后稅改時代中國鄉(xiāng)村治理研究

摘要 自全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，我國鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了改變。通過梳理我國鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)業(yè)稅的歷史演進(jìn)，發(fā)現(xiàn)每個時期農(nóng)業(yè)稅的征收方式和制度特征都影響著鄉(xiāng)村治理模式，因此基于農(nóng)業(yè)稅與鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展規(guī)律提出了實(shí)行稅改后鄉(xiāng)村治理的應(yīng)然模式。在此過程中，發(fā)現(xiàn)稅改帶來一些正效應(yīng)的同時也凸顯了鄉(xiāng)村治理的一些新問題：鄉(xiāng)村自治進(jìn)程很難得到有效推進(jìn)、農(nóng)村債務(wù)問題化解困難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的財(cái)政問題凸顯、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)弱化，并在自治、債務(wù)、經(jīng)濟(jì)、政權(quán)等方面提出相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)稅;后稅改時代;鄉(xiāng)村治理

中圖分類號 D 422.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2022）04-0237-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.061

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Research on China’s Rural Governance in the Post Tax Reform Era

JIANG Fang-yi （Department of Political Science， School of Marxism， Wuhan University of Technology， Wuhan，Hubei 430070）

Abstract Since the abolition of agricultural tax， the governance model of rural areas in China has changed. By combing the historical evolution of China’s rural governance model and agricultural tax， it is found that the collection mode and institutional characteristics of agricultural tax in each period affect the rural governance model. Therefore， based on the development law of agricultural tax and rural governance model， this paper puts forward the appropriate model of rural governance after tax reform. In this process， it is found that the tax reform not only brings some positive effects， but also highlights some new problems of rural governance：It is difficult to effectively promote the process of rural autonomy， it is difficult to resolve the problem of rural debt， the financial problems of township governments and village level organizations are prominent， and the grass-roots political power of township is weakened. It also puts forward corresponding countermeasures in terms of autonomy， debt， economy and political power.

Key words Agricultural tax;Post tax reform era;Rural governance

作者簡介 蔣方怡（1996—），女，湖北襄陽人，碩士研究生，研究方向：稅收政治。

收稿日期 2021-09-30

農(nóng)村稅費(fèi)問題是關(guān)乎國家與農(nóng)民切身利益的政治問題，對國家及政府來講，農(nóng)村稅費(fèi)的征收是汲取財(cái)政收入的重要方式，而財(cái)政收入的高低會影響鄉(xiāng)村治理效果;對農(nóng)民來講，他們通過農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的繳納直接或間接參與政治，且農(nóng)村稅費(fèi)的高低直接影響農(nóng)民的收入水平和經(jīng)濟(jì)狀況，進(jìn)而影響農(nóng)民對國家與政府的認(rèn)可程度。因此，農(nóng)村稅費(fèi)問題是鄉(xiāng)村治理研究中不可忽視的問題。我國于2001年實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，2006年徹底廢除農(nóng)業(yè)稅，這一政策使鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)和政治面貌發(fā)生了改變，迫使國家對鄉(xiāng)村的治理方式進(jìn)行革新。筆者立足于這一政策實(shí)行十幾年后的“后稅改時代”，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村稅改帶來了一些正面效應(yīng)的同時，也暴露了鄉(xiāng)村治理的一些新問題，只有解決這些新生的問題，才有可能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

1 中國鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)業(yè)稅的歷史演進(jìn)

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)稅本質(zhì)上是國家與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)與政治聯(lián)系的一種手段和依托，是連接國家與鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)的橋梁，于建嶸[1]將它定義為“國家與農(nóng)民之間關(guān)系的一種本質(zhì)體現(xiàn)，是國家憑借政治權(quán)力，根據(jù)稅收法律預(yù)先規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，無償?shù)?、?qiáng)制性地向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有農(nóng)業(yè)收入者征收的貨幣或?qū)嵨锏慕?jīng)濟(jì)活動?！笨梢钥闯?，農(nóng)業(yè)稅與其他稅種不同，它通過向農(nóng)民無償、強(qiáng)制地征收稅費(fèi)而達(dá)到汲取財(cái)政收入的目的，其征收對象和內(nèi)在機(jī)制都有很大的特殊性。要想深入把握“后稅改時代”鄉(xiāng)村治理的模式，必須梳理我國兩千多年來鄉(xiāng)村治理模式及農(nóng)業(yè)稅制的歷史演進(jìn)，找尋兩者發(fā)展變化的規(guī)律，從而為發(fā)現(xiàn)和解決“后稅改時代”鄉(xiāng)村治理的困境提供歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

