高校監(jiān)察工作實(shí)踐探索

章文麗

[摘 要]《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）作為國(guó)家監(jiān)委制定的第一部監(jiān)察法規(guī)，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)深入踐行習(xí)近平法治思想，推進(jìn)監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的重大成果，是落實(shí)黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大舉措。高校被納入國(guó)家監(jiān)察范圍應(yīng)屬必要，文章在《條例》適用的環(huán)境下對(duì)高校監(jiān)察現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并對(duì)高校適用《條例》存在的問(wèn)題提出建議。

[關(guān)鍵詞]高校;法律適用;監(jiān)察

一、高校監(jiān)察工作的現(xiàn)狀分析

（一）高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及功能

高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)是高校的內(nèi)部執(zhí)紀(jì)部門，其性質(zhì)可以從兩個(gè)方面加以理解。其一，高校的監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置主要依據(jù)學(xué)校章程和有關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度，屬于“高校自主設(shè)置的內(nèi)部行政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”。其二，在高校內(nèi)部監(jiān)督體系中，有審計(jì)監(jiān)察、學(xué)術(shù)懲戒、廉政監(jiān)察、人事監(jiān)管等多種監(jiān)督形式。監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察等職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政紀(jì)自察，維持學(xué)術(shù)自律。

（二）高校多元監(jiān)督格局下監(jiān)察職能交叉

長(zhǎng)期以來(lái)，高校監(jiān)察監(jiān)督工作主要有內(nèi)部監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督等。隨著高校監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，高校監(jiān)察監(jiān)督由原本的行政監(jiān)察和高校監(jiān)察改為國(guó)家監(jiān)察和高校監(jiān)察，非行政機(jī)關(guān)任命的高校工作人員也被納入國(guó)家監(jiān)察對(duì)象。另外，隨著反貪腐職能劃歸到監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)在很大程度上取代了原屬于檢察機(jī)關(guān)的貪腐監(jiān)督職能。高校監(jiān)察工作更加注重內(nèi)部監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督，除行使廉政、執(zhí)法和效能等監(jiān)察職能之外，也與高校人事監(jiān)管、學(xué)術(shù)懲戒等緊密相關(guān)，同時(shí)兼顧國(guó)家監(jiān)察的行使公權(quán)力的主體、公權(quán)力的實(shí)施行為、違紀(jì)違法犯罪及違反內(nèi)部規(guī)則等具體內(nèi)容。國(guó)家監(jiān)察和高校監(jiān)察的職能存在一定的交叉范圍，該交叉部分不限于廉政監(jiān)察層面，也會(huì)涉及科研學(xué)術(shù)懲戒職能。

二、高校適用 《條例》存在的問(wèn)題

（一） 《條例》未能明確高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)與行政監(jiān)察工作部門之間的職責(zé)權(quán)限

將高校納入國(guó)家監(jiān)察范圍應(yīng)屬必要。20世紀(jì)80年代，我國(guó)高校建立監(jiān)察業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)并開展工作。高校是教育類事業(yè)單位，不屬于行政機(jī)關(guān)。因此，高校監(jiān)察業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、組織關(guān)系及體制機(jī)制，都具有不同于行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn)。

高校一般不單獨(dú)設(shè)置監(jiān)察部門，而是將監(jiān)察業(yè)務(wù)劃分到相關(guān)現(xiàn)有部門行使監(jiān)察權(quán)。另一方面，高校監(jiān)察業(yè)務(wù)部門一般由內(nèi)部設(shè)立，并非是來(lái)自外部行政監(jiān)察部門的派駐。 ①《條例》第十二條明確各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依法向事業(yè)單位派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的權(quán)能。 ②派駐機(jī)構(gòu)把高校內(nèi)部監(jiān)察模式變更為行政派駐監(jiān)察模式?！半p重領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)為主”的原則是我國(guó)高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)普遍遵循的基本原則。該原則強(qiáng)調(diào)校內(nèi)監(jiān)察機(jī)構(gòu)接受學(xué)校黨委、行政領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)學(xué)校黨委、行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。究其原因在于高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)人財(cái)物事項(xiàng)由所在高校予以落實(shí)。 ③高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)與上級(jí)紀(jì)委監(jiān)察部門在廉政監(jiān)察層面，即在辦理腐敗案件或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的人事決策等特殊事項(xiàng)存在職能交叉。

