黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開(kāi)制度的完善研究

劉美娟

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

自新中國(guó)成立以來(lái)，以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家社會(huì)事務(wù)治理的現(xiàn)象早已習(xí)以為常，為國(guó)家治理以及社會(huì)主義法治化建設(shè)發(fā)揮了積極作用。黨政聯(lián)合文件的數(shù)量也呈“井噴式”增長(zhǎng)趨勢(shì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1949年至2020年12月31日，黨政聯(lián)合文件共754部①。黨政聯(lián)合文件是將黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的重要環(huán)節(jié)，在傳統(tǒng)二元化法治體系基礎(chǔ)上形成了更具特色的三元格局。從概念上分析，黨政聯(lián)合文件是由黨政兩機(jī)關(guān)就職責(zé)交叉重疊部分共同制定的規(guī)范性文件，性質(zhì)上具備黨政雙重屬性。在制定主體上，黨政聯(lián)合文件是由黨政兩機(jī)關(guān)共同參與制作的，其特殊性使其規(guī)避了《立法法》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)信息公開(kāi)條例》《政府信息公開(kāi)條例》的調(diào)整，但由于其調(diào)整范圍是與大眾關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，與國(guó)計(jì)民生有重大關(guān)聯(lián)，其自身固有的公共性特征決定了應(yīng)當(dāng)將其公開(kāi)[1]，因此必須將其納入信息公開(kāi)的范圍。當(dāng)前關(guān)于黨政聯(lián)合文件的研究中，章志遠(yuǎn)教授認(rèn)為混合性黨規(guī)的存在有正當(dāng)性基礎(chǔ)，混合性黨規(guī)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，也為“黨管原則”提供了重要的制度保障[2]。建立黨政聯(lián)合文件的備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制是學(xué)界關(guān)注、研究的重點(diǎn)，而對(duì)黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)問(wèn)題研究的很少，筆者以“黨政聯(lián)合發(fā)文”“信息公開(kāi)”為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)中檢索，檢索出的相關(guān)文章只有6篇。黨政聯(lián)合文件的信息公開(kāi)關(guān)乎社會(huì)大眾的知情權(quán)，關(guān)乎對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，更關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，據(jù)此本文從黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)的角度出發(fā)，引用司法裁判的案例，分析當(dāng)前黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)中面臨的困境和難題，例如：法院在審理此類信息公開(kāi)案件時(shí)，在判斷是否予以公開(kāi)時(shí)缺乏合理、規(guī)范、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；在公開(kāi)范圍上缺乏合理、規(guī)范、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；黨務(wù)信息公開(kāi)方式單一，配套的救濟(jì)機(jī)制未能全面保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。本文以問(wèn)題為著眼點(diǎn)，在分析黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)的合理性、正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，提出解決問(wèn)題的路徑，如：實(shí)現(xiàn)審查認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從形式主義向?qū)嵸|(zhì)兼顧形式主義相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變；科學(xué)厘定黨務(wù)信息和政務(wù)信息的界限，合理劃定黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)的范圍等；完善黨務(wù)信息公開(kāi)的方式以及對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，從而推動(dòng)黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)制度的進(jìn)一步完善。

一、黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)之必要性

(一)權(quán)利基礎(chǔ)——知情權(quán)

