關(guān)注熱點(diǎn) 深入調(diào)研 科學(xué)建言
——努力提交高水平的政協(xié)提案

鞏富文

在2020 年全國兩會上，我提交了《關(guān)于降低民間借貸利率上限的提案》（第4200 號）。該提案先后被評為“全國政協(xié)2020 年度好提案”“十三屆全國政協(xié)優(yōu)秀提案”。

讓我欣喜的是，我的這份提案所涉內(nèi)容，被政府相關(guān)部門采納，推動了最高人民法院兩次修改有關(guān)民間借貸利率的司法解釋，《刑法修正案》也增加了相應(yīng)的內(nèi)容。在我國首部《民法典》中也有體現(xiàn)，可以說提案取得了良好的政治、法律和社會效果。2020 年5 月11 日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出“健全基準(zhǔn)利率和市場化利率體系”。2020 年7 月20 日，《最高人民法院國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于為新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供司法服務(wù)和保障的意見》采納了提案中所提的建議。2020 年8 月20 日，最高人民法院、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合召開的新聞發(fā)布會明確指出：“促進(jìn)金融和民間資本服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，修改完善民間借貸司法解釋，大幅度降低民間借貸利率的司法保護(hù)上限，堅決否定高利轉(zhuǎn)貸行為、違法放貸行為的效力”。2020 年8 月和12 月，最高人民法院先后兩次修改了《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》，降低了民間借貸的利率，規(guī)范了民間借貸案件的司法適用。該提案也被我國有關(guān)立法吸收和采納。2020 年12 月26 日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議審議通過的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》新增了“催收非法債務(wù)罪”，以刑法的手段打擊高利放貸的違法催收。

通過撰寫這篇提案，我對如何提交高水平的政協(xié)提案有了更多思考。

一、以高度的政治責(zé)任感，密切關(guān)注當(dāng)前社會熱點(diǎn)問題

提交政協(xié)提案是政協(xié)委員參政議政的主要方式，我認(rèn)為，想要做好提案工作必須始終關(guān)注社會熱點(diǎn)。

關(guān)注社會熱點(diǎn)，就是要關(guān)注國計民生領(lǐng)域影響社會安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民安居樂業(yè)的重要事項(xiàng)，從社會現(xiàn)象中找問題，時時保持對問題的敏感性和深刻洞察力。關(guān)注社會熱點(diǎn)，必須要有人民情結(jié)，要廣泛聯(lián)系人民群眾，深入基層一線。要有憂患意識，了解人民之憂、人民之苦，廣泛聽取人民群眾的意見和建議，凝聚人民共識。關(guān)注社會熱點(diǎn)，必須時刻保持高度的政治責(zé)任感，以天下事為己任，以百姓苦為己身苦。只有做到感同身受，才可能真正關(guān)切現(xiàn)實(shí)中的社會問題，否則將難以發(fā)現(xiàn)問題，或者即使發(fā)現(xiàn)了問題也不會重視問題，更不會深入地研究問題。

我提交的《關(guān)于降低民間借貸利率上限的提案》，正是從研究社會上存在的套路貸、非法吸收公眾存款現(xiàn)象，民間借貸糾紛激增以及中小企業(yè)融資難、融資貴現(xiàn)象出發(fā)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)這些現(xiàn)象背后的本質(zhì)問題。通過研究，我發(fā)現(xiàn)，這些現(xiàn)象之所以演變成為嚴(yán)重的社會問題，是由于利益失衡所致。在市場主體逐利性的驅(qū)動下，資金借貸業(yè)務(wù)的高回報使得更多的市場主體從事資金借貸，借貸高息成為普遍現(xiàn)象，高利轉(zhuǎn)貸行為時有發(fā)生。這些情況導(dǎo)致資金離開實(shí)體企業(yè)并大量進(jìn)入金融領(lǐng)域，阻礙了實(shí)體企業(yè)的健康發(fā)展。中小企業(yè)因資產(chǎn)規(guī)模小，不能提供貸款擔(dān)保，其從銀行獲取貸款難度大。因此，中小企業(yè)只能通過高利率的民間借貸獲得資金，此舉則進(jìn)一步將中小企業(yè)推向融資難、融資貴的境地。

