加強科研事業(yè)單位財會監(jiān)督的思考

鄺應娣（高級會計師）

（散裂中子源科學中心 廣東 東莞 523800）

2020年1月13日，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上強調要完善黨和國家監(jiān)督體系，明確提出要以黨內監(jiān)督為主導，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調。這是從國家頂層設計的層面，強調了財會監(jiān)督的重要地位，也賦予了財會監(jiān)督在社會主義新時代中新的內涵、新的方向和要求。

近年來，國家大力實施科教興國戰(zhàn)略，各級政府部門及組織為科研事業(yè)的發(fā)展投入了巨大的人力、物力、財力，以支持科研事業(yè)單位發(fā)展科學事業(yè)，積極建設引領國家重大領域及關鍵技術突破的戰(zhàn)略創(chuàng)新基地。監(jiān)督檢查是保證科技人才發(fā)揮所長、經(jīng)費使用合理合規(guī)、扶持政策落實到位、科研目標得以實現(xiàn)的有力保障，因此加強承擔科技發(fā)展使命的科研事業(yè)單位財會監(jiān)督顯得尤為重要。

一、財會監(jiān)督的涵義

財會監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要支柱，是民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督等賴以實施的基礎，更深入地剖析，財會監(jiān)督是一個復雜的多層次的概念，包括財政監(jiān)督、會計監(jiān)督和財務監(jiān)督，是三者的統(tǒng)稱。在黨的統(tǒng)一領導和黨內監(jiān)督引領下，財會監(jiān)督能夠助力人大行使監(jiān)督權，經(jīng)濟主體層面的財會監(jiān)督則能夠為統(tǒng)計監(jiān)督奠定數(shù)據(jù)基礎，單位財務層面的財會監(jiān)督可以與審計監(jiān)督實現(xiàn)銜接與互補，并為行政監(jiān)督和司法監(jiān)督提供核查依據(jù)。筆者認為，會計監(jiān)督通過對在經(jīng)濟業(yè)務記錄、計量、核算、報告過程中形成的會計信息的檢查、分析、評價來完成，寓于會計信息產(chǎn)生與利用過程中，旨在規(guī)范會計核算管理、提升會計信息質量、保證經(jīng)濟業(yè)務合法合規(guī)；財務監(jiān)督以資金流為載體，通過對在經(jīng)濟活動過程中資金的籌集、使用、分配等價值運動的監(jiān)督和制約，保證經(jīng)營活動的合法性和效益性；財政監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，指具有財政監(jiān)督權的主體，依照法定的權限和程序，對財政資金運動及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟關系的檢查和監(jiān)督，具有較強的政策性，同時強調績效評價管理，是國家實現(xiàn)宏觀調控的重要手段。財會監(jiān)督豐富的內涵決定了監(jiān)督環(huán)境的復雜性、監(jiān)督范圍的全面性以及監(jiān)督手段的多樣性，因此，深刻理解其內在涵義對加強科研事業(yè)單位財會監(jiān)督具有重要的指導意義。

二、科研事業(yè)單位財會監(jiān)督存在的問題

（一）財會監(jiān)督定位不清，監(jiān)督意識薄弱。長期以來，科研事業(yè)單位普遍存在“重科研，輕管理”的現(xiàn)象，單位領導多數(shù)是從各個科研部門提拔的高精尖科技人才，并且盡可能調動一切資源保證科研成果，在一定程度上弱化了監(jiān)督管理。很多科研事業(yè)單位未設置總會計師崗位，或者總會計師未列入領導班子決策范疇，無法參與“三重一大”事項的討論，削弱了財會監(jiān)督在單位決策層面的作用。此外，部分人員認為，財會監(jiān)督等同于內部控制，單位嚴格執(zhí)行內部控制規(guī)范，即能實施有效監(jiān)督；認為財會監(jiān)督僅是財務人員的職責，比如日常借款報銷業(yè)務中，科研人員往往抱有僥幸心理，超標準超預算使用經(jīng)費，一旦被財務審核人員發(fā)現(xiàn)問題，單據(jù)退回再行修改，或者項目結題初審發(fā)現(xiàn)與預算不符等問題再行調賬。實際上，財會監(jiān)督需要上下一心，多管齊下，從科研業(yè)務源頭把控，只有這樣，才能保證監(jiān)督落到實處，起到預警和糾偏的作用。

