“十四五”時(shí)期安徽省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究

井道龍

(中共蚌埠市委黨校 培訓(xùn)部，安徽 蚌埠 233040)

自1998年我國進(jìn)入人口老齡化社會(huì)以來，安徽省委省政府就日益重視老齡工作。而農(nóng)村地區(qū)由于老齡問題較復(fù)雜，有效破解農(nóng)村養(yǎng)老問題就成為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重點(diǎn)與難點(diǎn)。進(jìn)入新時(shí)代，隨著農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程加速，以及人民日益增長的美好生活需要，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給面臨數(shù)量與質(zhì)量雙提升的問題與壓力。

統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，構(gòu)建有安徽特色的高質(zhì)量發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足老年人養(yǎng)老需求，這不僅是安徽養(yǎng)老服務(wù)工作的重中之重，而且事關(guān)數(shù)百萬農(nóng)村老年人及其家庭的幸福，對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定、建設(shè)美好安徽也具有重要意義。但是由于安徽省屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)明顯滯后于城鎮(zhèn)，養(yǎng)老服務(wù)供給滯后于養(yǎng)老需求，“十四五”時(shí)期及未來中長期，安徽農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)。

1 安徽省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨的主要問題

1.1 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度供給滯后

首先，制度供給面臨老齡人口快速增長的新挑戰(zhàn)。一是養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象覆蓋面擴(kuò)大給現(xiàn)有政策安排帶來挑戰(zhàn)。隨著安徽全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民可支配收入持續(xù)提升，老年人追求美好生活的養(yǎng)老服務(wù)需求將不斷增長。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，要發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老[1]。而現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老政策體系重點(diǎn)是關(guān)注農(nóng)村特定老年人的兜底性基本養(yǎng)老服務(wù)供給，覆蓋面偏窄，面對(duì)即將到來的惠及全體農(nóng)村老年人的普惠性養(yǎng)老服務(wù)供給，養(yǎng)老服務(wù)政策亟待調(diào)整和完善。二是快速增長的農(nóng)村老齡人口給現(xiàn)有政策安排帶來挑戰(zhàn)。隨著20世紀(jì)60年代初到70年代初生育高峰期內(nèi)出生的人口陸續(xù)步入老年行列[2]，安徽農(nóng)村老齡人口規(guī)模進(jìn)入一個(gè)快速增長階段，日益增長的養(yǎng)老需求與養(yǎng)老資源供給不足之間的矛盾突顯。

據(jù)統(tǒng)計(jì),從1998年起，安徽老齡化以年均0.4個(gè)點(diǎn)、近30萬人的增量快速發(fā)展，至2020年底，全省60周歲及以上老年人有1146萬人，占比18.79%。據(jù)預(yù)測(cè)，2022年安徽老年人口總量將突破1300萬、占比達(dá)到20%，進(jìn)入中度老齡化階段；2030年60周歲以上老年人口將達(dá)到1777萬，接近3成，進(jìn)入重度老齡化社會(huì)[3]，且農(nóng)村老齡化程度高于城鎮(zhèn)。政府亟須調(diào)整制度供給，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給能力和水平。

其次，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃亟待制定。隨著積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，這標(biāo)志著老齡工作進(jìn)入了新階段，與之相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)、制度體系也要不斷完善。雖然安徽省制定了《安徽省“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，將養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展納入安徽經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展綜合規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，但尚未制定針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)布局、組織保障、資源統(tǒng)籌、服務(wù)人才培養(yǎng)等缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，老年用品、康復(fù)輔具等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域缺乏頂層設(shè)計(jì)與政策引導(dǎo)，難以有效發(fā)揮規(guī)劃在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的統(tǒng)領(lǐng)作用。而且，由于長期以來的城鄉(xiāng)二元體制，在公共資源配置上存在重城市輕農(nóng)村現(xiàn)象，雖然近年來有所改進(jìn)，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)依然存在較大短板，急需制定專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.2 農(nóng)村老人養(yǎng)老保障能力較弱