高校監(jiān)察具有實(shí)現(xiàn)政紀(jì)自察和維持學(xué)術(shù)自律之現(xiàn)實(shí)功能。 ④從高校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制設(shè)置情況來(lái)看，部分高校設(shè)置教職工紀(jì)律處分委員會(huì)作為紀(jì)律處分專門機(jī)構(gòu)。高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)與教職工紀(jì)律處分委員會(huì)實(shí)行“一套人馬，兩塊牌子”，形成共治關(guān)系。高校作為科研組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)執(zhí)行學(xué)術(shù)紀(jì)律。高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為校內(nèi)負(fù)責(zé)行政監(jiān)察工作的職能部門，主要執(zhí)行內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則。這是監(jiān)察工作融入高校學(xué)術(shù)傳統(tǒng)和尊重學(xué)術(shù)紀(jì)律的體現(xiàn)。高校紀(jì)律處分辦事機(jī)構(gòu)大部分設(shè)在學(xué)校人事部門，學(xué)術(shù)委員會(huì)則分散于高校各學(xué)院行政部門。大部分高校院級(jí)行政機(jī)構(gòu)既承擔(dān)行政管理職能又承擔(dān)紀(jì)律處分職能，也有不少高校由于將行政管理權(quán)和學(xué)術(shù)管理權(quán)歸并一起行使，導(dǎo)致監(jiān)察、行政管理部門和人事部門之間的職責(zé)權(quán)限模糊不清。

（二）《條例》未能明確將高?？蒲腥藛T列入監(jiān)察對(duì)象人員范圍

《條例》第三十七條在監(jiān)察對(duì)象上明確建立起“公權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)”，廓清了公權(quán)力中“公務(wù)”“公職”“公權(quán)”三者之間的模糊邊界。 ⑤無(wú)論是行為法意義上的“公務(wù)”抑或是組織法意義上的“公職”，如果行使的主體沒(méi)有行使實(shí)質(zhì)意義上的公權(quán)力，行為主體都不屬于監(jiān)察對(duì)象。 ⑥與《刑法》規(guī)定的“國(guó)家工作人員包括事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員”較為抽象相比，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》及 《條例》最大的進(jìn)步在于明確了高校工作人員身份認(rèn)定規(guī)則是立法合憲性要求的體現(xiàn)。 ⑦《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十五條第四項(xiàng)及 《條例》明確規(guī)定只有特定身份的高校人員才具有職務(wù)違法與犯罪的可能。 ⑧根據(jù)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》第八條規(guī)定，事業(yè)單位崗位分為管理崗位、工勤技能崗位和專業(yè)技術(shù)崗位三種類別。 ⑨按照崗位類別，科研人員一般屬于專業(yè)技術(shù)崗，科研人員若只從事科研項(xiàng)目則不被列為監(jiān)察對(duì)象，但科研人員若利用職務(wù)或因職能形成的便利條件從事管理工作就會(huì)成為監(jiān)察對(duì)象。

（三）《條例》未明確套取高校科研經(jīng)費(fèi)的治理責(zé)任

黨紀(jì)責(zé)罰、行政處分是刑事犯罪之外的責(zé)任承擔(dān)方式。在實(shí)踐處理中，對(duì)行政處分與職務(wù)違法的區(qū)分并不明晰。職務(wù)違法犯罪的本質(zhì)是對(duì)公權(quán)力的侵犯。 ⑩對(duì)高校中享有公權(quán)力的主體套取科研經(jīng)費(fèi)行為如何認(rèn)定，需要界定套取科研經(jīng)費(fèi)的高校人員范圍，應(yīng)當(dāng)區(qū)分運(yùn)用公權(quán)力套用科研經(jīng)費(fèi)或沒(méi)有運(yùn)用公權(quán)力套用科研經(jīng)費(fèi)兩種情形，區(qū)分適用刑事責(zé)任的構(gòu)成要件與不適用刑事責(zé)任的構(gòu)成要件，合理劃分不同行為適用不同的責(zé)任類型，建立更加具體的判定標(biāo)準(zhǔn)，保持刑法的謙抑性。合理歸責(zé)并且抑制職務(wù)犯罪，是《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》及《條例》立法目的之一。

從高校自身來(lái)講，高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費(fèi)，如果行使依據(jù)不是法律創(chuàng)設(shè)的公權(quán)力，那么是對(duì)科研學(xué)術(shù)相關(guān)權(quán)利的濫用，應(yīng)該按照科研紀(jì)律對(duì)其加以監(jiān)督。 ！1科研項(xiàng)目委托機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用是否符合科研目的進(jìn)行監(jiān)督，公眾有權(quán)對(duì)公開項(xiàng)目的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，可以引入包括但不限于學(xué)術(shù)共同體在內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)、專門評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等，有效問(wèn)責(zé)，建立失信科研人員清單。 《條例》作為更具有操作性的實(shí)施細(xì)則，應(yīng)進(jìn)一步明確套取高校科研經(jīng)費(fèi)治理責(zé)任。

