立足“三個緊扣”謀劃立法藍(lán)圖

顧曉卿

科? 學(xué)合理編制立法計劃是提高立法工作質(zhì)量的源頭和基礎(chǔ)。根據(jù)市人大常委會黨組要“緊扣中央和市委重點工作、緊扣民生保障亟需的法治保障需求、緊扣國家法律行政法規(guī)頒布實施后本市需要配套制定或者修改的立法項目”的要求和部署，市人大常委會法工委通過與各專門委員會及其他各有關(guān)方面通力合作，廣泛征集需求，深入開展論證，多方聽取意見，積極推進(jìn)計劃編制工作。2022年2月18日，市十五屆人大常委會第三十九次會議審議通過今年立法工作計劃。

完善工作流程 提高立法計劃編制水平

為科學(xué)編制立法計劃，更好引領(lǐng)、服務(wù)和保障本市改革開放和創(chuàng)新服務(wù)大局，根據(jù)《上海市制定地方性法規(guī)條例》的規(guī)定和市人大常委會黨組要求，進(jìn)一步完善了編制工作流程，主要體現(xiàn)以下特點。

一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。市人大常委會黨組兩次聽取計劃編制工作專題報告，多次專題研究并指導(dǎo)編制工作，分管領(lǐng)導(dǎo)多次召開協(xié)調(diào)會、座談會布局重點領(lǐng)域立法項目;根據(jù)中央和市委決策部署，主動協(xié)調(diào)、積極推進(jìn)、優(yōu)先安排相關(guān)項目進(jìn)入計劃，并按照立法工作重大事項向市委請示報告的規(guī)定，向市委報告立法計劃草案。

二是堅持民主立法。在向本市有關(guān)單位和社會團(tuán)體征集建議項目的同時，就五年立法規(guī)劃中尚未完成的正式項目和預(yù)備項目是否列入立法計劃，分別通過網(wǎng)絡(luò)媒體和書面方式向全體市人大代表、社會公眾和各區(qū)人大常委會、各基層立法聯(lián)系點征求意見。市人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)還召開座談會，就立法計劃草案專題聽取市人大常委會立法專家顧問、浦東新區(qū)人大、市法學(xué)會、市律協(xié)以及部分基層立法聯(lián)系點的意見建議。

三是發(fā)揮主導(dǎo)作用。市人大常委會從落實好中央和市委的戰(zhàn)略部署出發(fā)，落實中央人大工作會議精神，有計劃、有重點地推進(jìn)重點領(lǐng)域立法，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，主動在立法計劃草案中充實有關(guān)推動人工智能產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、進(jìn)博會服務(wù)保障、推進(jìn)國際金融中心建設(shè)、長江船舶污染防治、長三角區(qū)域居民服務(wù)“一卡通”、促進(jìn)和保障“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)等方面的立法項目。

四是加強(qiáng)各方協(xié)同。在遴選過程中充分尊重和認(rèn)真吸納各方面的意見，相關(guān)專門委員會、法工委會同市司法局分別圍繞監(jiān)察司法、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會建設(shè)、城建環(huán)保、教科文衛(wèi)、財政經(jīng)濟(jì)以及浦東新區(qū)法規(guī)等領(lǐng)域召開了8場立項聯(lián)合論證會，部分市人大代表、立法專家及8家市人大常委會基層立法聯(lián)系點參加了論證會。

合理安排計劃項目

提高立法工作質(zhì)量

在立法計劃建議項目征集過程中，共有34家單位申報了63件項目，其中，申報一般地方性法規(guī)40件，浦東新區(qū)法規(guī)23件。分析以上項目，主要有以下特點：一是從項目數(shù)量來看，申報正式項目達(dá)59件（一般地方性法規(guī)36件，浦東新區(qū)法規(guī)23件），各部門立法需求仍比較旺盛;二是從項目分布來看，財政經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)和城建環(huán)保領(lǐng)域申報項目較多，社會建設(shè)領(lǐng)域申報項目較去年也有明顯增加;三是從項目內(nèi)容來看，大多數(shù)項目都能夠圍繞中心和大局，聚焦重點領(lǐng)域，突出問題導(dǎo)向。

按照成熟優(yōu)先、急需先上的原則對立法建議項目進(jìn)行遴選，形成2022年立法計劃，共65件，分為四類：第一類是繼續(xù)審議的法規(guī)案6件（其中浦東新區(qū)法規(guī)1件）;第二類是正式項目29件（其中浦東新區(qū)法規(guī)8件）;第三類是預(yù)備項目10件（其中浦東新區(qū)法規(guī)3件）;第四類是重點調(diào)研項目20件（其中浦東新區(qū)法規(guī)6件）。