首先，收入水平偏低，自我保障能力較弱。作為農(nóng)業(yè)大省，安徽農(nóng)村地區(qū)“未富先老”特征明顯。2021年，安徽農(nóng)村居民人均可支配收入僅為18368元(城鎮(zhèn)居民為43009元)[4]，同時(shí)，農(nóng)村低收入、困難人口較多。收入水平整體偏低、保障不足是大部分農(nóng)村老人養(yǎng)老面臨的重要問題。由于受年齡、體力和能力等限制，大部分農(nóng)村老年人收入主要來自土地及養(yǎng)殖收入、子女資助、養(yǎng)老金，部分低齡老人依靠打零工賺些收入，部分老人領(lǐng)取救濟(jì)金等。農(nóng)村老人奮斗大半輩子積累的財(cái)富多用于子女結(jié)婚成家，自己儲(chǔ)蓄積累少，有因病致貧現(xiàn)象。

其次，家庭養(yǎng)老功能減弱，供養(yǎng)水平普遍較低。安徽農(nóng)村老人受“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)思想觀念影響較大，普遍以家庭養(yǎng)老為主，對(duì)子女供養(yǎng)寄予厚望，同時(shí)認(rèn)為有兒有女入住養(yǎng)老院是丟人的事。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村老人養(yǎng)老收入的來源主要是子女經(jīng)濟(jì)支持和自己勞動(dòng)所得。但是伴著子女結(jié)婚生子獨(dú)立門戶、外出務(wù)工缺少時(shí)間和精力，以及子女家庭生活條件不好等，部分子女難為老年父母提供足夠支持。再加上部分子女贍養(yǎng)父母的責(zé)任心不強(qiáng)、多子女之間相互推諉等問題，對(duì)老年父母供養(yǎng)保障不足。

再次，社會(huì)養(yǎng)老保障程度不高，難以滿足基本養(yǎng)老需要。當(dāng)前，安徽已構(gòu)建以基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利和救助為基礎(chǔ)的老年社會(huì)保障制度體系，但養(yǎng)老保障水平整體偏低，與老年人的養(yǎng)老需求有一定距離。一方面，已滿60歲老人領(lǐng)取的福利性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額較低，保障作用有限。2020年，安徽省農(nóng)村居民月人均基礎(chǔ)養(yǎng)老金為123.5元(企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金達(dá)2541元)[5]10，難以滿足基本養(yǎng)老需要。另一方面，大部分農(nóng)村老人年輕時(shí)沒有購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，所以年老后沒有穩(wěn)定退休養(yǎng)老金作為生活支撐。

1.3 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足

首先，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求增大，但供給短缺。受習(xí)慣、身體狀況、經(jīng)濟(jì)條件等諸多因素影響，90%以上農(nóng)村老年人選擇居家養(yǎng)老。隨著老齡化程度不斷加深，老人居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加。但目前居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給短缺，存在與需求不匹配問題。一方面，長期以來，農(nóng)村養(yǎng)老主要注重對(duì)特定對(duì)象的兜底性保障供給，一般農(nóng)村老人養(yǎng)老多處于自然狀態(tài)，基本養(yǎng)老服務(wù)供給微乎其微。另一方面，近年來安徽著力建設(shè)“三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)中心”(以下簡稱為“三級(jí)中心”)為居家社區(qū)養(yǎng)老提供服務(wù)，可總體并不理想。截至2021年11月底，全省建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心1254個(gè)、村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)站(農(nóng)村幸福院)3762個(gè)[6]，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。但由于缺乏有效的運(yùn)行機(jī)制，僅有部分“鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心”實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化運(yùn)營，服務(wù)功能尚未充分發(fā)揮；而“村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)站”只是掛牌成立，基本上沒有運(yùn)營，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給自然缺乏。這與“三級(jí)中心”建設(shè)中的社會(huì)主體、服務(wù)為先等原則有較大差距。