三、《條例》在高校適用之建議

（一）將適當(dāng)“例外性”嵌入監(jiān)察派駐制度

首先，明確需監(jiān)察派駐的情形。一是面對(duì)監(jiān)察對(duì)象或者涉案人員眾多、級(jí)別較高的高校，如果單靠高校內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)可能造成辦案力量不足的情況;二是發(fā)生“塌方式腐敗”的高校，亟須借外部派駐監(jiān)察恢復(fù)高校廉政生態(tài);三是對(duì)于地處偏遠(yuǎn)的高校，由于地理上的種種原因?qū)е律霞?jí)監(jiān)察無(wú)法及時(shí)監(jiān)督、履職。

其次，明確監(jiān)察派駐的授權(quán)形式。監(jiān)察派駐授權(quán)形式可以是一次性授權(quán)也可以是一事一議的逐個(gè)授權(quán)形式，對(duì)于何種情形選擇何種派駐授權(quán)形式，《條例》并沒(méi)有明確說(shuō)明。依據(jù)因時(shí)制宜、因地制宜的授權(quán)原則考慮，臨時(shí)性派駐授權(quán)更符合高校的實(shí)際需要。因此，可以針對(duì)差異化授權(quán)的情形，出臺(tái)法律解釋細(xì)則，將授權(quán)依據(jù)、授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和授權(quán)限度通過(guò)成文形式加以明確。

再次，落實(shí)高校監(jiān)察“派駐統(tǒng)管”原則。一是厘清派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)與高校主體之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督責(zé)任，不承擔(dān)高校日常的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。二是明確派駐機(jī)構(gòu)與高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的平行關(guān)系，雙方之間沒(méi)有組織機(jī)構(gòu)上的直接隸屬關(guān)系。三是確立派駐機(jī)構(gòu)與高校機(jī)關(guān)紀(jì)委及其下屬單位之間紀(jì)檢監(jiān)察工作業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，派駐機(jī)構(gòu)只對(duì)高校機(jī)關(guān)紀(jì)委及其下屬單位進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。 ！2

（二）明確將高?？蒲腥藛T列為監(jiān)察對(duì)象

將高?？蒲腥藛T納入國(guó)家監(jiān)察范圍應(yīng)屬必要，《條例》的出臺(tái)，明確了高校從事管理的人員為各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督調(diào)查處置的對(duì)象，一定程度上改變了原先主要通過(guò)啟動(dòng)刑事程序來(lái)追究套取高校科研經(jīng)費(fèi)違法行為的情況，客觀上規(guī)制了以貪污罪定罪量刑的刑法擴(kuò)張，體現(xiàn)了監(jiān)察法的謙抑性。 ！3但是，高?？蒲腥藛T是否為“國(guó)家工作人員”、高?？蒲腥藛T使用科研經(jīng)費(fèi)是否為“使用公款”等問(wèn)題尚無(wú)定論，這導(dǎo)致套取科研經(jīng)費(fèi)性質(zhì)的認(rèn)定仍處在一個(gè)特殊的法律活動(dòng)環(huán)境中。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將高?？蒲腥藛T明確為監(jiān)察對(duì)象，這將在很大程度上，回應(yīng)上述爭(zhēng)論的問(wèn)題，為“尊重科研規(guī)律與科研人員智力創(chuàng)新價(jià)值”提供更好的法律環(huán)境。

高校科研人員以高校教師為代表，一方面在權(quán)利義務(wù)上強(qiáng)調(diào)高校教師與高校之間的勞動(dòng)關(guān)系，其行為受到《中華人民共和國(guó)高等教育法》的約束;另一方面高校教師在職責(zé)上不僅從事教學(xué)工作，還在學(xué)術(shù)科研領(lǐng)域開展教研工作。因此，高校教師不可避免地兼具教學(xué)和科研兩個(gè)方面工作，也就享有公權(quán)力定義下的管理權(quán)。 ！4類似的管理權(quán)，可以理解為“強(qiáng)制性的管理權(quán)”，即項(xiàng)目負(fù)責(zé)人享有在其管理項(xiàng)目中的權(quán)力或地位。那么，可以推理，以高校教師為代表的高?？蒲腥藛T列入監(jiān)察對(duì)象更便于對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)管。

