規(guī)范國(guó)有森林風(fēng)景資源有償使用的思考——以山西省為例

摘要 國(guó)有森林風(fēng)景資源有償使用是自然資源有償使用的重要方面，目前我國(guó)國(guó)有森林風(fēng)景資源有償使用政策不盡完善，理論探索不夠，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。立足森林風(fēng)景資源用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)，探索了有償使用的具體方式方法，認(rèn)為實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)是國(guó)有森林風(fēng)景資源有償使用的可行途徑，提出了規(guī)范程序、加強(qiáng)監(jiān)管、完善制度等意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞 國(guó)有林場(chǎng);森林資源;有償使用

中圖分類(lèi)號(hào) S 7-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0517-6611（2022）04-0121-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.031

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Thoughts on Standardizing the Paid Use of State-owned Forest Landscape Resources—Taking Shanxi as an Example

ZHANG Quan-lin

（Shanxi State-owned Forest Farm and Seedling Work Station， Taiyuan， Shanxi 030012）

Abstract The paid use of state-owned forest landscape resources is an important aspect of the paid use of natural resources assets. At present， the policy of paid use of state-owned forest landscape resources in China is not perfect， the theoretical exploration is not enough， and the practical experience is not enough. Based on the realization of usufructuary rights of forest landscape resources， this paper explored the specific methods of paid use， it was considered that franchising was a feasible way for the paid use of state-owned forest landscape resources， and some opinions and suggestions were put forward， such as standardizing procedures， strengthening supervision and perfecting the system.

Key words State-owned forest farm;Forest resources;Paid use

作者簡(jiǎn)介 張全林（1971—），男，山西應(yīng)縣人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究。

收稿日期 2021-05-17

隨著生態(tài)文明進(jìn)程和健康中國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)，森林作為一種重要的公共資源，因其可為人類(lèi)提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)、具有促進(jìn)人類(lèi)健康功能而以新的視角回到人們視線，生態(tài)旅游和森林康養(yǎng)成為社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題。國(guó)有林場(chǎng)作為森林資源富集和生態(tài)系統(tǒng)完整的區(qū)域，擁有發(fā)展生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)越基礎(chǔ)。如何推進(jìn)森林風(fēng)景資源的有償使用，使森林最大限度地為人類(lèi)游憩康養(yǎng)提供服務(wù)，是目前國(guó)有林場(chǎng)普遍面臨的問(wèn)題。

1 文獻(xiàn)綜述

縱觀林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家森林資源有償使用，普遍以法律形式明確國(guó)家對(duì)國(guó)有林資源享有所有權(quán)，明確規(guī)定國(guó)有林可以民營(yíng)且賦予民營(yíng)主體合法經(jīng)營(yíng)權(quán)益。如日本法律規(guī)定，國(guó)有林地可以通過(guò)承包、租賃等方式轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且規(guī)定經(jīng)營(yíng)期限、經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利、義務(wù)等，鼓勵(lì)民間資本流入國(guó)有林經(jīng)營(yíng)中[1]。董俊纓[2]在《國(guó)有森林資源有償使用法律制度研究》中從物權(quán)理論維度分析，認(rèn)為森林物權(quán)是一種用益物權(quán)，其不僅具有一般民事物權(quán)占有、使用、收益、處分四大權(quán)能，還包括開(kāi)發(fā)、保護(hù)、改善、管理的權(quán)能。新《森林法》第十六條規(guī)定：林業(yè)經(jīng)營(yíng)者依法取得的國(guó)有林地和林地上的森林、林木的使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資等。具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。2016年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》[3]指出：對(duì)確需經(jīng)營(yíng)利用的森林資源資產(chǎn)，確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式。研究制定國(guó)有林區(qū)、林場(chǎng)改革涉及的國(guó)有林地使用權(quán)有償使用的具體辦法，通過(guò)租賃、特許經(jīng)營(yíng)等方式積極發(fā)展森林旅游。本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)的原則，全面清理規(guī)范已經(jīng)發(fā)生的國(guó)有森林資源流轉(zhuǎn)行為[4]。2017年9月26日，中共央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)行“特許經(jīng)營(yíng)管理”。

2 研究探索

山西在發(fā)展森林旅游、森林康養(yǎng)過(guò)程中對(duì)國(guó)有森林資源有償使用進(jìn)行了積極的探索，初步積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