其次，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不充分，且服務(wù)供給水平不高。一方面，由于農(nóng)村老年人口居住相對(duì)分散，服務(wù)供給難成規(guī)模，再加上農(nóng)村老人收入水平普遍偏低、養(yǎng)老觀念落后，對(duì)于收費(fèi)養(yǎng)老服務(wù)需求不高，這在一定程度上抑制了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平整體不高。養(yǎng)老設(shè)備配置不齊全，護(hù)理型床位不足、部分普通床位處于閑置狀態(tài)；服務(wù)內(nèi)容不夠豐富，重日常生活照顧、專業(yè)護(hù)理服務(wù)不足。于此同時(shí)，農(nóng)村持續(xù)推進(jìn)特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施(敬老院)改造提升三年行動(dòng)。截至2020年底，安徽全省已完成縣(區(qū)域)級(jí)農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施(敬老院)改造提升136個(gè)，完成率為63.3%；農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心的比例為72.3%[5]26。但是由于改革不深入，資金投入不足，部分特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老設(shè)施還需升級(jí)改造，服務(wù)人員結(jié)構(gòu)不合理，醫(yī)療、康復(fù)護(hù)理服務(wù)跟不上，整體入住率不高?？傮w而言，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在“有床位沒人住”與“人口老齡化日益嚴(yán)重、養(yǎng)老服務(wù)需求高”的供需矛盾。

1.4 養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)緩慢

首先，養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)力度不夠，專業(yè)人員相對(duì)缺乏。一是養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培育力度不強(qiáng)。雖然安徽省主要地市都出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施方案，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)人才“十百千萬”工程，但由于人才培養(yǎng)不是一蹴而就的，再加上推動(dòng)力度不夠，所以養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)從業(yè)人員數(shù)量不足，難以滿足養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展需要。二是缺乏職業(yè)吸引力，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)專業(yè)護(hù)理人才不多。由于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)時(shí)間長，收入和社會(huì)地位不高，使部分具有專業(yè)養(yǎng)護(hù)知識(shí)的人員不愿意從事該職業(yè)，而且從業(yè)人員崗位流動(dòng)性大、穩(wěn)定性差。同時(shí)，部分農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)管理人員，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以規(guī)范化管理、高質(zhì)量運(yùn)營。

其次，志愿者隊(duì)伍培育不足，養(yǎng)老志愿服務(wù)尚未有效落實(shí)。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，而且事關(guān)每一個(gè)人，除了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)外，還需要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量廣泛參與、協(xié)同推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。安徽在加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)方面力度不夠、效果不明顯。雖然各個(gè)群體積極參與志愿服務(wù)隊(duì)，但由于缺乏后續(xù)工作推進(jìn)機(jī)制，往往存在志愿者注冊(cè)完成之后“一注了之”現(xiàn)象，志愿者服務(wù)活躍度不高。

1.5 老齡工作體制機(jī)制不完善

首先，管理體制不順暢，尚未形成發(fā)展合力。老齡工作涉及民政、衛(wèi)生、發(fā)改委等諸多部門，具有綜合性復(fù)雜性。由于頂層設(shè)計(jì)不完善，綜合協(xié)調(diào)機(jī)制體制不健全，老齡工作尚未形成發(fā)展合力。一方面，在2018年機(jī)構(gòu)改革中，老齡委職能弱化，難以充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。另一方面，各部門由于指導(dǎo)性政策多、目標(biāo)任務(wù)不同、利益取向不一致，各自從自身工作推進(jìn)、責(zé)任落實(shí)及考核角度出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。雖然各地市也成立養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，以協(xié)調(diào)相關(guān)部門推進(jìn)工作，但由于認(rèn)識(shí)問題、工作機(jī)制問題等，政策實(shí)施的效果不明顯。突出表現(xiàn)是部門各自為政，資源設(shè)施配置部門化、條塊化，難以統(tǒng)籌使用，出現(xiàn)資源不足與閑置浪費(fèi)并存的問題。