縱觀世界各國(guó)政治的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)是不可阻擋的發(fā)展潮流，這也是尊重和保護(hù)公民知情權(quán)的表現(xiàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)等多元化信息共享平臺(tái)的涌現(xiàn)，社會(huì)公眾對(duì)信息公開(kāi)的渴望程度日漸攀升，公民知情權(quán)的增長(zhǎng)速度日漸超越政府等公權(quán)力機(jī)關(guān)的信息回應(yīng)速度，應(yīng)對(duì)這一變化不僅需要公權(quán)力機(jī)關(guān)提高對(duì)公民知情權(quán)的重視程度，同時(shí)也需要加快步伐提升應(yīng)對(duì)多元化平臺(tái)所帶來(lái)的復(fù)雜性、開(kāi)放性難題[3]。雖然當(dāng)前在我國(guó)憲法中還尚未出現(xiàn)知情權(quán)的字眼，但作為一種抽象、原則性的權(quán)利，其精神蘊(yùn)含在其他憲法性權(quán)利中，例如批評(píng)、建議、檢舉、申訴、控告等權(quán)利，因此其存在具備一定的憲法性基礎(chǔ)和法理意義。公民的知情權(quán)具體表現(xiàn)在私法領(lǐng)域以及公法領(lǐng)域，本文主要討論的是后者。尊重、保護(hù)公民的知情權(quán)在公法領(lǐng)域主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面要求公權(quán)力機(jī)關(guān)要依法主動(dòng)、及時(shí)向社會(huì)公眾公布信息；另一方面要求不得以任何不合法、不合理的方式阻礙公民知情權(quán)的行使。黨政聯(lián)合文件在性質(zhì)上具備黨務(wù)和政務(wù)混合的雙重屬性，是黨委機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)就雙方職責(zé)交叉事項(xiàng)共同制定的一種規(guī)范性文件。政府信息以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外，主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)兩種方式相互支撐、相互促進(jìn)；此外，也為當(dāng)事人配置了行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償救濟(jì)機(jī)制。而《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)信息公開(kāi)》中只規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定主體主動(dòng)公開(kāi)，并未規(guī)定依申請(qǐng)公開(kāi)以及制定相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。黨政聯(lián)合文件作為特殊的法律形態(tài)，在信息公開(kāi)層面不應(yīng)受到黨務(wù)信息形式上的阻礙，避免行政機(jī)關(guān)將不愿意向社會(huì)公眾公開(kāi)的政府信息戴上“黨政聯(lián)合文件”的帽子，轉(zhuǎn)化為黨務(wù)信息，從而規(guī)避審查和公開(kāi)[4]，應(yīng)防止權(quán)力肆意濫用，充分尊重和保護(hù)公民的知情權(quán)。

(二)監(jiān)督機(jī)制建立之必要

有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。黨政機(jī)關(guān)作為聯(lián)合發(fā)文的制定主體，無(wú)論是制定主體自身還是黨政聯(lián)合文件，都必須受到監(jiān)督。信息公開(kāi)是構(gòu)建權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的重要一環(huán)，為實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督打開(kāi)大門。黨政聯(lián)合文件具備黨務(wù)信息以及政府信息的雙重特征，從公開(kāi)范圍來(lái)看，黨務(wù)信息根據(jù)所涉及內(nèi)容的不同，其接受的是黨內(nèi)督查以及社會(huì)監(jiān)督；政府信息除接受社會(huì)監(jiān)督以外，還應(yīng)接受司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及監(jiān)察監(jiān)督。司法實(shí)踐中，針對(duì)黨政聯(lián)合文件申請(qǐng)信息公開(kāi)案件，法院往往以發(fā)文字號(hào)、制定主體是黨委機(jī)關(guān)為由駁回當(dāng)事人申請(qǐng)公開(kāi)的請(qǐng)求，黨政聯(lián)合文件不能因具有黨務(wù)信息的屬性，而規(guī)避審查、監(jiān)督，要實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政聯(lián)合文件的監(jiān)督，就必須在源頭上完善信息公開(kāi)工作。根據(jù)我國(guó)社會(huì)治理的實(shí)踐，黨政聯(lián)合文件成為黨政機(jī)關(guān)治國(guó)理政的重要手段或者依據(jù)，與社會(huì)大眾的生產(chǎn)生活緊密相關(guān)，因此必須強(qiáng)化對(duì)黨政聯(lián)合文件的監(jiān)督，不能因其黨務(wù)信息屬性而弱化監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)是構(gòu)建黨政聯(lián)合文件監(jiān)督機(jī)制的必然要求。法治國(guó)家，權(quán)力屈從于法律，將黨政聯(lián)合文件的信息公開(kāi)以法律的形式予以規(guī)定，將權(quán)力限制在法律制度的籠子里，不僅能實(shí)現(xiàn)對(duì)制定主體、執(zhí)行主體權(quán)力的約束，也是對(duì)公民知情權(quán)的尊重，這也與中國(guó)共產(chǎn)黨以及行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、工作宗旨的內(nèi)涵不謀而合。

