行政為民：新時代行政法治現(xiàn)代化的法理內(nèi)核及其前瞻

吳 歡

（南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210023）

在黨的十八大以來極不平凡的法治發(fā)展成就基礎(chǔ)上，遵循黨的十九大關(guān)于我國社會主要矛盾的重大政治判斷，以堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總目標(biāo)，全面推進依法治國，加快建設(shè)法治中國，把我國建設(shè)成為社會主義現(xiàn)代化強國，成為回應(yīng)新時代我國社會主要矛盾新變化的必然要求。①公丕祥：《新時代中國法治現(xiàn)代化的內(nèi)在動因——基于我國社會主要矛盾新變化的初步分析》，《中國高校社會科學(xué)》2019年第3期。具體到行政法治領(lǐng)域，新時代人民群眾對美好公共生活有了更高的要求和期待，這就需要在新的歷史起點上高質(zhì)量地建設(shè)法治政府，深入推進中國行政法治現(xiàn)代化。承此之緒，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)的新時代中國行政法治現(xiàn)代化，在國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)引領(lǐng)下，以人民美好公共生活需要為原動力，以行政為民為法理內(nèi)核，理順法治領(lǐng)域重大政治關(guān)系，堅持依法用權(quán)打造制度籠子，堅持為民用權(quán)實現(xiàn)良法善治，已經(jīng)并將繼續(xù)為推進新時代全面依法治國新征程提供堅強保障、作出重要貢獻，進而為近代以來中國的行政法治現(xiàn)代化注入新的法理元素，譜寫新的實踐篇章。本文旨在以習(xí)近平法治思想為科學(xué)指引，立足新時代中國行政法治現(xiàn)代化的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新歷程，從法理內(nèi)核、實踐成果和前瞻議題等方面，深入總結(jié)新時代法治政府建設(shè)的成就經(jīng)驗，積極展望新發(fā)展階段行政法治現(xiàn)代化的推進重點，力圖彰顯行政法治現(xiàn)代化的中國主體性，亦即人民主體性，鮮明提出以“行政為民”作為新時代中國行政法治現(xiàn)代化的法理內(nèi)核，以期在中國行政法治現(xiàn)代化的新時代敘事中努力揭示當(dāng)代中國政府治理的法治邏輯。

一、新時代行政法治現(xiàn)代化的法理內(nèi)核

政治是眾人之事，人民是美好公共生活的實踐主體，政府治理是公共生活的重要場域，行政法治則是政府治理的可靠方式和優(yōu)良狀態(tài)。新時代中國行政法治現(xiàn)代化的根本任務(wù)是滿足人民日益增長的美好公共生活需要。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的法治政府建設(shè)歷程不僅鮮明地體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的總范式意義，而且成功地開辟了通過法治政府建設(shè)滿足人民美好公共生活需要的中國式行政法治現(xiàn)代化新道路。①吳歡：《中國式行政法治現(xiàn)代化新道路的邏輯與底蘊》，《荊楚法學(xué)》2022年第4期。就此而言，新時代中國行政法治現(xiàn)代化最為核心的原動力，就是人民的美好公共生活需要。基于人民的美好公共生活需要這一原動力，作為新時代中國行政法治現(xiàn)代化法理內(nèi)核的“行政為民”得以被發(fā)現(xiàn)、確證、推進和展開。

（一）美好公共生活需要的法理闡釋

堅持以人民為中心，是習(xí)近平法治思想核心要義的重要內(nèi)容，是積極回應(yīng)新時代我國社會主要矛盾深刻變化的法治價值準(zhǔn)則。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！雹诹?xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。新時代我國社會主要矛盾的主要方面是人民在民主、法治、公平、正義、環(huán)境、安全等方面日益增長的美好生活需要，這些美好生活需要集中呈現(xiàn)為人民群眾對美好公共生活的熱切期待。在新時代中國行政法治現(xiàn)代化進程中深入貫徹落實習(xí)近平法治思想，必須堅持黨的十九大關(guān)于新時代我國社會主要矛盾深刻變化的重大政治判斷：一方面，要準(zhǔn)確把握主要矛盾及其主要方面，積極運用法治思維和法治方式解決政府治理發(fā)展不平衡不充分的問題，不斷以行政法治領(lǐng)域改革發(fā)展成效滿足人民的美好公共生活需要；另一方面，要深刻認(rèn)識人民的美好公共生活需要作為新時代中國行政法治現(xiàn)代化原動力的深厚法理內(nèi)涵，著力推動中國式行政法理的新時代轉(zhuǎn)型升級。

人民的美好公共生活需要作為新時代中國行政法治現(xiàn)代化的原動力，是馬克思主義法哲學(xué)原理在行政法治領(lǐng)域的生動體現(xiàn)。馬克思主義認(rèn)為，人的需要及其滿足是社會發(fā)展的原動力。馬克思、恩格斯基于人的需要與生產(chǎn)及兩種生產(chǎn)所引發(fā)的雙重關(guān)系，揭示了人類社會發(fā)展的基本矛盾和基本規(guī)律；人的需要和滿足需要的方式的統(tǒng)一，構(gòu)成了推動市民社會發(fā)展的主要矛盾。①龔?fù)⑻骸度说男枰?、社會主要矛盾與法治保障》，《法學(xué)》2018年第8期。在21世紀(jì)馬克思主義的整體視閾中，“人民的美好生活需要”這一命題具有時代價值與變革性意義；立足于經(jīng)濟社會發(fā)展的事實性轉(zhuǎn)變，在時間與空間的雙重維度中，美好生活需要深度推進了中國社會生活的變遷歷程，并與“世界歷史”的走向高度契合，確證了社會主義對人民生活的真實改善，展現(xiàn)了中國方案對世界的貢獻。②項久雨：《論美好生活的馬克思主義邏輯》，《馬克思主義研究》2020年第7期。從社會主要矛盾與法治發(fā)展類型的辯證關(guān)系來看，社會主要矛盾變化及其法權(quán)要求變化的根本動力是社會基本矛盾運動，人的需求及其滿足狀況則是社會主要矛盾變化的原動力。因此在把握經(jīng)濟關(guān)系與法權(quán)關(guān)系，以及社會主要矛盾及其法權(quán)要求相關(guān)命題時，一個具有重大價值意蘊的能動因素就是人的需要及其滿足。③公丕祥：《馬克思的法律發(fā)展思想及其當(dāng)代意義》，《中國社會科學(xué)》2017年第10期。我們必須時刻謹(jǐn)記人民的美好公共生活需要這一重要的法治價值維度，進而以此為指引，推進中華民族偉大復(fù)興時代征程中的全面依法治國和行政法治現(xiàn)代化。

