市縣審計(jì)機(jī)關(guān)重大政策措施跟蹤審計(jì)改進(jìn)建議

◆高爽/山東省聊城市審計(jì)局

為推動(dòng)國(guó)家重大決策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)，國(guó)務(wù)院在2014年10月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，明確指出各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤審計(jì)。2015年5月，審計(jì)署印發(fā)《國(guó)家重大政策措施和宏觀(guān)調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施意見(jiàn)》，為規(guī)范國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作，建立健全重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的長(zhǎng)效機(jī)制，提升重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)質(zhì)量提供了制度化保障。2021年6月，中央審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)署印發(fā)了《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，就當(dāng)前審計(jì)工作面臨的發(fā)展環(huán)境，從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度明確了重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的定位，提出要構(gòu)建覆蓋中央部門(mén)、省本級(jí)、市縣基層全鏈條的跟蹤審計(jì)機(jī)制。至此，重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)政策適用的依據(jù)逐步完善。

近年來(lái)，S省各市縣審計(jì)機(jī)關(guān)作為重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的實(shí)施主體，結(jié)合實(shí)際開(kāi)展了一系列審計(jì)工作，取得了一些成果，但從審計(jì)實(shí)務(wù)過(guò)程和結(jié)果看，還面臨著諸多方面的困難，尚未形成較為成熟的審計(jì)操作模式，亟需在審計(jì)實(shí)踐路徑上予以?xún)?yōu)化?；诖?，筆者認(rèn)為有必要對(duì)市縣審計(jì)機(jī)關(guān)的重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)進(jìn)行梳理分析，聚焦問(wèn)題癥結(jié)，提出改進(jìn)建議，以期能為重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作提供借鑒參考。

市縣審計(jì)機(jī)關(guān)重大政策措施跟蹤審計(jì)工作存在的不足

（一）審計(jì)視角較窄，執(zhí)行尺度不一，尚未實(shí)現(xiàn)全流程和全覆蓋審計(jì)

重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的最終目的是充分發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用，確保政令暢通、令行禁止。一項(xiàng)重大政策措施的出臺(tái)都有其自身的特殊背景和應(yīng)用場(chǎng)景，目標(biāo)性和方向性極其明確，涉及的區(qū)域或部門(mén)眾多，需要多主體通力配合才能真正發(fā)揮政策導(dǎo)向的作用。因此，重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)需要基于政策出臺(tái)的背景和政策執(zhí)行的預(yù)期效果進(jìn)行全流程和全覆蓋的鏈條式審計(jì)，從這點(diǎn)看，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)實(shí)踐還存在審計(jì)不深不透的情況。

重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)不同于其他審計(jì)，它涉及的業(yè)務(wù)情況點(diǎn)多面廣，審計(jì)對(duì)象的差異性較大，這都對(duì)審計(jì)能力提出了極高的要求。當(dāng)前，S省市縣審計(jì)機(jī)關(guān)在重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)上的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)往往放在資金審計(jì)，習(xí)慣性地沿著資金預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行和資金使用效能這條主線(xiàn)，視角較窄且維度較為單一，對(duì)政策落實(shí)過(guò)程中涉及的業(yè)務(wù)問(wèn)題審計(jì)不夠，對(duì)政策的分析和評(píng)價(jià)更是鮮少觸及，審計(jì)過(guò)程中容易出現(xiàn)重復(fù)審計(jì)、交叉審計(jì)的情況，難以做到“點(diǎn)、線(xiàn)、面”的完美結(jié)合。

（二）審計(jì)力量薄弱，知識(shí)儲(chǔ)備欠缺，審計(jì)工作層次和水平不高

重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)艱巨的政治任務(wù)，對(duì)市縣審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，當(dāng)前面臨著巨大的挑戰(zhàn)。重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)點(diǎn)多面廣，它早已突破了以財(cái)政、財(cái)務(wù)、資金收支情況為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)程序和審計(jì)方法發(fā)生了翻天復(fù)地的變化，對(duì)審計(jì)隊(duì)伍的知識(shí)儲(chǔ)備和專(zhuān)業(yè)技能提出了更高的質(zhì)量要求。當(dāng)前，S省東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的態(tài)勢(shì)依然存在，地區(qū)間的審計(jì)人才差異較大，部分地區(qū)審計(jì)力量較為薄弱，知識(shí)儲(chǔ)備欠缺。主要表現(xiàn)在：一方面，綜合性高素質(zhì)人才匱乏，對(duì)宏觀(guān)政策的認(rèn)識(shí)理解能力不強(qiáng)；另一方面，審計(jì)人才梯隊(duì)建設(shè)不夠，跨專(zhuān)業(yè)多技能審計(jì)人才缺口仍然較大。