經(jīng)論證，有29件項目能夠圍繞中心服務(wù)大局，體現(xiàn)“三個緊扣”，立法必要性較強(qiáng);立法前期準(zhǔn)備較為充分，成熟度較高;相關(guān)專門委員會、法工委以及市司法局的論證意見比較一致，共識度較高，被列為正式項目。具體包括：一是圍繞落實黨中央交給上海的“三大任務(wù)、一大平臺”、強(qiáng)化“四大功能”等任務(wù)以及市委決策部署，抓好高質(zhì)量發(fā)展方面的立法。如人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例（暫定名）、推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例（修改）、中國國際進(jìn)口博覽會服務(wù)保障條例（暫定名）、推進(jìn)長三角區(qū)域居民服務(wù)“一卡通”若干規(guī)定（暫定名）、促進(jìn)虹橋國際中央商務(wù)區(qū)發(fā)展條例（暫定名）。二是為落實“人民城市建設(shè)”重要理念，聚焦“老小舊遠(yuǎn)”，抓好惠民方面的立法。如鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例（暫定名）、學(xué)前教育與托育服務(wù)條例（暫定名）、無障礙環(huán)境建設(shè)條例（暫定名）、婦女權(quán)益保障條例（立新廢舊）、促進(jìn)就業(yè)若干規(guī)定（修改）、消費者權(quán)益保護(hù)條例（修改）。三是圍繞超大型城市運行與發(fā)展，加強(qiáng)和創(chuàng)新城市治理，抓好治理現(xiàn)代化方面的立法。如關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)和保障“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)的決定（暫定名）、住房租賃管理條例（立新廢舊）、公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理條例（暫定名）、出租汽車管理條例（修改）、環(huán)境保護(hù)條例（修改）、市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例（修改）、動物防疫條例（修改）。四是圍繞維護(hù)國家法制統(tǒng)一，貫徹實施國家法律法規(guī)，抓好銜接配套方面的立法。如紅十字會條例（修改）、為貫徹落實中央文件精神制定關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定（暫定名）以及修改工會條例等打包修改項目。五是圍繞建立支持浦東“大膽試、大膽闖、自主改”相適應(yīng)的法治保障體系，抓好體現(xiàn)先行先試要求的浦東新區(qū)法規(guī)相關(guān)立法。如仲裁若干規(guī)定（暫定名）、綠色金融若干規(guī)定（暫定名）、促進(jìn)智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展若干規(guī)定（暫定名）、專業(yè)領(lǐng)域境外人才從業(yè)若干規(guī)定（暫定名）、市場準(zhǔn)營承諾即入制若干規(guī)定（暫定名）、住宅小區(qū)綜合管理若干規(guī)定（暫定名）、促進(jìn)文物藝術(shù)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干規(guī)定（暫定名）、“五票統(tǒng)籌”建設(shè)機(jī)制若干規(guī)定（暫定名）。

2022年度立法計劃草案中，有10件為預(yù)備項目。其中，制定項目7件：長江船舶污染防治條例（暫定名）、野生動物保護(hù)條例（暫定名）、機(jī)關(guān)運行保障條例（暫定名）、校外實踐教育促進(jìn)條例（暫定名）、浦東新區(qū)支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展若干規(guī)定（暫定名）、浦東新區(qū)促進(jìn)化妝品創(chuàng)新和貿(mào)易便利若干規(guī)定（暫定名）、浦東新區(qū)建筑師負(fù)責(zé)制若干規(guī)定（暫定名）;修改項目3件：任免國家機(jī)關(guān)工作人員條例（修改）、終身教育促進(jìn)條例（修改）、民用機(jī)場地區(qū)管理條例（修改）。

以上10件項目的立法條件雖然相對成熟，但需要進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)研論證，待條件成熟后可以適時提交市人大常委會會議初審。其中，制定野生動物保護(hù)條例、修改任免國家機(jī)關(guān)工作人員條例是為維護(hù)國家法制統(tǒng)一，及時跟進(jìn)國家法律的立法進(jìn)程。制定長江船舶污染防治條例，是為了通過區(qū)域立法協(xié)同的方式進(jìn)一步貫徹落實長江保護(hù)法相關(guān)要求。制定校外實踐教育促進(jìn)條例，修改終身教育條例是為推進(jìn)本市教育綜合改革，構(gòu)建全民終身教育體系。修改民用機(jī)場地區(qū)管理條例是為了提升機(jī)場地區(qū)治理體系和治理能力。制定機(jī)關(guān)運行保障條例有利于運用法治方式將機(jī)關(guān)運行保障納入法治軌道。制定浦東新區(qū)支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展若干規(guī)定有利于優(yōu)化科研力量布局，推動科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展深度融合。制定浦東新區(qū)促進(jìn)化妝品創(chuàng)新和貿(mào)易便利若干規(guī)定、浦東新區(qū)建筑師負(fù)責(zé)制若干規(guī)定有利于發(fā)揮浦東創(chuàng)新策源優(yōu)勢，激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力和市場活力。

此外，制定長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)飲用水水源地保護(hù)條例、加強(qiáng)人大監(jiān)督工作若干規(guī)定、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型促進(jìn)條例，修改土地管理法實施辦法、商品交易市場管理條例等20個項目雖然在很多方面有一定的積極意義，但各方意見尚未完全統(tǒng)一，立法條件還不夠成熟，須在今后工作中予以重點推進(jìn)，被列入重點調(diào)研項目。

立法計劃是在科學(xué)預(yù)判基礎(chǔ)上對市人大年度立法工作的統(tǒng)籌安排，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際狀況，通過滾動推進(jìn)的工作機(jī)制作出適當(dāng)?shù)奈恍蛘{(diào)整和必要的項目增補，需要持續(xù)加強(qiáng)對全局大勢的跟蹤研究，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮主導(dǎo)作用，適時推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程，為提升上海城市能級和核心競爭力提供堅強(qiáng)可靠的法治保障。