(三)夯實(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系相互獨(dú)立又相互支撐，二者共同構(gòu)成了彰顯中國(guó)特色的法治形態(tài)。黨政聯(lián)合發(fā)文作為一種特殊的法治形態(tài)，成為連接二者的中間環(huán)節(jié)，在治國(guó)理政的過(guò)程中發(fā)揮的作用日益明顯，黨政聯(lián)合文件的出現(xiàn)由來(lái)已久，黨的領(lǐng)導(dǎo)為黨政聯(lián)合文件的出現(xiàn)以及發(fā)展提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)[5]。黨政聯(lián)合文件數(shù)量呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這主要基于黨規(guī)國(guó)法之間存在眾多同一性，由這些同一性才能衍生出黨政聯(lián)合發(fā)文的可能性。其同一性首先表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間所追求的根本目標(biāo)是一致的，都是為社會(huì)治理服務(wù)，為了維護(hù)社會(huì)安定、和諧，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化以及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而服務(wù)。其次表現(xiàn)在二者都是人民意志的體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)是全體黨員意志的集中表達(dá)與體現(xiàn)，而國(guó)家法律是由廣大人民群眾在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的全國(guó)人民代表大會(huì)制定并通過(guò)的，它集中體現(xiàn)了最廣大人民群眾的意志，因此二者意志體現(xiàn)方面存在一致性，有這些一致性為基礎(chǔ)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律才有交織融合的空間，黨政聯(lián)合文件才能在此基礎(chǔ)上應(yīng)運(yùn)而生并不斷發(fā)展。黨政聯(lián)合文件對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治化的發(fā)展起到了積極作用，首先在立法成本方面，黨政機(jī)關(guān)采用聯(lián)合發(fā)文的形式，避免了各自發(fā)文造成的重復(fù)立法，在一定程度上提高了立法的效率，降低了立法成本，同時(shí)黨政機(jī)關(guān)共同制定文件，可以最大程度避免各自立法的沖突，使得法治體系連接得更加順暢，減少了在執(zhí)行程序中的阻礙，使得執(zhí)行更為流暢，從而提高了執(zhí)行效率；其次，黨政聯(lián)合文件的制定、審批程序相比黨內(nèi)法規(guī)或者國(guó)家法律而言，減少了復(fù)雜而又冗長(zhǎng)的立法程序，程序更為簡(jiǎn)單快捷，能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)治理中的緊急情況，在國(guó)法無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中迫切需要解決的問(wèn)題時(shí)可提供一些臨時(shí)或者暫時(shí)性的行為規(guī)范，彌補(bǔ)法律上的空白，滿足行政管理領(lǐng)域中的制度需求，這對(duì)黨政兩機(jī)關(guān)而言，是受歡迎的。黨政聯(lián)合文件彌補(bǔ)了政府治理體系和治理能力的短板，夯實(shí)了法治體系，使得我國(guó)的法治體系獨(dú)具特色。

二、黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)之困境

(一)公開(kāi)范圍厘定不清

走中國(guó)特色社會(huì)主義法治化道路必須堅(jiān)持貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)理論，黨政聯(lián)合發(fā)文同樣貫徹著黨的領(lǐng)導(dǎo)思想，黨的領(lǐng)導(dǎo)是無(wú)死角的，應(yīng)全方位融入黨政聯(lián)合文件中。黨的領(lǐng)導(dǎo)具備宏觀性、抽象性的特征，黨內(nèi)法規(guī)也往往體現(xiàn)出思想、政治、組織上的規(guī)范，針對(duì)具體的社會(huì)事務(wù)，仍需要國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。黨政聯(lián)合文件是黨組織和政府機(jī)關(guān)就職責(zé)交叉領(lǐng)域共同聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，因此黨政聯(lián)合文件同時(shí)具備黨規(guī)屬性和政府信息屬性，二者相互交融。關(guān)于黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)問(wèn)題，在司法實(shí)踐中往往面臨窘境。政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能時(shí)制作、保存的信息②。黨政聯(lián)合文件是行政機(jī)關(guān)“參與制作”的，是否也應(yīng)該納入《政府信息公開(kāi)條例》中所指的政府信息呢？在董毅敏訴天津市稅務(wù)局政府信息公開(kāi)一案③中，天津市高級(jí)人民法院針對(duì)此疑問(wèn)給予了否定的答案，其認(rèn)定申請(qǐng)公開(kāi)的對(duì)象性質(zhì)上屬于黨政聯(lián)合文件，但它并不屬于行政機(jī)關(guān)“制作、保存”，駁回了申請(qǐng)公開(kāi)的訴訟請(qǐng)求。該案對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》第二條中“制作、保存”進(jìn)行了狹隘的文義上的解釋，將行政機(jī)關(guān)與黨組織共同參與制作、保存的黨政聯(lián)合文件排除在《政府信息公開(kāi)條例》第二條的解釋范圍外。此種做法，限制了公開(kāi)政府信息的范圍，在一定程度上易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)借助黨政聯(lián)合文件的“帽子”規(guī)避公開(kāi)信息，淪為權(quán)力的保護(hù)傘，導(dǎo)致權(quán)力濫用，公民的知情權(quán)等合法權(quán)益遭受侵害。