2.1 森林風(fēng)景資源股份合作

2017年，山西省政府辦公廳發(fā)布《山西省鼓勵(lì)投資政策（2017年版）》[5]，提出鼓勵(lì)金融資本、社會(huì)資本投資林區(qū)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，林區(qū)以森林風(fēng)景資源評(píng)估價(jià)值作為資產(chǎn)入股參與投資，同時(shí)邀請(qǐng)有資質(zhì)的相關(guān)單位對(duì)森林資源進(jìn)行評(píng)估，在辦理林地占用、林木采伐手續(xù)方面提供便利。之后，山西省直林局聘請(qǐng)5家資產(chǎn)評(píng)估公司對(duì)首批11個(gè)擬建森林康養(yǎng)基地的景觀康養(yǎng)資源進(jìn)行了評(píng)估，評(píng)估主要內(nèi)容分為自然類(lèi)、環(huán)境類(lèi)、人文類(lèi)和實(shí)物類(lèi)，評(píng)估方法統(tǒng)一使用現(xiàn)行市價(jià)法和模擬開(kāi)發(fā)法。由于國(guó)有森林景觀資源資產(chǎn)評(píng)估的相關(guān)核準(zhǔn)和備案制度不完善，加之森林景觀資源資產(chǎn)折股量化不易，后期風(fēng)險(xiǎn)不易把控，目前國(guó)有森林景觀資源股份合作進(jìn)展不順利。

2.2 森林風(fēng)景資源租賃使用

目前山西在森林旅游景區(qū)和康養(yǎng)基地主要采取租賃方式開(kāi)發(fā)。如山西省太岳山國(guó)有林管理局采取“保底收益+（保底收入×國(guó)家GDP增長(zhǎng)率）”的方式確定租金。對(duì)景區(qū)內(nèi)索道、漂流、滑道、餐飲、療養(yǎng)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，林局林場(chǎng)與經(jīng)營(yíng)主體另行簽訂協(xié)議，綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模及預(yù)期收益等因素，合理確定收益分成，確保林局收益的最大化[6-7]。但也有一些市縣林場(chǎng)不規(guī)范，有的以縣政府與民營(yíng)公司合作框架協(xié)議代替林場(chǎng)與公司的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議，存在越權(quán)審批、協(xié)議不規(guī)范、林場(chǎng)丟權(quán)失利等情況。租賃一般是森林資源的整體租賃，難以將森林風(fēng)景資源與實(shí)物資產(chǎn)相分離，審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，監(jiān)管難度較大。

2.3 森林風(fēng)景資源特許經(jīng)營(yíng)

2018年，山西省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制加快國(guó)土綠化步伐的實(shí)施意見(jiàn)》，提出以特許經(jīng)營(yíng)的方式，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)主體發(fā)展森林旅游康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。目前山西省林業(yè)和草原局批復(fù)同意山西省呂梁山國(guó)有林管理局鬧泥森林康養(yǎng)基地和山西省關(guān)帝山國(guó)有林管理局交城山森林康養(yǎng)基地對(duì)社會(huì)資本的特許經(jīng)營(yíng)，并且規(guī)定山西林業(yè)開(kāi)發(fā)投資有限公司對(duì)省直林區(qū)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)象是森林景觀環(huán)境資源資產(chǎn)，不包括林木資產(chǎn)和其他實(shí)物資產(chǎn)。合作開(kāi)發(fā)期間，林地林木權(quán)屬不變，林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理保持穩(wěn)定，雙方在加強(qiáng)森林資源保護(hù)的前提下，合理開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)利益共享。

2.4 森林風(fēng)景資源抵押

根據(jù)物權(quán)法第四十條規(guī)定，“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)上設(shè)定用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)[8]。用益物權(quán)人、擔(dān)保物權(quán)人行使權(quán)利，不得損害所有權(quán)人的權(quán)益?！钡盅簷?quán)屬于物的擔(dān)保而非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的交換。抵押權(quán)屬于政府對(duì)國(guó)有森林資源的無(wú)償使用，實(shí)際上損害了國(guó)家作為所有權(quán)人的權(quán)益。因此，在國(guó)有森林資源上設(shè)置抵押權(quán)是否合理值得商榷。蔣凡等[9]在《完善我國(guó)國(guó)有林場(chǎng)林地流轉(zhuǎn)的法律制度研究》中認(rèn)為，林地使用權(quán)抵押不應(yīng)成為國(guó)有林場(chǎng)林地流轉(zhuǎn)的方式?！秶?guó)有林場(chǎng)管理辦法》第三十五條規(guī)定，國(guó)有林場(chǎng)不得以其經(jīng)營(yíng)的國(guó)有森林資源資產(chǎn)為其他單位和個(gè)人提供任何形式的擔(dān)保。因此，我國(guó)目前尚不具備放開(kāi)國(guó)有林場(chǎng)林地使用權(quán)抵押的條件。山西目前也沒(méi)有國(guó)有森林資源抵押使用的先例。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

