為何要制定財(cái)政法

喬新生

上海代表團(tuán)30名全國人大代表聯(lián)合向全國人大提出制定中華人民共和國財(cái)政法的議案?？紤]到向全國人大提交議案門檻相對較高，因此，全國人大代表向全國人民代表大會提出制定財(cái)政法的議案，可能是經(jīng)過反復(fù)醞釀，最終達(dá)成一致意見。

現(xiàn)在的問題是，既然我國已經(jīng)有預(yù)算法、稅收法律制度體系，那么，為什么還要制定財(cái)政法呢？

上海代表團(tuán)全國人大代表提出議案中說，財(cái)政法是財(cái)政法律體系中的基礎(chǔ)性法律，具有統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，因此，建議全國人大及其常委會盡快將財(cái)政法立法工作提交議事日程。財(cái)政法應(yīng)當(dāng)涵蓋所有政府資金，將公共資金按其用途性質(zhì)分為不同的基金，所有公共資金都必須包含在這些基金中，不允許存在法外資金。這是上海代表團(tuán)全國人大代表向全國人民代表大會提交議案的核心內(nèi)容。

財(cái)政法和預(yù)算法的區(qū)別就在于，預(yù)算法只是對預(yù)算資金使用進(jìn)行管理，而財(cái)政法則是對所有財(cái)政資金進(jìn)行管理。眾所周知，在我國除了預(yù)算資金之外，還有大量預(yù)算外資金，而預(yù)算外資金管理往往會出現(xiàn)嚴(yán)重問題。如果只有預(yù)算法而沒有財(cái)政法，那么，財(cái)政管理的法律依據(jù)就不充分，財(cái)政工作就無法可依。

如果說稅收法律制度體系是增加政府財(cái)政收入的法律，預(yù)算法是關(guān)于預(yù)算資金管理使用的法律，那么，財(cái)政法就是對所有財(cái)政收入分配使用的法律。

筆者認(rèn)為全國人大代表提出的這項(xiàng)議案，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，我國財(cái)政體制已經(jīng)發(fā)生了顯著變化。各級地方政府財(cái)政資金分為預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金，而預(yù)算外資金比重相對較大，許多地方政府對預(yù)算內(nèi)資金實(shí)行專項(xiàng)管理，接受地方人大及其常委會的監(jiān)督，但是，預(yù)算外資金卻不受地方人大及其常委會的監(jiān)督，這就導(dǎo)致地方政府財(cái)政資金使用很容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。

我國預(yù)算法規(guī)定預(yù)算包括一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等，這些預(yù)算構(gòu)成我國財(cái)政預(yù)算基本體系。按照企業(yè)國有資產(chǎn)法等法律，國有資本經(jīng)營利潤一部分劃撥財(cái)政管理。為了充實(shí)社會保障資金，國家計(jì)劃將部分國有企業(yè)股份劃撥社會保障基金，這就使得我國現(xiàn)有預(yù)算管理體系面臨巨大壓力。

通俗地說，由于我國實(shí)行復(fù)式預(yù)算制度，預(yù)算資金在不同預(yù)算體系中流動，這就為預(yù)算資金監(jiān)管帶來巨大挑戰(zhàn)。預(yù)算法對預(yù)算資金實(shí)行分級管理體制，如果預(yù)算資金上下流動，或者不同預(yù)算資金來回流動，那么，很容易出現(xiàn)漏洞。解決這個問題的最直接辦法當(dāng)然是修改完善預(yù)算法，加強(qiáng)對預(yù)算資金綜合性管理。但是，如果預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，或者預(yù)算外的資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算內(nèi)，那么，預(yù)算管理部門要想根據(jù)預(yù)算法追蹤溯源，對資金流動進(jìn)行全程管理，將會面臨法律依據(jù)不足的問題。制定財(cái)政法，對所有財(cái)政資金進(jìn)行全流域管理，不僅可以解決我國預(yù)算法調(diào)整不到位的問題，而且更主要的是，可以通過大數(shù)據(jù)分析，隨時跟蹤國家財(cái)政資金使用情況，提高財(cái)政資金使用效率。

其次，地方政府財(cái)政結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。許多地方政府的財(cái)政分為兩個部分，一部分是公共財(cái)政，用于解決吃飯問題;另一部分則是投資財(cái)政，用于解決地方投資問題。許多地方政府財(cái)政預(yù)算僅僅是指前者，是為了解決財(cái)政供養(yǎng)人員吃飯問題，而不包括投資財(cái)政資金。不少地方政府通過設(shè)立平臺公司或者專門的融資機(jī)構(gòu)，以土地經(jīng)營方式籌措財(cái)政資金，并且利用財(cái)政資金從事大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一些地方政府將儲備土地劃轉(zhuǎn)投資公司，變成投資公司的財(cái)產(chǎn)，投資公司利用掌握的土地資源，從事房地產(chǎn)開發(fā)以及地下鐵路建設(shè)，投資資金和投資項(xiàng)目管理不受財(cái)政約束。絕大多數(shù)地方政府為了增加財(cái)政收入，不是出讓土地，而是把土地直接交給投資公司或者專門設(shè)立的融資公司，由投資公司與其他企業(yè)聯(lián)合投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或者從事房地產(chǎn)開發(fā)。這樣一來，就可以直接繞過土地出讓金管理規(guī)定，以公司名義支配財(cái)政資金。根據(jù)我國公司法規(guī)定，如果政府劃撥土地，由投資公司或者融資平臺公司從事土地經(jīng)營，那么，這部分收入算作投資公司的收入而不是政府的財(cái)政收入。地方政府可以利用投資公司或者融資平臺公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。投資公司為了籌措更多資金，可以通過相互擔(dān)保方式，從國有商業(yè)銀行貸款，從而使地方政府的資金起到“四兩撥千斤”的作用。