黨政聯(lián)合文件的內(nèi)容是否應(yīng)該予以公開(kāi)，必須實(shí)際考慮所涉及的內(nèi)容是否符合政府信息公開(kāi)和黨務(wù)信息公開(kāi)的規(guī)定，從具體法律規(guī)定的內(nèi)在邏輯和法理基礎(chǔ)出發(fā)判斷黨政聯(lián)合文件的信息是否屬于應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的范圍。但在司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)在裁判黨政聯(lián)合文件是否予以公開(kāi)時(shí)，往往簡(jiǎn)單基于黨政聯(lián)合文件的文件抬頭、發(fā)文字號(hào)等形式標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷是否予以公開(kāi)。缺乏實(shí)質(zhì)意義上說(shuō)理，法院的司法裁判說(shuō)理薄弱，無(wú)法使當(dāng)事人心服口服，無(wú)法從根本上解決社會(huì)矛盾和糾紛。因此，在黨政聯(lián)合文件公開(kāi)的范圍方面，單純采取形式標(biāo)準(zhǔn)，并不能體現(xiàn)實(shí)體正義，無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帯?/p>

(二)司法裁判態(tài)度不一

分析司法裁判的結(jié)果可以看出，法院審理申請(qǐng)黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)案件的司法裁判態(tài)度不一，沒(méi)有堅(jiān)定標(biāo)準(zhǔn)的司法態(tài)度。例如:在“張亞杰訴北京市房山區(qū)人民政府”一案④中，最高人民法院以《軌道交通房山線征地拆遷實(shí)施方案》是以黨委文號(hào)制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，不屬于行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及所規(guī)定的政府信息的范圍，駁回了申請(qǐng)人張亞杰的訴訟請(qǐng)求。在最高人民法院作出此案判決之后，針對(duì)類似案件，出現(xiàn)了不一致的裁判方向。在“原告孫玉榮訴鄭州市中原區(qū)人民政府信息公開(kāi)案”⑤中，審理法院根據(jù)黨政聯(lián)合文件的落款為中原區(qū)人民政府公章，且該文件生效后用于指導(dǎo)政府行政部門開(kāi)展城中村拆遷安置工作，因此判定該文件信息應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。在張雄偉訴上海市虹口區(qū)人民政府信息公開(kāi)一案⑥中，最高人民法院僅以文號(hào)為虹口區(qū)委員會(huì)辦公室為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定文件為黨政混合信息，并以征詢答復(fù)意見(jiàn)中不予公開(kāi)為由，直接駁回張雄偉的訴訟請(qǐng)求，裁判文書說(shuō)理簡(jiǎn)單，不具備強(qiáng)硬的說(shuō)服力。此外，也有些規(guī)范性文件直接規(guī)定了以發(fā)文字號(hào)來(lái)判斷是否公開(kāi)，例如北京市高級(jí)人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的解答》，其中規(guī)定了“凡以黨組織文號(hào)印發(fā)的信息，或者黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件”，不屬于《政府信息公開(kāi)條例》調(diào)整的范圍。在司法實(shí)踐中，法院往往以制定主體、發(fā)文字號(hào)等形式上的標(biāo)準(zhǔn)作為判斷依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)單一，且裁判說(shuō)理簡(jiǎn)單，不具說(shuō)服力，案件的被告方也僅僅依據(jù)文件的抬頭就完成了證明責(zé)任，這在一定程度上可能會(huì)誘發(fā)行政機(jī)關(guān)利用此種“庇護(hù)傘”將不愿意公開(kāi)的信息轉(zhuǎn)為非政府信息，將應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息轉(zhuǎn)為一種“準(zhǔn)秘密”[6]。

