農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體：理論、現(xiàn)狀與制度設(shè)計

唐浩，張聰

（湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院，湖南 長沙 410128）

集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定是落實農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)的前置性條件。近四十多年來，由于農(nóng)村人口的生老病死、婚嫁遷移、人口城市化帶來的鄉(xiāng)村人口流動，集體成員已經(jīng)發(fā)生巨大變化，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定問題較為突出[1]。界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)必須先明確集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定主體。當前，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體尚不明確，學界中說法不一，有些學者認為應(yīng)當由國家出臺法律法規(guī)來界定，有些學者認為應(yīng)當由集體經(jīng)濟組織制定村規(guī)民約來界定。由于界定主體不明確，各準集體成員根據(jù)不同情況選擇性援引各類資源爭奪集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，在土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)益分配上引發(fā)較多矛盾與糾紛。以“集體經(jīng)濟組織成員”為關(guān)鍵詞搜索中國裁判文書網(wǎng)（2021年5月30日），有16.71萬個判決案例，在案件中法院是否認定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的司法態(tài)度也存在不一致[2]，在集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定的可訴性問題上還存在爭議[3]。到現(xiàn)實中調(diào)查，此類矛盾和糾紛也比較多。因此，在集體成員發(fā)生巨大變化的背景下，明確集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體是定紛止爭的關(guān)鍵所在。

界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的主體既有國家也有集體經(jīng)濟組織，那么界定主體到底應(yīng)該是誰，學者之間存在諸多爭議。第一種觀點認為應(yīng)該由國家以法律法規(guī)的形式來界定。當前農(nóng)村土地承包糾紛和土地征用補償收益分配糾紛主要是因為法律法規(guī)沒有明確界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的標準，只有完善了對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的法律保護，集體成員維權(quán)時才有法理基礎(chǔ)[4-5]。馬翠萍和郜亮亮[6]認為應(yīng)加快出臺國家層面對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相關(guān)立法，以保證集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的取得、保留和喪失有法可依。楊攀[7]認為，由于集體經(jīng)濟組織成員權(quán)是農(nóng)民集體成員的基本民事權(quán)利，只有全國人大常委會就此作出決定最為合適。代輝和蔡元臻[8]、戴威[9]認為全國統(tǒng)一立法具有必要性，應(yīng)通過國家法律或者國務(wù)院行政法規(guī)，對農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的自治認定進行適度干預(yù)，為司法救濟提供依據(jù)。第二種觀點認為應(yīng)該由集體經(jīng)濟組織的村規(guī)民約來界定。徐志強[10]認為當戶籍和自治兩個標準在確定成員身份產(chǎn)生不一致時，應(yīng)由集體經(jīng)濟組織成員約定限制具有戶籍事實的成員權(quán)權(quán)能。余夢秋和陳家澤[11]認為在沒有專門的法律界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的現(xiàn)實背景下，只能通過集體公共選擇來固化集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。韓俊英[12]認為集體經(jīng)濟組織成員權(quán)認定屬于集體重大事項，只有集體成員大會或集體成員代表會議認定，才能最有效形成集體意志，體現(xiàn)集體利益。第三種觀點認為應(yīng)該由國家的法律法規(guī)和集體經(jīng)濟組織的村規(guī)民約共同來界定。有些學者認為需要完善當前法律法規(guī)對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定，但也要尊重集體長期形成的習慣法[13-14]。童列春[15]認為集體經(jīng)濟組織成員權(quán)應(yīng)該是國家意志、農(nóng)民集體意志和農(nóng)民個人意志協(xié)調(diào)作用的結(jié)果。王雷[16]指出，國家立法在示例集體經(jīng)濟組織成員權(quán)認定的實體考量因素的同時，應(yīng)授權(quán)農(nóng)民以集體決議的形式因地制宜界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。第四種觀點認為國家不制定界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的標準，而是加強調(diào)解處理機制建設(shè)。張明慧等[17]認為，政府應(yīng)該在維護公平正義和村民自治原則的基礎(chǔ)上，加強對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的調(diào)解處理機制建設(shè)，而不是去制定完備的界定標準。

上述第一種觀點是一種比較好的設(shè)想，但面臨的問題是法律法規(guī)界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的標準過寬會導致缺乏可操作性，而標準過細，法律法規(guī)可能又難以承受之重。第二種觀點似乎是一種成本低、效率高的可行方式，但現(xiàn)在村莊集體人員流動非常大，農(nóng)民分化嚴重，共同體在逐步瓦解，部分村莊出現(xiàn)“村將不村”的局面[18]。集體經(jīng)濟組織似乎失去了界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的權(quán)威性和能力，需要“迎法下鄉(xiāng)”才行。第三種觀點需要解決兩個問題，一是當法律法規(guī)和村規(guī)民約不一致時如何處理，二是法律法規(guī)和村規(guī)民約共同界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)時，它們的邊界在哪里。第四種觀點面臨的主要問題是，如果國家沒有制定界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的基本標準，如何進行調(diào)解仲裁。

