法、有主見的作為，未結(jié)合鄉(xiāng)(村)學(xué)前教育實(shí)際情況落實(shí)政策。因此，政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，促成公共問題的解決。

2.學(xué)前教育公共服務(wù)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不完善

根據(jù)新公共服務(wù)理論，政府在農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)中不應(yīng)簡單地提供公共服務(wù)，還要對(duì)公共服務(wù)供給質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中，監(jiān)督機(jī)制不夠完善，對(duì)民辦園的教學(xué)和管理缺乏引導(dǎo)和監(jiān)督。雖然農(nóng)村民辦幼兒園的創(chuàng)設(shè)在一定程度上緩解了農(nóng)村幼兒園供給數(shù)量不足的問題，但“無證辦園”現(xiàn)象普遍存在。幼兒教師教學(xué)水平參差不齊，教學(xué)質(zhì)量無法得到保證。農(nóng)村民辦幼兒園往往存在管理漏洞，導(dǎo)致安全事故和虐童事件頻發(fā)，甚至危及了幼兒生命安全。另外，農(nóng)村幼兒園在教學(xué)中普遍存在“幼兒園小學(xué)化”現(xiàn)象，違背了兒童認(rèn)知發(fā)展規(guī)律，容易使兒童產(chǎn)生厭學(xué)情緒。

三、農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給優(yōu)化策略

(一)農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供需主體意識(shí)與價(jià)值的回歸

1.需求主體：服務(wù)的“享受者”與“參與者”

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公民的“主人翁”意識(shí)，這說明公民既是公共服務(wù)的“享受者”又是“參與者”。與城市相比，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化以及教育水平相對(duì)落后，家長、幼師及社區(qū)成員參與學(xué)前教育公共服務(wù)建設(shè)的意識(shí)不強(qiáng)。由于新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)外的共同規(guī)范，所以具有專業(yè)知識(shí)的教育行政或其他行政人員有責(zé)任和義務(wù)喚醒家長、幼師及社區(qū)成員的公民意識(shí)。張更立等人指出，“農(nóng)村學(xué)前教育供給質(zhì)量的提升既需要外向度的擴(kuò)大，又需要內(nèi)生力的增強(qiáng)”[9]。想要提高家長、幼師及社區(qū)成員的參與意識(shí)，激發(fā)主體的內(nèi)生活力，就應(yīng)從學(xué)前教育公共服務(wù)“是什么”“為什么”和“怎么做”3個(gè)方面引導(dǎo)大家參與到公共服務(wù)供給過程中?！笆鞘裁础敝饕蛴變荷磉叀爸匾恕毙麄骺茖W(xué)的學(xué)前教育理念，用大眾化的語言讓人們意識(shí)到學(xué)前教育的重要性；“為什么”主要宣傳共建學(xué)前教育公共服務(wù)能夠帶來哪些好處；“怎么做”則是動(dòng)員各種社會(huì)角色以適切的方式參與學(xué)前教育公共服務(wù)的建設(shè)。大眾參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)的萌發(fā)可推動(dòng)農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給優(yōu)化。

2.供給主體：“以人為本”的踐行者

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)，在公共服務(wù)供給的過程中,政府要重視人的發(fā)展和需求，重新思考自身在公共教育產(chǎn)品與服務(wù)中的角色和價(jià)值，轉(zhuǎn)變管理觀念，變革服務(wù)體制[10]。農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)踐行“以人為本”的理念，縣域內(nèi)各級(jí)政府和教育部門要通盤考慮本地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)狀與需求，重點(diǎn)關(guān)注幼兒、家長、教師、其他社區(qū)公民、社會(huì)組織以及農(nóng)村民辦幼兒園創(chuàng)辦者等群體，作出切實(shí)有效的決策。對(duì)于幼兒、家長、教師、其他社區(qū)公民，要在滿足其需求的基礎(chǔ)上促進(jìn)其發(fā)展；對(duì)于社會(huì)組織和民辦幼兒園的創(chuàng)辦者，要在引導(dǎo)其發(fā)展的基礎(chǔ)上滿足其需求。總之，供給主體(包括社會(huì)組織和民辦幼兒園創(chuàng)辦者)要以促進(jìn)幼兒身心健康發(fā)展為核心，提供讓家長放心、教師安心、居民暖心的農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)。