(三)公開(kāi)方式局限

黨務(wù)信息的公開(kāi)方式，僅有黨委機(jī)關(guān)的自行主動(dòng)公開(kāi)，而尚未規(guī)定當(dāng)事人以申請(qǐng)的方式予以公開(kāi)。黨務(wù)信息是否公開(kāi)的裁量權(quán)掌握在黨組織自身，即使黨組織未主動(dòng)公開(kāi)，當(dāng)事人也不能以申請(qǐng)公開(kāi)的方式予以補(bǔ)足，因此針對(duì)黨務(wù)信息的公開(kāi)方式，從法律規(guī)定來(lái)看比較受限制。根據(jù)黨務(wù)信息內(nèi)容不同，其公開(kāi)的范圍包括向黨內(nèi)公開(kāi)以及向社會(huì)公開(kāi)，即使主動(dòng)公開(kāi)而未公開(kāi)，也不能轉(zhuǎn)為依申請(qǐng)公開(kāi)的方式。政府信息有所不同，在公開(kāi)方式上主動(dòng)與依申請(qǐng)兩種方式并存，相互支撐，相互補(bǔ)足，并對(duì)依申請(qǐng)制進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，明確對(duì)申請(qǐng)者的告知義務(wù)，最大程度保障公民能夠了解政府信息，尊重和保障公民的知情權(quán)，對(duì)信息公開(kāi)的考核、評(píng)議以及責(zé)任追究制度進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。從對(duì)比中可以看出，除了依法不予公開(kāi)的信息例如國(guó)家秘密以外，相比政府信息，黨務(wù)信息的公開(kāi)方式以及程序設(shè)置更局限。對(duì)于黨政聯(lián)合文件，由于司法裁判中已經(jīng)對(duì)其信息公開(kāi)持回避或者駁回態(tài)度，在公開(kāi)方式上黨政聯(lián)合文件的信息公開(kāi)不應(yīng)受到黨務(wù)信息屬性帶來(lái)的限制，應(yīng)進(jìn)一步明確公開(kāi)方式，在告知程序、工作考核、責(zé)任追究方面不斷完善。

(四)救濟(jì)路徑受限

根據(jù)上文所述，黨務(wù)信息只有主動(dòng)公開(kāi)而無(wú)依申請(qǐng)公開(kāi)。應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)的信息，負(fù)有公開(kāi)義務(wù)的機(jī)關(guān)未主動(dòng)公開(kāi)時(shí)，當(dāng)事人無(wú)申請(qǐng)公開(kāi)的權(quán)利，對(duì)這種不作為，當(dāng)事人也不能采取復(fù)議或者訴訟的手段維護(hù)權(quán)益。相比政府信息而言，當(dāng)事人負(fù)有的救濟(jì)手段要更全面，應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)而未公開(kāi)，當(dāng)事人可以轉(zhuǎn)為依申請(qǐng)公開(kāi)，經(jīng)申請(qǐng)仍然未公開(kāi)的，當(dāng)事人仍可以通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)，或者以提出建議的方式建議其公開(kāi)。黨政聯(lián)合文件具有黨政雙重屬性，既具備黨務(wù)信息屬性也具備政府信息屬性，黨政聯(lián)合文件的信息公開(kāi)路徑，不能因黨務(wù)信息的屬性而被消磨減損，在救濟(jì)手段上相比黨務(wù)信息應(yīng)更全面，才能在黨政聯(lián)合文件領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的尊重和保護(hù)。