（1）國(guó)有森林風(fēng)景資源有償使用必須厘清所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)3項(xiàng)權(quán)能，賦予國(guó)有林場(chǎng)完整的用益物權(quán)，在此基礎(chǔ)上探索用益物權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式。

（2）從森林風(fēng)景資源有償使用的方式看，目前實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)是一種較科學(xué)合理的方式。特許經(jīng)營(yíng)雖然不能確保國(guó)有林經(jīng)營(yíng)單位利益最大化，但可以避免森林康養(yǎng)基地開(kāi)發(fā)過(guò)度化。

（3）國(guó)有森林資源有償使用必須完善法律法規(guī)，依法規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)管，注重源頭管控和流程管理，確保森林風(fēng)景資源用益物權(quán)的完整性和有償使用效益最大化，確保森林資源的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和利用，確保國(guó)有林區(qū)和諧穩(wěn)定。

3.2 政策建議

（1）厘清所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)3項(xiàng)權(quán)能。國(guó)有森林資源所有權(quán)屬于國(guó)家，為全民所有。國(guó)家作為所有權(quán)人，其管理森林的目的就是促進(jìn)森林資源持續(xù)增長(zhǎng)、合理利用，讓森林為人類(lèi)提供各種服務(wù)。所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)依靠使用者和經(jīng)營(yíng)者不斷增加生態(tài)產(chǎn)品的供給。依法取得森林、林木使用權(quán)的國(guó)有林場(chǎng)是森林資源的使用權(quán)主體，承擔(dān)保護(hù)、培育森林資源的義務(wù)，保證國(guó)有森林資源穩(wěn)定增長(zhǎng)，提高森林生態(tài)功能，同時(shí)享有森林資源使用權(quán)、收益權(quán)，即享有國(guó)有森林資源的用益物權(quán)。物權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑主要來(lái)源于生態(tài)效益補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)收益和碳匯等市場(chǎng)。森林經(jīng)營(yíng)權(quán)可以由使用者自營(yíng)，也可以引進(jìn)第三方經(jīng)營(yíng)。對(duì)于一定范圍的森林康養(yǎng)基地，大多是第三方經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)方會(huì)根據(jù)市場(chǎng)需求，開(kāi)發(fā)適銷(xiāo)對(duì)路的功能性生態(tài)產(chǎn)品，滿足社會(huì)對(duì)森林生態(tài)產(chǎn)品的需求。經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)主要來(lái)源于產(chǎn)品和市場(chǎng)以及政府的補(bǔ)貼和扶持。

（2）確立特許經(jīng)營(yíng)主體地位。根據(jù)商務(wù)部定義，特許經(jīng)營(yíng)是指通過(guò)簽訂合同，特許人將有權(quán)授予他人使用的商標(biāo)、商號(hào)、經(jīng)營(yíng)模式等經(jīng)營(yíng)資源，授予被特許人使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體系下從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向特許人支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)[10]。我國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)制度最早應(yīng)用于市政公用事業(yè)領(lǐng)域，實(shí)際上是一種公共資源領(lǐng)域引入私人經(jīng)營(yíng)的公私合營(yíng)機(jī)制，近年來(lái)被逐步引入森林資源有償使用領(lǐng)域。從國(guó)際慣例看，特許經(jīng)營(yíng)分為商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和政府特許經(jīng)營(yíng)，森林資源有償使用屬于政府特許經(jīng)營(yíng)的范疇[11]。我國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)制度在自然資源領(lǐng)域最早應(yīng)用于風(fēng)景名勝區(qū)，完全可供森林康養(yǎng)基地借鑒。森林康養(yǎng)基地的特許經(jīng)營(yíng)，首先要明確特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)象——森林風(fēng)景康養(yǎng)資源資產(chǎn)，不包括林木資產(chǎn)和其他實(shí)物資產(chǎn)。餐飲、住宿、旅游、種植養(yǎng)殖等項(xiàng)目都應(yīng)該納入特許的范圍，限定經(jīng)營(yíng)規(guī)模、建筑類(lèi)型、發(fā)展模式等;其次要明確雙方權(quán)利義務(wù)，合作開(kāi)發(fā)期間，林地林木權(quán)屬不變，林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理保持穩(wěn)定，雙方在加強(qiáng)森林資源保護(hù)的前提下，合理開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)利益共享。合作雙方均不得以森林資源資產(chǎn)使用權(quán)進(jìn)行抵押融資或融資擔(dān)保。

