新時代中國發(fā)展中國際化社區(qū)治理探究

王孝勇,張 偉

(1.南京工程學(xué)院馬克思主義學(xué)院,江蘇 南京,211167;2.南京工程學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院,江蘇 南京,211167)

改革開放以來，尤其是進入新時代以來，隨著中國的迅速崛起，越來越多的境外人士到中國大陸求學(xué)、經(jīng)商、就業(yè)，甚至定居。第七次全國人口普查結(jié)果顯示：2020年11月1日零時居住在我國大陸31個省、自治區(qū)、直轄市(以下簡稱省份)接受普查登記的港澳臺居民和外籍人員數(shù)據(jù)如下：香港特別行政區(qū)居民371 380人、澳門特別行政區(qū)居民55 732人、臺灣地區(qū)居民157 886人，外籍人員 845 697 人，合計1 430 695人[1]。與此相適應(yīng)，我國城市出現(xiàn)了不少國際化社區(qū)，尤其是在北京、上海、天津、廣州等大城市。在中國語境中，國際化社區(qū)概念主要有兩種理解：一是在社區(qū)常住人口數(shù)上，境外居民數(shù)量占整個社區(qū)居民總數(shù)20%以上；二是從社區(qū)建設(shè)品質(zhì)內(nèi)涵上理解，社區(qū)建設(shè)的軟硬件水平達到國際先進水平，居民居住的舒適度高。本文所理解的國際化社區(qū)是第一種解釋。當(dāng)然，有的地方在認(rèn)定國際化社區(qū)并沒有拘泥于概念性認(rèn)定，而是從發(fā)展的角度，只要社區(qū)里面常駐境外人士達到一定的數(shù)量，即認(rèn)定為國際化社區(qū)或準(zhǔn)國際化社區(qū)。如2018年南京制訂《南京市國際社區(qū)建設(shè)規(guī)劃(2018—2025年)》打造具有南京特色的國際社區(qū)，并選取7個國際人士匯集較多的區(qū)域優(yōu)先開展國際社區(qū)建設(shè)試點。實際上這7個典型社區(qū)內(nèi)居住的境外人數(shù)占社區(qū)居民人數(shù)都在20%以下。這并不是說南京制訂這一規(guī)劃沒有科學(xué)性，恰恰相反，這一規(guī)劃充滿著前瞻性。隨著我國對外開放的進一步深化，綜合國力的進一步提高，來中國大陸求學(xué)、經(jīng)商等的境外人士只會越來越多，發(fā)展中的國際化社區(qū)只會越來越多。所以，發(fā)展中的國際化社區(qū)治理研究具有前沿性、挑戰(zhàn)性和動態(tài)性的特點。本文主要討論三個問題：一是深入挖掘中國發(fā)展中國際化社區(qū)治理的重要意義；二是初步探索新時代中國發(fā)展中國際化社區(qū)治理新理念；三是結(jié)合發(fā)展中的南京江寧大學(xué)城國際化社區(qū)治理實踐，嘗試提出有中國特色的發(fā)展中國際化社區(qū)治理路徑。

一、新時代中國特色發(fā)展中國際化社區(qū)治理重要意義

一般談到此類意義，通常來說分為理論意義與實踐意義。筆者以為就新時代中國發(fā)展中國際化社區(qū)治理而言，除了前兩者意義，還有第三者意義，即向國際社會提供國際化社區(qū)治理中國方案的意義。方案是理論與實踐之間的中介，即是理論走向?qū)嵺`的中間環(huán)節(jié)，也是實踐反作用于理論的中間環(huán)節(jié)。

首先，新時代中國發(fā)展中國際化社區(qū)治理的實踐意義主要有三個方面：一是關(guān)涉國家對外形象。雖然，國際化社區(qū)在整個社區(qū)中的比例不大，甚至可以說是絕對少數(shù)。但因為國際化社區(qū)居民中有一定比例的境外以及外籍人士，他們每天通過實際生活感知中國、認(rèn)知中國。從某種意義上來說，這種感知和認(rèn)知最真實。如感知、認(rèn)知好，則有助于中國對外形象的提升，如不好，則恰恰相反；二是有助于提升基層社區(qū)治理能力。早期來華人員主要是外交人員及其家屬或高級專家，他們居住相對集中于政府指定地區(qū)或高端物業(yè)小區(qū)，實際上是游離于社區(qū)管理之外的。新時代以來，由于境外來華人員大量增加，其中絕大部分是普通人。他們主要是居住在社區(qū)之內(nèi)的，并形成小聚居、大雜居的特點。這對基層社區(qū)治理能力提出了更高的要求；三是有助于進一步完善基層社區(qū)治理體系。國際化社區(qū)中的境外人士同本國居民相比，其需求必然有一定的特殊性，比如出入境辦理、居住證辦理等，除此以外，還有其宗教風(fēng)俗習(xí)慣等，這必然要求相應(yīng)的治理主體參與進來，進一步完善基層社區(qū)治理體系。