高利率的民間借貸影響了社會的穩(wěn)定，因借貸產(chǎn)生的社會矛盾日漸凸顯。民間借貸能獲得高額利息，導(dǎo)致放貸人出現(xiàn)“職業(yè)化”和“團(tuán)體化”的趨勢，出現(xiàn)了“套路貸”等違法犯罪活動，甚至有的民間借貸還與非法活動交織在一起，出現(xiàn)了借貸人以暴力手段追討債務(wù)，造成人心恐慌，社會不安。同時，高利借貸為犯罪團(tuán)伙提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過高利借貸謀取非法利益也成為涉黑涉惡犯罪的主要類型。

二、深入開展調(diào)查研究，客觀全面系統(tǒng)了解現(xiàn)實(shí)情況

深入調(diào)研就是要求調(diào)查研究要深入細(xì)致，通過各種調(diào)查方式系統(tǒng)客觀全面地收集信息，并作分析和研究。

社會治理涉及社會的方方面面，是一個復(fù)雜的體系。因此，我在調(diào)研時注意廣泛聽取不同部門的意見，既聽取決策者的意見、聽取社會公眾的意見，又聽取政策的管理對象、服務(wù)對象的意見，這樣能避免因信息不全面和不準(zhǔn)確導(dǎo)致結(jié)論的片面、不科學(xué)。調(diào)研中，我發(fā)現(xiàn)，調(diào)查對象會因身份不同而訴求不同。不同行業(yè)、不同身份的人反映的問題大多具有局部性和微觀性，故需要對了解到的情況仔細(xì)梳理、深入思考，既要從微觀上思考，更要有宏觀的思維。要透過現(xiàn)象看到本質(zhì)，研究問題背后的深層次邏輯，以系統(tǒng)化思維看待問題，才能將問題分析透徹、全面、理性而不失偏頗。

為此，在提交《關(guān)于降低民間借貸利率上限的提案》前，我力求從多角度、多渠道展開調(diào)研、進(jìn)行分析：從紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)象出發(fā)，調(diào)研了銀行和非銀行類金融機(jī)構(gòu)對民間借貸的不同意見；從市場主體的角度出發(fā)，了解了中小企業(yè)民間借貸實(shí)際情況和存在的問題；從宏觀角度出發(fā)，了解了企業(yè)平均利潤率與民間借貸利率的關(guān)系；從社會安定角度出發(fā)，了解分析了民間借貸與社會穩(wěn)定的關(guān)系；從資金宏觀調(diào)控的角度出發(fā)，了解了民間借貸實(shí)際對宏觀調(diào)控的影響；從分析相關(guān)刑事案件誘因角度出發(fā)，對民間借貸誘發(fā)犯罪的程度進(jìn)行了分析。

由此，我找到了問題的癥結(jié)所在：前述各種社會問題的實(shí)質(zhì)根源是國家調(diào)控下的利益結(jié)構(gòu)失衡所致，民間借貸利率和金融利率的巨大利差成為上述各種現(xiàn)象產(chǎn)生的利益驅(qū)動源。我的另一個重要發(fā)現(xiàn)是，民間借貸利率司法保護(hù)上限遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于貸款市場的報價利率。民間借貸中實(shí)際利率與銀行借款存在巨大利差，高利率使得民間高利借貸市場出現(xiàn)非理性繁榮，已經(jīng)擾亂了正常的金融秩序。金融市場的穩(wěn)定應(yīng)該是建立在資金供求關(guān)系的相對均衡上，而利率反映的正是資金的供求關(guān)系，如果民間高利借貸發(fā)展壯大，勢必會在很大程度上影響資金的供求關(guān)系，使資金供求矛盾日益擴(kuò)大，從而擾亂金融秩序。高利借貸在民間盛行，還會使中央銀行不能準(zhǔn)確掌握社會經(jīng)濟(jì)活動的信息，使得國家宏觀貨幣政策難以實(shí)現(xiàn)調(diào)控功能。調(diào)研顯示，我國不同行業(yè)的企業(yè)平均利潤在3%至15%之間，鮮有企業(yè)利潤率能達(dá)到24%，因此，社會資金熱衷于高回報的民間借貸，而不是實(shí)體經(jīng)濟(jì)。市場上的資金更“貴”，融資困難的中小企業(yè)不得已通過民間借貸獲得高額利息的資金，企業(yè)利潤難以支撐高額利息，致使企業(yè)減產(chǎn)，實(shí)業(yè)萎縮，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)空心化，甚至有一些中小企業(yè)直接因高額利息而破產(chǎn)，這些都影響了我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