（三）健全高校科研經(jīng)費(fèi)使用配套監(jiān)管機(jī)制

從國(guó)家近年來(lái)對(duì)高?？蒲邪l(fā)展政策來(lái)看，發(fā)展科研事業(yè)與尊重科研人員智力創(chuàng)新價(jià)值成為國(guó)家改革發(fā)展趨勢(shì)。但套取科研經(jīng)費(fèi)的違法違規(guī)行為仍是一個(gè)重要隱患。規(guī)范高?？蒲腥藛T使用科研經(jīng)費(fèi)，監(jiān)管其使用科研經(jīng)費(fèi)時(shí)可能存在的套取經(jīng)費(fèi)行為，更好地平衡對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“放”與“管”的職能，更大地發(fā)揮保障作用和激勵(lì)作用，是一個(gè)重要的課題?！稐l例》的出臺(tái)，更是為解決規(guī)范高校健全完善科研經(jīng)費(fèi)使用配套監(jiān)管機(jī)制提供了法律依據(jù)。

一是構(gòu)建“權(quán)責(zé)明確”的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管組織體系。明確高校監(jiān)察、行政監(jiān)察和派駐監(jiān)察合作的“三級(jí)監(jiān)督體系”，實(shí)現(xiàn)覆蓋預(yù)算申報(bào)、預(yù)算安排、過(guò)程管理、結(jié)題審計(jì)和綜合績(jī)效評(píng)價(jià)在內(nèi)的“全周期監(jiān)督、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行高效”的監(jiān)管機(jī)制。

二是健全覆蓋全流程的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管信息平臺(tái)。建立經(jīng)費(fèi)監(jiān)督信息報(bào)送制度、監(jiān)督數(shù)據(jù)匯交共享平臺(tái)，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督數(shù)據(jù)在線匯交、共享，并實(shí)現(xiàn)對(duì)違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的行為的聯(lián)合懲戒。

三是制定以“防范為主”的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)體系。對(duì)違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的行為進(jìn)行分類梳理，在有條件的科研項(xiàng)目中實(shí)行經(jīng)費(fèi)支出負(fù)面清單管理，統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)監(jiān)管準(zhǔn)則。匯總科研違規(guī)案例，制定科研經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)和編制防止科研違規(guī)行為發(fā)生的“百問(wèn)百答”手冊(cè)。

四、結(jié)語(yǔ)

《條例》的出臺(tái)是對(duì)我國(guó)監(jiān)察體制改革的進(jìn)一步深化，對(duì)于其在高校的適用上，我們?nèi)园l(fā)現(xiàn)有需要進(jìn)一步闡釋和完善的地方：如需要進(jìn)一步明確高校監(jiān)察與行政監(jiān)察、派駐監(jiān)察的關(guān)系，進(jìn)一步明確高?？蒲腥藛T這一特殊群體的監(jiān)察對(duì)象身份，進(jìn)一步明確套取科研經(jīng)費(fèi)這一特殊情形的治理手段等。諸多有待商榷的話題需要我們嚴(yán)格按照監(jiān)察法體系的目的和原則來(lái)作合理化探討，建立起高?？蒲谢顒?dòng)全周期監(jiān)督機(jī)制。

注釋：

①③④⑨！1秦前紅、石澤華：《我國(guó)高校監(jiān)察制度的性質(zhì)、功能與改革愿景》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第4期。

②姜明安：《論監(jiān)察法的立法目的與基本原則》，《行政法學(xué)研究》2018年第4期。

⑤ 《監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十七條：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋?！?/p>

⑥ 江利紅：《行政監(jiān)察職能在監(jiān)察體制改革中的整合》，《法學(xué)》2018年第3期。

⑦王旭：《論套取高?？蒲薪?jīng)費(fèi)治理的〈國(guó)家監(jiān)察法〉適用》，《法學(xué)雜志》2020年第7期。

⑧《國(guó)家監(jiān)察法》第十五條第四項(xiàng)及《監(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)定：“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位中，從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員?！?/p>

⑩《國(guó)家監(jiān)察法》及《監(jiān)察法實(shí)施條例》明確了職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的二元結(jié)構(gòu)?！秶?guó)家監(jiān)察法》第十一條規(guī)定了“浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)”行為屬于監(jiān)察對(duì)象。

！2秦前紅、石澤華：《〈監(jiān)察法〉派駐條款之合理解釋》，《法學(xué)》 2018年第12期。

！3肖中華：《科研人員不當(dāng)套取國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)不應(yīng)認(rèn)定為貪污罪》，《法治研究》2014年第9期，第53-57頁(yè)。

！4湛中樂(lè)、黃宇驍：《國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度的憲法學(xué)釋義》，《政治與法律》2019年第9期。

作者單位：上海交通大學(xué)

（責(zé)任編輯 熊易芳）

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