其次，新時代中國發(fā)展中國際化社區(qū)治理的理論意義主要有兩個方面：一方面是進一步豐富、完善中國特色社區(qū)治理理論。中國發(fā)展中國際化社區(qū)治理是中國特色社區(qū)治理的重要組成部分。從歷史大視野看，全球化進程不可逆轉(zhuǎn)，全球新冠疫情大流行只是改變了全球化進程的方向與方式。隨著中國對外開放的加快，社會保持和諧穩(wěn)定，經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化治理效能明顯。相信在可預(yù)見的未來，新冠疫情大流行結(jié)束后，來中國尋求發(fā)展機會的境外人士只會越來越多。所以，國際化社區(qū)只能越來越多，國際化社區(qū)治理的理論研究也越來越重要；另一方面是為進一步豐富中國特色全球治理理論提供基礎(chǔ)理論素材。從理論上來說，一個國際化社區(qū)如果居民的國家來源足夠多，涵蓋全球主要國家和地區(qū)，其可視為地球村的縮微版，對其治理可視為對未來全球治理的可能想象。比如說構(gòu)建人類命運共同體可視為中國特色全球治理理論的核心內(nèi)容，而構(gòu)建人類命運共同體的關(guān)鍵在于每一個地球人生成人類命運共同體意識。國際化社區(qū)正是其社區(qū)居民生成人類命運共同體意識的重要交往空間。正如馬克思所說：“社會——不管其形式如何——是什么呢？是人們交互活動的產(chǎn)物?！盵2]同樣的邏輯可以推理出：國際化社區(qū)如果成為一個有生命、有未來的有機體必然是社區(qū)內(nèi)中外居民相互有效交往的產(chǎn)物，是社區(qū)共同體意識的產(chǎn)物。而中外居民社區(qū)命運共同體意識的形成可視為社區(qū)居民人類共同體意識的隱性存在。

最后，新時代中國發(fā)展中國際化社區(qū)治理對世界國際化社區(qū)治理有著重要的借鑒意義。在西方發(fā)達國家尤其是在大城市長期存在一些治理不佳的國際化社區(qū)，西方社會一般稱之為移民多元社區(qū)。這些社區(qū)一般多由外來移民與當(dāng)?shù)鼐用窕炀佣?，甚至外來移民在個別社區(qū)成為居民主體，如法國巴黎、英國倫敦的穆斯林聚居區(qū)，或者是某一種族相對集中的聚居區(qū)，如美國各大城市的黑人聚居區(qū)、亞裔聚居區(qū)等。由于西方國家秉持著所謂多元主義和自由主義的理念，這些社區(qū)多由自發(fā)形成，在形成過程充斥著外來文化與本土文化的沖突，進而造成治安混亂、外來移民與本地居民關(guān)系緊張等一系列問題。造成這一系列問題的根源在于資本主義社會內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性矛盾，即用法律意義上的抽象平等掩蓋事實上經(jīng)濟社會權(quán)利的不平等。國際化社區(qū)治理不僅考驗一個國家的治理水平，也考驗著這個國家行政制度的韌性、社會治理的靈活性乃至政治文明的包容度[3]。中國的國際化社區(qū)治理絕不走西方國家所謂自由、多元、放任的老路，這是由我國社會主義制度的根本性質(zhì)決定的。我國的國際化社區(qū)治理將以包容、開放、平等為理念，充分利用黨群資源，完善社區(qū)各項軟硬件設(shè)施，有效服務(wù)社區(qū)內(nèi)中外居民，同時增強中外居民文化交流、溝通理解，建設(shè)有中國特色的國際化社區(qū)文化，增強社區(qū)對中外居民的向心力。

二、中國發(fā)展中國際化社區(qū)治理新理念

習(xí)近平總書記強調(diào)，發(fā)展理念是發(fā)展行動的先導(dǎo)。國際化社區(qū)治理要在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，立足中國實際、借鑒國內(nèi)外國際化社區(qū)治理的經(jīng)驗教訓(xùn)，形成中國國際化社區(qū)治理新理念。