人民的美好公共生活需要作為新時代中國行政法治現(xiàn)代化的原動力，推動著中國行政法理的時代化、本土化、體系化轉(zhuǎn)型升級。行政法理旨在從本源上回答“行政法是什么”“行政法為什么”，是對“行政法治應(yīng)當(dāng)如何是好”這一問題的集中解答，也是行政法學(xué)對人民美好公共生活需要的理論回應(yīng)。新時代中國行政法學(xué)亟待“在中國發(fā)現(xiàn)行政法理”，亦即從中國行政法治發(fā)展和人民的美好公共生活的內(nèi)在理路而不是在外圍來發(fā)現(xiàn)和確證中國式行政法理。為此，行政法學(xué)研究必須深入省察傳統(tǒng)行政法律文化，深刻反思近代行政法制歷程，充分立足當(dāng)代依法行政實踐。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的行政法治發(fā)展歷程，既為中國行政法理的時代化、本土化、體系化發(fā)展提供了實踐基石、奠定了紅色基因，也啟示和要求我們從中發(fā)現(xiàn)和提煉原生性的中國行政法理命題，而非亦步亦趨于域外行政法理話語。從為人民服務(wù)的憲制原則和以人民為中心的發(fā)展思想出發(fā)，黨的十九屆四中全會明確提出：“必須堅持一切行政機關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！雹堋吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第16頁。這就充分彰顯了新時代政府治理的人民性價值及其法理要義。特別是習(xí)近平法治思想中的“堅持以人民為中心”理論，不僅為新時代建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供了根本遵循，而且為新時代政府治理實踐和行政法學(xué)研究提出了弘揚“以人民為中心”法理要義的重大命題?；谌嗣竦拿篮霉采钚枰@一行政法治發(fā)展的原動力，我們認(rèn)為，“行政為民”應(yīng)被視為新時代中國式行政法理的核心內(nèi)涵。在新時代行政法治現(xiàn)代化進程中重構(gòu)行政為民這一法理內(nèi)核，將為傳統(tǒng)中國固有行政法理和近代中國行政法理的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展，以及新時代中國式行政法理的自覺、自主、自信生成，開辟廣闊的理論想象空間與實踐努力方向。

（二）行政為民法理內(nèi)核的時代推進

行政為民作為新時代中國法治現(xiàn)代化的法理內(nèi)核，是對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民推動行政法治發(fā)展、創(chuàng)造美好公共生活奮斗歷程的總結(jié)凝練。①行政為民的法理內(nèi)核也是深入省察傳統(tǒng)行政法律文化和深入反思近代行政法制歷程之后的理論概括，對此筆者已經(jīng)另行撰文。參見吳歡：《傳統(tǒng)中國政府治理法制及其清末調(diào)適》，《中西法律傳統(tǒng)》2022年第2期；吳歡：《 “法治國”的貧困：民國時期的行政法制話語及其境遇》，《南大法學(xué)》2022年第5期。中國共產(chǎn)黨歷來重視法治建設(shè)，特別注重在法治軌道上推進政府治理現(xiàn)代化。伴隨著黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政大政方針和依法行政戰(zhàn)略部署的不斷創(chuàng)新發(fā)展，中國行政法治現(xiàn)代化進程中的行政為民法理內(nèi)核也在不斷被推進、拓展、深化和落實。

從治國理政大政方針層面來看，早在新民主主義革命時期，為人民服務(wù)就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)與行政管理的宗旨原則，由此奠定了新中國行政法治的紅色基因。改革開放以來，為人民服務(wù)的憲制原則持續(xù)推動以人為本的政府治理實踐，新時期法治政府建設(shè)理念也經(jīng)歷了從管理到服務(wù)的深刻變革。黨的十八大以來，為人民服務(wù)的憲制原則升華為以人民為中心的發(fā)展思想，從而為新時代中國的行政法治現(xiàn)代化確立了崇高的價值準(zhǔn)則。黨的十八屆三中全會明確提出“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，黨的十八屆四中全會將“堅持人民主體地位”確立為全面依法治國必須堅持的基本原則之一，黨的十八屆五中全會將“以人民為中心”確立為引領(lǐng)新時代治國理政全局的發(fā)展思想。黨的十九大將“堅持以人民為中心”明確為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，黨的十九屆四中全會提出“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，黨的十九屆五中全會明確要求“堅持人民主體地位，堅持共同富裕方向”。在中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記指出：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅持為了人民、依靠人民”“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益”。②習(xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。在論述中國人權(quán)發(fā)展道路時，習(xí)近平總書記強調(diào)：“尊重和保障人權(quán)成為人民高品質(zhì)美好生活的核心內(nèi)容，確保人民享有廣泛充分、真實具體、有效管用的人權(quán)亦成為我們黨治國理政的重要目標(biāo)。”③《習(xí)近平在中共中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 堅定不移走中國人權(quán)發(fā)展道路 更好推動我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展》，《人民日報》2022年2月27日，第1版。黨的十九屆六中全會站在歷史新起點上指出：“全黨必須永遠(yuǎn)保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，站穩(wěn)人民立場，堅持人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，維護社會公平正義，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民不斷為美好生活而奮斗?！雹堋吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，《人民日報》2021年11月17日，第1版。這一系列大政方針特別是習(xí)近平總書記的重要論述，充分表明中國共產(chǎn)黨把人民作為推動中國行政法治現(xiàn)代化的根本力量，鮮明宣示了中國政府治理的價值旨?xì)w，深刻啟發(fā)著中國行政法學(xué)理論回歸行政為民的邏輯原點和實踐起點。

