美國國稅局機(jī)構(gòu)重組計劃特點(diǎn)對我國智慧稅務(wù)建設(shè)啟示*

孫春磊

(國家林業(yè)和草原局財會核算審計中心， 北京 100714)

一、美國國稅局重組背景

2019年7月，美國國會通過了《納稅人優(yōu)先法案》，強(qiáng)化了納稅人的權(quán)益，并要求重新設(shè)計國稅局組織架構(gòu)。2021年初，美國國稅局向國會提交了一份報告，闡述了未來五年的機(jī)構(gòu)重組戰(zhàn)略，正式拉開了其繼1998年以來最大一次規(guī)模機(jī)構(gòu)重組的大幕。

在本次改革前(2020年)，美國國稅局機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)“142”的模式?！?”即局長，是該局的決策中心，對全局工作負(fù)總責(zé)，并有一名幕僚長和一個局長辦公室輔助日常工作。“4”即上訴辦公室、總法律顧問辦公室、 溝通與聯(lián)絡(luò)辦公室、國家納稅人權(quán)益維護(hù)辦公室四個直接向局長匯報的內(nèi)部獨(dú)立機(jī)構(gòu)?！?”即由服務(wù)與執(zhí)法司和業(yè)務(wù)支持司，這兩個部門由兩位副局長分別管理，并直接向局長匯報。服務(wù)與執(zhí)法司下設(shè)工資與投資部、大型企業(yè)和國際部、小型企業(yè)與個體經(jīng)營者部、免稅和政府組織部四個主要的納稅人管理部門，以及刑事調(diào)查部、報表準(zhǔn)備部、職業(yè)責(zé)任部、在線服務(wù)部、舉報部等多個執(zhí)法和服務(wù)部門。業(yè)務(wù)支持司由隱私及政府聯(lián)絡(luò)與披露部、公平及多元化與包容性部、人力資源部、后勤與安保部、信息技術(shù)部、采購部、研究分析與統(tǒng)計部、風(fēng)險管理部、財務(wù)部等部門組成。

美國國稅局曾依托這一組織架構(gòu)取得了顯著的成績，然而隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別是受到數(shù)字經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和納稅人期望提高的影響，這一組織架構(gòu)亟需調(diào)整。為此，美國國稅局在《納稅人優(yōu)先法案》的引領(lǐng)下，謀劃了其未來組織架構(gòu)的總體計劃，以求加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高運(yùn)營效率，增加征納雙方信任和理解，更好地為納稅人服務(wù)，并為員工提供良好的職業(yè)發(fā)展機(jī)會。

二、美國國稅局重組計劃介紹

本輪美國國稅局機(jī)構(gòu)重組預(yù)計將持續(xù)到2025年才能完成，花費(fèi)共計2.16億美元(約合人民幣13.96億元)。該計劃主要內(nèi)容可以概況為“優(yōu)1增1保4分5”。

1.優(yōu)化副局長職責(zé)。原先分別管理兩大司局的2個副局長職位整合成1個副局長職位。新的副局長職位將不再直接分管業(yè)務(wù)，而是作為局長的助手或者全權(quán)代表開展工作，相當(dāng)于減少了一個層級。一些原先需要向副局長匯報工作的部門將直接向局長匯報。據(jù)計劃，新架構(gòu)將提出高級領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊這一概念，由局長、副局長、幕僚長以及10位內(nèi)部獨(dú)立機(jī)構(gòu)和司局負(fù)責(zé)人組成，團(tuán)隊成員直接向局長匯報，有助于快速形成決策，提升工作效率。

2.新增納稅人體驗(yàn)辦公室。納稅人體驗(yàn)辦公室的設(shè)立是本次機(jī)構(gòu)重組的最大亮點(diǎn)。這一部門將作為內(nèi)部獨(dú)立機(jī)構(gòu)直接向局長匯報，其使命是不斷改善納稅人體驗(yàn)，主要通過用戶體驗(yàn)、行為分析等領(lǐng)域?qū)＜业某掷m(xù)研究、分析，了解納稅人真實(shí)期望及變化趨勢，搜集國內(nèi)國際相關(guān)部門最佳案例，提供給其他部門借鑒，并監(jiān)督提升情況。

