突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中的府際合作基礎(chǔ)及其限度
——基于新冠肺炎疫情防控實(shí)踐的研究

問延安， 方 錄

(1.安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243032；2.電子科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 611731)

一、問題的提出

現(xiàn)代社會日益呈現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)化特征[1]，如何有效應(yīng)對各式各樣的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，特別是突發(fā)公共衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全問題，已成為各國政府面臨的難題。人類是一個(gè)命運(yùn)共同體，合作治理理論[2]為合作破解突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機(jī)治理困局提供思路與手段[3]，整體政府理論[4]為府際合作提供理論依據(jù)。

2020年2月23日習(xí)近平總書記在北京市召開的統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強(qiáng)疫情防控工作，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平”。隨著中央—地方、地方—地方、政府—社會—公眾間的通力合作，我國取得疫情防控的重大戰(zhàn)略成果，凸顯我國制度優(yōu)勢與治理能力。2020年4月27日在北京市召開的中央全面深化改革委員會第十三次會議上，習(xí)近平總書記指出：“我國疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)之所以能夠有力推進(jìn)，根本原因是黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的優(yōu)勢發(fā)揮了無可比擬的重要作用。發(fā)展環(huán)境越是嚴(yán)峻復(fù)雜，越要堅(jiān)定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理體系，促進(jìn)制度建設(shè)和治理效能更好轉(zhuǎn)化融合，善于運(yùn)用制度優(yōu)勢應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)沖擊。”

黨和政府關(guān)于國家治理與疫情防控的一系列重要論斷，為學(xué)界從國家治理現(xiàn)代化的視角切入疫情防控研究提供了政策支撐和理論指導(dǎo)。審視此次突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件下的府際合作，可以為提升我國應(yīng)急管理能力提供理論參考，助推我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前國內(nèi)相關(guān)研究多聚焦在跨界或跨域危機(jī)治理的府際合作方面[5-6]，如洪災(zāi)應(yīng)急管理中的府際合作模式研究[7]，以及流域水污染危機(jī)治理的府際合作研究[8]等，鮮有學(xué)者依據(jù)不同府際合作類型展開研究。國外學(xué)者圍繞應(yīng)急管理展開的府際合作研究成果較為豐富，James A. Gordon對加拿大地方政府綜合應(yīng)急管理進(jìn)行了案例研究[9]；Naim Kapucu等系統(tǒng)梳理協(xié)同應(yīng)急管理與國家應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)研究[10]；Jeroen Wolbers對危機(jī)管理中組織如何協(xié)調(diào)歧義和不連續(xù)性進(jìn)行實(shí)地研究[11]；Jared A. Grunwald等分析澳大利亞三個(gè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中的關(guān)鍵人員是如何在突發(fā)情況下快速有效識別和解決組織合作障礙的[12]；Christensen Tom等則對中國危機(jī)管理中協(xié)調(diào)機(jī)制及成敗的關(guān)鍵因素展開分析[13]。由此可見，國內(nèi)外學(xué)者們意識到有效府際合作是應(yīng)對危機(jī)的重要管理策略。從實(shí)踐層面來看，府際合作在我國應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中一直發(fā)揮著重要作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央統(tǒng)一調(diào)配，整合優(yōu)勢資源，舉全國之力，領(lǐng)導(dǎo)府際合作應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，這一時(shí)期的府際合作多呈現(xiàn)縱向特征。改革開放以后，特別是中國特色社會主義發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的府際合作治理模式愈加多元化，各級政府在應(yīng)對行政區(qū)內(nèi)的突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中積累了豐富的合作治理經(jīng)驗(yàn)。本文通過總結(jié)疫情防控中相關(guān)府際合作成功案例，在理論上厘清突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中府際合作類型、特點(diǎn)、基礎(chǔ)及功能，分析突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中府際合作的限度及應(yīng)對策略，是對現(xiàn)有府際關(guān)系理論的延伸，亦為提升各級政府應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的治理能力提供參考。

二、府際合作的理論基礎(chǔ)及典型案例

(一)府際合作理論

政府合作理論應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而興[14]，其后演變?yōu)楦H合作理論[15]。學(xué)者們就府際合作類型做過深入研究[16]，也對府際合作概念展開過深入思考。朱最新認(rèn)為府際合作是政府主導(dǎo)的多元化制度性合作治理活動，強(qiáng)調(diào)問題解決、目標(biāo)導(dǎo)向與管理創(chuàng)新[17]。戴維·卡梅倫教授提出府際合作系政府間的多方合作治理活動[18]。本文認(rèn)為，府際合作是指政府間基于一定條件，為達(dá)到一定目的所進(jìn)行的相關(guān)合作，包括中央政府與地方政府間的合作、同一層級或者不同層級地方政府間的合作以及政府部門間的合作，其合作形式多樣且具有回應(yīng)性。

(二)府際合作類型及其分析

我國行政層級大略分為五層，在面對較為嚴(yán)峻問題時(shí)，會有多個(gè)部門共同參與，形成多種府際合作模式[19]。借鑒府際治理[20]、府際契約[21]及府際協(xié)議[22]等提法，將府際合作分為縱向府際合作、橫向府際合作、斜向府際合作和混合府際合作。