從依法行政戰(zhàn)略部署層面看，改革開放以來特別是黨的十八大以來，行政為民的法理內(nèi)核在中國行政法治現(xiàn)代化頂層設(shè)計中高度彰顯。作為 “十三五” 時期中國行政法治現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文件，《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》確立的主要任務(wù)舉措，如優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、完善宏觀調(diào)控、加強市場監(jiān)管、創(chuàng)新社會治理、優(yōu)化公共服務(wù)、強化生態(tài)環(huán)境保護、提高政府立法公眾參與度、增強執(zhí)法公眾參與實效、創(chuàng)新執(zhí)法方式、健全依法解紛機制、加強人民調(diào)解工作、改革信訪制度等，充分體現(xiàn)了法治政府為人民的使命初心。近年來各地區(qū)各部門推行的行政審批制度改革、權(quán)力清單制度改革、“放管服”改革、“最多跑一次”改革等，都深入貫徹了“以人民為中心”的發(fā)展思想，深刻蘊含著行政為民的法理內(nèi)核。在抗擊新冠病毒肺炎疫情的偉大斗爭中，人民至上、生命至上所詮釋的使命初心及其指引下的應(yīng)急行政實踐，再次雄辯地證明了人民美好公共生活需要的原動力價值及其法理意義。作為新時代行政法治現(xiàn)代化中國方案的最新綱領(lǐng)藍(lán)圖，《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，開創(chuàng)性地將“人民滿意”增列為新形勢下法治政府建設(shè)衡量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)要求，不僅在基本原則中明確提出“堅持以人民為中心，一切行政機關(guān)必須為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”，而且在整個體系的結(jié)構(gòu)安排和任務(wù)舉措部署中高度彰顯以人民的美好公共生活需要為指向的現(xiàn)代政府治理法理邏輯。凡此種種，不僅深入落實了人民的美好公共生活需要作為新時代中國行政法治現(xiàn)代化原動力的實踐要求，而且高度彰顯了行政為民在法治政府建設(shè)實踐中的法治意義與法理價值。

二、新時代行政法治現(xiàn)代化的實踐展開

新時代中國的行政法治現(xiàn)代化既是開放性的法治實踐過程，也蘊含著規(guī)范性的法治發(fā)展要求。在習(xí)近平法治思想科學(xué)指引下實踐展開的新時代中國行政法治現(xiàn)代化，就其主要方面而言，取得了理順法治領(lǐng)域重大政治關(guān)系，堅持依法用權(quán)、打造制度籠子和堅持為民用權(quán)、實現(xiàn)良法善治等重大實踐成果。這些重大成果不僅回應(yīng)了新時代人民的美好公共生活需要，助力了行政為民法理內(nèi)核的重構(gòu)，而且在更為深遠(yuǎn)的意義上創(chuàng)新發(fā)展了中國特色社會主義法治理論，鑄牢了建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強國和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的法治根基。

（一）理順法治領(lǐng)域重大政治關(guān)系

新時代中國行政法治現(xiàn)代化的實踐展開及其重大成果，首先體現(xiàn)為根據(jù)憲法黨章理順法治領(lǐng)域特別是行政法治領(lǐng)域重大政治關(guān)系。習(xí)近平總書記強調(diào)：“黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映。法治當(dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治。西方法學(xué)家也認(rèn)為公法只是一種復(fù)雜的政治話語形態(tài)，公法領(lǐng)域內(nèi)的爭論只是政治爭論的延伸。每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義政治建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第98頁。1982年通過的現(xiàn)行憲法和黨的十二大通過的黨章都明確提出，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央遵循堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一的方針，形成了依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，依法治國、制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌建設(shè)，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的有機統(tǒng)一的全面依法治國工作布局。2017年黨的十九大通過的黨章和2018年通過的憲法修正案都旗幟鮮明地提出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。習(xí)近平總書記指出：“正反兩方面的經(jīng)驗告訴我們，國際國內(nèi)環(huán)境越是復(fù)雜，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)越是繁重，越要運用法治思維和法治手段鞏固執(zhí)政地位、改善執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力，保證黨和國家長治久安”“全面依法治國決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”。①習(xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習(xí)近平總書記強調(diào)：“歷史和人民選擇了中國共產(chǎn)黨。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運所系?！雹诹?xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，《人民日報》2021年7月2日，第2版。黨的十九屆六中全會進一步指出：“治理好我們這個世界上最大的政黨和人口最多的國家，必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)特別是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持民主集中制，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方。”③《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，《人民日報》2021年11月17日，第1版。新時代中國的行政法治現(xiàn)代化之所以取得重大成就，歸根結(jié)底在于中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)和有力保障。

具體到行政法治領(lǐng)域，以憲法黨章為依據(jù)理順重大政治關(guān)系，內(nèi)涵深刻、意義重大。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國、加快建設(shè)法治政府的最本質(zhì)特征，必須堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮各級黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到行政法治發(fā)展全過程；另一方面，必須堅持黨在憲法法律的范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)政府治理，深入加強黨對依法行政的保證和保障，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)的法治思維和法治能力。④馬懷德：《論習(xí)近平法治思想中的法治政府理論》，《政法論壇》2020年第6期。新時代行政法治領(lǐng)域的一系列權(quán)威論述、頂層設(shè)計和改革舉措，如“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”“黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義法治之魂，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區(qū)別”“有些事情要提交黨委把握，但這種把握不是私情插手，不是包庇性的干預(yù)，而是一種政治性、程序性、職責(zé)性的把握”⑤習(xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。等重要論斷，《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》這兩個法治政府建設(shè)綱領(lǐng)性文件，以及法治政府建設(shè)第一責(zé)任人制度等，都是依據(jù)憲法黨章理順黨的領(lǐng)導(dǎo)和行政法治關(guān)系的產(chǎn)物，充分彰顯了依法治國、依法執(zhí)政、依法行政相統(tǒng)一，形式法治與實質(zhì)法治相結(jié)合的法治精神。2016年開啟的國家監(jiān)察體制改革，2018年開啟的黨和國家機構(gòu)改革，以及統(tǒng)籌推進依法治國和依規(guī)治黨，全面推進依法治軍和從嚴(yán)治軍，乃至統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治與涉外法治等，也都是同行政法治發(fā)展直接或間接相關(guān)的重要舉措。這些重要舉措不僅深刻改變了我國法治體系，也啟示我們深入思考黨和法治應(yīng)然關(guān)系的實然建構(gòu)。