(二)農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給路徑的優(yōu)化

1.多元主體供給，增加農(nóng)村學(xué)前教育供給服務(wù)投入

新公共服務(wù)理論提倡供給主體的多元性。在農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給中，政府、市場(chǎng)、公民各主體應(yīng)基于一定的法律、制度和規(guī)范，在職責(zé)分配、工作方式、作用發(fā)揮等多個(gè)方面進(jìn)行互動(dòng)[11]。首先，國家作為學(xué)前教育公共服務(wù)的首要責(zé)任人以及最終保障者，應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整學(xué)前教育在財(cái)政性教育支出中的比重和結(jié)構(gòu)，建立合理的公共服務(wù)成本承擔(dān)機(jī)制，出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，激發(fā)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的活力，鼓勵(lì)市場(chǎng)資本和教育集團(tuán)提供與學(xué)前教育相關(guān)的服務(wù)，扶持社會(huì)組織參與農(nóng)村學(xué)前教育供給體系建設(shè)。地方政府要通過“開源”和“增效”兩種方式發(fā)展農(nóng)村和集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)其“造血”功能，從而增強(qiáng)地方政府對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給的財(cái)政支持[12]。其次，政府的公共服務(wù)供給應(yīng)以農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展需求為導(dǎo)向，順應(yīng)公共服務(wù)供給主體多元化、動(dòng)態(tài)化趨勢(shì)，以項(xiàng)目為載體連接政府和社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)多元合作[13]。可以借鑒浦東復(fù)合型公共服務(wù)供給模式，通過城鄉(xiāng)二元并軌政策將城鄉(xiāng)學(xué)前教育學(xué)校統(tǒng)一管理起來，合理分配學(xué)前教育供給資源。政府以將部分幼兒園委托給專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的方式協(xié)助管理，以提高農(nóng)村學(xué)前辦學(xué)水平。

2.創(chuàng)新供給方式，擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育供給服務(wù)范圍

作為供給主體，政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給給予更多的靈活性，針對(duì)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文環(huán)境及學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀等實(shí)際情況創(chuàng)新供給方式，有針對(duì)性地調(diào)整學(xué)前教育供給產(chǎn)品類型和服務(wù)范圍。首先，在公共服務(wù)資金供給方面，改變供給資金過于依賴地方財(cái)政的現(xiàn)狀，通過招標(biāo)等形式向社會(huì)購買服務(wù)，構(gòu)建“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”模式用活公共資金[2]194。例如，上海市將福利彩票公益金作為公共服務(wù)資金。其次，在學(xué)前教育師資培養(yǎng)方面，可以利用互聯(lián)網(wǎng)為農(nóng)村學(xué)前教育提供資源。比如，可以通過“互聯(lián)網(wǎng)+”、開辦智慧課堂、百兆寬帶進(jìn)校園等措施整合教育資源[14]。最后，在供給內(nèi)容方面，政府不可能提供所有公共產(chǎn)品，可以向市場(chǎng)購買學(xué)前教育公共產(chǎn)品和服務(wù)。比如，將嬰幼兒早期教育服務(wù)引入農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)中，彌補(bǔ)當(dāng)前農(nóng)村早期教育服務(wù)的缺失。

(三)農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給制度的完善與活力激發(fā)

1.建立靈活有效的“對(duì)話制度”

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，可以通過對(duì)話來激發(fā)公共政務(wù)機(jī)構(gòu)的活力。政府主導(dǎo)作用的有效發(fā)揮是建立“對(duì)話制度”的基礎(chǔ)。“對(duì)話制度”并不是一種有形的制度體系，它強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給過程中，供需雙方的協(xié)商、溝通與交流。建立靈活有效的“對(duì)話制度”有利于激發(fā)農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的活力，確保學(xué)前教育公共服務(wù)供給措施有效落地，滿足公眾對(duì)學(xué)前教育公共服務(wù)的期望。完善的對(duì)話機(jī)制包含公眾參與、信息收集、決策制定、信息反饋等環(huán)節(jié)，是一個(gè)開放式的學(xué)前教育公共服務(wù)決策互動(dòng)系統(tǒng)[15]。首先，分管學(xué)前教育的行政部門要懂學(xué)前教育，不能將學(xué)前教育的管理工作簡單地交由其他部門代管。其次，縣級(jí)政府要充分發(fā)揮主體作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完善農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)建設(shè)。建立縣域與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)公民的溝通機(jī)制與渠道，加強(qiáng)對(duì)話交流，確?？h級(jí)政府充分了解不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、人口及教育發(fā)展?fàn)顩r，精準(zhǔn)施策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)前教育的有效供給。

2.完善學(xué)前教育公共服務(wù)供給監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)，政府在思想上要具有挑戰(zhàn)性，在行動(dòng)上要具有民主性[1]6。當(dāng)前，農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)中存在監(jiān)督機(jī)制不夠完善、信息不夠透明等問題。政府要勇于接受人民群眾的監(jiān)督，鼓勵(lì)公民參與政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，確保公共服務(wù)決策能夠切合農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的實(shí)際，滿足幼兒教育的需要，最終保證公共服務(wù)的質(zhì)量和成效。在農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給過程中建立開放式的評(píng)價(jià)機(jī)制。首先，建立農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，便于人民群眾對(duì)供給服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。其次，適當(dāng)擴(kuò)大參與農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給評(píng)價(jià)的范圍，廣泛聽取家長、幼師、教研員、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的意見，形成客觀、準(zhǔn)確的評(píng)估報(bào)告，供政府研究討論。最后，政府應(yīng)充分利用公共服務(wù)供給評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展實(shí)際需要作出科學(xué)研判，合理調(diào)整學(xué)前教育公共服務(wù)供給政策，不斷完善和優(yōu)化農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)供給。