首先是頂層設(shè)計理念。進入新時代，中國的改革設(shè)計理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，由“摸著石頭過河”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極展開“頂層設(shè)計”。這種轉(zhuǎn)變發(fā)生的根本原因在于經(jīng)過四十多年改革開放的摸索，在取得巨大成就的同時，改革的方向、目標(biāo)、方式、方法都更加明確。具體內(nèi)容主要是三個方面：一是在對待外籍居民奉行普遍主義基礎(chǔ)上的居民化管理原則。由于新中國成立后改革開放前來華外國人主要以領(lǐng)館等外交人員為主，改革開放初期才開始有外交人員以外的境外人士大規(guī)模來華，這些人基本上以境外商務(wù)、專家為主。因受“外交無小事”思想的影響，當(dāng)時無論是政府還是社會在涉及外籍人士的管理上普遍奉行著“特殊化”原則。由于對“特殊化”原則理解不準(zhǔn)確，在一些地方的管理中甚至出現(xiàn)了外籍居民“特權(quán)化”現(xiàn)象。目前在國際化社區(qū)治理中，對待中外居民一視同仁，提供均等的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)已成為社會廣泛共識。二是建立多部門聯(lián)動機制。在國際化社區(qū)中有一定比例的外籍居民，這個因素的嵌入導(dǎo)致國際化社區(qū)治理所涉及的部門遠超非國際化社區(qū)，其所面臨的政策環(huán)境復(fù)雜程度也遠超非國際化社區(qū)。如在國際化社區(qū)內(nèi)設(shè)置中英文雙語路牌，這看似簡單的一個問題就涉及外事、交通、城管、公安、財政等部門。所以，建立由市一級領(lǐng)導(dǎo)牽頭的國際化社區(qū)相關(guān)問題多部門高效聯(lián)動機制刻不容緩。三是在市級層面制訂國際化社區(qū)發(fā)展與治理規(guī)劃。這主要是指市級政府要根據(jù)本地區(qū)國際化社區(qū)發(fā)展的實際進程，結(jié)合本地區(qū)的發(fā)展實際特點，制訂科學(xué)的國際化社區(qū)年度規(guī)劃和年度工作方案，指導(dǎo)、幫助相應(yīng)街道、社區(qū)兩級制訂相應(yīng)的規(guī)劃、方案和項目對接目錄。工作規(guī)劃要結(jié)合實際、突出重點、彰顯品牌。規(guī)劃要從自身實際情況出發(fā)，找準(zhǔn)發(fā)力點找準(zhǔn)切入點，切實提高規(guī)劃同國際化社區(qū)發(fā)展進程匹配程度和可操作性。

其次是多元主體協(xié)商治理理念。在基層社區(qū)治理中，協(xié)商式治理一直是理想的治理模式。國際化社區(qū)在基層社區(qū)中“異質(zhì)”性色彩更為突出，對協(xié)商式治理的要求也更為突出。其具體展開主要有三個方面：一是明確政府各部門、社區(qū)、社會組織以及中外居民各治理主體在社區(qū)治理中的權(quán)利義務(wù)邊界。在治理中，既要防止出現(xiàn)各主體權(quán)利義務(wù)空白，出現(xiàn)治理盲區(qū)，造成問題無人管理；也要防止出現(xiàn)各主體權(quán)利義務(wù)交叉，出現(xiàn)治理重疊，造成問題多頭管理，久拖不決，實際上是無效管理；二是要在社區(qū)樹立以寬容、平等、合作、妥協(xié)為核心的利益協(xié)調(diào)理念。寬容的理念是指參與利益協(xié)調(diào)的各方應(yīng)充分認(rèn)識到各方的利益訴求在價值上都具有一定的合理性；平等的理念是指各方的利益在價值天平上是對等的，無任何一方的利益具有先天的優(yōu)先性；合作的理念是指各利益主體之間應(yīng)認(rèn)識到各方之間的利益博弈不是你死我活的零和關(guān)系，而是在相互合作基礎(chǔ)上的利益促進關(guān)系；妥協(xié)的理念是指各利益主體之間應(yīng)認(rèn)識到在利益協(xié)調(diào)過程中只有相互讓步，才能找到利益沖突的平衡點，才有可能以各自最小的成本，也是社會成本的最小化，使自身利益的實現(xiàn)程度最大化。三是完善社區(qū)協(xié)商機制。要創(chuàng)立基層社區(qū)協(xié)商的具體形式和運作機制，使一些社區(qū)居民自發(fā)形成的有效協(xié)商方式制度化、規(guī)范化和程序化。