（二）堅持依法用權(quán)，打造制度籠子

新時代中國行政法治現(xiàn)代化的實踐展開及其重大成果還體現(xiàn)在堅持依法用權(quán)、打造依法行政的制度籠子上。政府權(quán)力依法受到控制、監(jiān)督與制約，既是行政為民法理內(nèi)核的基本要求，也是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，更是人民對美好公共生活與優(yōu)良政府治理的核心訴求。這就要求新時代中國行政法治現(xiàn)代化堅持依法用權(quán)，打造更加成熟、更加定型的實體與程序相結(jié)合的制度籠子。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的重要論斷，成為社會各界的廣泛共識，也是新時代建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的重要指針。

以中國特色社會主義法治體系五大組成部分為認(rèn)識框架，新時代依法用權(quán)的標(biāo)志性成果十分豐碩。在依法行政相關(guān)法律規(guī)范體系方面，2018年憲法修正案明確授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)等內(nèi)容，為新時代中國行政法治現(xiàn)代化設(shè)定了新的憲制規(guī)則與改革任務(wù)；以《立法法》《公務(wù)員法》《行政處罰法》等修訂重頒為標(biāo)志的重大立法舉措，為新時代中國行政法治現(xiàn)代化提供了更加成熟、更加定型的制度框架；以《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《重大行政決策程序暫行條例》《政府信息公開條例》等為代表的重要法規(guī)規(guī)章，為新時代中國行政法治現(xiàn)代化創(chuàng)設(shè)了更加完備的權(quán)力運行規(guī)范。在依法行政相關(guān)法治實施體系方面，以前后相繼的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》和《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》為代表的行政法治現(xiàn)代化頂層設(shè)計及其推進落實，促進了新時代依法行政制度體系建設(shè)運行。在依法行政相關(guān)法治監(jiān)督體系方面，以監(jiān)察體制改革為重大契機，領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判相關(guān)制度和最高人民法院巡回法庭制度等，都在穩(wěn)步推進并取得成效。在依法行政相關(guān)法治保障體系方面，國家工作人員學(xué)法用法制度、誰執(zhí)法誰普法責(zé)任制、法治政府建設(shè)第一責(zé)任人制度等，也都有助于將法治政府建設(shè)原則要求落到實處。在依法行政相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)體系方面，以黨的十九大通過的黨章為統(tǒng)率，以《廉潔自律準(zhǔn)則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《紀(jì)律處分條例》等為主干的新時代黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持“黨紀(jì)挺在前頭”“黨規(guī)嚴(yán)于國法”等理念，堅持依法治國、制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌建設(shè)，進一步加強和完善了黨對行政法治現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)。同時，行政組織與行政程序領(lǐng)域的制度建設(shè)仍是新時代依法行政制度體系建設(shè)的緊迫任務(wù)。隨著新中國第一部《民法典》制定實施，行政法典的研究制定工作已經(jīng)提上議事日程，《行政處罰法》已經(jīng)修訂完成并頒布施行，《行政復(fù)議法》正在緊鑼密鼓修訂之中，行政規(guī)范性文件統(tǒng)一立法正在抓緊研究。這一系列制度建設(shè)成果，從實體與程序結(jié)合上，逐步建立起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，將新時代依法用權(quán)的制度籠子打造得越來越嚴(yán)密堅固、成熟定型。

（三）堅持為民用權(quán)，實現(xiàn)良法善治

新時代中國行政法治現(xiàn)代化的實踐展開及其重大成果尤其體現(xiàn)在堅持為民用權(quán)，實現(xiàn)政府治理的良法善治上。如果說堅持依法用權(quán)、打造制度籠子是從規(guī)范維度出發(fā)的實體和程序相結(jié)合的重大實踐成果，那么堅持為民用權(quán)、實現(xiàn)良法善治則是從價值維度出發(fā)彰顯行政為民治理內(nèi)核的重大實踐成果。相較于近代行政法治，現(xiàn)代行政法治實現(xiàn)了從形式法治國向?qū)嵸|(zhì)法治國的理念飛躍，從恪守依法律行政到強調(diào)行政合理合法的原則嬗替，以及從干預(yù)行政到給付行政的領(lǐng)域拓展。在遵循這一基本規(guī)律的同時，新時代中國的行政法治現(xiàn)代化，尤其基于行政為民的法理內(nèi)核，實現(xiàn)了從依法用權(quán)到為民用權(quán)，從依法行政到良法善治。法律是治國之重器，良法是善治之前提。一方面，從治理體系與治理能力的辯證關(guān)系來看，良法是治理體系建設(shè)的核心，善治是治理能力建設(shè)的關(guān)鍵；良法與善治相結(jié)合，既是理想法律秩序，也是優(yōu)良治理狀態(tài)；另一方面，從行政法治發(fā)展原動力來看，人民所需要的優(yōu)良政府治理，不是要將政府變成墨守成規(guī)的官僚機器，而是要求政府主動擔(dān)當(dāng)作為、達(dá)至良法善治。習(xí)近平總書記在黨史學(xué)習(xí)教育動員大會上強調(diào)：“江山就是人民，人民就是江山?！雹倭?xí)近平：《在黨史學(xué)習(xí)教育動員大會上的講話》，《中國人大》2021年第7期。新時代中國行政法治現(xiàn)代化的行政為民法理內(nèi)核，要求法治政府建設(shè)在形式法治基礎(chǔ)上進一步實現(xiàn)實質(zhì)法治，將合法性與最佳性的二維理論圖景落到實處。就此而言，依法用權(quán)與為民用權(quán)并不是非此即彼，而是應(yīng)當(dāng)協(xié)同并進、實現(xiàn)規(guī)范與價值相統(tǒng)一，這也正是現(xiàn)代實質(zhì)法治對近代形式法治的重大發(fā)展。堅持為民用權(quán)、實現(xiàn)政府治理的良法善治，是新時代中國行政法治現(xiàn)代化不可偏廢的重大使命，同時也是中國式行政法治現(xiàn)代化新道路所具有的鮮明價值取向。