3.保留4個內(nèi)部獨(dú)立機(jī)構(gòu)，但調(diào)整相關(guān)職能。保留獨(dú)立上訴辦公室、總法律顧問辦公室、溝通辦公室、國家納稅人權(quán)益維護(hù)辦公室。其中，獨(dú)立上訴辦公室將由原上訴辦公室更名而來，更加體現(xiàn)了其相對獨(dú)立的特性。通信和聯(lián)絡(luò)辦公室將重新改組為溝通辦公室，職能聚焦為兩項(xiàng)，一是對內(nèi)協(xié)調(diào)，以增進(jìn)內(nèi)部人員的共識，二是對外溝通，主要與大型媒體、公共關(guān)系部門等社會機(jī)構(gòu)和國會、白宮等國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，傳遞關(guān)鍵信息，營造良好氛圍。

4.分設(shè)出5個司局。適當(dāng)分解原服務(wù)與執(zhí)法司和業(yè)務(wù)支持司職能，分設(shè)出5個司局，即關(guān)系與服務(wù)司、合規(guī)司、組織變革與創(chuàng)新司、運(yùn)營管理司和信息技術(shù)司，這是本次機(jī)構(gòu)重組最主要的變革部分。(1)關(guān)系與服務(wù)司將整合現(xiàn)有線上線下服務(wù)渠道和針對不同納稅人的服務(wù)事項(xiàng)，以統(tǒng)一的姿態(tài)對外提供服務(wù)，成為面向所有的納稅人和其他利益相關(guān)者的一線部門。該司將包括輔助服務(wù)處、數(shù)字服務(wù)處、推廣與教育處、第三方關(guān)系處、身份盜竊與欺詐處理處、(信息)提交與處理處和隱私保護(hù)處共六個處室。(2)合規(guī)司主要將原先散落在工資與投資部、大型企業(yè)和國際部、小型企業(yè)與個體經(jīng)營者部、免稅和政府組織部四個部門的執(zhí)法事項(xiàng)，以及舉報部、刑事調(diào)查部的職能整合起來，形成部門合力，以統(tǒng)一監(jiān)管和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，減少重復(fù)，并填補(bǔ)可能存在的盲區(qū)。該司下設(shè)合規(guī)處、舉報處、刑事調(diào)查處、納稅檢查處和征收處五個處室。(3)組織變革與創(chuàng)新司將成為全局戰(zhàn)略規(guī)劃制定和組織實(shí)施部門，同時也是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主力部門。這一部門將協(xié)助局領(lǐng)導(dǎo)完成戰(zhàn)略規(guī)劃和立法等頂層設(shè)計，運(yùn)用績效管理的理念，通過數(shù)據(jù)分析、最佳案例對標(biāo)等方法，監(jiān)督并改進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施過程，以提升全局整體效能，增強(qiáng)為納稅人服務(wù)的有效性。該司下設(shè)數(shù)據(jù)處、績效改進(jìn)與變革管理處、數(shù)字化與征管處、戰(zhàn)略規(guī)劃與立法處等4個處室。(4)運(yùn)營管理司將專注為美國國稅局各部門提供支持服務(wù)，繼承原業(yè)務(wù)支持司內(nèi)部保障的相關(guān)職能，下設(shè)多元化處、人力資源處、財務(wù)處、后勤與安保處、采購處和風(fēng)險處六個處室。(5)信息技術(shù)司將由現(xiàn)有的業(yè)務(wù)支持司信息化團(tuán)隊拆分而來，主要提供信息技術(shù)解決方案、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和安全服務(wù)，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供技術(shù)支持。該司下設(shè)IT戰(zhàn)略監(jiān)理處、組織發(fā)展處、網(wǎng)絡(luò)安全處、運(yùn)行/計算中心處、用戶與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)處、架構(gòu)處、程序現(xiàn)代化處等處室。

5.工作進(jìn)展。重組計劃完成后，美國國稅局將呈現(xiàn)“155”的全新架構(gòu)，即1個以局長為核心的高級領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊，5個獨(dú)立內(nèi)設(shè)辦公室和5個專業(yè)司局。目前，相關(guān)重組計劃正在緊鑼密鼓推進(jìn)，一些新部門開始組建。2020年7月，美國國稅局成立了數(shù)字化與征管處，這一部門采取了雙負(fù)責(zé)人制，服務(wù)與執(zhí)法司征管總監(jiān)和業(yè)務(wù)支持司首席采購官共同擔(dān)任部門主任。2021年1月，美國國稅局先行設(shè)立了納稅人體驗(yàn)官這一職位，由現(xiàn)工資和投資部負(fù)責(zé)人肯·科爾賓(Ken Corbin)兼任。2022年3月，該局正式組建了納稅人體驗(yàn)辦公室。