其次，管理機(jī)制不靈活，政策效力發(fā)揮不充分。一是基礎(chǔ)制度建設(shè)缺失，相關(guān)政策推進(jìn)難。一方面，老年人能力綜合評(píng)估制度建設(shè)滯后，使一些面向老年人的基本服務(wù)項(xiàng)目、補(bǔ)貼難以開展。如民政部門針對(duì)老人不同失能程度發(fā)放不同補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性政策，部分地區(qū)因無法有效評(píng)估老人失能狀況而難以有效落實(shí)。另一方面，培育機(jī)制不健全，政策精準(zhǔn)性不夠，社會(huì)組織發(fā)展不充分。能夠提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給的社會(huì)組織、市場(chǎng)主體不多，使一些政策難以有效落地。二是管理機(jī)制不靈活、創(chuàng)新不夠，具體工作落實(shí)難。如已經(jīng)建設(shè)的城鄉(xiāng)“三級(jí)中心”由街道社區(qū)(村)工作人員兼職管理，部分地區(qū)“三級(jí)中心”沒有落實(shí)法人負(fù)責(zé)制，無法配套機(jī)構(gòu)編制、人員經(jīng)費(fèi)，難以運(yùn)轉(zhuǎn)；部分“三級(jí)中心”尚未開展社會(huì)化運(yùn)營，服務(wù)功能無從發(fā)揮[7]。三是監(jiān)管機(jī)制不健全，養(yǎng)老服務(wù)供給提質(zhì)增效難。多方評(píng)估或第三方評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制的獨(dú)立性不夠，無法有效監(jiān)督與約束相應(yīng)職能部門的責(zé)任落實(shí)情況。同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)主體監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)不完善、對(duì)評(píng)估結(jié)果缺乏硬性約束及政策反饋調(diào)整機(jī)制，評(píng)估結(jié)果多是“一評(píng)了之”，很難達(dá)到預(yù)期效果。

2 建立健全安徽省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的對(duì)策和建議

2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系新格局

首先，明確發(fā)展思路，積極推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展。一是樹立積極觀念，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略。安徽要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村地區(qū)人口老齡化的嚴(yán)峻性、復(fù)雜性，改變以往僅僅關(guān)注“老年期”階段的老齡問題的視角，從“全生命周期”視角關(guān)注老齡問題，樹立積極應(yīng)對(duì)、綜合應(yīng)對(duì)、戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)觀念，緊緊把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與“十四五”時(shí)期積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的窗口機(jī)遇期，推動(dòng)解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。二是明確發(fā)展思路，確定發(fā)展方向。合理處理好農(nóng)村老人養(yǎng)老潛在需求與有效需求間的關(guān)系，堅(jiān)持以人為本、以需為本原則，根據(jù)安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)力情況，盡力而為、量力而行，把筑牢底線補(bǔ)齊短板作為突破口，以促進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化為基本著力點(diǎn)，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、覆蓋全體、分層分類、公平可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系[8]，讓老人們老有所養(yǎng)、老有所依，安享幸福晚年。

其次，加強(qiáng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展。一是加強(qiáng)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在初步形成的縣鄉(xiāng)村“三級(jí)中心”網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，因地制宜、合理布局，有效建設(shè)、配置縣鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)中心、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老站點(diǎn)等養(yǎng)老設(shè)施，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給提供支撐。二是推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)服務(wù)保障能力。結(jié)合國家基本養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求，制定基本養(yǎng)老服務(wù)清單及標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村老人能夠大致公平均等地享有基本養(yǎng)老服務(wù)。加大供給主體培育，健全完善多主體參與、多力量共融共建共治的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給體制機(jī)制；實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力提升工程，增強(qiáng)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)保障能力，以滿足農(nóng)村老年人不同層次、不同階段的養(yǎng)老需求。三是加強(qiáng)組織保障，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的支持體系。各級(jí)黨委和政府要高度重視老齡工作，堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)”原則，強(qiáng)化政府政策制定和規(guī)范管理的職能，緊緊圍繞“全覆蓋、保基本、建機(jī)制、強(qiáng)服務(wù)”工作重點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足老人養(yǎng)老需要。