黨的十八大以來，中國行政法治現(xiàn)代化的實踐歷程沿著從管制到管理再到服務(wù)的轉(zhuǎn)型軌跡繼續(xù)向前，積極回應(yīng)人民需求，加快推進依法行政，深入轉(zhuǎn)變政府職能，在優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、完善宏觀調(diào)控、加強市場監(jiān)管、創(chuàng)新社會治理、優(yōu)化公共服務(wù)、強化生態(tài)環(huán)境保護，以及完善依法行政制度體系、推進行政決策科學(xué)化民主化法治化、堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、依法有效化解社會矛盾糾紛和全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力等方面作出了持續(xù)努力。近年來中央和地方深入推進的黨和國家機構(gòu)改革、“放管服”改革、權(quán)力清單制度“最多跑一次”改革等，也都是著眼為民用權(quán)，邁向現(xiàn)代治理的行政法治現(xiàn)代化實踐探索。與此同時，以堅持行政為民、促進良法善治為宗旨的新時代中國行政法治現(xiàn)代化，還在新形勢下面臨諸多新任務(wù)——從傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代公共治理轉(zhuǎn)型過程中，政府與市場、政府與社會乃至政府治理系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的關(guān)系問題；新時代黨和國家機構(gòu)體系歷史性變革背景下，法治政府的組織法、主體法和救濟法理論與實踐回應(yīng)問題；行政法治現(xiàn)代化如何積極對接“五個文明”建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、三大攻堅戰(zhàn)等重大現(xiàn)實行政法問題；行政法治現(xiàn)代化如何應(yīng)對“云物大智”等現(xiàn)代技術(shù)的沖擊以實現(xiàn)理念、原則、結(jié)構(gòu)和運行革新問題；行政法治現(xiàn)代化如何妥善應(yīng)對傳統(tǒng)風(fēng)險與新型風(fēng)險，以及預(yù)防化解治理危機和依法應(yīng)對突發(fā)事件等。凡此種種，均拷問著新時代中國行政法治現(xiàn)代化的使命初心，也考驗著新時代政府治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗智慧。

三、新時代行政法治現(xiàn)代化的前瞻議題

新時代中國的行政法治現(xiàn)代化，清晰地呈現(xiàn)了中國式行政法治現(xiàn)代化新道路的內(nèi)在要求與邏輯結(jié)構(gòu)，鮮明地確證了以行政為民為核心內(nèi)涵的中國式行政法理的新時代轉(zhuǎn)型升級，有力地助推了新時代國家治理現(xiàn)代化進程。與此同時，新時代中國的行政法治現(xiàn)代化還有一系列重點難點問題亟待回應(yīng)和破解。②應(yīng)松年：《新時代行政法治建設(shè)的內(nèi)容、經(jīng)驗與展望》，《中國司法》2022年第2期。深入推進新時代中國的行政法治現(xiàn)代化，需要以國家建設(shè)任務(wù)為導(dǎo)向，積極回應(yīng)法治國家、法治政府、法治社會辯證關(guān)系與耦合結(jié)構(gòu)中的行政法治發(fā)展前瞻議題。

（一）內(nèi)部視角的前瞻議題

黨的十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）不僅專章論述“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，而且系統(tǒng)部署了完善國家行政體制等四個方面的重大改革任務(wù)?！稕Q定》系統(tǒng)論述的國家治理現(xiàn)代化總體要求、為人民服務(wù)的政府治理宗旨和人民至上的法治價值準(zhǔn)則，有力地指引了以行政為民為法理內(nèi)核的新時代中國行政法治現(xiàn)代化頂層設(shè)計方案及其實踐發(fā)展的方向。承此之緒，黨的十九屆五中全會面向第二個百年奮斗目標(biāo)，系統(tǒng)部署了當(dāng)前和今后一段時期政府治理體制改革重大任務(wù)。黨的十九屆六中全會全面回顧黨的百年奮斗歷程，深刻總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的歷史意義和歷史經(jīng)驗，強調(diào)“人民是黨執(zhí)政興國的最大底氣”，在黨和國家歷史上具有里程碑式的重要意義。特別是中央全面依法治國工作會議將習(xí)近平法治思想確立為全面依法治國的指導(dǎo)思想，為新時代中國的行政法治現(xiàn)代化提供了根本指導(dǎo)思想。在習(xí)近平法治思想的理論視閾中，以中華民族偉大復(fù)興時代征程中的國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)為統(tǒng)率的法治國家、法治政府、法治社會辯證關(guān)系與耦合結(jié)構(gòu)，既為行政法發(fā)展提供了重要分析框架，也啟示著新時代中國行政法治現(xiàn)代化前瞻議題的考察路徑。大體而言，以依法用權(quán)和為民用權(quán)為雙輪驅(qū)動的新時代法治政府建設(shè)新方案，明確了內(nèi)部視角的行政法治現(xiàn)代化重點任務(wù)；新時代法治國家和法治社會建設(shè)對法治政府建設(shè)的新要求，則明確了外部視角的行政法治現(xiàn)代化前瞻議題。就內(nèi)部視角而言，應(yīng)著力從如下方面推進新時代行政法治領(lǐng)域的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新。