鑒于集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定是落實農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)的首要前提，界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)必須先明確集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體，而學界對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體問題尚存諸多爭議，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體問題的研究十分必要。因此，本文首先從集權(quán)與分權(quán)、內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則、國家法與習慣法、關(guān)系產(chǎn)權(quán)四個視角對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體進行理論闡釋，從國家的法律法規(guī)、政府規(guī)章和司法政策及集體經(jīng)濟組織的村規(guī)民約兩大方面分析集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體的現(xiàn)狀，從國家及集體界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的邊界、界定形式、組織實施方式三個層面提出集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體的相關(guān)制度設(shè)計，利用廣東省南海區(qū)界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的案例進行實證，以期為解決集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體問題提供參考。

1 集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體的理論分析

界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)應(yīng)該由國家以法律法規(guī)的形式予以界定，還是由集體經(jīng)濟組織以村規(guī)民約的形式予以界定，還是由國家及集體經(jīng)濟組織共同來界定，根據(jù)不同的理論視角分析，有不同的答案。集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體的理論分析如圖1所示。

圖1 集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體的理論分析Fig.1 Theoretical analysis of the delimiting subjects of the membership rights of collective economic organizations

1.1 理論視角

1）集權(quán)與分權(quán)。從集權(quán)與分權(quán)的理論視角來看，某項事務(wù)或權(quán)利到底適合集權(quán)還是分權(quán)，取決于該項事務(wù)或權(quán)利的公共性。如果該項事務(wù)或權(quán)利超出了某一地域，就應(yīng)該集權(quán)，反之應(yīng)該分權(quán)[19]。同樣，布坎南和塔洛克[20]認為當事務(wù)的外部性成本較大時，由政府部門進行公共決策才是可行的。因此，當界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)本身的公共性大和外部性高時，應(yīng)該由國家以法律法規(guī)的形式來界定，反之可由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以村規(guī)民約的形式來界定。

2）內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則。從Hayek[21-22]關(guān)于社會秩序規(guī)則分為內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則的理論視角來看，內(nèi)部規(guī)則是一種自生自發(fā)的社會秩序，支配著個人行動和交易的規(guī)則。外部規(guī)則通常是某類組織（如政府）為實現(xiàn)某種目的或執(zhí)行集體計劃下達的組織命令。內(nèi)部規(guī)則對應(yīng)獨立于政治權(quán)力機構(gòu)而存在的普通法，而外部規(guī)則對應(yīng)于國家立法的法律。通過規(guī)則性可以減少人們在決斷日常事務(wù)時所需要的大量精確信息[23]。如果界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)是一套自生自發(fā)的內(nèi)部規(guī)則，國家就不需要干預(yù)，反之國家就需要進行干預(yù)。

3）國家法與習慣法。從國家法與習慣法的關(guān)系視角來看，國家法和習慣法既有不一致的地方，也有相互一致的地方，但實際中更多的是正式法律與民間習慣的互動，正式法律需要考慮民間習慣，而民間習慣也不是“原生狀態(tài)”，它也在國家法的互動中不斷重塑著自己[24-25]。如果由國家以法律法規(guī)的形式來界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，要充分考慮村規(guī)民約。但當前界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的村規(guī)民約不是單純的習慣法，其已經(jīng)深受國家法的影響。

4）關(guān)系產(chǎn)權(quán)。從關(guān)系產(chǎn)權(quán)的理論視角來看，產(chǎn)權(quán)是一束關(guān)系[26-28]。并不存在獨立于行動者的所謂客觀存在的權(quán)利[29-30]。只有人們就權(quán)利是否存在形成一致意見，權(quán)利才會存在[31]。從這一理論視角來看，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的形成需要相關(guān)行動者就界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的標準達成一致意見，這應(yīng)該說是一種理想狀態(tài)。

1.2 界定的現(xiàn)實、成本和效果

誰來界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，以上理論視角提供了很好的借鑒，但界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的公共性和外部性有多大、界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的標準是內(nèi)部規(guī)則還是習慣法、集體經(jīng)濟組織成員權(quán)是否是關(guān)系產(chǎn)權(quán)，需要深入分析集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定前的現(xiàn)實、界定中的成本和界定后的效果。