三、美國國稅局重組計劃主要特點(diǎn)

美國國稅局本輪發(fā)布的重組計劃堅持了以納稅人為中心一貫理念，吸收了許多優(yōu)秀的商業(yè)部門和公共組織的成功經(jīng)驗(yàn)，將系統(tǒng)管理和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理念融入其中，整體而言，新的重組計劃更加適應(yīng)了時代發(fā)展要求，將有助于合成資源力量、提升整體效能。這一計劃主要有以下4個特點(diǎn)。

1.更加注重管理扁平精細(xì)。在本次重組計劃中，美國國稅局將取消分管副局長這一職位，相當(dāng)于減少了一個管理層級，作為全局的核心——局長將可以直接聽取下屬司局負(fù)責(zé)人的匯報，而不用通過分管副局長轉(zhuǎn)達(dá)，這一變化使得決策層可以更加快速、全面了解和把握各條線業(yè)務(wù)工作進(jìn)展，有助于提高溝通效率，提升決策的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。同時，美國國稅局將內(nèi)設(shè)司局從2個細(xì)化為5個，各司局間職責(zé)分工更加明確、細(xì)化，減少因責(zé)任不清而推諉扯皮發(fā)生的概率，并使管理層在決策和監(jiān)督過程中、員工在執(zhí)行和聯(lián)絡(luò)過程中快速定位具體工作部門，可以進(jìn)一步提高溝通和管理效率。

2.更加重視納稅人體驗(yàn)?！都{稅人優(yōu)先法案》作為本次重組的直接原因，一直強(qiáng)調(diào)要“以納稅人為中心”，著力提升納稅人的體驗(yàn)。為落實(shí)好這一要求，美國國稅局將在納稅服務(wù)方面顯著增強(qiáng)力量，新增加了2個專門機(jī)構(gòu)，呈現(xiàn)出三足鼎立的局面。納稅人權(quán)益維護(hù)辦公室將幫助納稅人解決問題，并對相關(guān)部門提出改進(jìn)建議，納稅人體驗(yàn)辦公室則致力于制定策略提升納稅人的辦稅體驗(yàn)。關(guān)系與服務(wù)司則具體負(fù)責(zé)納稅服務(wù)事項(xiàng)和改進(jìn)措施的落地執(zhí)行，三者形成了一個完整的發(fā)現(xiàn)問題—提出措施—具體實(shí)施的閉環(huán)。

3.更加凸顯監(jiān)管統(tǒng)一。本次美國國稅局重組計劃的一大顛覆就是將工資與投資部、大型企業(yè)和國際部、小型企業(yè)與個體經(jīng)營者部、免稅和政府組織部四個部門職責(zé)進(jìn)行整合。這一調(diào)整將對內(nèi)外部各方產(chǎn)生較大影響。對外而言，這一調(diào)整將不同的納稅人放到同一個部門中進(jìn)行管理，有利于統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，增加納稅人的可預(yù)期性，提升納稅體驗(yàn)；對內(nèi)而言，這一調(diào)整將減少各部門在檢查、征收等職責(zé)中的重復(fù)，有助于合規(guī)部門從整體角度考慮監(jiān)管戰(zhàn)略，并更好地洞察納稅人行為變化，研究、分析、預(yù)測納稅人行為趨勢。同時，這一調(diào)整還將為員工提供一條更加寬闊的職業(yè)道路，使得員工可以全面了解各種類型納稅人的情況。