第一，進一步加強體制機制革新，完善行政組織法制體系。體制機制革新是完善新時代政府治理體系的首要任務(wù)。目前我國依法行政體制機制尚不健全，特別是行政組織法制體系尚不健全。雖然我國《行政處罰法》等立法成效顯著，但始終缺乏體系完備的行政組織法。這就導(dǎo)致在實踐中容易出現(xiàn)行使行政權(quán)的主體五花八門、地位難辨、權(quán)責(zé)不清、追責(zé)不易等問題，不僅不利于依法行政事業(yè)的推進，不利于對行政權(quán)的監(jiān)督和對公民權(quán)益的保障，而且落后于數(shù)字時代和風(fēng)險社會背景下的國家治理改革創(chuàng)新實踐。①姜明安：《新時代中國行政法學(xué)的轉(zhuǎn)型與使命》，《財經(jīng)法學(xué)》2019年第1期。黨的十九屆四中全會專題部署“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，并從完善國家行政體制、優(yōu)化政府職責(zé)體系、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)與健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制等方面進行頂層設(shè)計，明確要求“推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同。嚴(yán)格機構(gòu)編制管理，統(tǒng)籌利用行政管理資源，節(jié)約行政成本”。②《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，第17頁。面對這些重大政府治理改革任務(wù)，從行政組織法治現(xiàn)代化的視角而言，需要進一步完善我國行政組織法制體系，盡快制定出臺體系完備的行政組織法，全面規(guī)范行政組織的結(jié)構(gòu)體系、法律地位、職責(zé)權(quán)限、沖突解決等問題。此外，新冠病毒肺炎疫情的應(yīng)對實踐，在暴露出我國行政組織法應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)制度短板的同時，也啟發(fā)了我們對有關(guān)行政組織法基本原則的新思考，在堅持傳統(tǒng)的法律優(yōu)先、職權(quán)法定、法律保留等組織法原則的同時，行政效能原則應(yīng)受到高度重視。③沈巋：《論行政法上的效能原則》，《清華法學(xué)》2019年第4期。

第二，進一步嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法，完善行政行為法制體系。規(guī)范行政執(zhí)法是完善法治政府建設(shè)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前我國在行政處罰、行政許可、行政強制等典型行政執(zhí)法領(lǐng)域已經(jīng)有了專門立法，但是在行政收費等重要行政執(zhí)法領(lǐng)域仍然缺乏高階規(guī)范。不僅如此，雖然我國在行政權(quán)集中行使、綜合行政執(zhí)法體制改革和行政審批制度改革等方面積累了很多值得肯定的經(jīng)驗做法，但往往是通過中央文件加以確認(rèn)和推廣，而不是通過正式立法的方式進行規(guī)范和固化，這就不利于及時鞏固改革成果，也不利于進一步鼓勵改革創(chuàng)新。黨的十九屆四中全會強調(diào)指出：“深化行政執(zhí)法體制改革，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項。進一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平。落實行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度。創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，第16頁。為此，有必要進一步完善我國的行政行為法制體系，制定出臺《行政收費法》等單行立法，同時在《行政許可法》《行政強制法》等既有立法的修訂和實施中充分吸收改革成果。此外，各部門行政執(zhí)法實踐中探索積累的體制機制改革、執(zhí)法隊伍建設(shè)、執(zhí)法能力建設(shè)、責(zé)任追究制度、執(zhí)法平臺建設(shè)等創(chuàng)新成果，也要在實踐探索的基礎(chǔ)上進一步制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。

第三，進一步健全行政執(zhí)法程序，完善行政程序法制體系。健全行政執(zhí)法程序是完善法治政府建設(shè)體系的重要內(nèi)容。我國行政執(zhí)法程序制度建設(shè)在地方行政程序立法、重大行政決策制度、行政執(zhí)法程序規(guī)范化等方面取得了重大進展，但是還有待進一步提升。目前存在的突出問題是，地方行政程序立法位階不高、執(zhí)行乏力、體系性差；重大行政決策程序在實踐中難以真正落實，公眾參與制度缺乏有效保障；行政執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)中許多行之有效的做法尚有待進一步立法確認(rèn)；既有的部分法定程序在正當(dāng)性方面有所欠缺，而部分正當(dāng)程序尚未獲得立法認(rèn)可等。黨的十九屆四中全會重點部署了加快政府職能轉(zhuǎn)變和深入推進“放管服”改革的任務(wù)，明確要求“完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等職能，實行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場、政府和社會的關(guān)系。深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力”②《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，第16頁。。這些實體性戰(zhàn)略要求當(dāng)然要在政府治理實踐中積極落實，但也需要通過行政執(zhí)法程序加以充分保障。為此，有必要在吸收地方立法成果和總結(jié)實踐經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定一部真正符合正當(dāng)法律程序理念的行政程序法。新冠病毒肺炎疫情應(yīng)對實踐還提醒我們，在行政程序立法中要注意實現(xiàn)常態(tài)行政程序與非常態(tài)行政程序的協(xié)調(diào)銜接與平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換。

第四，進一步推進政務(wù)公開透明，完善政務(wù)公開法制體系。政務(wù)公開透明是完善法治政府建設(shè)體系的可靠保障。自2007年《政府信息公開條例》頒行以來，我國的政府信息公開工作取得了長足的進展，但是仍然存在一些亟待解決的問題。如，2007年條例僅為行政法規(guī)，位階相對不夠，無法有效敦促行政機關(guān)開展政務(wù)公開工作；該條例設(shè)定的政府信息范疇已經(jīng)相對落后于實踐發(fā)展，在互聯(lián)網(wǎng)時代，政務(wù)公開的范疇遠(yuǎn)大于政府信息公開；在執(zhí)法司法實踐中，政府信息公開申請權(quán)和訴權(quán)濫用現(xiàn)象一定范圍內(nèi)存在，甚至表現(xiàn)得較為突出；當(dāng)前政務(wù)公開工作主要依靠中央文件進行頂層設(shè)計和推動，缺乏有效立法支撐等。2019年新的《政府信息公開條例》頒布施行以后，對此前存在的一些問題有所回應(yīng)，但仍存在一些落后于時代發(fā)展和人民需求之處，如立法層級仍然維持，適用范圍政府為主，公開原則保障乏力，過程信息性質(zhì)曖昧等。①姜明安：《中國政府信息公開制度的發(fā)展趨勢》，《比較法研究》2017年第2期。黨的十九屆四中全會要求：“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)”“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息”。②《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，第16、17頁。這實際上是對大數(shù)據(jù)時代政府治理深刻革命的前瞻應(yīng)對。為此，有必要制定較為系統(tǒng)全面且順應(yīng)時代潮流的政務(wù)公開法乃至政府?dāng)?shù)據(jù)法，以深入推進新時代數(shù)字法治政府建設(shè)。