三、黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)之完善路徑

(一)形式主義向?qū)嵸|(zhì)主義標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變

法院在作性質(zhì)認(rèn)定時(shí)往往依據(jù)制作主體、發(fā)文字號(hào)等形式上的標(biāo)準(zhǔn)做出判斷，此種做法應(yīng)摒棄，判斷是否屬于黨內(nèi)法規(guī)或是行政法規(guī)等規(guī)范性文件應(yīng)采用形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式。實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)文件中具體內(nèi)容來(lái)判斷，主要包括以下幾個(gè)方面：首先在制作主體方面，黨政聯(lián)合文件是黨組織和行政機(jī)關(guān)共同參與制作的，《政府信息公開(kāi)條例》中有關(guān)“行政機(jī)關(guān)制作或者獲取的”的解釋范圍是否包括行政機(jī)關(guān)共同參與制作的情形呢？是否應(yīng)將共同參與制作的情形納入《政府信息公開(kāi)條例》的調(diào)整范圍內(nèi)呢？對(duì)此筆者持肯定的態(tài)度，筆者認(rèn)為政府信息概念中的“制作或者獲取”應(yīng)作合理的擴(kuò)大解釋，也應(yīng)理解為行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)共同參與制作或者獲取、保存的[7]，據(jù)此將行政機(jī)關(guān)共同參與制作的黨政聯(lián)合文件，順其自然地納入《政府信息公開(kāi)條例》的調(diào)整范圍內(nèi)。其次在內(nèi)容方面，判斷申請(qǐng)公開(kāi)的信息是否屬于社會(huì)公共管理范圍，法院在作認(rèn)定時(shí)，應(yīng)秉持“具體問(wèn)題具體分析”“具體內(nèi)容分別對(duì)待”的態(tài)度，堅(jiān)持“區(qū)分處理”的原則。對(duì)于涉及經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，能夠?qū)θ嗣袢罕姷臋?quán)利義務(wù)及日常生活產(chǎn)生影響的信息應(yīng)向社會(huì)公眾公開(kāi)；不能區(qū)分出是否屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理范圍，亦不能區(qū)分出是屬于黨務(wù)信息或者政府信息的，應(yīng)判斷其是否屬于不予公開(kāi)的情形，例如涉及黨和國(guó)家安全以及社會(huì)安定的信息，應(yīng)當(dāng)不予公開(kāi)。最后，分析該黨政聯(lián)合文件對(duì)具體的行政行為是否產(chǎn)生了實(shí)際的指導(dǎo)效果，如果滿足前兩者的條件，但實(shí)際并未施行或者并未成為具體的指導(dǎo)依據(jù)時(shí)，仍不應(yīng)支持申請(qǐng)人的訴訟請(qǐng)求。綜上分析，單純依據(jù)發(fā)文字號(hào)形式上的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷并不可取，也不應(yīng)完全摒棄，而應(yīng)將實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與形式標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合作綜合判斷，二者發(fā)生沖突無(wú)法得出一致結(jié)論時(shí)，應(yīng)以實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為主。

(二)統(tǒng)一司法裁判標(biāo)準(zhǔn)

首先，司法實(shí)踐中要實(shí)現(xiàn)法官在裁判時(shí)從單一形式主義標(biāo)準(zhǔn)向形式與實(shí)質(zhì)主義兼顧的雙重標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，除查看申請(qǐng)公開(kāi)的信息的發(fā)文主體、發(fā)文字號(hào)以外，也要分析該文件是否成為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的直接依據(jù)，從主體、功能、內(nèi)容方面綜合判斷是否公開(kāi)。其次，法官在審理案件判斷是否予以公開(kāi)時(shí)，可以通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議的方式，通知黨政聯(lián)合文件的制定主體——黨委機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)選派代表參加會(huì)議，聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)的有關(guān)建議，或者通過(guò)發(fā)送意見(jiàn)征詢函的方式獲取制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上綜合判斷。此外，要靈活運(yùn)用司法建議機(jī)制，如果經(jīng)審理認(rèn)為確實(shí)需要公開(kāi)的，可以向黨委制定機(jī)關(guān)發(fā)出司法建議，建議其公開(kāi)有關(guān)的信息，實(shí)現(xiàn)黨委、政府、法院之間的靈活互動(dòng)。最后，加強(qiáng)對(duì)司法裁判文書的釋明說(shuō)理，兼顧情理與法理，實(shí)現(xiàn)德法相融，有效回應(yīng)案件中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，使廣大人民群眾尊重和信服司法權(quán)威，降低上訴率。裁判標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、統(tǒng)一化，才能使裁判結(jié)果具有針對(duì)性、充分性、邏輯性，實(shí)現(xiàn)同案同判，這樣不僅展現(xiàn)法官的智慧，更彰顯了司法文明的進(jìn)步，對(duì)實(shí)現(xiàn)服判息訴、定紛止?fàn)幘哂兄匾淖饔谩?/p>

(三)完善公開(kāi)方式

黨政聯(lián)合文件具備雙重屬性的特殊性，其中黨務(wù)信息只存在主動(dòng)公開(kāi)的方式，是否公開(kāi)的裁量權(quán)由黨委機(jī)關(guān)決定。黨政聯(lián)合文件不能因黨務(wù)信息的屬性而限制公開(kāi)的方式，黨政聯(lián)合文件中的信息公開(kāi)方式應(yīng)包括主動(dòng)公開(kāi)和申請(qǐng)公開(kāi)兩種方式，其中的信息內(nèi)容不應(yīng)局限于政府信息，兩種公開(kāi)方式應(yīng)涵蓋黨政聯(lián)合文件。是否公開(kāi)的決定權(quán)應(yīng)區(qū)分處理，如果僅涉及其中的政府信息，則由行政機(jī)關(guān)決定，如果僅涉及黨務(wù)信息，則由黨委機(jī)關(guān)決定，如果同時(shí)包含二者，應(yīng)該由黨委機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)共同協(xié)商，只有當(dāng)兩主體均同意公開(kāi)之后，才能將信息公開(kāi)，如此能在最大程度上完善公開(kāi)的方式。