1）界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)需考慮界定前的現(xiàn)實。一是集體的形成以及集體組織的權(quán)利與國家密切相關(guān)。我國當前的村莊集體起源于以土地為核心的財產(chǎn)權(quán)的社會主義改造，即農(nóng)業(yè)合作化運動。在人民公社時期，不但東西是公家的，人也是公家的[32]。人民公社的社員不僅是生產(chǎn)者，同時也是政權(quán)組織體系的成員，具有國家身份。我國集體組織的自治權(quán)利不是自然生長的，而是由國家賦予的。村民委員會也不是完全意義上的群眾自治組織，其具有一定的基層地方行政功能[33]。這一現(xiàn)實決定了界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，國家不可能離場。二是集體成員的流動性日益加劇，規(guī)模加大。根據(jù)國家統(tǒng)計公報，2020年我國農(nóng)民工總數(shù)為2.856億人，其中外出農(nóng)民工為1.696億人，加上與農(nóng)民工一起流動的家屬，大量村莊集體成員外出是當前農(nóng)村的一個基本事實。這就決定了界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的外部效應(yīng)很大，并不僅僅只是集體本身的事情。三是集體經(jīng)濟組織的公共性欠缺、權(quán)威性不夠。現(xiàn)在集體經(jīng)濟基本是空殼，農(nóng)民日益原子化。集體經(jīng)濟組織提供公共產(chǎn)品的能力越來越弱，村民對集體經(jīng)濟組織的認同度也越來越低，權(quán)威性不夠。結(jié)合集權(quán)與分權(quán)的理論視角以及界定前的現(xiàn)實情況，這決定了完全依靠集體經(jīng)濟組織的村規(guī)民約來界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)可能不現(xiàn)實。

2）界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)需考慮界定中的成本。一是信息成本。界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的前提是要弄清楚各位準集體成員的信息，信息包含很多方面，既包括顯性信息也包括隱性信息，而且許多信息只有集體經(jīng)濟組織內(nèi)部人員掌握，這種信息遠遠超過政府部門登記的戶籍信息。這就決定了界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)需要依靠集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部規(guī)則。二是立法成本。界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)無論是國家統(tǒng)一立法還是各地方政府分別立法，確有必要。但是從立法成本的角度考慮，界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的法律法規(guī)即外部規(guī)則不可能將界定的標準規(guī)定得十分詳細，而且現(xiàn)實中情況紛繁復(fù)雜，法律法規(guī)不太可能涵蓋所有的情況，因此，即使制定了界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的法律法規(guī)，還是需要集體經(jīng)濟組織來落實。三是組織成本。界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)最后誰來組織落實，成本誰來負擔，考慮到前面的信息成本和立法成本，還是需要集體經(jīng)濟組織的參與。

3）界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)需考慮界定后的效果。從關(guān)系產(chǎn)權(quán)的理論視角來看，一是界定結(jié)果需得到絕大多數(shù)集體成員的認同。如果絕大多數(shù)集體成員不認同集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定，那么這種界定將是失敗的。二是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定后需有利于村莊形成穩(wěn)定和諧的共同體。如果集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定將瓦解甚至摧毀本已脆弱的村落共同體，那么這種界定將是失敗的。通過集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定促進村落共同體的形成要滿足兩個條件，一個條件是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定需得到絕大多數(shù)集體成員的認同[34]，另一個條件是界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)需與集體成員對村莊負有的義務(wù)相匹配，即權(quán)利義務(wù)對等。三是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定后需有利于集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的退出。界定清晰的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)本身會有利于集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的退出。

根據(jù)集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定前的現(xiàn)實、界定中的成本和界定后的效果，可以認為，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定不能由國家以法律法規(guī)或集體以村規(guī)民約的形式單獨界定。從理論層面看，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定應(yīng)由國家及集體經(jīng)濟組織兩個主體共同完成。

2 集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體的現(xiàn)狀

從現(xiàn)實來看，參與集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定的既有代表國家主體的法律、地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章、司法政策，也有代表地方集體經(jīng)濟組織的村規(guī)民約。

2.1 國家對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定

在國家層面，目前沒有專門的法律界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定比較零散的分布在不同部門法中，而且部門法之間還存在不一致。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章相比法律而言，對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定要明確具體一些，但還是沒有達到定紛止爭的地步，界定標準也比較抽象。司法政策包括司法解釋和地方性司法文件，司法解釋就集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定作了一些原則性規(guī)定，地方性司法文件對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定較為詳細，但制定地方性司法文件的司法機關(guān)較少。