4.更加強(qiáng)調(diào)數(shù)字化發(fā)展。本次重組美國國稅局新設(shè)組織變革與創(chuàng)新司和信息技術(shù)司，分別負(fù)責(zé)數(shù)字化規(guī)劃和數(shù)字化落地(信息化)工作。對于僅有5個司局機(jī)構(gòu)的美國國稅局而言，這樣的設(shè)置體現(xiàn)了其對數(shù)字化工作的極端重視。其中，數(shù)字化轉(zhuǎn)型部門將專注于改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，建設(shè)現(xiàn)代化系統(tǒng)，主要工作包括借鑒領(lǐng)先行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)確定適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)流程和技術(shù)組合；開展新技術(shù)新流程的試點(diǎn)；持續(xù)推進(jìn)流程和紙質(zhì)文件的數(shù)字化；更新、打通現(xiàn)有的60多個早已老化且互不相連的信息系統(tǒng)。該部門期望通過這樣的方式提升納稅人和員工體驗(yàn)，使得征納雙方能夠在簡單的數(shù)字化環(huán)境中快速解決問題。而信息技術(shù)部門則不僅負(fù)責(zé)系統(tǒng)維護(hù)，還負(fù)責(zé)架構(gòu)設(shè)計、項(xiàng)目開發(fā)、監(jiān)理等工作，是一支完整的團(tuán)隊，也是世界上最大和最雄心勃勃的IT組織之一，其專業(yè)程度、技術(shù)水平相對較高，可以快速、可控、持續(xù)完成系統(tǒng)開發(fā)、支持任務(wù)。

四、對我國智慧稅務(wù)建設(shè)的啟示

稅收在我國國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性支柱性保障性的重要作用。中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》(以下簡稱《意見》)，為今后五年的稅收工作指引方向。落實(shí)好《意見》要求，建設(shè)智慧稅務(wù)成為各級稅務(wù)部門的重點(diǎn)工作，這其中同樣也面臨機(jī)構(gòu)重組的問題。借鑒并吸收美國國稅局重組計劃的有益之處、可取經(jīng)驗(yàn)對我國稅務(wù)部門開展好下一步行動有一定促進(jìn)作用。

1.強(qiáng)化戰(zhàn)略落地，自上而下分布推進(jìn)。一分部署，九分落實(shí)。機(jī)構(gòu)重組是一場“持久戰(zhàn)”，落實(shí)《意見》要求過程中，可以借鑒國際主流經(jīng)驗(yàn)，考慮設(shè)置一個常態(tài)化正式的實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照中央決策部署的要求，緊跟國內(nèi)外環(huán)境變化趨勢，規(guī)劃好方向明確、操作性強(qiáng)的落地時間表、路線圖，并持之以恒、久久為功地做好實(shí)施。同時，在機(jī)構(gòu)重組過程中，不宜追求一步到位，可考慮采用自上而下的順序在較長周期內(nèi)按照一定節(jié)奏分步推進(jìn)，既可以持續(xù)細(xì)化優(yōu)化具體內(nèi)容，還可以降低對基層人員的影響，減少阻礙。

2.堅持效率優(yōu)先，大幅降低征收成本。我國稅務(wù)部門和美國稅務(wù)局既有共通性，也有差異性，我國稅務(wù)部門承擔(dān)的職能要更多，相應(yīng)的內(nèi)設(shè)部門也更多，要求所有內(nèi)設(shè)部門均向一把手匯報既不現(xiàn)實(shí)，也不科學(xué)。但美國國稅局持續(xù)推進(jìn)管理扁平、實(shí)現(xiàn)高效管理、低成本征收的理念仍然值得借鑒。在我國稅務(wù)下一步機(jī)構(gòu)重組中，可以通過增加一把手直接分管的司局?jǐn)?shù)量、建立定期輪換制和動態(tài)調(diào)整制、利用好黨委會和局長辦公會、探索班子直接聽取處室負(fù)責(zé)人匯報等措施，推動更多司局直接向局班子和一把手匯報、重點(diǎn)處室直接向班子成員匯報，實(shí)現(xiàn)管理扁平，降低管理成本。同時，打破分級設(shè)置同類機(jī)構(gòu)的慣性，解決一批職能重復(fù)、職能交叉、職能弱化的問題，提升征管效能，降低更多的管理成本。如可在省局層面取消中央稅種管理部門，省局以下機(jī)構(gòu)取消稅種管理部門，日常稅種監(jiān)管統(tǒng)一由風(fēng)險管理部門負(fù)責(zé)，提升管理協(xié)同；也可在人事、財務(wù)、資產(chǎn)管理等行政部門條線嘗試按省份設(shè)置共享中心，并在后勤方面嘗試以地市為單位統(tǒng)籌，實(shí)行集約化管理，直接降低征收成本。

