政策工具視角下上海對(duì)接長(zhǎng)三角區(qū)域人才一體化的人才政策評(píng)估分析

楊宇婷

2021 年9 月，習(xí)近平總書記在中央人才工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)說到底是人才的競(jìng)爭(zhēng)。人才是衡量一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的重要指標(biāo)。”長(zhǎng)三角是區(qū)域一體化起步最早、跨地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制基礎(chǔ)積累最好的區(qū)域。2018 年長(zhǎng)三角一體化上升至國(guó)家戰(zhàn)略，2020 年，習(xí)近平總書記在扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)上提出：“以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協(xié)同，讓要素在更大范圍暢通流動(dòng)。”長(zhǎng)三角人才一體化對(duì)于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化來說是重要的后盾機(jī)制。

在長(zhǎng)三角區(qū)域人才結(jié)構(gòu)的研究中，（王修來等，2009）非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論視角下，人才結(jié)構(gòu)非均衡是絕對(duì)的，均衡是相對(duì)的，從非均衡到均衡需要經(jīng)過“散化階段”“中心極化階段”“和諧成熟階段”的三個(gè)階段?！爸行臉O化階段”分為兩個(gè)過程：“單核心過程”和“多核心過程”。當(dāng)前，長(zhǎng)三角人才結(jié)構(gòu)處于“多核心過程”向“和諧成熟階段”的轉(zhuǎn)變中，正構(gòu)建跨區(qū)域的人才網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在長(zhǎng)三角人才一體化協(xié)同發(fā)展的研究中（蘇立寧等，2020）發(fā)現(xiàn)：長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)人才政策共性特征有從“引人才”向“優(yōu)結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)化、專一型人才政策占主導(dǎo)地位、政策內(nèi)容覆蓋“選育—使用—評(píng)價(jià)”全過程。（曾剛等，2021）分析長(zhǎng)三角人才一體化面臨主要的障礙包括區(qū)域內(nèi)部利益難以協(xié)調(diào)，區(qū)域內(nèi)部“搶人大戰(zhàn)”競(jìng)爭(zhēng)過度，人才所有權(quán)和使用權(quán)的分離問題等。（黃永春，2021）提出長(zhǎng)三角人才一體化協(xié)同發(fā)展的框架體系，建立共引共服共育共用的平臺(tái)共享機(jī)制，并且設(shè)置人才一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈和創(chuàng)新鏈的深度融合。（張勇，2020）從人才流動(dòng)的動(dòng)力和阻力因素入手，搭建產(chǎn)業(yè)政策、人才政策、綜合服務(wù)政策、柔性流動(dòng)制度、流動(dòng)機(jī)制五個(gè)引智環(huán)境協(xié)同的長(zhǎng)三角人才一體化發(fā)展思路框架。

當(dāng)前，大部分長(zhǎng)三角人才一體化的研究是針對(duì)區(qū)域人才結(jié)構(gòu)和整體框架進(jìn)行分析，對(duì)政策的研究還較少，尤其是將地區(qū)人才政策和區(qū)域人才一體化目標(biāo)結(jié)合起來探討。上海是海內(nèi)外高層次人才高地，是長(zhǎng)三角人才一體化的核心地。本文通過政策工具方法，研究上海在促進(jìn)區(qū)域人才一體化的人才政策，對(duì)區(qū)域共同制定人才一體化政策來說具有理論和借鑒的意義。

一、研究方法

1.政策文本來源

筆者在“北大法寶”上以法寶詞云“人才流動(dòng)”、標(biāo)題詞“人才”為關(guān)鍵詞搜索2016 年至2021 年近6 年來的上海市地方規(guī)范性人才政策文件，在對(duì)初次收集到的政策文本進(jìn)行嚴(yán)格篩選和剔除后，共收集由上海市人民政府、上海市人力資源和社會(huì)保障局、上海市教委、上海市科委等部門單獨(dú)和聯(lián)合發(fā)布的與人才有關(guān)的政策共計(jì)154 條，按照政策目標(biāo)和政策工具的關(guān)鍵詞，對(duì)上海市人才政策文本進(jìn)行分析單元編碼。

