公共衛(wèi)生事件檔案應(yīng)急管理思考

彭佳

摘 要：文章闡釋了公共衛(wèi)生事件檔案的特點(diǎn)及管理現(xiàn)狀，分析了其存在的問(wèn)題，提出了遭遇突發(fā)事件時(shí)公共衛(wèi)生事件檔案應(yīng)當(dāng)如何管理的總體思路，為檔案部門在公共衛(wèi)生事件等特殊情況下開(kāi)展工作提供具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：疫情防控；公共衛(wèi)生事件；檔案；應(yīng)急管理

習(xí)近平總書記在中共中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上指出，要改革完善重大疫情防控救治體系，要鼓勵(lì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測(cè)分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用。[1]同時(shí)，新修訂的《檔案法》也規(guī)定：國(guó)家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制。檔案館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案的研究整理和開(kāi)發(fā)利用。[2]檔案部門保管著大量檔案信息資源，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。

一、 公共衛(wèi)生事件檔案應(yīng)急管理現(xiàn)狀

1. 理論研究現(xiàn)狀

目前，專門面向重大疫情防控或突發(fā)公共衛(wèi)生事件的衛(wèi)生防疫檔案信息應(yīng)急服務(wù)研究并不多，學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)主要集中于“突發(fā)事件危及檔案安全時(shí)的搶救轉(zhuǎn)移和安全保護(hù)”“收集管理處置突發(fā)事件過(guò)程中形成的檔案”和“衛(wèi)生防疫檔案工作的宏觀性研究”，具體內(nèi)容涉及檔案應(yīng)急管理的體制、機(jī)制、法制、評(píng)估、預(yù)案、保障，突發(fā)事件檔案的價(jià)值、屬性及其業(yè)務(wù)管理，以及衛(wèi)生防疫檔案工作的重要性及其開(kāi)發(fā)利用等，有力推動(dòng)了相關(guān)理論與實(shí)踐工作的進(jìn)展。

2. 實(shí)踐工作現(xiàn)狀

2008年10月，國(guó)家檔案局頒布的《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》是檔案系統(tǒng)第一個(gè)關(guān)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法規(guī)，對(duì)有效預(yù)防、處理和解決檔案工作中的突發(fā)事件具有深遠(yuǎn)意義。2003年“非典”肆虐全國(guó)，全國(guó)防治非典型肺炎指揮部辦公室和國(guó)家檔案局共同印發(fā)《關(guān)于做好防治非典型肺炎工作文件材料收集歸檔工作的通知》，指出“抗擊疫情所形成的大量材料是為今后工作查考和研究的真實(shí)記錄，各地區(qū)、各有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真做好疫情檔案的收集工作”，對(duì)各地疫情檔案的收集具有指導(dǎo)意義。2008年5月，汶川地震后雅安市檔案局專門成立“抗災(zāi)專題檔案收集領(lǐng)導(dǎo)小組”，派出檔案工作人員到指揮部協(xié)助工作。以上都是檔案實(shí)踐工作中的成功案例，但一直以來(lái)，檔案工作與應(yīng)急業(yè)務(wù)仍缺乏有效的交流與合作，檔案信息對(duì)應(yīng)急管理的支持力度仍顯不夠。

二、 公共衛(wèi)生事件檔案應(yīng)急管理工作中存在的問(wèn)題

1. 檔案應(yīng)急管理響應(yīng)不夠及時(shí)

新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，黨中央和各級(jí)地方黨委政府作出了及時(shí)的響應(yīng)。2020年1月25日，中共中央決定成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。[3]2020年2月7日，國(guó)家檔案局發(fā)布《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》指出：“檔案部門要按照各級(jí)黨委政府的工作安排，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)做出檔案部門的貢獻(xiàn)?！盵4]檔案系統(tǒng)沒(méi)有第一時(shí)間下發(fā)執(zhí)行相關(guān)規(guī)范，在突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作中應(yīng)急響應(yīng)不夠及時(shí)。