3.堅持“人民至上”，增強(qiáng)納稅服務(wù)力量。《意見》提出了“以服務(wù)納稅人繳費(fèi)人為中心”的要求，這與我國“人民至上”的理念一脈相承，與國際稅收征管趨勢不謀而合。在我國稅務(wù)的組織變革中，應(yīng)充分考慮納稅人繳費(fèi)人的實(shí)際需求和真實(shí)期待，借鑒大型商業(yè)企業(yè)、銀行機(jī)構(gòu)設(shè)置理念，參照國際公共部門特別是稅務(wù)部門的最新實(shí)踐，參考國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)和部門的經(jīng)驗(yàn)，明確各層級納稅繳費(fèi)服務(wù)職責(zé)權(quán)限、功能定位，并依此設(shè)置好納稅繳費(fèi)服務(wù)政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督部門，加強(qiáng)各級稅務(wù)部門及人員的服務(wù)自覺、服務(wù)能力和服務(wù)水平。如總局和省局納稅服務(wù)部門應(yīng)繼續(xù)負(fù)責(zé)政策制定、拓展社會辦稅渠道、與利益相關(guān)方開展溝通等職責(zé)。地市及以下納稅服務(wù)部門全面轉(zhuǎn)型為政策執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)對區(qū)域內(nèi)及所分配的納稅人開展線上線下服務(wù)。此外將總局和省局12366納稅服務(wù)中心升級為納服提升中心，一般性問題的解答更多交由12345政務(wù)熱線和人工智能系統(tǒng)完成，新機(jī)構(gòu)則重點(diǎn)開展納服知識圖譜維護(hù)、全渠道服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測、納稅人疑難問題處理、系統(tǒng)性建議提出等工作。

4.堅持監(jiān)管集成，動態(tài)調(diào)整信用與風(fēng)險，稅務(wù)監(jiān)管是開展精細(xì)服務(wù)和精確執(zhí)法的基礎(chǔ)。美國國稅局整合4個納稅人管理部門的措施目的也在于整合監(jiān)管資源，為開展好服務(wù)和執(zhí)法事項(xiàng)提供保障。美國的國情在于資源的整合，而我國一直實(shí)行的是綜合管理的模式，可以更進(jìn)一步落實(shí)《意見》提出的“建立健全以‘信用+風(fēng)險’為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制”的要求。建議可采取以下措施：一是上提監(jiān)管責(zé)任，將原先由各稅務(wù)所、縣局承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)上收到市局和省局，分級負(fù)責(zé)相應(yīng)企業(yè)的風(fēng)險監(jiān)管工作，縣局及以下主要負(fù)責(zé)事項(xiàng)核實(shí)等職責(zé)。二是優(yōu)化干部管理，推行“上管下用”，在不改變?nèi)藛T辦公地的基礎(chǔ)上，設(shè)立虛擬辦公團(tuán)隊，納入團(tuán)隊人員工作內(nèi)容、績效考核、收入等按本地60%和虛擬團(tuán)隊40%的比例分配，針對特定行業(yè)、現(xiàn)象開展常態(tài)化監(jiān)管、分析與核實(shí)任務(wù)派發(fā)。三是強(qiáng)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。做實(shí)做強(qiáng)特派辦，將其打造為全國或區(qū)域內(nèi)審核中心和信用監(jiān)管中心，依托金稅四期大數(shù)據(jù)生成的信用信息和省局推送的動態(tài)監(jiān)管信息，統(tǒng)一對相關(guān)行政執(zhí)法事項(xiàng)提出初步建議，并及時推送給主管稅務(wù)部門，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)乃至全國監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度雙統(tǒng)一，維護(hù)社會公平。

5.堅持“以數(shù)治稅”，強(qiáng)化信息技術(shù)力量?！耙詳?shù)治稅”是稅收治理理念的一次重大革新，突出了“數(shù)”的核心地位，回歸了經(jīng)濟(jì)活動的連接點(diǎn)。保護(hù)、利用好稅收大數(shù)據(jù)這一“金山銀庫”，是落實(shí)“以數(shù)治稅”要求的基礎(chǔ)保障，而在保護(hù)和利用之中，保護(hù)又是最基礎(chǔ)的保障。在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)之中，信息技術(shù)部門應(yīng)承擔(dān)數(shù)據(jù)保護(hù)的職責(zé)，將安全理念融入到數(shù)據(jù)全流程中，加大自主開發(fā)、監(jiān)理比重，整合全國信息技術(shù)部門，采取市場化的手段招募成熟人才，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自主可控、技術(shù)穩(wěn)定可靠、數(shù)據(jù)固若金湯，更好地發(fā)揮稅收大數(shù)據(jù)作用，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。