2.1.1 參與集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定的國家法律 現(xiàn)在對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)進行界定的法律主要集中在《農(nóng)村土地承包法》《婚姻法》《婦女權(quán)益保護法》《村民委員會組織法》等。《農(nóng)村土地承包法》第三十條對婚姻關(guān)系變化中婦女的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)進行了規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”?！痘橐龇ā返诰艞l規(guī)定：“登記結(jié)婚后，根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方可以成為女方家庭的成員”?！秼D女權(quán)益保護法》第三十三條規(guī)定：“任何組織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益。因結(jié)婚男方到女方住所落戶的，男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員平等的權(quán)益”。

《農(nóng)村土地承包法》《婚姻法》《婦女權(quán)益保護法》等法律都明確了對婦女集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的保護，但這些法律之間存在規(guī)定不一致，法律規(guī)定與當前農(nóng)村實際也存在不一致。如農(nóng)村承包地根據(jù)“生不增、死不減”的原則，婦女結(jié)婚在新的集體經(jīng)濟組織一般很難分到承包地，那么娘家的承包地不能收回，這樣造成人和地的分離。對于集體經(jīng)濟組織成員權(quán)收益比較高的村莊，外嫁女的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)會盡力爭取保留，入贅女婿的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)又需要承認新增，由此帶來的糾紛比較多。《村民委員會組織法》第二十四條對涉及土地承包經(jīng)營方案和征地補償?shù)氖褂?、分配方案等涉及村民利益的九個事項，村民會議可以討論決定，這可以說是村民自治的權(quán)利，但《農(nóng)村土地承包法》《婚姻法》《婦女權(quán)益保護法》等法律對該權(quán)利帶來了一定的約束。

2.1.2 參與集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定的地方性法規(guī)和政府規(guī)章 現(xiàn)有青海、內(nèi)蒙古、江西、重慶、陜西、福建、安徽、山東、江蘇、河北、黑龍江和四川12個省級地方性法規(guī)對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)有較為明確的界定。這些省級地方性法規(guī)主要是《農(nóng)村土地承包法》的實施辦法，如《陜西省<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法>實施辦法》中第八條對五類人員明確為本集體成員：“1）出生戶口登記在本集體經(jīng)濟組織所在地且未遷出的；2）與本集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚且戶口遷入的；3）本集體經(jīng)濟組織成員依法收養(yǎng)且戶口遷入的子女；4）經(jīng)依法批準移民搬遷戶口遷入的；5）其他依法將戶口遷入，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上農(nóng)戶代表同意的”。另有浙江、海南、云南、新疆、遼寧、山西、吉林和湖南8個省級地方性法規(guī)雖然沒有對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)作出較為明確的規(guī)定，但對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的保有、變更和喪失作出了相關(guān)規(guī)定，可是這些規(guī)定主要是《農(nóng)村土地承包法》第二十六條、第三十條的內(nèi)容的重復(fù)或細化。有2個省以地方政府規(guī)章的形式對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定作出了規(guī)定，如廣東省人民政府頒布了《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》，湖北省人民政府頒布了《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》。

2.1.3 參與集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定的司法政策 最高人民法院的司法解釋沒有對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定有具體的規(guī)定，但就相關(guān)案件法院是否受理作出了規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第一款規(guī)定：“涉及農(nóng)村土地承包的五類糾紛法院應(yīng)當依法受理，即承包合同糾紛、承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛”。該條第二款規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，法院不予受理”。但最高人民法院的司法解釋在實踐中也會遇到難題。比如在承包地征收補償費用分配過程中，集體經(jīng)濟組織會根據(jù)成為集體成員的年限進行不同的權(quán)益分配，針對這樣的訴訟案例法院是否受理遇到難題。

在省級高級人民法院頒布的地方司法政策文件中，重慶市高級人民法院、天津市高級人民法院頒布了專門認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的文件，對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的基本界定標準、取得與喪失、特殊情形作出了詳細規(guī)定。如天津市高級人民法院頒布了《天津市高級人民法院關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認問題的意見》，該文件第一條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員一般是指依法取得本集體經(jīng)濟組織所在地常住農(nóng)業(yè)戶口，在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)生產(chǎn)、生活的人。不符合或不完全符合上述條件，但確以本集體經(jīng)濟組織的土地為基本生活保障的人，也應(yīng)認定具有本集體經(jīng)濟組織成員資格”。并補充說明：“不宜采取單一的戶籍標準，應(yīng)當考慮以下因素：1）是否為農(nóng)業(yè)戶口且落戶在本集體經(jīng)濟組織；2）是否在本集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)、生活；3）是否以本集體經(jīng)濟組織土地為基本生活保障”。