現(xiàn)行重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)要求審計(jì)人員必須具備宏觀(guān)政策的把控能力，能深刻理解重大政策措施出臺(tái)的背景和意義，能充分領(lǐng)會(huì)重大政策措施引導(dǎo)的方向，能站在微觀(guān)的角度看待政策執(zhí)行，以確保審計(jì)重點(diǎn)和方向不偏離宏觀(guān)航向。從當(dāng)前部分市縣審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人才儲(chǔ)備看，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足上述能力要求。另外，大部分市縣審計(jì)機(jī)關(guān)的中青年骨干力量薄弱，年齡斷層較為嚴(yán)重，審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)背景也多為財(cái)務(wù)、財(cái)政、審計(jì)相關(guān)專(zhuān)業(yè)，難以擺脫傳統(tǒng)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)的窠臼，與現(xiàn)行的重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的能力要求不相適配，間接導(dǎo)致基層審計(jì)工作層次和水平難以提升。

（三）審計(jì)方法保守，分析手段單一，審計(jì)效率和審計(jì)效能低下

當(dāng)前，部分市縣審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的方法選擇上還較為滯后，審計(jì)方法依然沿用傳統(tǒng)審計(jì)的審核、審閱、函證、核對(duì)、順查、逆查、詳查、抽查等，沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)地體現(xiàn)重大政策措施研究的力度和深度，審計(jì)方法沒(méi)有延伸至政策與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，對(duì)政策制定的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)環(huán)境等背景、政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題、政策執(zhí)行后可能的影響和后果等沒(méi)有充分的研判，對(duì)政策日后的調(diào)整改進(jìn)也不能從體制機(jī)制層面給出合理化建議。

重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)涉及領(lǐng)域極其廣泛、涉及部門(mén)異常繁多，這就決定了審計(jì)事項(xiàng)的問(wèn)題分析手段不能單一。然而，不盡如人意的是，部分市縣審計(jì)機(jī)關(guān)面對(duì)情勢(shì)越來(lái)越復(fù)雜的重大政策措施跟蹤審計(jì)，分析手段依然沒(méi)有脫離資金審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)，對(duì)業(yè)務(wù)視角的審計(jì)不深不透，對(duì)業(yè)務(wù)問(wèn)題的分析也較少觸及，這不僅與分析手段單一有關(guān)，也受到信息系統(tǒng)建設(shè)相對(duì)滯后的約束。從目前部分市縣審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)實(shí)踐看，審計(jì)方法的保守和分析手段的單一嚴(yán)重制約了重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的效率和效能。

（四）監(jiān)督機(jī)制不足，成果運(yùn)用欠佳，政策跟蹤審計(jì)質(zhì)量不優(yōu)

重大政策措施跟蹤審計(jì)監(jiān)督機(jī)制不足主要體現(xiàn)在：一方面，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)科室協(xié)同機(jī)制不完善、監(jiān)督合力發(fā)揮不強(qiáng)，特別是在重大審計(jì)項(xiàng)目上，領(lǐng)導(dǎo)分工界限、科室專(zhuān)業(yè)界限、人員職責(zé)界限還不同程度地存在。另一方面，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)與同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡查等相關(guān)職能部門(mén)的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制尚處于探索階段。從內(nèi)部看，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)各科室都是根據(jù)職能設(shè)定獨(dú)立承接對(duì)應(yīng)的審計(jì)項(xiàng)目，基本處于單兵作戰(zhàn)的狀態(tài)，各科室間就審計(jì)內(nèi)容的信息交流溝通較少，沒(méi)有形成順暢的常態(tài)化對(duì)接機(jī)制，往往導(dǎo)致審計(jì)內(nèi)容重疊、交叉。從外部看，目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等相關(guān)職能部門(mén)間尚未建立健全有效的審計(jì)實(shí)施會(huì)商、審計(jì)對(duì)象約談、審計(jì)情況通報(bào)、審計(jì)問(wèn)題整改等工作機(jī)制，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性大打折扣，審計(jì)問(wèn)責(zé)的力度受到不同程度的削弱。