（3）合理確定特許費(fèi)率。關(guān)于特許費(fèi)率的確定，在理論和操作上都比較困難。國(guó)際上制定特許費(fèi)率一般采用單一標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。單一標(biāo)準(zhǔn)是指法律規(guī)定統(tǒng)一的費(fèi)率計(jì)算方式。美國(guó)基于“與投資資本和合同義務(wù)為機(jī)會(huì)獲得的凈利潤(rùn)為基礎(chǔ)”，加拿大基于“土地評(píng)估價(jià)值和居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)”，韓國(guó)“根據(jù)自然公園占用或使用許可的人向公園管理廳支付恢復(fù)原狀所需的費(fèi)用”等都屬于單一標(biāo)準(zhǔn)。復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)則是根據(jù)不同申請(qǐng)人、不同申請(qǐng)項(xiàng)目、不同時(shí)間或區(qū)域設(shè)置不同的特費(fèi)率。加拿大、日本一般采取復(fù)合費(fèi)率[12]。無(wú)論哪種類(lèi)型，都是在公益屬性的基礎(chǔ)上，由政府制定不高于市場(chǎng)相似產(chǎn)品的價(jià)格。根據(jù)我國(guó)有實(shí)際情況，森林康養(yǎng)基地的特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)，建議根據(jù)《中國(guó)森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量等級(jí)評(píng)定》（GB/T18005），在市場(chǎng)發(fā)育程度較低的情況下，宜采用模擬開(kāi)發(fā)法進(jìn)行評(píng)估。根據(jù)評(píng)估價(jià)值，考慮季節(jié)長(zhǎng)度、高峰負(fù)荷、平均占有率、可達(dá)性、擬建設(shè)施設(shè)備、投入成本、預(yù)期收益等綜合因素，確定特許費(fèi)率。

（4）加強(qiáng)監(jiān)管體系和制度體系建設(shè)。建議國(guó)務(wù)院或者自然資源部盡快出臺(tái)《國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用改革方案》，依法規(guī)范國(guó)有森林資源有償使用行為。開(kāi)展國(guó)有森林資源有償使用的監(jiān)督檢查，對(duì)各類(lèi)不規(guī)范行為予以糾正，對(duì)違法違規(guī)行為依法處理。完善國(guó)有森林資源有償使用的具體規(guī)定和辦法。有償使用的項(xiàng)目應(yīng)該包括森林觀光、休閑、體驗(yàn)、康養(yǎng)等旅游項(xiàng)目以及種植、養(yǎng)殖、采集等林副產(chǎn)品和營(yíng)造經(jīng)濟(jì)林項(xiàng)目等;國(guó)家一級(jí)公益林、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)、森林公園核心景觀區(qū)、國(guó)家一級(jí)水源地保護(hù)區(qū)應(yīng)禁止開(kāi)展有償使用。

（5）規(guī)范森林資源有償使用程序。國(guó)有森林資源有償使用應(yīng)在符合林地保護(hù)利用規(guī)劃和國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案的

前提下，由國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，逐步納入公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范交易，并接受監(jiān)管，確保國(guó)有森林資源使用過(guò)程的公開(kāi)性和透明性;申請(qǐng)使用國(guó)有森林資源的單位或個(gè)人，要書(shū)面向國(guó)有林場(chǎng)提交申請(qǐng)或者到公共資源交易平臺(tái)投標(biāo)，國(guó)有林場(chǎng)要對(duì)申請(qǐng)使用森林資源的主體資格進(jìn)行審查，對(duì)項(xiàng)目可行性和合法性進(jìn)行審查;委托相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)擬使用的森林資源進(jìn)行評(píng)估，在此基礎(chǔ)上商定特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)率，經(jīng)國(guó)有林場(chǎng)職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)2/3以上成員討論通過(guò)后組織實(shí)施[12]。根據(jù)2012年原國(guó)家林業(yè)局印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)森林資源管理保障國(guó)有林場(chǎng)改革順利進(jìn)行的意見(jiàn)》“建立國(guó)家所有、省級(jí)管理、林場(chǎng)保護(hù)與經(jīng)營(yíng)的國(guó)有林場(chǎng)森林資源管理體制”，使用國(guó)有林場(chǎng)森林資源應(yīng)該由縣級(jí)人民政府報(bào)省林草主管部門(mén)批準(zhǔn)。

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