安徽省高級人民法院、陜西省高級人民法院、貴州省高級人民法院、海南省高級人民法院在頒布的處理農(nóng)村土地承包案件指導意見和集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件的指導意見等司法政策文件中，對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定較為詳細。如安徽省高級人民法院頒布了《安徽省高級人民法院關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛案件的指導意見》，該文件第二條規(guī)定：“在處理土地補償、安置費用的支付和分配及與土地承包相關(guān)的案件中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的確認，一般應(yīng)以依法取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地戶籍為基本原則，依法取得包括自然取得（出生取得）和法定取得（因婚姻、收養(yǎng)、遺贈撫養(yǎng)協(xié)議、行政命令等取得）。同時兼顧在該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中生產(chǎn)、生活或者離開后又沒有取得城市最低生活保障的情形”。此外，該文件還對“外嫁女”、離婚及喪偶婦女、義務(wù)兵和大中專在校生、服刑人員、“空掛戶”、捐資購買城鎮(zhèn)戶口人員這六類特殊群體的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)作出了較為詳細的界定。

2.2 集體經(jīng)濟組織對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定

在集體經(jīng)濟組織層面，村規(guī)民約對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定通常詳細具體、可操作性強，但在一些方面與法律法規(guī)的規(guī)定不一致，由此帶來了矛盾和糾紛。集體的村規(guī)民約對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定很詳細，每個村的村規(guī)民約都是根據(jù)當?shù)貍鹘y(tǒng)和村莊實際制定的，因此都不盡相同。

在“外嫁女”的問題上，大部分村規(guī)民約認為無論“外嫁女”的戶口是否遷出，都將喪失集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。例如浙江省杭州市向紅村2006年的村規(guī)民約第七條規(guī)定：“女性離村出嫁或男性離村做上門女婿，從結(jié)婚登記日開始一律取消在村享受待遇，戶口未遷出的屬于掛靠性質(zhì)。本村村民離婚后，女的招夫、男的娶妻，進來的夫或妻及其子女不得享受村民待遇”。廣東省番禺區(qū)南村鎮(zhèn)南村村也規(guī)定：“婦女出嫁半年后，取消一切村民福利”。有的集體經(jīng)濟組織在第二輪土地承包中直接剝奪了“外嫁女”的土地承包權(quán)，鄭州市鄭東新區(qū)彥莊村于2018年7月經(jīng)由集體成員會議討論通過的《土地調(diào)整方案》明確規(guī)定：“家中女孩只要形成事實婚姻，不再享有組村民的土地”。

針對“純女戶”問題，很多集體經(jīng)濟組織只允許“純女戶”其中一個女兒及其丈夫（農(nóng)戶口除外）非在本村落戶并享受村里的各種福利待遇[35]。如山西省臨汾市北馬駒村 2009 年的村規(guī)民約、廣東省肇慶市沙街村 2007 年的村規(guī)民約規(guī)定：“純女戶只保留其中一個女兒的戶籍在本村，允許其丈夫（非農(nóng)戶口除外）辦理男到女家落戶，并享受村里各種福利待遇”。還有些集體經(jīng)濟組織除了僅保留“純女戶”中一個女兒及其入贅配偶的集體權(quán)益外，將集體內(nèi)其余“外嫁女”及其配偶、子女的權(quán)益都排除在外。如廣州花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)振興村2004年在耕地征用補償時規(guī)定：不屬純女戶包括本人、配偶及子女不論戶口遷入或戶口未遷出不能享有股份及福利待遇[36]。但大部分法律法規(guī)認定“外嫁女”的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)通常以戶口是否遷出為重要標準。

在土地調(diào)整的問題上，許多村規(guī)民約根據(jù)“生增死減”的原則進行土地調(diào)整，如山東省有集體經(jīng)濟組織根據(jù)人頭分配“口糧田”，依據(jù)新生兒童的出生時間補償“口糧田”，一月份出生補全年，十二月出生補一個月[37]。而法律規(guī)定“生不增、死不減”，堅持土地承包關(guān)系長久不變。