市縣審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)成果還呈現(xiàn)形式過(guò)于單薄，沒(méi)有足夠場(chǎng)景運(yùn)用的情況。當(dāng)前，S省還沒(méi)有大面積開(kāi)展重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果定期公開(kāi)公告，審計(jì)的結(jié)果與后續(xù)的整改跟進(jìn)落實(shí)情況也沒(méi)有作為重要依據(jù)納入黨委政府決策參考，導(dǎo)致被審計(jì)單位缺乏審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的內(nèi)生動(dòng)力，難以真正從根本上重視審計(jì)查出的問(wèn)題，政策措施的改進(jìn)更是難以落地生根，掣肘政策跟蹤審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

市縣審計(jì)機(jī)關(guān)重大政策措施跟蹤審計(jì)的改進(jìn)建議

（一）突出執(zhí)行重點(diǎn)，拓寬審計(jì)視角，著力打造矩陣式跟蹤審計(jì)模式

突出執(zhí)行重點(diǎn)，著力打造全流程和全覆蓋工作體系。年度伊始，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)要在重點(diǎn)研判黨委政府年度經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和政府工作報(bào)告的基礎(chǔ)上，圍繞工作重心提前鎖定審計(jì)工作方向和重點(diǎn)，聚焦政策導(dǎo)向，構(gòu)建起短期審計(jì)目標(biāo)與長(zhǎng)期審計(jì)目標(biāo)相結(jié)合、全景式審計(jì)目標(biāo)與局部性審計(jì)目標(biāo)相結(jié)合的矩陣式審計(jì)工作目標(biāo)體系，注重重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的流程性、脈絡(luò)性和覆蓋面，確保黨委政府所有重大政策措施審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

拓寬審計(jì)視角，打造業(yè)務(wù)與審計(jì)深度融合式應(yīng)用場(chǎng)景。對(duì)重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)要及時(shí)擺脫思想認(rèn)知上的偏差，充分認(rèn)識(shí)到它不僅僅是對(duì)資金使用狀況的審計(jì)，也是對(duì)政策執(zhí)行力度和執(zhí)行效果的審計(jì)，同時(shí)是對(duì)政策措施落實(shí)情況反饋校驗(yàn)的審計(jì)?；诖?，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)在重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)上視角要體現(xiàn)多維、對(duì)象要體現(xiàn)多面、程序要體現(xiàn)多層、結(jié)果要體現(xiàn)多效，真正打造出一套矩陣式跟蹤審計(jì)新模式，切實(shí)將黨和政府的重大政策措施轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的工作成效，充分發(fā)揮出審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。

（二）注重人才建設(shè)，夯實(shí)專(zhuān)業(yè)根基，全面提高審計(jì)工作層次和水平

人才是基礎(chǔ)、專(zhuān)業(yè)是根基。為最大限度地提升基層執(zhí)行主體重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的工作層次和水平，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)要著力做好人才隊(duì)伍建設(shè)，選好苗、育好苗，鼓勵(lì)學(xué)歷提升和職稱(chēng)晉升，著力提升審計(jì)隊(duì)伍綜合素養(yǎng)。

在人才隊(duì)伍建設(shè)上，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)要逐步破除以傳統(tǒng)的財(cái)會(huì)、財(cái)政、審計(jì)為主的專(zhuān)業(yè)選材壁壘，緊跟審計(jì)實(shí)務(wù)發(fā)展新形勢(shì)，及時(shí)、適量引進(jìn)計(jì)算機(jī)、大數(shù)據(jù)、工程建設(shè)、環(huán)境資源、信息技術(shù)管理、法學(xué)法律等相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才，條件允許的可以定向引進(jìn)高端審計(jì)人才，打造一支年齡梯度合理、專(zhuān)業(yè)技能多樣的人才隊(duì)伍，充分發(fā)揮人才專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成跨專(zhuān)業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的審計(jì)機(jī)制，在重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)上精耕細(xì)作。在專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力培養(yǎng)上，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)要探尋多渠道培養(yǎng)模式，讓審計(jì)人員參加各級(jí)各類(lèi)審計(jì)實(shí)務(wù)培訓(xùn)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)繼續(xù)教育，參加政策宣講會(huì)和政策解讀會(huì)，實(shí)行以戰(zhàn)代訓(xùn)、戰(zhàn)訓(xùn)結(jié)合，多措并舉夯實(shí)審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)技能，為審計(jì)工作層次和水平提升奠定堅(jiān)實(shí)的人力資源基礎(chǔ)和專(zhuān)業(yè)技能優(yōu)勢(shì)，確保重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)見(jiàn)實(shí)招、落實(shí)效。