再次，統(tǒng)籌資源要素，促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展。一是建立資金投入穩(wěn)定增長機(jī)制。鑒于農(nóng)村發(fā)展實(shí)際、養(yǎng)老服務(wù)的福利屬性，政府要按照地方財(cái)政收入的增長比例相應(yīng)加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的資金投入；在分配本級(jí)彩票公益金時(shí)，要進(jìn)一步向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)傾斜；建立多渠道籌資機(jī)制，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化提供財(cái)力保障。二是統(tǒng)籌用好助老發(fā)展資源。統(tǒng)籌使用好農(nóng)村集體資源、勞動(dòng)力資源和相關(guān)土地政策，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)發(fā)展做好保障。統(tǒng)籌、整合相關(guān)部門支持農(nóng)村養(yǎng)老、救助等資源，有效開展養(yǎng)老服務(wù)。樹立以城促鄉(xiāng)、共建共享發(fā)展理念，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老資源有效流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展。

2.2 構(gòu)建多元主體支持體系，提高養(yǎng)老保障能力

首先，樹立積極養(yǎng)老理念，增強(qiáng)自我養(yǎng)老保障能力。安徽各市相關(guān)部門要加大宣傳力度，鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，樹立積極養(yǎng)老意識(shí)，早做謀劃、多方準(zhǔn)備，由“依賴養(yǎng)老”向“獨(dú)立養(yǎng)老”轉(zhuǎn)變。一是及早儲(chǔ)備養(yǎng)老金。積極就業(yè)，增加收入，合理分配收入，主動(dòng)為養(yǎng)老儲(chǔ)蓄資金。政府應(yīng)充分考慮農(nóng)村實(shí)際問題，增強(qiáng)土地的養(yǎng)老保障功能。二是提高農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，積極購買養(yǎng)老保險(xiǎn)。讓規(guī)模龐大的農(nóng)民群體在其年老之后有穩(wěn)定的養(yǎng)老金收入，實(shí)現(xiàn)“老有所依、老有所養(yǎng)”。

其次，大力弘揚(yáng)孝親敬老的傳統(tǒng)美德，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能。黨的十九屆五中全會(huì)明確指出，要“支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能”。一是各級(jí)政府要大力弘揚(yáng)孝親敬老文化，倡導(dǎo)尊老愛老敬老之風(fēng)。把孝親敬老傳統(tǒng)美德列為公民道德建設(shè)、村規(guī)民約的重要內(nèi)容，將其納入社會(huì)主義核心價(jià)值觀進(jìn)行宣傳教育，讓孝親敬老成為公民素養(yǎng)和社會(huì)風(fēng)尚。二是建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化子女責(zé)任。建立有效政策機(jī)制，教育、引導(dǎo)子女承擔(dān)起家庭養(yǎng)老職責(zé)，在物質(zhì)支持、生活照料和精神慰籍方面盡到贍養(yǎng)職責(zé)。相關(guān)部門可以對(duì)盡贍盡孝家庭進(jìn)行表彰、對(duì)不孝子女通過鄉(xiāng)風(fēng)村規(guī)民約等軟性約束，還可以約談子女，讓老人和子女簽署具有法律約束力的養(yǎng)老協(xié)議等。同時(shí)，制定一定支持政策，如通過稅收減免、與老人同住買房減稅或給予一定居家補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，逐步使贍養(yǎng)照顧老人成為一種自覺行為。