中央政府顯然已經(jīng)意識到問題的嚴(yán)重性，要求國家審計(jì)署對地方政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。社會各界普遍認(rèn)為，由于地方政府設(shè)立投資公司和融資平臺公司相對較多，因此，國家審計(jì)署對地方政府財(cái)政資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，未必能發(fā)現(xiàn)投資公司或者融資平臺公司存在的問題，當(dāng)然也無法了解地方政府真實(shí)的債務(wù)風(fēng)險。中央政府曾經(jīng)要求地方政府減少或者徹底取締融資平臺公司，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，防止濫用投資公司從國有商業(yè)銀行貸款，放大國有商業(yè)銀行的金融風(fēng)險。但是，由于投資公司和融資平臺公司在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用，因此，絕大多數(shù)地方政府仍然保留投資公司。一些地方政府為了規(guī)避中央政府相關(guān)政策，鼓勵民營企業(yè)參股經(jīng)營，通過設(shè)立民營銀行或者地方金融機(jī)構(gòu)，回避地方政府債務(wù)。這種做法本身，不僅掩蓋了地方政府債務(wù)規(guī)模，而且更可怕的是，由于地方投資公司和地方金融企業(yè)相互融資貸款，使地方政府金融風(fēng)險不斷加大。

為了解決地方債務(wù)問題，有必要對地方政府財(cái)政資金實(shí)行統(tǒng)一管理。財(cái)政法的基本任務(wù)就在于，對地方財(cái)政資金進(jìn)行全方位監(jiān)管，不管是預(yù)算內(nèi)的資金還是預(yù)算外的資金，只要投資設(shè)立金融企業(yè)或者成立投資公司，都必須接受財(cái)政法管轄。監(jiān)察委員會和審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)國家監(jiān)察法和審計(jì)法規(guī)定，對所有財(cái)政資金使用單位及其工作人員進(jìn)行全面監(jiān)察審計(jì)。

第三，財(cái)政法屬于行政法的范疇，其目的就是要對政府財(cái)政行為實(shí)行全面管理。各級地方政府財(cái)政部門在財(cái)政資金分配使用過程中必須有明確的法律依據(jù)，不能依據(jù)地方政府會議紀(jì)要劃撥財(cái)政資金，當(dāng)然也不能根據(jù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)個人意愿隨意劃撥財(cái)政資金。

當(dāng)前我國地方投資過多過濫問題之所以非常嚴(yán)重，就是因?yàn)榈胤秸?fù)責(zé)人在財(cái)政資金使用問題上隨心所欲。部分地方政府負(fù)責(zé)人心血來潮，將空曠土地變成所謂的街心花園，投資上千萬甚至數(shù)億元人民幣，所有這些都會導(dǎo)致財(cái)政資金嚴(yán)重浪費(fèi)。制定財(cái)政法之后，地方政府每筆財(cái)政資金使用都必須有明確法律依據(jù)，如果地方政府領(lǐng)導(dǎo)人在資金使用過程中違反財(cái)政法規(guī)定，那么，應(yīng)當(dāng)追究其行政責(zé)任。監(jiān)察委員會可以根據(jù)國家監(jiān)察法追究其行政責(zé)任，國家審計(jì)部門可以根據(jù)審計(jì)法追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任。如果情節(jié)嚴(yán)重，司法機(jī)關(guān)可以根據(jù)我國刑法追究其刑事責(zé)任。

全國人大代表提出制定財(cái)政法的議案，說明全國人大代表的立法素質(zhì)越來越高，對我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)狀況以及財(cái)政管理中存在的問題有清醒的認(rèn)識。制定財(cái)政法不是對預(yù)算法的重復(fù)，而是對預(yù)算法的補(bǔ)充。制定財(cái)政法可以規(guī)范地方政府財(cái)政行為，可以讓財(cái)政資金使用在最需要的地方。如果地方政府揮霍浪費(fèi)，從而導(dǎo)致預(yù)算外資金遭受重大損失，或者通過設(shè)立地方投資公司或者融資平臺公司從事商業(yè)經(jīng)營，那么，可以追究地方政府主要負(fù)責(zé)人刑事責(zé)任。

財(cái)政法和我國企業(yè)國有資產(chǎn)管理法密切相關(guān)，一些地方政府通過設(shè)立地方國有企業(yè)使用財(cái)政資金。因此，財(cái)政法如何與企業(yè)國有資產(chǎn)管理法相銜接，這是需要立法機(jī)關(guān)認(rèn)真考慮的問題。

上海代表團(tuán)全國人大代表提出了正式的議案，依照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，全國人大及其常委會必須依照法定程序進(jìn)行審議。相信會有越來越多全國人大代表充分意識到制定財(cái)政法的必要性和緊迫性，督促全國人大常委會制定財(cái)政法草案。全國人大常委會應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會各界的意見，針對我國各級地方政府財(cái)政管理中存在的問題，制定具有可操作性的法律文件。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授）