（三）創(chuàng)新審計(jì)方法，拓展分析手段，切實(shí)提升政策跟蹤審計(jì)效率和效能

市縣審計(jì)機(jī)關(guān)要緊跟重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)發(fā)展新趨勢(shì)，在審計(jì)方法和分析手段上進(jìn)行必要的創(chuàng)新和拓展，以確保審計(jì)取得實(shí)效。一是在審計(jì)計(jì)劃階段厘清政策脈絡(luò)、收集基礎(chǔ)資料。針對(duì)擬跟蹤審計(jì)的重大政策措施，梳理其出臺(tái)的背景環(huán)境、任務(wù)目標(biāo)、主要內(nèi)容、跟進(jìn)措施等，充分掌握該政策措施涉獵的執(zhí)行部門(mén)（單位），全方位、多角度收集詳盡的財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分析研判，確定審計(jì)的重點(diǎn)、方向和內(nèi)容。二是在審計(jì)實(shí)施階段注重“金審工程”三期、爬蟲(chóng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析、跨系統(tǒng)信息資源共享等分析手段的運(yùn)用。堅(jiān)持科技強(qiáng)審，充分依托信息技術(shù)和信息資源對(duì)政策措施涉及的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理分析，通過(guò)數(shù)據(jù)關(guān)系的交叉稽核、邏輯校驗(yàn)等方式深度揭示政策措施實(shí)施效果。三是在審計(jì)報(bào)告階段強(qiáng)化合法、合規(guī)、合理，做到審計(jì)程序嚴(yán)謹(jǐn)合法，重要佐證資料充分合規(guī)，審計(jì)建議合理可行，提高審計(jì)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的深度和精度，倒推審計(jì)效率和審計(jì)效能的提升。

（四）形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化成果運(yùn)用，持續(xù)推動(dòng)政策跟蹤審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展

在重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作相應(yīng)機(jī)制上要形成及時(shí)感知、及時(shí)捕捉、及時(shí)反映的跨部門(mén)、跨主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。首先是打破內(nèi)部科室界限實(shí)現(xiàn)深度融合，優(yōu)化審計(jì)人員組合，成立復(fù)合型審計(jì)團(tuán)隊(duì)，實(shí)施“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”，構(gòu)建“一盤(pán)棋”工作大格局。其次是從制度層面完善市縣審計(jì)機(jī)關(guān)與同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等跨主體單位的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全政策跟蹤審計(jì)實(shí)施會(huì)商、審計(jì)對(duì)象約談、審計(jì)情況通報(bào)、審計(jì)問(wèn)題整改、審計(jì)結(jié)果公開(kāi)等工作制度，通過(guò)多渠道聯(lián)合監(jiān)督建立高壓態(tài)勢(shì)問(wèn)責(zé)問(wèn)效機(jī)制，共同推進(jìn)政策跟蹤審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

同時(shí)，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)要探索多層次審計(jì)成果載體，努力做到“一審多果、一果多用”。一是根據(jù)重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的不同階段和實(shí)施進(jìn)度，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題分別通過(guò)整改督辦、管理建議、銷(xiāo)號(hào)管理等形式推動(dòng)被審計(jì)單位立行立改。二是滿(mǎn)足黨委政府、主管部門(mén)和社會(huì)公眾各方需求，對(duì)重點(diǎn)、熱點(diǎn)政策措施跟蹤審計(jì)結(jié)果探索通過(guò)不同方式和渠道及時(shí)予以報(bào)送或披露，擴(kuò)大監(jiān)督范圍、提升監(jiān)督力度。三是深化審計(jì)成果運(yùn)用，依據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和審計(jì)整改效果構(gòu)建政策措施執(zhí)行正向反饋機(jī)制，為上級(jí)重大政策措施的正確研判和制定提供真實(shí)參考依據(jù)，從源頭規(guī)避政策制定失誤。四是黨委政府在績(jī)效考核、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)、政策制定、資源配置等方面提升審計(jì)考核量分權(quán)重，發(fā)揮審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的震懾力和權(quán)威性，多措并舉推動(dòng)審計(jì)成果的多元化、全方位運(yùn)用。