（二）缺乏精準的成本核算，監(jiān)督效益低下。自2019年開始，行政事業(yè)單位全面實施政府會計制度，權責發(fā)生制的引入為科研事業(yè)單位成本核算提供了可行的方向和基礎，但目前大多數(shù)科研事業(yè)單位仍未開展成本核算，無法提供準確的成本信息，對財會監(jiān)督的實施造成了影響，主要表現(xiàn)在：（1）影響預算績效管理。例如，科研項目績效評價，財務指標往往強調的是“支出”概念，突出項目預算執(zhí)行率的管控，容易造成年底或者項目結題前突擊花錢的短期行為，無法體現(xiàn)項目實際成本。（2）不利于單位運行成本控制。缺乏準確的成本信息無法反映資源的耗費，也就難以強化單位運行經(jīng)費的控制，實現(xiàn)厲行節(jié)約、杜絕浪費的目標。（3）資源的合理配置受限。科研事業(yè)單位經(jīng)費來源多數(shù)為財政撥款及事業(yè)收入，面臨經(jīng)費的巨大投入和研究成果的不確定性，資金往往更需要用在刀刃上，基本支出與項目支出之間、項目與項目之間，需要準確的成本信息為資源配置提供有力的基礎和數(shù)據(jù)參考。

（三）財會監(jiān)督角色后移，與業(yè)務全過程銜接不當。隨著管理會計的發(fā)展及“業(yè)財融合”概念的推廣，越來越多的財會人員跳出事后核算的慣性思維，希望滲透到業(yè)務前端，實現(xiàn)業(yè)務的事前管控。然而，對于科研事業(yè)單位而言，業(yè)財融合過程進展相對緩慢，財會監(jiān)督仍然停留在事后把控經(jīng)費支出報銷、發(fā)現(xiàn)問題責令整改的滯后階段，究其原因主要有：（1）科研業(yè)務高技術壁壘限制。與企業(yè)及一般行政事業(yè)單位不同，科研事業(yè)單位業(yè)務構成相對單一，科學研究及技術開發(fā)業(yè)務是主線，礙于高新技術的前沿性及專業(yè)性，財會人員難以深入了解科研項目的具體運行全過程，對于把控項目預算、支出必要性及合理性等方面難度較大。（2）科研部門及財務部門溝通協(xié)調不暢?？蒲袠I(yè)務拓展是關系科研事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的命脈，更是科研部門人員職稱晉升、職業(yè)發(fā)展的重要指標，一味關注科研成果以及對財務人員約束、限制經(jīng)費使用的誤解，導致科研部門及財務部門之間存在不少需要溝通協(xié)調的問題。（3）財務人員素質有待提升。科研事業(yè)單位人才政策向高科技人才團隊傾斜，高端財務管理人才缺乏，財務人員全局觀及管理視野不足，難以發(fā)揮財會監(jiān)督在財務治理中的重要作用。

（四）財會信息披露不足，內外部監(jiān)督結合不夠。完善的監(jiān)督體系應該涵蓋內部監(jiān)督和外部監(jiān)督，財會信息的披露是外部監(jiān)督的基礎。目前，科研事業(yè)單位尚未形成完善的信息公開制度，相當一部分單位按照《中華人民共和國預算法實施條例》的要求，2021年起才全面公開預算和決算信息，主動公開的意識不強。在信息準確性和可比性方面，由于缺乏標準化的規(guī)范指導，相關項目細化程度不高，影響了公開信息的質量，年度間或者同類業(yè)務間數(shù)據(jù)可比性偏低。此外，單位層面對于政府監(jiān)管和群眾監(jiān)督的回應不足，對社會密切關注的項目如“三公經(jīng)費”等收支情況缺乏有力的補充說明，未能建立長效的監(jiān)督反饋機制?？蒲惺聵I(yè)單位經(jīng)費體量龐大，尤其是科技創(chuàng)新項目屢獲政府及相關部門特殊資助，經(jīng)費監(jiān)管尤為重要，因此規(guī)范信息公開以充分滿足外部監(jiān)督的要求是亟待解決的問題。