許多村規(guī)民約將集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的認定和成員權(quán)益的享受與履行村莊義務(wù)掛鉤，而法律法規(guī)認為這樣掛鉤是違法的。如云南玉溪市東峨鎮(zhèn)新光村2010年通過的自治章程第四條規(guī)定：“農(nóng)戶必須服從村社種植規(guī)劃，違者給予批評教育，并責令按規(guī)劃種植，若不服從除罰款50元至100元外，村社不提供有關(guān)服務(wù)，直至收回土地另行承包”。有些集體經(jīng)濟組織將遵守國家法律法規(guī)、政策納入集體成員的首要義務(wù)并對違反國家政策法規(guī)的集體成員進行權(quán)益的削減，云南省賓川縣賓居鎮(zhèn)賓居村委會村民自治章程第七條規(guī)定：“嚴禁年齡不到就辦客結(jié)婚，違反《婚姻法》必須從重處理，視為非法同居，對女方和今后子女戶口不落、土地不劃給”。佛山市南海區(qū)里水鎮(zhèn)洲村股份經(jīng)濟聯(lián)合社章程第二十六條規(guī)定：“對違反計劃生育的除按有關(guān)部門及村委會的規(guī)定處罰外，還要接受本社以下處罰：凡未婚生育者，當年起停止本人股紅分配，直至接受計生部門處理完畢辦理好結(jié)婚登記手續(xù)后，次月才能恢復(fù)本人股紅分配”，然而，這些規(guī)定與《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定不一致。

根據(jù)以上現(xiàn)狀可知，在國家層面沒有專門界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的法律規(guī)定，界定標準多散見于國家法律、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、司法政策之中。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織層面，村規(guī)民約對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定標準各異，有些村規(guī)民約在集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定標準上甚至與國家法律法規(guī)的規(guī)定不一致。

3 集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體的相關(guān)制度設(shè)計

基于前面的理論分析，根據(jù)集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體的現(xiàn)狀，僅憑國家或集體經(jīng)濟組織單一界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)都難以有效落實，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定需由國家及集體經(jīng)濟組織共同來完成。

首先，需要確定國家及集體經(jīng)濟組織界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的邊界，即國家界定什么，集體經(jīng)濟組織界定什么。原則上來說，爭議較大、帶有普遍性、外部性很強的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定問題由國家通過制定基本標準來界定，如外嫁女和農(nóng)民工的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定問題等。由于信息問題，國家不能界定的或界定成本很高的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定問題由集體通過制定具體標準來界定。根據(jù)已有實踐，許多集體經(jīng)濟組織在符合法律法規(guī)的前提下，會根據(jù)集體成員履行村莊義務(wù)或?qū)Υ迩f的貢獻來確定其享受成員權(quán)益的多少，這樣的問題就需要集體經(jīng)濟組織來界定。界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)國家應(yīng)該是領(lǐng)導者、組織者、基本標準制定者、糾紛最終裁決者和確認頒證者，集體經(jīng)濟組織是具體實施者，可以參與具體標準的制定。

其次，國家以什么形式來界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，可以考慮在全國層面制定界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的法律，以增強權(quán)威性。但是考慮到區(qū)域的結(jié)構(gòu)性差異，如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，由于界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)帶來的權(quán)益不一樣，界定的緊迫性、界定過程中面臨的矛盾等是不一樣的。因此從可行性角度來說，可以考慮在省級層面制定界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的地方性法規(guī)。界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的地方性法規(guī)至少應(yīng)該包括界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的必要性、基本原則、基本標準、界定程序、集體成員享有的權(quán)利內(nèi)容、爭議分歧處置辦法等。

第三，國家及集體經(jīng)濟組織如何組織實施集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定，界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，國家在試點的基礎(chǔ)上既可以從上至下全面鋪開，制定完成界定的時間表，也可以按照有需求就界定的原則，國家常年接受集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定。當然，后一種方式需要國家制定相關(guān)配套措施，比如集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的退出機制，以增強集體成員的自由選擇，促進人力資源的優(yōu)化配置[38]。國家組織的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定需要集體經(jīng)濟組織來具體實施，一是集體經(jīng)濟組織根據(jù)國家的基本標準制定界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的具體標準。具體標準的制定需經(jīng)本村村民會議2/3以上成員或村民代表表決同意。在制定具體標準過程中，村民自治組織需要充分發(fā)揮在村精英的積極性和聰明才智，借鑒審議民主的思路，在具體標準進行投票表決前進行公共審議，使得村民通過自由和公開的討論，深化對界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)具體標準的理解，以提高村民參與的品質(zhì)和決策的質(zhì)量。二是集體經(jīng)濟組織根據(jù)具體標準組織實施集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定，并將界定結(jié)果進行公示。三是將公示無異議的界定結(jié)果呈報當?shù)卣?/p>

最后，地方政府根據(jù)法律或地方性法規(guī)以及集體經(jīng)濟組織呈報的界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的結(jié)果代表國家予以頒證確認。對于集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，最后須國家頒證進行確認，以增強界定的權(quán)威性。

按照以上思路，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體的相關(guān)制度設(shè)計見圖2。

圖2 集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體的相關(guān)制度設(shè)計圖Fig.2 The system design flow chart of the delimiting subjects of membership rights of collective economic organizations