再次，進(jìn)一步完善養(yǎng)老保障制度，提高養(yǎng)老保障水平。一是建立養(yǎng)老保障合理調(diào)節(jié)機(jī)制。在堅(jiān)持應(yīng)保盡保原則的同時(shí)，要建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金、福利養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，使老年人的退休金增長幅度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。不斷完善重特大疾病救助機(jī)制、建立突遇重大困境老年人“救急難”機(jī)制，進(jìn)一步減輕農(nóng)村老年人養(yǎng)老自付壓力。二是逐步建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度?？偨Y(jié)借鑒安慶市長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，明確參保和保障范圍、資金籌集、待遇支付等關(guān)鍵問題，以解決有剛性需求的失能失智老人和農(nóng)村貧困老人的照護(hù)經(jīng)費(fèi)問題。三是建立助老慈善公益基金。省市各級(jí)慈善總會(huì)要積極設(shè)立“助老慈善援助”項(xiàng)目，將貧困、重病老年人納入救助范圍，發(fā)揮慈善對(duì)老人濟(jì)困的補(bǔ)充作用。同時(shí)，安徽要緊密結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，為提升老人生活質(zhì)量奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.3 創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，增加養(yǎng)老服務(wù)有效供給

首先，大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。一是建設(shè)“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心”，提供綜合養(yǎng)老服務(wù)。可以選擇一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行試點(diǎn)，結(jié)合縣鄉(xiāng)村“三級(jí)中心”建設(shè)，整合資源，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老中心、人口相對(duì)集聚的商店、衛(wèi)生所等地方建立“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心”，為當(dāng)?shù)乩夏耆颂峁┎惋?、娛樂、康養(yǎng)等服務(wù)，讓老年人娛樂活動(dòng)有地點(diǎn)、基本養(yǎng)老服務(wù)供給有保障，切實(shí)提高生活質(zhì)量。可由政府委托社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)運(yùn)營，采取“個(gè)人或子女支付+財(cái)政補(bǔ)貼+慈善捐助”方式籌集資金，對(duì)需要特殊保障老人則由政府購買服務(wù)。二是建立居家養(yǎng)老支持體系，加大居家養(yǎng)老服務(wù)有效供給。鼓勵(lì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老中心或嵌入式小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)積極開展居家養(yǎng)老延伸服務(wù)。完善居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)功能，推進(jìn)智慧養(yǎng)老和“互聯(lián)網(wǎng)+”居家養(yǎng)老服務(wù)。探索對(duì)居家老人尤其是特困、高齡等老年人家庭實(shí)施適老化改造工程，提升居家老人的自理能力和生活質(zhì)量。建立完善居家老人探訪制度，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村獨(dú)居、高齡、特困等老人開展愛心探訪活動(dòng)，探索構(gòu)建探訪、幫扶、服務(wù)于一體的關(guān)愛體系。

其次，探索發(fā)展“農(nóng)村互助式養(yǎng)老服務(wù)”。農(nóng)村互助式養(yǎng)老服務(wù)符合農(nóng)村鄰里之間互幫互助的傳統(tǒng)文化與習(xí)俗，融合了居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)：方便集中提供服務(wù)，成本低、老人負(fù)擔(dān)得起；就地養(yǎng)老，不脫離熟悉的生活環(huán)境。近年來我國一些地區(qū)積極探索“農(nóng)村互助式養(yǎng)老”模式，如河北省農(nóng)村的“幸福互助院”，取得較好效果。目前安徽已有一些鄉(xiāng)村進(jìn)行試點(diǎn)，重點(diǎn)可探索以下模式：一是以老人自愿為前提，將分散供養(yǎng)的特困人員、空巢獨(dú)居老人的自有住宅改造成為小型幸福院，由村委會(huì)組織、委派專人提供做飯等基本服務(wù)，或者老人們互相幫扶、互相照顧，抱團(tuán)取暖；二是鼓勵(lì)村民以自家居住地為中心開展鄰里互助，可以采取政府購買服務(wù)或低償方式，為高齡、獨(dú)居、失能老年人提供代買代繳、尋醫(yī)送藥等服務(wù)，解決老人生活中的難題、提高老人幸福指數(shù)。