2.政策工具分析

本文采用X、Y 二維分析框架，X 為政策工具維度，Y 為政策目標(biāo)維度。政策工具參考Rothwell 和Zebveld 的政策工具劃分：供給型、需求型、環(huán)境型。本文參考了楊艷、劉亞娜等的研究成果，結(jié)合區(qū)域人才一體化的目標(biāo)，認(rèn)為供給型的人才政策作用是往區(qū)域人才“蓄水池”提供人才，包含：人才培養(yǎng)、人才基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才激勵(lì)與人才保障四類具體措施。需求型的人才政策作用是吸引人才到區(qū)域人才“蓄水池”，包含人才引進(jìn)、產(chǎn)學(xué)研合作、海外人才機(jī)構(gòu)、人才管制四類具體措施。環(huán)境型的人才政策體現(xiàn)在政府通過采取稅收金融、法規(guī)管制、信息技術(shù)、協(xié)同參與四類具體措施支持營(yíng)造良好的人才環(huán)境。參考黃永春的長(zhǎng)三角人才一體化協(xié)同發(fā)展的框架體系，本文將長(zhǎng)三角區(qū)域人才一體化的政策目標(biāo)劃分為四個(gè)維度：一是構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，二是暢通共享基礎(chǔ)，三是搭建共享平臺(tái)，四是抓實(shí)監(jiān)督管理。

二、政策工具評(píng)估與分析

上海促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域人才的政策框架，從政策工具類型分布來看，上海人才政策主要以供給型為主，占了一半多，同時(shí)需求型數(shù)量也相當(dāng)于供給型的一半多。其中，供給型的人才政策中，人才保障占比最高，其次是人才激勵(lì)；需求型的人才政策中，人才管制占比最高，其次是人才引進(jìn)；而環(huán)境型的人才政策中，信息技術(shù)占比最高。結(jié)合具體的政策來看，上海在人才引進(jìn)方面對(duì)人才質(zhì)量要求高，在政策中會(huì)明確加大引進(jìn)海內(nèi)外高層次人才、科技人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、行業(yè)急需人才，同時(shí)在人才落戶這類人才保障政策中，對(duì)落戶的企業(yè)、單位、人才要求條件并不輕松，對(duì)海外人才、高層次人才落戶給予傾向性落戶優(yōu)勢(shì)，向這類人才拋出“橄欖枝”，可以發(fā)現(xiàn)政策目的明顯是要引進(jìn)中高端人才，尤其是海外優(yōu)秀人才。供給型政策遠(yuǎn)比需求型政策多，上海注重本地區(qū)中青年人才的選拔和培養(yǎng)，人才激勵(lì)和人才培養(yǎng)以及人才基礎(chǔ)建設(shè)這三類供給型人才政策比較充分，通過物質(zhì)激勵(lì)、培養(yǎng)教育、創(chuàng)造人才和產(chǎn)業(yè)集聚的平臺(tái)、為人才提供更好的機(jī)會(huì)等對(duì)現(xiàn)有人才資源進(jìn)行開發(fā)和利用。供給型的人才政策一方面可以讓人才自我提升，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值；另一方面，通過有效的激勵(lì)，引導(dǎo)人才往重要的方向發(fā)展，創(chuàng)造人才效益。結(jié)合上?！叭嗣癯鞘小钡闹卫砻约俺鞘袛?shù)字化轉(zhuǎn)型 ，環(huán)境型的人才政策也有上海的亮點(diǎn)，一個(gè)是信息技術(shù)的運(yùn)用，“一網(wǎng)通辦”和政府部門之間信息共享的運(yùn)用，不僅令人才服務(wù)便捷化，更重要的貢獻(xiàn)是建立了人才數(shù)據(jù)庫，打造一體化大數(shù)據(jù)中心體系的上海樞紐節(jié)點(diǎn)，為區(qū)域人才順暢流動(dòng)搭建共享信息平臺(tái)；另一創(chuàng)新是協(xié)同參與，上海的人才流動(dòng)和集聚以市場(chǎng)為主導(dǎo)，政府作為樞紐，協(xié)調(diào)包括政府與政府之間、政府與企業(yè)之間、企業(yè)與人才之間、政府與人才之間、人才與人才之間等的利益需求以及糾紛矛盾。