第五，進一步加強權(quán)力制約監(jiān)督，完善行政監(jiān)督與救濟法制。權(quán)力監(jiān)督制約是完善法治政府建設(shè)體系的應(yīng)有之義。我國目前的行政權(quán)力監(jiān)督制約體系具有一體多元的特點，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，行政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督、復(fù)議監(jiān)督和專門監(jiān)督，以及行政權(quán)系統(tǒng)之外的司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。值得注意的是，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革進程中，審計監(jiān)督地位日益突出；在國家監(jiān)察體制改革背景下，一切公職人員或者公權(quán)行為均被納入監(jiān)察范圍。這些都意味著我國現(xiàn)行行政權(quán)監(jiān)督制約體系正處于劇烈變動過程中。黨的十八大以來，由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)主導(dǎo)的“打虎拍蠅”巨大成就也在某種程度上意味著既有的監(jiān)督體系有待完善。從中國法治現(xiàn)代化的整體視角來看，2014年《行政訴訟法》的修訂是新時代中國行政法治現(xiàn)代化的里程碑式重要事件，但修法之后的行政審判實踐仍然面臨諸多疑難問題，如受案范圍的時代化拓展，官民糾紛的實質(zhì)性化解，規(guī)范性文件合法性審查，審判程序的科學(xué)化建構(gòu)，訴訟類型的體系化重構(gòu)，原告勝訴率的實質(zhì)性提升，判決執(zhí)行的高效化運轉(zhuǎn)等。尤其是在黨政合并設(shè)立、合署辦公的改革背景下，行政訴訟被告制度與政府信息公開訴訟都面臨著巨大的挑戰(zhàn)。為此，有必要結(jié)合中央重大改革決策進一步完善行政監(jiān)督法制體系，強化行政權(quán)運行的監(jiān)督制約，切實做到重大改革于法有據(jù)；還要繼續(xù)完善《行政訴訟法》等立法，使之真正成為“民告官”的良善之法。

第六，進一步加強行政法理研究，積極回應(yīng)新的時代需求。行政法理研究是完善法治政府建設(shè)體系的寶貴資源。當(dāng)前我國法治政府相關(guān)研究取得了許多顯著性成果，比如平衡論、法治政府論、中觀行政法學(xué)等兼顧理論與實踐、歷史與現(xiàn)實的本土化理論。同時，新時代中國行政法治現(xiàn)代化面臨著新挑戰(zhàn)，如風(fēng)險社會對行政秩序的沖擊，“互聯(lián)網(wǎng)+”引發(fā)的行政法治現(xiàn)代化革新，行政管理體制改革和公私協(xié)力事業(yè)發(fā)展帶來的新的行政法學(xué)命題等，都是亟待研究的新領(lǐng)域。更為重要的是，中國行政法學(xué)有必要從新時代行政法治實踐中凝練中國方案，并把它作為中國特色法學(xué)話語體系的有機組成部分參與國際學(xué)術(shù)對話。這就有必要進一步加強基于中國政府治理歷史與現(xiàn)實的、以行政為民為核心內(nèi)涵的中國式行政法理研究，以期助力傳統(tǒng)中國固有行政法理和近代中國轉(zhuǎn)型行政法理的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展，推進當(dāng)代中國改革行政法理的自覺、自主、自信生成，從而創(chuàng)新和發(fā)展中國特色社會主義行政法治理論，因應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的時代需求。

（二）外部視角的前瞻議題

在中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記指出：“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政是一個有機整體，關(guān)鍵在于黨要堅持依法執(zhí)政、各級政府要堅持依法行政。法治國家、法治政府、法治社會相輔相成，法治國家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國家的重點，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)。我多次強調(diào)，推進全面依法治國，法治政府建設(shè)是重點任務(wù)和主體工程，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用，要率先突破?！雹倭?xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。這一重要論述深刻闡明了新時代全面依法治國系統(tǒng)工程中法治國家、法治政府、法治社會的辯證關(guān)系與耦合結(jié)構(gòu)，科學(xué)指引著我們深刻認(rèn)識新時代國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)引領(lǐng)下的行政法治現(xiàn)代化前瞻議題。在法治國家、法治政府、法治社會的辯證關(guān)系中，法治政府固然對于法治國家和法治社會具有示范帶動作用，法治國家和法治社會對于法治政府也分別具有統(tǒng)率性和基礎(chǔ)性的影響。從外部視角來看，新時代中國行政法治現(xiàn)代化需要積極回應(yīng)法治國家和法治社會建設(shè)對法治政府建設(shè)提出的重大法權(quán)要求。就前者而言，既要始終堅持黨對行政法治現(xiàn)代化的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要始終堅持黨在憲法法律范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)行政法治現(xiàn)代化。就后者而言，既要進一步推進全民守法，又要進一步拓展人民民主。當(dāng)然，這四個方面并非新時代中國行政法治現(xiàn)代化外部前瞻議題的全部內(nèi)容，只是其中基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性的部分。

一是始終堅持黨對行政法治現(xiàn)代化的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九屆四中全會強調(diào)指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，第6頁。以國家治理現(xiàn)代化為總目標(biāo)和以法治國家建設(shè)為統(tǒng)率的新時代中國行政法治現(xiàn)代化，歸根結(jié)底是為了堅持和完善中國特色社會主義制度。推進國家治理現(xiàn)代化，必須始終堅持黨對行政法治現(xiàn)代化的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到法治政府建設(shè)的全過程、全方面。堅持黨對行政法治現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)，要求把全面依法治國同依法執(zhí)政、依法行政統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同各級政府及其部門依法履行職責(zé)、開展工作統(tǒng)一起來。各級政府要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，謀劃和落實好法治政府建設(shè)的各項任務(wù)，主動向黨委報告法治政府建設(shè)中的重大問題，及時消除制約法治政府建設(shè)的體制機制障礙。此外，還要建立不忘初心、牢記使命的制度，永葆“為人民服務(wù)”的政府治理宗旨，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府；要完善堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度，健全部門協(xié)調(diào)配合機制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消；要健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，完善黨和政府機構(gòu)職能體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和政府所有機構(gòu)履行職責(zé)全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強合力。