再次，發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，提升服務(wù)質(zhì)量。一是大力發(fā)展社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給。進(jìn)一步深化放管服改革，營造良好發(fā)展環(huán)境。引進(jìn)一批在業(yè)內(nèi)具有一定知名度的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或企業(yè)，進(jìn)行品牌化、連鎖化、專業(yè)化運(yùn)營，改造提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。鼓勵(lì)內(nèi)設(shè)醫(yī)療服務(wù)的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)中心與城區(qū)有實(shí)力的醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)，提供“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療+養(yǎng)老”服務(wù)。二是繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)改造提升工程。適度加大財(cái)政資金投入力度，改善硬件設(shè)施配置，進(jìn)一步提高護(hù)理型床位占比，提升服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)，豐富服務(wù)內(nèi)容。學(xué)習(xí)借鑒亳州市農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合做法，將醫(yī)療資源與養(yǎng)老資源有效結(jié)合，增強(qiáng)長期照護(hù)和醫(yī)療服務(wù)保障能力，切實(shí)把農(nóng)村特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為區(qū)域性農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心。三是推動(dòng)公辦民營、民辦公助，盤活養(yǎng)老資源。借鑒已有公辦民營機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，深化改革，利用社會(huì)力量為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)注入活力，促進(jìn)其社會(huì)化、專業(yè)化發(fā)展。鼓勵(lì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在條件允許情況下，面向社會(huì)開展養(yǎng)老服務(wù)，充分利用閑置養(yǎng)老資源，解決“沒人住、住不滿”問題。

2.4 加快養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

首先，加大專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)。一是制定中長期養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)計(jì)劃。充分發(fā)揮安徽省教育資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)職業(yè)院校對(duì)涉老專業(yè)人才培養(yǎng)。鼓勵(lì)支持相關(guān)院校積極設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)或開設(shè)相關(guān)課程，省市民政部門要加強(qiáng)與本科院校、職業(yè)教育學(xué)校合作，建立養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)人才定向培養(yǎng)計(jì)劃，每年為各市、縣、鄉(xiāng)定向培養(yǎng)一批護(hù)理人員。支持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與相關(guān)院校合作，根據(jù)不同需求開展訂單式教學(xué)，培養(yǎng)專業(yè)化、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)人才。二是積極實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)工程。宣傳、鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)失業(yè)人員積極參加養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)工程，加強(qiáng)崗前專業(yè)技能培訓(xùn)、對(duì)在崗人員進(jìn)行定期輪訓(xùn)，還可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)從業(yè)人員、居家老人親屬開展專題培訓(xùn)。三是提高從業(yè)人員待遇及社會(huì)地位，增強(qiáng)職業(yè)吸引力。逐步提高養(yǎng)護(hù)人員工資水平，并與企業(yè)職工一樣享受相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼；逐步建立職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定制度、入職補(bǔ)貼制度，對(duì)于符合相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老護(hù)理員可獲取一定數(shù)額的崗位補(bǔ)貼；建立就業(yè)激勵(lì)機(jī)制，支持、吸引醫(yī)務(wù)人員、退休醫(yī)生和護(hù)士到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作。

其次，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。一是加大宣傳力度，鼓勵(lì)更多人員參與養(yǎng)老志愿服務(wù)。依托來自衛(wèi)生健康、文化、共青團(tuán)、婦聯(lián)等各類組織和機(jī)構(gòu)的志愿者，建立部門志愿服務(wù)隊(duì)；依托企業(yè)、社會(huì)愛心人士建立行業(yè)志愿者服務(wù)隊(duì)；建立黨員服務(wù)隊(duì)、青年服務(wù)隊(duì)等，逐步培育一支綜合素質(zhì)優(yōu)良、年齡結(jié)構(gòu)合理、尊老敬業(yè)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)。二是創(chuàng)新工作方法，提高志愿者服務(wù)活躍度。依托民政部門或社區(qū)，推動(dòng)志愿者服務(wù)活動(dòng)常態(tài)化、制度化。如由縣、鄉(xiāng)民政部門定期安排一個(gè)志愿服務(wù)隊(duì)對(duì)接一個(gè)養(yǎng)老中心開展公益敬老活動(dòng)?？山梃b香港“義工”制度，探索建立志愿者服務(wù)“積分制”或“學(xué)分制”，在一定范圍內(nèi)試推行，把志愿者服務(wù)職責(zé)落到實(shí)處。