1.1 古代“攤派雜役”的農(nóng)業(yè)稅制與“皇權(quán)不下縣”的鄉(xiāng)里制度模式

春秋時期，農(nóng)業(yè)稅就已存在，歷代各朝對農(nóng)業(yè)稅制進(jìn)行了多次改革以應(yīng)對國家財(cái)政危機(jī)，其目的都是擴(kuò)大財(cái)政收入，沉重的課稅負(fù)擔(dān)始終是壓在農(nóng)民身上的重?fù)?dān)。在這種情況下，國家為了最大程度汲取財(cái)政收入，在農(nóng)村實(shí)行了獨(dú)特的治理制度——鄉(xiāng)里制度。所謂“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉(xiāng)紳”[2]。鄉(xiāng)里制度實(shí)行“鄉(xiāng)紳自治”，即鄉(xiāng)村士紳通過家族勢力或者自身德才而成為鄉(xiāng)村的權(quán)威，他們不是由國家所任命的，不屬于國家官員。但是這種“鄉(xiāng)紳自治”的鄉(xiāng)里制度也不同于現(xiàn)在的“鄉(xiāng)村自治”，因?yàn)猷l(xiāng)紳其實(shí)相當(dāng)于國家與鄉(xiāng)村之間溝通的橋梁，其作用是協(xié)助國家治理鄉(xiāng)村。實(shí)質(zhì)上，它是國家在鄉(xiāng)村的一種特殊委派機(jī)制。

1.2 民國“征收救國公糧”的農(nóng)業(yè)稅制與“混亂”的鄉(xiāng)村治理格局

民國初期以征收田賦的方式來征收農(nóng)業(yè)稅，到了抗日戰(zhàn)爭時期，征收救國公糧為軍隊(duì)籌集了大量軍糧，是抗日戰(zhàn)爭的堅(jiān)固后盾。對于農(nóng)業(yè)稅本身的演變進(jìn)程來說，也是有進(jìn)步意義的，實(shí)現(xiàn)了由封建社會攤派雜役到田賦征實(shí)的轉(zhuǎn)變。從另一個角度來講，國家為了給予抗日戰(zhàn)爭支持，更多地掠奪鄉(xiāng)村資源，將權(quán)力更進(jìn)一步深入到鄉(xiāng)村地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了具有行政性質(zhì)的鄉(xiāng)公所，縣政府任命保甲長，負(fù)責(zé)征收賦稅和勞役，造成了鄉(xiāng)民對國家的怨念加重的不良影響，進(jìn)一步激化了國家與鄉(xiāng)村社會的矛盾。在這種情況下，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)“混亂”的格局。

1.3 新中國成立后“不統(tǒng)一”的農(nóng)業(yè)稅制與國家政權(quán)深入鄉(xiāng)村的治理模式

新中國剛成立之時，中國共產(chǎn)黨展開土地改革運(yùn)動，解除土地集體占有，改為平均地權(quán)。此次改革使農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)大大減輕，保證了農(nóng)業(yè)稅的征收。而在這個時期，很多地方的農(nóng)業(yè)稅制度并不完善，新解放區(qū)實(shí)行征收公糧的方法來征收農(nóng)業(yè)稅，但是各個地區(qū)的征稅方法和措施并不統(tǒng)一。國家為了轉(zhuǎn)變新中國成立前鄉(xiāng)村治理的“混亂”局面，實(shí)施了一系列將國家政權(quán)延伸入鄉(xiāng)村的政策措施。具體來講，國家在鄉(xiāng)村建立了行政村一級政權(quán)，通過這種方式將鄉(xiāng)村社會納入國家政權(quán)治理范圍內(nèi)。又任命土地改革中發(fā)展的一批鄉(xiāng)村共產(chǎn)黨員來擔(dān)任行政村領(lǐng)導(dǎo)者，這些黨員實(shí)際是國家政權(quán)在鄉(xiāng)村的掌權(quán)者與執(zhí)行者，發(fā)揮紐帶作用，將國家與鄉(xiāng)村社會緊緊聯(lián)系在一起。從此，國家與鄉(xiāng)村社會緊密相連、相互滲透，開啟了國家政權(quán)深入鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)村治理模式新篇章。