三、加強科研事業(yè)單位財會監(jiān)督的對策與建議

（一）提高思想政治站位，完善內部財會監(jiān)督體系。加強科研事業(yè)單位財會監(jiān)督的首要措施是提升單位各層面人員的思想政治站位，以達到共識——科研與管理是相輔相成的，有效的監(jiān)督管理能提升項目經(jīng)費使用效能，為科研項目的開展保駕護航。筆者認為，財會監(jiān)督執(zhí)行情況應納入科研事業(yè)單位領導班子的考核范圍，明確各層面領導的職責范圍，設立相應的考核指標，量化領導在財會監(jiān)督實施過程中所起的作用和實施效果，以全面提升領導層面對財會監(jiān)督的重視程度。在財務管理方面，科研事業(yè)單位可根據(jù)單位實際情況，設立總會計師崗位，總會計師有權列席單位決策會議，一方面，總會計師積極參與單位決策，能夠從財務管理專業(yè)角度給予意見，防范廉政風險，遏制投機行為的發(fā)生；另一方面，總會計師對于單位貫徹落實財會監(jiān)督措施能起到積極的推動作用，確保監(jiān)督政策的落實。對于科研人員經(jīng)費報銷隨意性的問題，建議設立相應獎懲制度，將經(jīng)費報銷情況細化成不同指標，納入個人年終考核體系及項目績效評價體系，項目負責人及財務人員利用信息系統(tǒng)對獎懲依據(jù)進行嚴格把關及判斷，報銷單據(jù)退單率或者項目結題調賬率較高的人員應該給予一定的年終績效扣減，并且加強財務培訓，反之則予以表揚或者一定褒獎。實際上，該制度是變“被動監(jiān)督”為“主動監(jiān)督”，以此激勵和約束科研人員積極參與內部財會監(jiān)督，起到事半功倍的效果。另外，還要進一步健全科研誠信體系建設，扎實推進高水平分類教育培訓，切實提高加強科研誠信建設工作的意識，發(fā)揮國家戰(zhàn)略科技力量的引領和示范作用，加快科研誠信專員隊伍建設，提升案件調查處理能力，遏制科研不端行為的發(fā)生，為誠實守信、兢兢業(yè)業(yè)的科技工作者提供良好的職業(yè)發(fā)展環(huán)境，全力以赴為祖國科技事業(yè)貢獻力量。

（二）加強成本核算管理，提升財會監(jiān)督效率與精準度。按照財政部《關于印發(fā)<事業(yè)單位成本核算基本指引>的通知》（財會［2019］25號），為提升單位內部管理水平和運行效率，夯實績效管理基礎，科研事業(yè)單位領導層及財會人員應樹立成本意識，盡快構建成本核算管理體系，根據(jù)本單位實際情況通過科學的方法確定成本核算的范圍、對象、項目以及成本歸集和分配的方式。筆者認為，科研事業(yè)單位開展成本核算的首要工作是建立以權責發(fā)生制為基礎的輔助核算信息系統(tǒng)，將科研項目作為單位成本核算的主要對象。通過輔助核算信息系統(tǒng)，明確科研項目直接成本和間接成本的界限，通過科學合理的分配方式歸集科研項目直接和間接消耗的材料、人工、費用，確保項目成本信息的質量，為進一步分析比較項目成本費用提供有效的數(shù)據(jù)保障。編制項目直接成本預算時，要在保證科研過程中的消耗基礎上，秉承經(jīng)濟節(jié)約的原則做好測算，間接成本的歸集和分配要根據(jù)單位客觀經(jīng)濟標準合理確定計提比例，通過科學合理的年度項目預算，單位從宏觀層面把控各個項目的資源分配，避免項目間經(jīng)費分配不均或者資源浪費的現(xiàn)象。為提高成本核算的精準度，在預算績效評價管理體系中可設立各項資金活動的成本量化指標以及各指標的權重，直觀對比各項業(yè)務活動的資源占用，對于資源消耗較大的業(yè)務需要深入分析成本動因，適時采取有效的管控措施，避免不必要的經(jīng)濟損失。此外，需注重成本效益的考核，建議將其與科研團隊或科研人員的績效考核掛鉤，層層壓實責任，促進科研人員在最大限度保證科研成果的同時注重成本效益，實現(xiàn)單位對成本支出的科學把控。已建立成熟成本會計核算體系的單位，可進一步完善財務報告體系，增設成本核算分析報告，從資源配置的角度反映單位真實的財務狀況和經(jīng)濟效益，積累經(jīng)驗，逐步促進單位成本核算和績效管理水平的提升。