2. 檔案收集方法單一、收集難度大

《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》只對(duì)檔案部門收集工作提出了整體要求，對(duì)疫情防控檔案的收集內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等方面沒(méi)有明確規(guī)定。對(duì)于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理這樣專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，僅憑人工操作或簡(jiǎn)單數(shù)字化處理，難以實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急檔案管理緊急性和專業(yè)性需求。同時(shí)，疫情防控檔案資料的收集難度較大?；鶎俞t(yī)療機(jī)構(gòu)在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了哨所和關(guān)口的重要作用，在發(fā)熱門診、預(yù)檢分診、集中隔離醫(yī)學(xué)觀察、居家隔離醫(yī)學(xué)觀察等工作中，產(chǎn)生大量珍貴的衛(wèi)生防疫資料信息，但由于病毒傳染性極強(qiáng)，檔案工作人員需要一級(jí)防護(hù)甚至更高級(jí)別的防護(hù)才可以進(jìn)入一線，一些珍貴的救治護(hù)理工作畫面及文字材料的獲取難度很大，這些都使得檔案收集工作留有缺憾。

3. 檔案應(yīng)急管理缺乏多方協(xié)作支持

新冠肺炎疫情檔案的形成具有跨地區(qū)、跨部門和跨行業(yè)等特點(diǎn)。檔案應(yīng)急管理工作不單是檔案部門的工作，更是參與抗疫所有主體的工作，少不了各個(gè)系統(tǒng)各個(gè)主體的相互配合、互通有無(wú)、資源共享。筆者所在基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)密切接觸者集中隔離醫(yī)學(xué)觀察工作，此項(xiàng)工作由街道、公安、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、信息等多個(gè)部門聯(lián)合開(kāi)展，但各個(gè)業(yè)務(wù)條口的檔案都缺乏統(tǒng)一的整理及協(xié)作支持，造成了檔案收集一定程度的重復(fù)或缺失。

4. 檔案應(yīng)急管理機(jī)制尚未健全

在制度建設(shè)方面，國(guó)家檔案局印發(fā)的《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》涉及本辦法的適用主體、處置預(yù)案包括突發(fā)事件報(bào)告制度、預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置措施等，[5]但是該辦法只從總體上提供了指導(dǎo)性的意見(jiàn)，沒(méi)有結(jié)合公共衛(wèi)生事件檔案的特點(diǎn)和類型，系統(tǒng)、具體地提出公共衛(wèi)生事件檔案應(yīng)急管理機(jī)制。筆者所在基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，由于時(shí)間緊、工作強(qiáng)度大，大多臨時(shí)組建檔案團(tuán)隊(duì)，待任務(wù)完成后即解散，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理決策和科研的專業(yè)化要求難以達(dá)到，也沒(méi)有明確的檔案突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，檔案行政管理部門和政府相關(guān)職能部門的聯(lián)合機(jī)制還沒(méi)有真正建立。

三、 公共衛(wèi)生事件檔案應(yīng)急管理工作策略

1. 及時(shí)作出響應(yīng)

《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》指出：“應(yīng)及時(shí)處理和解決檔案工作中的突發(fā)事件，確保國(guó)家檔案資源的安全?！盵6]在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，檔案部門應(yīng)把握好時(shí)間節(jié)點(diǎn)，抓住最佳時(shí)機(jī)主動(dòng)與各部門對(duì)接聯(lián)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)，成立疫情檔案資料收集領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)。在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的過(guò)程中應(yīng)體現(xiàn)“及時(shí)、主動(dòng)、專業(yè)”原則。疫情發(fā)生時(shí)，檔案部門應(yīng)快速回應(yīng)疫情防控工作的迫切需求，第一時(shí)間出臺(tái)相關(guān)管理辦法，為相關(guān)部門提供疫情防控檔案材料。