最后是營造社區(qū)共同體意識先行理念。社區(qū)概念首次出現(xiàn)在德國社會學(xué)家滕尼斯在1887年出版的名著《共同體與社會》中，而英文“community”一詞本身就有社區(qū)、共同體等多種含義。這說明社區(qū)一詞從原初意義上就與共同體有著密不可分的聯(lián)系[4]。社區(qū)能否治理有效的關(guān)鍵在于社區(qū)居民能否對社區(qū)有情感上的歸屬感、價值上的認(rèn)同感。而社區(qū)居民能否對社區(qū)有情感上的歸屬感、價值化上的認(rèn)同感關(guān)鍵又在于社區(qū)居民對社區(qū)是否有較強的共同體意識。而國際化社區(qū)由于居民的流動性和異質(zhì)性遠高于一般社區(qū)，營造社區(qū)共同體意識難度更大，主要應(yīng)從三個方面入手：一是積極推動中外居民參與社區(qū)居民公約的制訂與完善營造共同體意識。社區(qū)居民公約是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我約束的行為規(guī)范,是社區(qū)居民自治的重要方式與手段。在公約的制訂與完善的過程中，積極推動中外居民參與其中有利于公約“接地氣”“易執(zhí)行”，避免公約“假大空”“成擺設(shè)”。而公約制訂與完善的過程實質(zhì)上就是啟發(fā)中外居民社區(qū)共同體意識的過程、營造共同體意識的過程；二是提供各類有效服務(wù)、化解鄰里矛盾以營造共同體意識。隨著政府機構(gòu)改革、大數(shù)據(jù)管理的開放，社會管理重心逐步下移，社區(qū)所承載的各類功能越來越多。這一方面使社區(qū)居民辦事越來越方便，另一方面對社區(qū)的服務(wù)能力提出越來越高的要求。這里的服務(wù)能力以服務(wù)要求的來源不同可劃分為兩類：一類是主動服務(wù)能力。即社區(qū)通過志愿者走訪，積極主動發(fā)現(xiàn)中外居民的潛在訴求、鄰里矛盾，并積極回應(yīng)、化解；另一類是被動服務(wù)能力。即社區(qū)居民主動到社區(qū)尋求各種幫助，社區(qū)在自己能力范圍內(nèi)盡最大可能滿足居民合情、合理、合法訴求；三是展開豐富多彩的文化活動，建設(shè)社區(qū)文化營造共同體意識。社區(qū)文化是一個社區(qū)區(qū)別于其他社區(qū)的內(nèi)在標(biāo)志，良好的社區(qū)文化建設(shè)能夠積極促進社區(qū)居民社區(qū)共同體意識的形成。社區(qū)文化供給主體主要有政府相關(guān)機構(gòu)、社區(qū)組織、各類社會組織以及社區(qū)志愿者等。社區(qū)文化建設(shè)的核心是打造多元、包容、平等的交疊共識。十九大報告明確指出,要“尊重世界文明多樣性,以文明交流超越文明隔閡,文明互鑒超越文明沖突,文明共存超越文明優(yōu)越”。而中國發(fā)展中國際化社區(qū)無疑是實踐這一理念的微觀基地。

三、社會工作組織介入發(fā)展中國際化社區(qū)治理路徑探索——南京紅葉社會工作服務(wù)社介入南京江寧大學(xué)城國際化社區(qū)治理實踐樣本分析

南京市江寧區(qū)淳化街道大學(xué)城社區(qū)是2016年5月31日正式建立的城市型社區(qū)。社區(qū)居民以高校教職工、高新企業(yè)工作人員及其他具有一定知識文化水平及經(jīng)濟水準(zhǔn)的外地來寧定居者為主。此外，還有來自中國藥科大學(xué)、南京醫(yī)科大學(xué)、江蘇海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院等高校外籍師生一千余人，其中有少部分留學(xué)生以及外籍教師在社區(qū)內(nèi)建立家庭生活。隨著中國高等教育的國際化發(fā)展，社區(qū)內(nèi)的外籍師生人數(shù)以及常住人數(shù)都在快速增長。2018年大學(xué)城社區(qū)成為南京市首批國際化試點社區(qū)之一。當(dāng)時街道以及社區(qū)都深刻認(rèn)識到推進試點治理建設(shè)的難度，積極引進專業(yè)社工組織介入。南京紅葉社會工作服務(wù)社是江寧區(qū)乃至南京市社工機構(gòu)的領(lǐng)頭羊，其介入大學(xué)城國際化社區(qū)試點建設(shè)成為街道和社區(qū)的首選。經(jīng)過3年左右建設(shè)，國際化社區(qū)治理取得了長足的進步，其基本路徑如下：