（三）構建業(yè)財融合環(huán)境，滲透科研業(yè)務監(jiān)督全過程。筆者認為，建立各部門聯(lián)動的監(jiān)督管理長效機制，將財會監(jiān)督嵌入業(yè)務過程的各個風險點，是構建業(yè)財融合環(huán)境的重要舉措。以科研項目實施為例，各部門處于項目前期可行性研究、立項申請、預算編制、預算執(zhí)行、結題審計、項目驗收等各個業(yè)務流的關鍵控制地位，基于對本部門業(yè)務的了解，各部門應依據(jù)專業(yè)判斷識別業(yè)務流的風險點及薄弱環(huán)節(jié)，從而設計出控制風險及強化監(jiān)督管理的具體措施，加以落實管理，環(huán)環(huán)相扣，形成管理閉環(huán)，動態(tài)配合，杜絕制度隱患，促進科研事業(yè)的健康長遠發(fā)展。此外，作為財會監(jiān)督中堅力量的財務人員，需轉變傳統(tǒng)財務人員事后核算的理念，將財會監(jiān)督過程延伸至業(yè)務前端，實現(xiàn)“事前”“事中”“事后”管控的財務與業(yè)務的協(xié)同。同時，需要加強自身專業(yè)能力和綜合素質的培養(yǎng)，通過參與項目預算編制、科技成果展示、業(yè)務培訓等方式深入了解本單位科研領域的發(fā)展情況，與科研專家、科研管理部門保持良好溝通，學會利用大數(shù)據(jù)、智能財務手段分析對比項目預算與執(zhí)行情況，實現(xiàn)從傳統(tǒng)財務到項目財務、業(yè)務財務的轉變。在提升財會監(jiān)督工作效率方面，堅持人工監(jiān)督與系統(tǒng)監(jiān)督相結合的原則，利用信息化技術將各個管理系統(tǒng)打通，構建完善的內部控制監(jiān)督系統(tǒng)，力求將財會監(jiān)督關口前移，實現(xiàn)業(yè)務全過程管控。需要注意的是，信息化系統(tǒng)建設實務工作中，往往容易出現(xiàn)需求與實際設計效果不符的現(xiàn)象，本應是自動化帶來的效率提升，卻因系統(tǒng)設計不盡人意，繁瑣冗長，無法滿足需求，為此財務部門要充分調研用戶需求，尋求系統(tǒng)間的相互交叉重疊點予以優(yōu)化，盡量簡化業(yè)務流程，實行一鍵操作，進而減輕科研人員事務性負擔，真正落實“放管服”政策，激勵科研人員潛心科學研究。

（四）內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合，助推財會監(jiān)督效益提升。外部監(jiān)督的主體包括財政部門、審計機關、稅務部門、第三方中介、社會公眾等，推動各監(jiān)督主體貫通協(xié)調，是對內部監(jiān)督強有力的補充，能形成常態(tài)長效的監(jiān)督合力。筆者認為，科研事業(yè)單位應力抓財會信息公開制度的實施，打造“陽光透明”財政，為外部監(jiān)督提供良好的信息基礎。首先，信息公開范圍應該逐步擴大，增設滿足不同監(jiān)督要求的附表，比如備受社會公眾關注的“三公經(jīng)費”支出明細表、重大科研項目主要經(jīng)費支出明細表、重大科技基礎設施建設或者運行費明細表、滿足各級稅務部門稽查要求的收入費用明細表等。其次，同行業(yè)應設定統(tǒng)一的標準信息公開報告體系，細化對應報告項目，重視編報質量，增強信息的橫向和縱向可比性，尤其是成本信息方面，通過比較同行業(yè)或同業(yè)務的成本費用率，可以直觀了解單位資源的耗費情況，對于耗費高的單位或項目予以高度重視，及時發(fā)現(xiàn)問題，加大成本管控力度，杜絕腐敗、鋪張浪費的不良現(xiàn)象。再次，借助大數(shù)據(jù)及現(xiàn)代網(wǎng)絡信息化手段，除傳統(tǒng)的外部網(wǎng)站、宣傳欄外，可充分利用微信公眾號、微博等社交平臺和媒介增強公開信息的傳播廣度和受眾面，同時密切關注輿情，對于社會公眾提出的質疑，應高度重視，明確和落實反饋工作機制及流程，受質疑的公開信息應經(jīng)審慎調查研究后及時反饋結果并追究相應責任，確保信息平穩(wěn)公開。此外，參照上市公司審計制度，筆者認為，科研事業(yè)單位應該強制執(zhí)行年度財務報告審計及稅審制度，聘請專業(yè)的會計師事務所對年度財務狀況及當年的經(jīng)濟運行和納稅情況作出評價，針對潛在的舞弊漏洞及納稅風險，提出改善措施并加以落實，充分發(fā)揮社會中介的外部監(jiān)管作用，這是推動事業(yè)單位分類改革、促進科研事業(yè)單位長遠發(fā)展的有效舉措。