1.4 實(shí)行稅改前“統(tǒng)一”的農(nóng)業(yè)稅制與從“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式到實(shí)行國家指導(dǎo)下的“鄉(xiāng)政村治”

1958年，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》這一全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅法發(fā)行，條例規(guī)定，要合理掌握農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)總體水平，在統(tǒng)一稅制的基礎(chǔ)上根據(jù)各地情況不同進(jìn)行微調(diào)，簡化征收程序以方便農(nóng)民。在這一時期，鄉(xiāng)村治理模式經(jīng)歷了從“政社合一”到國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”的轉(zhuǎn)變，與此相對應(yīng)的歷史事件就是人民公社化運(yùn)動和改革開放。

20世紀(jì)50年代，中國共產(chǎn)黨全面開展社會主義建設(shè)，其中在農(nóng)村進(jìn)行的社會主義建設(shè)就是人民公社化運(yùn)動。彭勃[3]

指出，“人民公社的實(shí)質(zhì)是國家基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)組織的重合，公社既是國家政權(quán)，又是鄉(xiāng)村社會組織生產(chǎn)和生活的機(jī)構(gòu)?！比嗣窆缁\(yùn)動使得國家政權(quán)更加深入地滲透到鄉(xiāng)村社會，形成“政社合一”的權(quán)力支配形式。這種黨中央高度集權(quán)化的鄉(xiāng)村治理模式無疑不對鄉(xiāng)村社會的農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了巨大好處，但是同時也使得農(nóng)民對國家政權(quán)產(chǎn)生一些不滿。因此，這種“政社合一”的集權(quán)化鄉(xiāng)村治理模式最終走向終結(jié)。

改革開放后，全國開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制給農(nóng)民帶來了自主生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力，農(nóng)民擁有了更大的自主權(quán)，推動了人民公社時期“政社合一”的集權(quán)化鄉(xiāng)村治理模式向“鄉(xiāng)政村治”的轉(zhuǎn)變。國家與鄉(xiāng)村社會不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)與協(xié)作關(guān)系。鄉(xiāng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)核心也由人民公社黨委書記和大隊(duì)書記轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕裎瘑T會和村黨支部。從本質(zhì)上來講，村民委員會等村組織仍然隸屬于國家的行政體系，而不是自治組織。在進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)征收及其他鄉(xiāng)村事務(wù)時，村組織仍然要按照上級政府的指令來完成任務(wù)，這就不可避免地仍會出現(xiàn)納稅使得農(nóng)民心生不滿的情況。因此，國家與政府為了達(dá)到穩(wěn)定政權(quán)的目的，最終決定對農(nóng)業(yè)稅制度進(jìn)行改革。

2 “后稅改時代”與后稅改時代的鄉(xiāng)村治理應(yīng)然模式

時間推進(jìn)到2001年，在全國范圍內(nèi)實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革;2006年，全面廢除農(nóng)業(yè)稅，在我國有兩千多年歷史的農(nóng)業(yè)稅制徹底走向終結(jié)，我國進(jìn)入“后稅改時代”。在“后稅改時代”，要想鞏固提升農(nóng)民權(quán)利的成效，調(diào)整經(jīng)濟(jì)體制和國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，歸根結(jié)底是要改革鄉(xiāng)村治理模式。那么，在國家政策的導(dǎo)向下，“后稅改時代”鄉(xiāng)村治理的應(yīng)然模式主要包括以下幾個方面。

2.1 鄉(xiāng)村治理模式由國家管控向鄉(xiāng)村自治轉(zhuǎn)變

上文分析了我國歷史各個時期的鄉(xiāng)村治理模式，總體來講，其經(jīng)歷了國家高度集權(quán)化治理——“政社合一”的集權(quán)化治理——國家指導(dǎo)下的“鄉(xiāng)政村治”等轉(zhuǎn)變。這些鄉(xiāng)村治理模式有一個共同點(diǎn)，即鄉(xiāng)村治理始終處于國家的強(qiáng)制管控下，并且國家政權(quán)掌握絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。國家對鄉(xiāng)村社會的具體治理方式就是通過“自上而下”的單一的治理模式，在鄉(xiāng)級、村級都設(shè)置人員，為其所用，代理管理鄉(xiāng)村事務(wù)。而實(shí)行稅改后，國家對鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)依賴減小，國家政權(quán)勢必會逐步退出鄉(xiāng)村社會;與此同時，隨著農(nóng)民權(quán)利意識逐漸覺醒，鄉(xiāng)村自治制度應(yīng)逐步完善，最終實(shí)現(xiàn)國家、政府、鄉(xiāng)村社會多方共同協(xié)作參與鄉(xiāng)村治理的民主治理結(jié)構(gòu)。