4 集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體的案例分析

廣東省佛山市南海區(qū)于1987年被國務(wù)院確定為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，1992年率先實行農(nóng)村土地股份合作制改革，較早開始了對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定。2011年南海區(qū)推行“政經(jīng)分離”，2015年成為我國首批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的試點地區(qū)之一。多年以來，南海區(qū)始終走在我國農(nóng)村改革開放的前沿，在農(nóng)村各項改革和任務(wù)試點的推進下，形成了較為成熟的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定標準，在疏解矛盾糾紛、鞏固農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展上取得了顯著效果。

南海區(qū)位于珠三角腹地、廣佛都市圈，據(jù)國家統(tǒng)計局南海區(qū)2020年行政區(qū)劃，其土地面積為1 071.55 km2，下轄6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個街道、290個村（社區(qū)），戶籍人口165.85萬，常住人口366.72萬。傳統(tǒng)上一直屬于農(nóng)村地區(qū)的南海區(qū)，依托著改革紅利和區(qū)位優(yōu)勢，集體經(jīng)濟發(fā)展迅速，2019年南海區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入達3.66萬元。與此同時，城市化的快速發(fā)展使得農(nóng)村社會變遷加劇，而集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定不明造成該地區(qū)土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)歸屬模糊。面對土地承包、房屋拆遷、土地征收和股紅分配所帶來的顯著收益，村民上訪頻發(fā)，一度成為影響南海區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的較大因素之一。多年以來，當?shù)卣透骷w經(jīng)濟組織出于不同立場競相界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。各類矛盾與問題倒逼南海區(qū)政府完善相關(guān)規(guī)章制度，將社會關(guān)系、村情民意納入集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定之中，集體經(jīng)濟組織也將政府的規(guī)章政策逐漸納入村規(guī)民約，走出了一條國家及集體共同界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)之路，為解決全國各地集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體問題提供了借鑒。

4.1 政府制定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定的基本標準

在政府層面，廣東省人民政府于2006年頒布了《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》，將“戶籍+履行義務(wù)”作為界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的基本原則。如該文件第十五條規(guī)定：“原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的成員，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”。2007年廣東省人大常委會頒布了《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》，同樣將“戶籍+履行義務(wù)”作為界定婦女集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的基本原則。在此基礎(chǔ)上，南海區(qū)人民政府于2008年制定了《南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定辦法》。針對常規(guī)的戶籍變更類別，建立了區(qū)域性界定基本標準，并規(guī)定了集體成員應(yīng)履行的7項義務(wù)。該文件第十條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的義務(wù)：1）遵守國家法律、法規(guī)和政策，承擔公民應(yīng)當履行的義務(wù)；2）遵守農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程，履行章程規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)當履行的義務(wù)；3）遵守不違反國家法律、法規(guī)與政策的村規(guī)民約或社區(qū)自治章程；4）積極參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主管理活動”。同年10月，南海區(qū)人民政府出臺了《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員登記管理辦法》，在集體成員登記管理和確權(quán)頒證等方面，進一步規(guī)范集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定。

“外嫁女”是南海區(qū)界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)中爭議較為激烈的問題，如果依據(jù)各集體經(jīng)濟組織的村規(guī)民約，“外嫁女”大部分會被排除在集體經(jīng)濟組織成員權(quán)之外。據(jù)中山大學婦女與性別研究中心調(diào)查，南海區(qū)自1992年股份制改革至1998年，南海區(qū)“外嫁女”喪失股份分紅的共約2.36萬人，涉及的“外嫁女”子女約4 165人[36]。為此，佛山市南海區(qū)人民政府先后三次出臺了相關(guān)文件。

1998年南海區(qū)人民政府頒布《關(guān)于保障我市農(nóng)村“外嫁女”合法權(quán)益問題的通知》，首次以地方法規(guī)界定“外嫁女”的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。該文件第3條規(guī)定：“‘外嫁女’本人及其子女的戶口雖然仍在原村，但居住地不在原村，又沒有承擔村民義務(wù)的，其股權(quán)和福利待遇由股東代表大會確定”。創(chuàng)立了戶籍地+居住地的“兩地原則”，但仍有一部分未居住在本村的“外嫁女”的權(quán)益無法落實。

2003年南海區(qū)人民政府頒布《南海區(qū)深化農(nóng)村股份合作制改革指導意見》，推進“股權(quán)固化”，嘗試用“無償配股、出資購股或一次性補償”等辦法解決“外嫁女”股權(quán)爭議，解決了數(shù)萬名“外嫁女”及其子女的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定問題。但“股權(quán)固化”模式將實踐中類型多樣的股權(quán)爭議一概而論，有些集體仍然在以其它形式約束“外嫁女”的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。例如《獅山街道獅北村南坑股份經(jīng)濟合作社章程》對“外嫁女”的購股年限、購股份額進行限制。