從政策目標(biāo)情況來看，當(dāng)前上海的人才政策更多的是搭建共享平臺(tái)，其次是發(fā)揮對(duì)人才監(jiān)督管理的作用。從實(shí)現(xiàn)區(qū)域人才一體化的目標(biāo)分析，上海當(dāng)前的人才政策值得借鑒的做法有：共享的平臺(tái)主要有雙創(chuàng)孵化基地、產(chǎn)學(xué)研基地、教育培訓(xùn)基地等人才集聚的平臺(tái)，還有人才信息數(shù)據(jù)庫；監(jiān)督管理主要是對(duì)人才以及項(xiàng)目的考核和評(píng)價(jià)以及對(duì)人才計(jì)劃資金使用的監(jiān)督，同時(shí)對(duì)違反誠(chéng)信的行為做出懲戒追責(zé)；共享基礎(chǔ)目前主要是對(duì)人才職稱制度的完善改革、人才流動(dòng)職稱等跨區(qū)域的互認(rèn)機(jī)制、建立科學(xué)規(guī)范的管理和考核辦法；協(xié)調(diào)機(jī)制在領(lǐng)導(dǎo)層面上有成立長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室、長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)這樣的跨區(qū)域協(xié)調(diào)的常態(tài)化議事機(jī)構(gòu)，還有充分協(xié)調(diào)行業(yè)管理部門、區(qū)縣、人力資源專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、人才通力合作引才聚才、搭建人才推薦平臺(tái)、政府支持人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)在上海的發(fā)展等。

三、長(zhǎng)三角人才一體化的政策建議

1.完善長(zhǎng)三角區(qū)域人才合作頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)前，長(zhǎng)三角一體化的領(lǐng)導(dǎo)層面包括“三級(jí)運(yùn)作”的聯(lián)席會(huì)議制度體制 、長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室、長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)，基本上已經(jīng)建立起三省一市常態(tài)化分層議事制度，建議加快研究涉及人才流動(dòng)的出入境、社會(huì)保障、戶籍制度等跨境跨類別的政策制定。在區(qū)域人才工作協(xié)調(diào)上鼓勵(lì)多主體參與合作，可以在重點(diǎn)合作的行業(yè)推動(dòng)多方組成的長(zhǎng)三角地區(qū)（人才資格、職稱）評(píng)審委員會(huì)，還可以發(fā)揮行業(yè)管理部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和人力資源專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在人才信息資源上的優(yōu)勢(shì)，引入人才。擴(kuò)大人才試驗(yàn)區(qū)的范圍，以上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)和浦東國(guó)際人才創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)為例，落實(shí)對(duì)境外人才出入境和居留的便利措施，給探索創(chuàng)新的人才政策制定更多的決定權(quán)。

2.打造適應(yīng)人才高地的共享平臺(tái)

吸引人才集聚的共享平臺(tái)，一是打造吸引高端人才集聚的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，如：省級(jí)市級(jí)重點(diǎn)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、科研機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新基地、孵化園區(qū)等，同時(shí)要加快發(fā)展產(chǎn)學(xué)研一體化的合作，產(chǎn)學(xué)研的合作既可以是實(shí)現(xiàn)人才的跨單位跨區(qū)域共同培養(yǎng)和使用，促進(jìn)人才的區(qū)域交流合作，同時(shí)可以整合資源優(yōu)勢(shì)，共同投入資金、共同開發(fā)項(xiàng)目、共同分享利益，節(jié)約成本創(chuàng)造更大的價(jià)值效益。結(jié)合長(zhǎng)三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和重點(diǎn)，打造各具特色的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。二是創(chuàng)建行業(yè)和地區(qū)的人才數(shù)據(jù)庫。通過人才信息大數(shù)據(jù)集合，既完善對(duì)人才的管理和監(jiān)督，人才的榮譽(yù)和失信都被記錄在數(shù)據(jù)庫，即便跨區(qū)域流動(dòng)，信息也都會(huì)保留，有助于人才對(duì)自我行為的管理，同時(shí)通過長(zhǎng)三角“一網(wǎng)通辦”便于跨部門和跨區(qū)域的人才信息共享和提高人才辦事的便捷度。

3.暢通人才流動(dòng)的機(jī)制

在一體化示范區(qū)、人才試驗(yàn)田在專業(yè)資格互認(rèn)、職稱互認(rèn)的基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的人才評(píng)價(jià)體系，人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人才給予跨區(qū)域的資格獎(jiǎng)勵(lì)。建立區(qū)域人才合作風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，尤其是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、財(cái)稅金融方面的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，商討建立利益補(bǔ)償機(jī)制。探索長(zhǎng)三角區(qū)域公共服務(wù)一體化機(jī)制，確保跨區(qū)域社保轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的順暢和縮小養(yǎng)老待遇、醫(yī)療衛(wèi)生享受水平差距。