2. 多途徑、廣覆蓋、全過(guò)程收集檔案資料

美國(guó)危機(jī)管理學(xué)家斯蒂文·芬克將公共危機(jī)的生命周期劃分為四個(gè)階段，即潛伏期、暴發(fā)期、持續(xù)期和解決期。[7]檔案部門應(yīng)在公共衛(wèi)生事件發(fā)生的四個(gè)階段進(jìn)行全過(guò)程檔案收集，保證收集的完整性和科學(xué)性。收集時(shí)應(yīng)遵循類別宜多不宜少、分工宜統(tǒng)不宜散、范圍宜寬不宜窄的原則，尤其是在抗擊疫情中科研機(jī)構(gòu)所形成的過(guò)程性記錄材料，一線醫(yī)務(wù)工作者、基層干部、志愿者為疫情做出貢獻(xiàn)和犧牲的先進(jìn)事跡、人物檔案，反映社會(huì)抗擊疫情的感人事跡、民間抗擊疫情的檔案材料，新聞媒體客戶端和網(wǎng)絡(luò)新媒體所形成的疫情檔案材料等記錄，都要積極收集整理歸檔。筆者所在基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極拓展檔案收集渠道，在微信公眾號(hào)開(kāi)設(shè)抗疫宣傳專欄，一邊記錄戰(zhàn)疫信息、進(jìn)行戰(zhàn)疫報(bào)道、弘揚(yáng)正能量，一邊征集戰(zhàn)疫珍貴檔案，保存戰(zhàn)疫記憶，充實(shí)公共衛(wèi)生事件檔案資料。在收集過(guò)程中，檔案部門也要充分了解突發(fā)事件中管理主體的應(yīng)急理念、方法、思路，與政府部門、國(guó)有和非國(guó)有企業(yè)或組織、社會(huì)團(tuán)體等主體建立合作，積極協(xié)助各有關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)真做好疫情防控工作所產(chǎn)生各種文件材料收集與整理，確保其完整齊全。

3. 推動(dòng)檔案信息共建共享

公共衛(wèi)生事件檔案來(lái)源于各級(jí)各類衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)，具有多源特征，而且信息形式多樣。各級(jí)各類衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)多元信息的共建共享，可以借鑒其他領(lǐng)域檔案資源整合服務(wù)形成的經(jīng)驗(yàn)，做好頂層設(shè)計(jì)、平臺(tái)建設(shè)和績(jī)效評(píng)估。[8]首先，頂層設(shè)計(jì)是前提。需要強(qiáng)化跨部門的橫向協(xié)作，深化部門內(nèi)的縱向聯(lián)系，形成多元主體信息互動(dòng)的組織體系和基礎(chǔ)機(jī)制。[9]其次，平臺(tái)建設(shè)是支撐。建設(shè)集管理、技術(shù)、資源、服務(wù)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)于一體的綜合信息管理平臺(tái)，賦予集成管理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急管理、社會(huì)化管理等功能。既能為平時(shí)常態(tài)化的業(yè)務(wù)管理提供服務(wù)，又能為“戰(zhàn)時(shí)”應(yīng)急狀態(tài)的應(yīng)急管理提供危機(jī)決策、預(yù)警處置、善后評(píng)估等支持。最后，績(jī)效評(píng)估是保障。運(yùn)用科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)、方法和程序，對(duì)公共衛(wèi)生事件檔案信息應(yīng)急服務(wù)的組織體系、機(jī)構(gòu)間的協(xié)同、行政管理效率以及應(yīng)急服務(wù)成效等多方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)定和等級(jí)劃分，為公共衛(wèi)生事件檔案信息服務(wù)能力提升提供全周期的長(zhǎng)效保障。建議結(jié)合衛(wèi)生健康工作特點(diǎn)，以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)防為主、快速反應(yīng)、專業(yè)處置”為原則，從實(shí)際情況出發(fā)，利用基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在疫情防控實(shí)踐中的便利條件，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展戰(zhàn)疫專題信息采集工作。

4. 完善應(yīng)急服務(wù)機(jī)制

建立完善突發(fā)事件檔案應(yīng)急服務(wù)機(jī)制，需要檔案主管部門主動(dòng)出擊，引領(lǐng)跨部門合作，如聯(lián)合應(yīng)急管理部等主管部門盡快出臺(tái)相應(yīng)指導(dǎo)文件，明確檔案應(yīng)急服務(wù)機(jī)制的組織、內(nèi)容、保障等基本要求，推動(dòng)各行各業(yè)行動(dòng)起來(lái)，確保檔案應(yīng)急服務(wù)機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)。[10]

注釋與參考文獻(xiàn)

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