2.2 鄉(xiāng)村治理應(yīng)建立農(nóng)民收入長效增長機(jī)制

稅改使得鄉(xiāng)村社會脫離了農(nóng)業(yè)稅的束縛，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)大大減輕，國家也在科學(xué)發(fā)展觀、社會主義和諧社會兩大戰(zhàn)略下提出了新農(nóng)村建設(shè)理念，給予鄉(xiāng)村社會一系列惠農(nóng)政策，除了廢除農(nóng)業(yè)稅外，還有減免農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)、發(fā)放良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等。這些惠農(nóng)政策無不傳遞著一個信息，就是大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。而對于鄉(xiāng)村自治來說，應(yīng)該最大限度順應(yīng)政策，將鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)搞活，使農(nóng)民走向富裕。而要達(dá)成此目標(biāo)，關(guān)鍵就是建立農(nóng)民收入長效增長機(jī)制。農(nóng)民收入提高，自然會促進(jìn)鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。因此，“后稅改時代”的鄉(xiāng)村治理應(yīng)解決好鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)問題，使國家的惠農(nóng)政策落到實(shí)處，真正做到想農(nóng)民之所想，憂農(nóng)民之所憂。

2.3 鄉(xiāng)村治理應(yīng)完成基層政權(quán)機(jī)構(gòu)改革

實(shí)行農(nóng)村稅改并不能完全解決鄉(xiāng)村問題，如何鞏固稅改的成效是“后稅改時代”應(yīng)高度關(guān)注的問題?；诖?，國家提出了“農(nóng)村綜合改革”政策，即將農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)等改革與農(nóng)村稅改結(jié)合起來，共同推進(jìn)各項(xiàng)政策的實(shí)施，以此解決鄉(xiāng)村的深層矛盾。2006年國務(wù)院明確指出農(nóng)村改革要包括基層政府改革，使基層政府職能的發(fā)揮能夠更加符合鄉(xiāng)村社會新貌，從而完善農(nóng)村社會管理，健全鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。由此可知，鄉(xiāng)村治理應(yīng)通過稅改以及綜合改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的職能轉(zhuǎn)型，徹底完成基層政府改革，建立鄉(xiāng)村政權(quán)新機(jī)制，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入活水源頭。

3 “后稅改時代”鄉(xiāng)村治理的新困境

上文分析了實(shí)行稅改后鄉(xiāng)村治理的應(yīng)然模式，但是，實(shí)際情況卻并不樂觀，反而出現(xiàn)了一些治理新困境：鄉(xiāng)村自治進(jìn)程很難得到有效推進(jìn);農(nóng)村債務(wù)問題化解困難;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的財(cái)政問題凸顯;鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)弱化。這些問題深刻反映了農(nóng)村稅費(fèi)改革暴露出的鄉(xiāng)村治理弊端，只有解決這些問題，才能真正地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

3.1 鄉(xiāng)村自治進(jìn)程很難得到有效推進(jìn)