一是在大學(xué)城社區(qū)大力營造國際化社區(qū)試點建設(shè)輿論氛圍。任何工作要想順利展開，都離不開良好的輿論氛圍。大力宣傳國際化社區(qū)試點建設(shè)的新作為、新成績、新品牌，塑造良好的輿論氛圍是加快推進試點建設(shè)的首要條件。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，在信息傳播上人人都有麥克風(fēng)，人人都是傳播者，進而實現(xiàn)了“所有人對所有人的傳播”。在這種信息不間斷、廣泛的傳播中，新聞傳播主體也由“一元”走向了“多元”。對國際化社區(qū)試點建設(shè)的宣傳，既需要黨的專業(yè)新聞工作者參與，也需要街道、社區(qū)建立自己的信息宣傳員，更要把社區(qū)廣大中外居民納入再宣傳隊伍里來；紅葉社工宣傳渠道多元化，除了借助街道、社區(qū)宣傳欄以及傳統(tǒng)的主流媒體大力宣傳國際化社區(qū)試點建設(shè)，也積極充分運用微信、微博、客戶端等新媒體進行宣傳，盡可能擴大宣傳范圍；宣傳方式多樣化，擴大宣傳影響力；綜合運用新聞報道、代表性人物訪談、專題介紹、文藝作品等群眾喜聞樂見的方式大力宣傳國際化社區(qū)試點建設(shè)的成就；宣傳內(nèi)容親民化，擴大宣傳接受度。

二是以專業(yè)化視角給社區(qū)中外居民提供各類精準(zhǔn)化服務(wù)。紅葉社工深度挖掘社區(qū)內(nèi)部顯性或隱性資產(chǎn)，從以人為本、關(guān)注需求的角度出發(fā)，充分運用個案、小組、社區(qū)的專業(yè)工作方法為社區(qū)中外居民提供各類精準(zhǔn)化服務(wù)。如為了讓中外居民熟悉涉及自身利益、行為規(guī)范等各類政策法規(guī)，紅葉社工展開“同地——政策法規(guī)主題宣傳服務(wù)”活動，通過紅色領(lǐng)航，運用社會工作的專業(yè)實務(wù)方法，將相關(guān)政策內(nèi)容嵌入豐富多彩的活動環(huán)節(jié)之中。寓政策宣傳于社會工作服務(wù)活動之中，以社會工作服務(wù)活動促進政策法規(guī)宣傳。如為配合南京2020年11月1日起實施的生活垃圾強制分類法規(guī)——《南京市生活垃圾管理條例》，紅葉社工廣泛動員社區(qū)中外居民積極參與“垃圾分類宣傳科普”“垃圾分類承諾共約”“垃圾分類你我共建言”等豐富多彩的活動，推動形成《南京市強制實施垃圾分類》政策引導(dǎo)下的國際社區(qū)文明共識。通過“同地”系列活動的開展，社區(qū)外籍居民以“觀察員”和“社區(qū)主人翁”雙重角色親身體驗政策內(nèi)涵，理解政策內(nèi)涵，進而認(rèn)識中國。

三是通過展開“生活融合—文化融合—心理融合”社區(qū)活動，營造社區(qū)命運共同體意識。生活融合是指通過展開日常健康生活教育活動，把社區(qū)中外居民組織起來。在疫情常態(tài)化防控背景下，紅葉社工及時開展了“戰(zhàn)‘疫’寶典——七步洗手法”“巧手互助制作防疫布偶”“記‘疫’中的我們”、健康生活方式“四大基石”等系列活動，這既提升了中外居民疫情防控意識與防控能力，也增強了中外居民相互熟悉度與生活融合度。文化融合是指在生活融合的基礎(chǔ)上，開展“英語角”“唐詩宋詞悅讀會”等中外雙語互動交流。這些交流活動增強了社區(qū)中外居民對于中華文化的認(rèn)知度與認(rèn)同感。心理融合是指在文化融合基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)社區(qū)中外居民在社區(qū)內(nèi)成立各類組織，深度參與社區(qū)治理，積極化解由于文化背景差異可能產(chǎn)生的心理隔閡，增強中外居民對于社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，樹立起社區(qū)命運共同體意識。