三、追根溯源，科學(xué)建言

醞釀這個提案的時候，我發(fā)現(xiàn)，最高人民法院司法解釋規(guī)定的“三線兩區(qū)”（年利率在24%以內(nèi)有效；年利率24%～36%之間為自然利率，未給付不能要求給付；年利率超過36%部分無效）的民間借貸利率規(guī)定的利率過高。這個規(guī)定是在我國經(jīng)濟(jì)高速增長時期確定的，而在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，原有的民間借貸利率規(guī)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)明顯不相符，利率標(biāo)準(zhǔn)過高，因此，民間借貸利率應(yīng)予以降低。

利率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參考經(jīng)濟(jì)社會中的企業(yè)平均利潤率，銀行利率應(yīng)當(dāng)?shù)陀谄髽I(yè)平均利潤率，讓企業(yè)以貸款方式獲得資金經(jīng)營后尚有利潤，可以正常經(jīng)營?？紤]到民間借貸的資金風(fēng)險因素較高，民間借貸資金利率應(yīng)當(dāng)適當(dāng)高于銀行利率，但民間借貸利率應(yīng)當(dāng)?shù)陀谄髽I(yè)平均利潤率，否則不能實(shí)現(xiàn)民間借貸資金有效助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。我認(rèn)為，合理匹配和確定企業(yè)平均利潤率和利率水平，是貨幣利率政策應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

那么，民間借貸利率降低多少合適呢？我想，首先應(yīng)當(dāng)考慮降低的幅度。幅度過高容易引起社會結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡而影響社會穩(wěn)定。參考現(xiàn)行民間借貸利率的標(biāo)準(zhǔn)，我在提案中提出將民間借貸利率的司法保護(hù)上限由24%降低至年利率12%～15%，這個區(qū)間的界定可以縮小金融利率與民間借貸利率的差距，切實(shí)降低融資成本，有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我提出的司法保護(hù)上限利率設(shè)定是一個區(qū)間范圍，是為了便于中國人民銀行和最高人民法院根據(jù)降低利率時的經(jīng)濟(jì)狀況和社會接受程度進(jìn)行靈活調(diào)整，這個區(qū)間的設(shè)定使我的提案建議兼具了準(zhǔn)確性和原則性，施行起來更具科學(xué)性、可行性。同時，我在提案中建議對專門從事民間借貸業(yè)務(wù)的主體加強(qiáng)監(jiān)管，確保按照規(guī)定利率執(zhí)行，確保其催討債務(wù)手段的合法化。

綜上所述，我認(rèn)為，提交一份合格的提案，是我們每個政協(xié)委員的應(yīng)盡之責(zé)。要做好這項(xiàng)政治性、政策性、業(yè)務(wù)性、實(shí)踐性都很強(qiáng)的工作，就必須時刻保持高度的政治責(zé)任感，密切關(guān)注當(dāng)前社會熱點(diǎn)問題，關(guān)注老百姓的民生福祉，同時要廣泛、深入、系統(tǒng)地開展調(diào)查研究，并進(jìn)行科學(xué)的分析，提出的建議還應(yīng)當(dāng)做到入手微觀、著眼宏觀、精準(zhǔn)可行。