二是始終堅持黨在憲法法律范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)行政法治現(xiàn)代化。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治，黨要領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。黨的十九屆四中全會明確要求：“各級黨和國家機關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力。”①《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，第15頁。始終堅持黨在憲法法律范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)行政法治現(xiàn)代化，是中國式行政法治現(xiàn)代化新道路的應(yīng)有之義。各級黨政主要負(fù)責(zé)人不僅自身要帶頭遵守憲法法律，帶頭依法辦事，而且要抓好領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍法治素養(yǎng)與能力的培養(yǎng)提高；要把堅持不堅持依法行政、愿意不愿意依法辦事、善于不善于運用法律手段做好工作，作為評判行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部工作水平高低、工作實績大小的重要標(biāo)準(zhǔn)，使法治政府建設(shè)真正成為一項硬要求和硬約束；要不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的水平，既要確保黨在憲法法律范圍內(nèi)活動，又要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，充分發(fā)揮各級政府及其部門中的黨組織和黨員干部在法治政府建設(shè)中的模范帶頭作用；各級行政機關(guān)中的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律。在黨和國家機構(gòu)改革的新形勢下，要進一步探索研究黨政機構(gòu)融合后的行政訴訟被告確定、黨政聯(lián)合發(fā)文的公開方式與審查模式等新課題。

三是始終堅持行政法治現(xiàn)代化中的人民主體地位。我國服務(wù)型法治政府是以人民主體地位和公民權(quán)利本位為指導(dǎo)原則，在社會主義民主政治框架內(nèi)，根據(jù)公民意志和國家法律組建起來并且以為人民服務(wù)為根本宗旨和基本職責(zé)的政府形態(tài)。②呂普生：《立足人民主體地位推進服務(wù)型法治政府建設(shè)》，《觀察與思考》2017年第7期。在行政法治現(xiàn)代化中始終堅持人民主體地位，關(guān)鍵是要做到人民共建共治共享法治政府，高度彰顯人民至上的價值引領(lǐng)性與實踐驅(qū)動力。這既是法治政府為人民服務(wù)的基本要求，也是新時代行政為民的法理要義。《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》將“堅持人民主體地位”明確為法治政府建設(shè)基本原則，黨的十九屆四中全會強調(diào)指出：“國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。必須堅持一切行政機關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”③《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，第15—16頁?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021—2025年）》明確提出堅持以人民為中心建設(shè)人民滿意的法治政府。為此，要在全面履行政府職能中切實保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實；要在政府治理立法制規(guī)中始終堅持民主原則，充分吸收和反映人民群眾利益訴求；要在重大行政決策中堅持公眾參與原則，切實保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；要在行政執(zhí)法實踐中充分保障相對人參與權(quán)和救濟權(quán)，虛心接受批評意見和群眾監(jiān)督；要在行政審判實踐中切實維護相對人合法權(quán)益，讓人民群眾真切感受到公平正義。

四是始終堅持營造全民守法的濃厚法治氛圍。全民守法是現(xiàn)代化國家治理對國民的基本法治要求，也是完成現(xiàn)代國家建設(shè)任務(wù)所必需的法治國情要素。在法治國家、法治政府、法治社會的辯證關(guān)系與動態(tài)耦合中，法治社會建設(shè)是基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。新時代法治社會建設(shè)對行政法治現(xiàn)代化的核心要求是營造全民守法的濃厚法治氛圍，夯實法治政府建設(shè)的群眾基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會明確提出：“使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者，使尊法、信法、守法、用法、護法成為全體人民的共同追求?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日，第1版。黨的十九屆四中全會明確要求：“堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、加強人權(quán)法治保障，保障人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，第14頁。為此，要加大全民普法工作力度，增強全民法治觀念，完善公共法律服務(wù)體系，夯實依法治國群眾基礎(chǔ)；要全面貫徹“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，推動建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度；要加強社會誠信體系建設(shè)，推動完善公民和社會組織信用建設(shè)，在全社會確立守法者受惠、違法者受罰的導(dǎo)向；要培育和弘揚尊重社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念；努力提高公民法治素養(yǎng)，在全社會倡導(dǎo)公民和組織學(xué)法守法用法；要推動領(lǐng)導(dǎo)干部“研究問題先學(xué)法、制定決策遵循法、解決問題依照法”③李若蘭：《全民守法筑牢法治社會根基》，《學(xué)習(xí)時報》2018年3月26日，第3版。。

四、結(jié)語

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的重要講話中，習(xí)近平總書記指出：“歷史沒有終結(jié)，也不可能被終結(jié)。中國特色社會主義是不是好，要看事實，要看中國人民的判斷，而不是看那些戴著有色眼鏡的人的主觀臆斷。中國共產(chǎn)黨人和中國人民完全有信心為人類對更好社會制度的探索提供中國方案。”④習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話》，《人民日報》2016年7月2日，第2版。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中，習(xí)近平總書記再次強調(diào)：“走自己的路，是黨的全部理論和實踐立足點，更是黨百年奮斗得出的歷史結(jié)論。中國特色社會主義是黨和人民歷經(jīng)千辛萬苦、付出巨大代價取得的根本成就，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的正確道路。我們堅持和發(fā)展中國特色社會主義，推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)造了中國式現(xiàn)代化新道路，創(chuàng)造了人類文明新形態(tài)?！雹萘?xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，《人民日報》2021年7月2日，第2版。中國特色社會主義道路，就是中國共產(chǎn)黨和中國人民為人類對更好社會制度的探索提供的中國方案。而以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，以國家治理現(xiàn)代化為總目標(biāo)，以人民的美好公共生活需要為原動力，以行政為民為法理內(nèi)核，理順法治領(lǐng)域重大政治關(guān)系，堅持依法用權(quán)、打造制度籠子，堅持為民用權(quán)、實現(xiàn)良法善治的新時代中國式行政法治現(xiàn)代化新道路，同樣已經(jīng)并將繼續(xù)在行政法治現(xiàn)代化的世界潮流中，為人類對更好政府治理的法治化探索提供了中國方案。展望未來，深深鑲嵌于中華民族偉大復(fù)興時代征程中的行政法治中國敘事，也必將在法治國家、法治政府、法治社會的辯證互動中譜寫新的篇章。