(四)開(kāi)拓多元化的救濟(jì)途徑

公民對(duì)黨務(wù)信息無(wú)申請(qǐng)公開(kāi)的權(quán)利，對(duì)不予公開(kāi)的黨務(wù)信息也無(wú)完善的救濟(jì)權(quán)利，故開(kāi)拓多元化的救濟(jì)途徑至關(guān)重要，如當(dāng)事人認(rèn)為黨政聯(lián)合文件信息中的黨務(wù)信息與自身權(quán)利義務(wù)有關(guān)，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，確屬應(yīng)該公開(kāi)的信息時(shí)，當(dāng)事人可以向黨委機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)，黨委機(jī)關(guān)不予公開(kāi)，可以選擇向上一級(jí)機(jī)關(guān)申訴，對(duì)申訴結(jié)果仍然不服，當(dāng)事人可以向法院抗告，法院可通過(guò)發(fā)出司法建議的方式建議其公開(kāi)。此外，社會(huì)公眾也可以通過(guò)向黨委機(jī)關(guān)提出社會(huì)建議的方式督促其公開(kāi)有關(guān)的信息。黨員也有權(quán)向黨委機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)向黨組織內(nèi)部公開(kāi)的有關(guān)信息，根據(jù)信息公開(kāi)的范圍不同規(guī)定不同的申請(qǐng)主體，被申請(qǐng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)者證明不予公開(kāi)的合法性和合理性，并向申請(qǐng)者告知其救濟(jì)途徑和方式，當(dāng)事人對(duì)處理結(jié)果不服時(shí)仍有申訴、抗告的權(quán)利。

四、結(jié)語(yǔ)

黨政聯(lián)合文件作為獨(dú)具特色的第三種法治形態(tài)，對(duì)黨規(guī)國(guó)法的順暢銜接協(xié)調(diào)發(fā)揮了重要作用。完善黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)制度，尊重公民的知情權(quán)，有利于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，夯實(shí)社會(huì)主義法治體系。黨政聯(lián)合文件具備雙重屬性，司法實(shí)踐中也往往依據(jù)發(fā)文主體、發(fā)文字號(hào)判是否予以公開(kāi)，將政府信息限制在行政機(jī)關(guān)制作、保存的情形，而排除了行政機(jī)關(guān)與黨委機(jī)關(guān)共同制作的情形。為推進(jìn)黨政聯(lián)合文件信息公開(kāi)制度，在司法裁判認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上需轉(zhuǎn)變思路，以實(shí)質(zhì)兼顧形式標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷是否予以公開(kāi)，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)“政府信息”一詞應(yīng)作適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大解釋，將參與制作的情形也納入《政府信息公開(kāi)條例》的調(diào)整范圍內(nèi)。在公開(kāi)方式上，針對(duì)黨政聯(lián)合文件中涉及的黨務(wù)信息，當(dāng)事人有權(quán)依申請(qǐng)的方式請(qǐng)求公開(kāi)，而不應(yīng)局限在主動(dòng)公開(kāi)的單一方式上。綜上，我們應(yīng)進(jìn)一步完善黨政聯(lián)合文件的信息公開(kāi)制度，在新時(shí)代，將公民的知情權(quán)擴(kuò)展到黨政聯(lián)合文件領(lǐng)域，逐步消除信息公開(kāi)的“灰色模糊地帶”，完善社會(huì)公眾對(duì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。

注釋：

①筆者在《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》、“北大法寶”黨內(nèi)法規(guī)專題數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索梳理，得出：自1949年至2020年12月31日，黨政聯(lián)合文件共計(jì)754部。

②《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第2條：本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

③參見(jiàn)天津市高級(jí)人民法院(2017)津行申421號(hào)行政裁定書。

④ 參見(jiàn)最高人民法院(2016)最高法行申3522號(hào)行政裁定書。

⑤參見(jiàn)鄭州市鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院(2018)行初194號(hào)行政裁定書。

⑥參見(jiàn)最高人民法院(2018)行申388號(hào)行政裁定書。