2.5 完善老齡工作體制機(jī)制，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展

首先，理順管理體制，形成發(fā)展合力。習(xí)近平總書記指出，滿足老年人多方面需求，讓老年人能有一個(gè)幸福美滿的晚年，是各級(jí)黨委和政府的重要責(zé)任。各級(jí)政府要提高老齡工作治理能力與水平。一是理順管理體制，明確統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下老齡工作組織領(lǐng)導(dǎo)體系以及專門的辦事機(jī)構(gòu)體系，強(qiáng)化老齡委職能作用，推動(dòng)部門協(xié)同和政策銜接，有效整合政策及資源，形成發(fā)展合力。二是健全完善老齡工作體系，強(qiáng)化基層力量配備。要從老齡社會(huì)治理高度，改革完善管理體制，強(qiáng)化基層力量配備，結(jié)合農(nóng)村特點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。健全完善老齡工作體系，加強(qiáng)老齡辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化建設(shè)，形成自上而下相對(duì)獨(dú)立的老齡工作機(jī)構(gòu)體系。

其次，健全管理機(jī)制，發(fā)揮治理效能。一是加快基礎(chǔ)制度建設(shè)，推進(jìn)相關(guān)政策有效落實(shí)。一方面，要建立健全老年人能力評(píng)估制度，制定包括老年人的身體狀況、經(jīng)濟(jì)收入、家庭支持等綜合能力的評(píng)估體系，為政策制定及提升政策效果提供相關(guān)支持。另一方面，建立完善養(yǎng)老社會(huì)組織培養(yǎng)機(jī)制，對(duì)有一定管理經(jīng)驗(yàn)的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、社會(huì)組織進(jìn)行重點(diǎn)培育與支持，增加有效供給。二是創(chuàng)新管理機(jī)制，有效開展工作。在充分考察、研究基礎(chǔ)上，創(chuàng)新機(jī)制、制定方案，破解難題，如解決部分地區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)“三級(jí)中心”運(yùn)營難的問題。三是完善機(jī)制，提高監(jiān)管能力與水平。一方面，深入落實(shí)省政府有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管要求，建立包聯(lián)監(jiān)管機(jī)制，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。可由縣民政局或縣級(jí)養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心負(fù)責(zé)，對(duì)縣域內(nèi)各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行包聯(lián)監(jiān)管。同時(shí)，加強(qiáng)信息化、智能化監(jiān)管能力建設(shè)，把農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等納入監(jiān)管體系。

另一方面，完善服務(wù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級(jí)管理制度。針對(duì)不同類型的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)，制定與安徽實(shí)際狀況相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立不同質(zhì)量等級(jí)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。同時(shí)完善評(píng)估結(jié)果反饋調(diào)整機(jī)制，對(duì)未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予減少財(cái)政支持等約束，倒逼其規(guī)范運(yùn)營，提升質(zhì)量。四是創(chuàng)新、完善老齡工作方式方法，提升政策執(zhí)行效果。結(jié)合農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)的特點(diǎn)，改變傳統(tǒng)老齡工作推動(dòng)方式，采取“自上而下”政府推動(dòng)與“自下而上”自發(fā)機(jī)制相結(jié)合的方式，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)的管理服務(wù)職能，增強(qiáng)農(nóng)民的自主服務(wù)意識(shí)，圍繞老年人的需求反饋、完善政策，提供服務(wù)。同時(shí)，把農(nóng)村基層黨建工作與老齡工作有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)更好發(fā)展。