2008年7 月南海區(qū)人民政府出臺《關(guān)于推進農(nóng)村“兩確權(quán)”，落實農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見》，該文件強調(diào)“‘出嫁女'及其子女將按同籍、同權(quán)、同齡、同股、同利的‘五同'原則進行股權(quán)配置”。此外，還制定了一系列復(fù)雜的規(guī)則，分類施策解決“外嫁女”及其子女的出資購股問題、一次性補償?shù)葰v史遺留問題[36]。得益于南海區(qū)政府對“外嫁女”集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定的不斷完善，持續(xù)近二十年的“外嫁女”紛爭基本得到解決。

4.2 集體經(jīng)濟組織制定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定的具體標準

在集體經(jīng)濟組織層面，南海區(qū)各集體經(jīng)濟組織在法律法規(guī)、規(guī)章政策的基礎(chǔ)上制定了村規(guī)民約，確立了集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定的具體標準。至2017年，南海區(qū)已有149個村（居）、156個經(jīng)聯(lián)社、1 471個經(jīng)濟社完成股份制章程民主表決，就信息復(fù)雜程度較高的問題，各村社制定了具體界定標準。如《佛山市南海區(qū)里水鎮(zhèn)建星村天竺股份合作經(jīng)濟社章程》第十三條對不同婚姻狀況下的女性配偶、入贅女婿、出生子女、收養(yǎng)子女的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定方法進行了細化。該章程十三條第二項規(guī)定：“本社男性成員初次娶入或喪偶再娶具有戶口遷出地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格或農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)并入戶本社所在地的女配偶為本社成員；本社男性成員離婚后再婚娶入具有戶口遷出地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格或農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)并入戶本社所在地的女配偶要取得本社成員資格，條件是原配偶必須自愿放棄或喪失本社集體經(jīng)濟組織成員資格”。

其一，各村社將集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定與履行村莊義務(wù)掛鉤。如夏西三聯(lián)村和羅祥村股份合作經(jīng)濟社章程都規(guī)定：“股東受刑事處罰或勞動教養(yǎng)期間，停止股份分紅及一切福利，刑滿后3個月表現(xiàn)良好恢復(fù)”。下柏村股份合作經(jīng)濟社章程也規(guī)定：“違法犯罪者從執(zhí)行之日起取消股份，刑滿后經(jīng)審查確定恢復(fù)股份”。其二，各村社將集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定與對村莊的貢獻相關(guān)聯(lián)。在成員股權(quán)設(shè)置上，除了基本股（人口股），還依據(jù)各集體成員的資金、勞動等要素貢獻設(shè)置勞齡股、崗位股、貢獻股、承包權(quán)股等股份類別。如山根村劃分了7個年齡段并配置不同數(shù)額的股權(quán)，南海區(qū)其它村社由于各自村情不一，在股權(quán)比例設(shè)置上均有所不同。

根據(jù)以上廣東省南海區(qū)對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定的成功實踐，可以得知，最終落地的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定既遵循了國家法律法規(guī)和地方性規(guī)章制度的基本原則，又兼顧了集體在實施層面所制定的具體標準。證實了集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定是以政府為代表的國家主體及以村規(guī)民約為代表的集體經(jīng)濟組織共同決定的結(jié)果。

5 結(jié)論

農(nóng)民之所以獲得土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)和集體收益分配權(quán)，是因為集體成員身份，明確集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定主體是界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的關(guān)鍵所在。研究表明，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定很難由國家或集體經(jīng)濟組織單獨來完成，需由國家及集體經(jīng)濟組織共同來界定，兩者分別就集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定的基本標準和具體標準明確界定邊界。對于爭議較大、帶有普遍性、外部性很強的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定問題由國家通過制定基本標準來界定，既發(fā)揮了國家在界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的權(quán)威性，也為相關(guān)矛盾糾紛的調(diào)解仲裁提供了基本依據(jù)。國家既可以考慮在全國層面制定界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的法律，以增強權(quán)威性。也可以考慮在省級層面制定界定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的地方性法規(guī)。國家在組織集體經(jīng)濟組織進行集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定時，既可以通過制定時間表從上至下全面鋪開，也可以不制定時間表，國家常年接受集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的界定。但無論采取哪種形式，最后的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定結(jié)果須由國家頒證進行確認，以增強界定的權(quán)威性。