實(shí)行農(nóng)村稅改之后，鄉(xiāng)村權(quán)力組織的治理模式逐步向自治轉(zhuǎn)變，村級組織不再充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間稅費(fèi)征收的橋梁，因此其行政化色彩有所減弱。但是由于日常運(yùn)轉(zhuǎn)花費(fèi)來源少了農(nóng)業(yè)稅的收入，只能依靠上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這就使得村干部為了爭取更多的資源而不得不更加密切地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行聯(lián)系。再加上村干部自身考核升遷的需求，其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性更大。因此，在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)村自治組織仍擺脫不了行政化色彩，具有官僚作風(fēng)，其與村民的矛盾無法徹底消除，必然不能發(fā)揮其應(yīng)有的職能。在這種情況下，在一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了不穩(wěn)定因素，如周圍黑惡勢力和宗教勢力介入鄉(xiāng)村政權(quán)，與鄉(xiāng)村自治組織爭奪鄉(xiāng)村治理權(quán)力，結(jié)果造成鄉(xiāng)村社會動蕩不安，威脅國家政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.2 農(nóng)村債務(wù)問題化解困難 農(nóng)村債務(wù)問題包括歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)問題兩方面。首先，在征收農(nóng)業(yè)稅時代，存在農(nóng)民拖欠稅費(fèi)的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成征稅任務(wù)不得不去墊付這筆稅費(fèi)，而實(shí)行稅改后“不準(zhǔn)清收農(nóng)民歷年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)尾欠”的相關(guān)規(guī)定使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織無法收回這筆稅費(fèi)以清償債務(wù)。再者，許多鄉(xiāng)村為了發(fā)展本地教育、經(jīng)濟(jì)等，大量外借債務(wù)，形成了負(fù)債，又因?yàn)槭チ宿r(nóng)業(yè)稅的收入，上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度也不能達(dá)到要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償還債務(wù)的能力大大減弱。農(nóng)村債務(wù)問題不能得到有效解決，村干部在進(jìn)行日常事務(wù)處理時困難重重，這就容易引發(fā)其不滿情緒;干部與村民之間的關(guān)系也會變得越來越緊張，容易為鄉(xiāng)村惡性事件埋下隱患。

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的財(cái)政問題凸顯

實(shí)行農(nóng)村稅改前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的財(cái)政來源主要是農(nóng)業(yè)稅收，財(cái)政對稅收的依賴性很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常都是利用稅費(fèi)收入來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和各項(xiàng)財(cái)政支出。而實(shí)行稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來源是上級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政來源渠道變窄，盡管政府內(nèi)部實(shí)行了人員精簡，但是長期來看，財(cái)政收入明顯還是不夠維持政府日常運(yùn)作。如此一來，沒有足夠的資金用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和其他事業(yè)的發(fā)展;甚至出現(xiàn)了國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)和低保等政策無法落到實(shí)處的情況，大大影響了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。

3.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)弱化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有了農(nóng)村稅費(fèi)收入來源，加之財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不足，經(jīng)費(fèi)稀缺，在人員配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都容易出現(xiàn)問題，加之國家倡導(dǎo)向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型，許多干部都出現(xiàn)了不適應(yīng)的情況，在一定程度上削弱了基層政府的權(quán)威性。因?yàn)樨?cái)政不足，在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的開展上也遭遇瓶頸，往往滿足不了農(nóng)民的需求，鄉(xiāng)村的各項(xiàng)發(fā)展都遭到阻礙，農(nóng)民對政府的認(rèn)同感持續(xù)降低。由于財(cái)政的約束，政府人員也進(jìn)行了精簡，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了“空心化”狀態(tài)，出現(xiàn)人員缺失、效率低下等問題，日常工作運(yùn)轉(zhuǎn)艱難，對群眾的服務(wù)水平達(dá)不到要求，影響了鄉(xiāng)村治理的成效，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)民心中的認(rèn)可度大大降低，政權(quán)合法性弱化。

4 “后稅改時代”解決鄉(xiāng)村治理困境的對策

針對“后稅改時代”鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的新困境，要有針對性地提出一些對策，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和村民三者之間互動的積極性和有效性，將每個層級的力量都充分發(fā)揮出來，這樣才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)。

4.1 擺脫財(cái)政與行政依賴，發(fā)展鄉(xiāng)村民主政治

實(shí)行農(nóng)村稅改之后，鄉(xiāng)村自治進(jìn)程沒有得到有效推進(jìn)最根本的原因在于沒有建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村自治組織的良性對接，使得鄉(xiāng)村自治組織為了獲取鄉(xiāng)村資源或者自身利益而擺脫不了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的病態(tài)依賴。這種依賴首先是財(cái)政資金的依賴，其次是行政治理的依賴。因此，針對稅改后鄉(xiāng)村財(cái)政資金缺乏的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極解決矛盾，加大對鄉(xiāng)村社會的投資，同時鼓勵鄉(xiāng)村自治組織參與到鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品提供與服務(wù)的工作當(dāng)中去，最大程度滿足村民的各種需求。針對稅改后鄉(xiāng)村自治組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政上的依賴，政府應(yīng)主動加強(qiáng)與鄉(xiāng)村自治組織的聯(lián)系，建立高效溝通機(jī)制?；谵r(nóng)村稅改后鄉(xiāng)村治理的新特點(diǎn)，重新確立鄉(xiāng)村自治組織規(guī)章，嚴(yán)格按照自治的原則，鼓勵村民參與到村務(wù)管理中，群策群力，發(fā)揮自身的價值。同時，發(fā)掘和培育有新思想、新知識的村治精英，使其掌握農(nóng)村稅改后國家政策走向，能夠清晰把握稅改后鄉(xiāng)村治理新面貌，全面規(guī)劃鄉(xiāng)村治理。在鄉(xiāng)村形成村級組織、村治精英、村民多元主體共同治理的模式，可以有效杜絕不法勢力的侵入，發(fā)展鄉(xiāng)村民主政治。

4.2 多途徑創(chuàng)收，科學(xué)化解債務(wù)問題 針對鄉(xiāng)村債務(wù)問題，要科學(xué)地一一化解。首先需要弄清每筆債務(wù)的本質(zhì)，對癥下藥。具體來講，因?yàn)檎咭?guī)定“不準(zhǔn)清收農(nóng)民歷年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)尾欠”，所以無法強(qiáng)制要求農(nóng)民上繳以前拖欠的稅費(fèi)，對此，重要政府和上級部門需要承擔(dān)部分責(zé)任，所以各級政府都應(yīng)該出臺相關(guān)政策，給予基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一些財(cái)力支持，幫助農(nóng)村化解債務(wù)問題。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該重視加強(qiáng)對農(nóng)民的教育，提高其納稅意識和綜合素質(zhì)，在農(nóng)村大力宣傳動員欠款人員盡快還款。除了爭取上級政府的財(cái)政支持和動員欠款人員還款，還要想辦法增加經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，以抵消債務(wù)，減輕負(fù)債壓力。具體來講，遵循開源節(jié)流的原則，嚴(yán)格控制財(cái)政支出，避免再添新債務(wù);同時努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，針對各個鄉(xiāng)村的情況，實(shí)現(xiàn)多渠道增收，來緩解債務(wù)壓力。

4.3 大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，緩解財(cái)政困難 緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的財(cái)政困境首先需要促使上級政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，特別是加大對貧困鄉(xiāng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，避免地區(qū)差異的進(jìn)一步擴(kuò)大。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該積極配合國家的各項(xiàng)惠民政策，抓住機(jī)遇，加大對鄉(xiāng)村的教育、科技、交通等的建設(shè)，使村民能夠真正從中受惠。對于鄉(xiāng)村的各項(xiàng)建設(shè)也能更多地吸引外部投資，進(jìn)而也會推動本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難造成的直接后果就是鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展落后，所以如果能夠發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，就能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展。根據(jù)不同地區(qū)鄉(xiāng)村的特點(diǎn)，可以通過發(fā)展旅游業(yè)，或者與新媒體結(jié)合推廣當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)等方式來刺激鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這也是保障鄉(xiāng)村社會持續(xù)高速發(fā)展的根本途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要在其中發(fā)揮自身的作用，利用多種手段宣傳當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)事業(yè)，提高創(chuàng)收能力。

4.4 改革政權(quán)體制，完善政府職能 實(shí)行農(nóng)村稅改使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)

政府財(cái)政收入減少，進(jìn)而促使精簡機(jī)構(gòu)和人員，實(shí)現(xiàn)減負(fù)，這本是優(yōu)勢，但也很容易發(fā)展成劣勢。為了避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制革新帶來的不好影響，需要實(shí)施正確的改革措施。首先，要依據(jù)專業(yè)性和業(yè)務(wù)能力來制定精簡人員的方案，不可通過內(nèi)部操作或者隨意精簡人員。其次，在對不必要的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行精簡的同時，要加強(qiáng)剩余人員的知識培訓(xùn)，提高政府干部和工作人員的專業(yè)性。再者，可以通過嚴(yán)格公平的競爭方式，選拔、培育一批有膽識、有知識的年輕干部，為鄉(xiāng)村地區(qū)輸入新鮮血液，逐步壯大政府精英人員。此外，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常事務(wù)，要做好統(tǒng)籌規(guī)劃。在財(cái)政困難時期，開源節(jié)流，做好財(cái)政預(yù)算，將每筆資金都投入到鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展中去，確保村民成為實(shí)際受惠者;同時積極尋求財(cái)政收入的創(chuàng)收渠道，保證政府職能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，給予群眾卓有成效的服務(wù)保障工作，以此改變農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不信任的態(tài)度，增強(qiáng)其對政府、國家的認(rèn)同感。

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