1.縱向府際合作

縱向府際合作主要指中央政府(及其職能部門)與省級政府(及其職能部門)間的合作，而不同層級地方政府間的合作包括省(區(qū)、市)政府的合作及其內(nèi)部對應(yīng)職能部門間的合作?？v向府際合作在我國有明確的法律依據(jù)，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四章第六十七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策?！贝送?，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四章第五十二條規(guī)定“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財(cái)力或者技術(shù)支援，要求生產(chǎn)、供應(yīng)生活必需品和應(yīng)急救援物資的企業(yè)組織生產(chǎn)，保證供給，要求提供醫(yī)療、交通等公共服務(wù)的組織提供相應(yīng)的服務(wù)?！?/p>

案例1新冠肺炎疫情暴發(fā)后，2020年1月25日習(xí)近平總書記在北京市主持召開中共中央政治局常委會會議，決定成立中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并向湖北等地派出指導(dǎo)組(1)資料詳見：中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議 研究新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央總書記習(xí)近平主持會議[EB/OL].(2020-01-26)[2020-08-16].http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0126/c64094-31562527.html.。指導(dǎo)組主要有督導(dǎo)、指導(dǎo)與督察三項(xiàng)職責(zé)，在醫(yī)用物資短缺以及患者救治工作中發(fā)揮巨大作用(2)資料詳見：解讀|中央指導(dǎo)組在湖北的25天[EB/OL].(2020-02-21)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659113445154928792&wfr=spider&for=pc.。

中央赴湖北指導(dǎo)組是代表黨中央赴湖北指導(dǎo)疫情防控工作，是中央與地方合作即縱向合作的體現(xiàn)。指導(dǎo)組“督導(dǎo)、指導(dǎo)、督察”的職責(zé)能較好地體現(xiàn)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件下央地合作關(guān)系。督導(dǎo)是不打折扣地完成黨中央和習(xí)近平總書記的各項(xiàng)指示與既定目標(biāo)；指導(dǎo)是在湖北省地方政府無法或者無力完成的事項(xiàng)中發(fā)揮協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌作用；督察是調(diào)查、糾正、處理疫情防控期間相關(guān)部門不作為和亂作為等問題。

案例22020年7月初，香港特別行政區(qū)暴發(fā)新一輪疫情，中央政府高度關(guān)注，派遣“內(nèi)地核酸檢測支援隊(duì)”馳援香港，同時(shí)提供一切疫情防控所需幫助(3)資料詳見：國務(wù)院港澳辦發(fā)言人：中央政府將為香港抗擊疫情提供一切必要支持[EB/OL].(2020-07-27)[2020-08-16].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-07/27/content_5530469.htm.(4)資料詳見：香港各界感謝中央政府雪中送炭協(xié)助香港抗擊疫情[EB/OL].(2020-08-04)[2020-08-16].http：//news.youth.cn/gn/202008/t20200804_12436515.htm.。

該案例屬于縱向合作，由于香港特別行政區(qū)在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下享有高度自治權(quán)，該合作類型具有一定的特殊性。

根據(jù)上述兩個(gè)案例可以發(fā)現(xiàn)突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機(jī)中縱向府際合作的相關(guān)特點(diǎn)：(1)地方政府無力獨(dú)自應(yīng)對危機(jī)，需要中央政府援助；(2)中央政府(含職能部門或其授權(quán)組織)需要依法依規(guī)同地方合作；(3)在突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機(jī)縱向合作中，上級政府起主導(dǎo)作用；(4)“貫徹、落實(shí)、調(diào)研、反饋、糾偏”是縱向合作的主要工作內(nèi)容。中央赴湖北指導(dǎo)組在貫徹落實(shí)黨中央決策部署的同時(shí)，實(shí)地調(diào)研地方政府在疫情防控中的舉措并向中央反饋，及時(shí)指導(dǎo)地方政府展開疫情防控工作。

2.橫向府際合作

橫向府際合作是指處于同一行政層級、無行政隸屬關(guān)系的中央政府職能部門間的合作，或者地方政府(含職能部門)間圍繞共同目標(biāo)而展開的相互合作。根據(jù)合作主體的不同，可以將橫向府際合作分為：(1)省際合作，指省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)政府間的合作；(2)市際合作，指地級市政府間為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而展開的合作；(3)縣際合作，縣級政府為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而展開的合作；(4)中央政府職能部門間的合作；(5)同一層級地方政府職能部門間的合作。

案例3在新冠肺炎疫情防控工作中，橫向府際合作主要表現(xiàn)為聯(lián)防聯(lián)控。國家衛(wèi)生健康委員會牽頭建立應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，成員單位共32個(gè)，下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)等工作組，各部委負(fù)責(zé)人任組長，是中央層面為應(yīng)對疫情而成立的多部委協(xié)調(diào)工作機(jī)制平臺(5)資料詳見：國家衛(wèi)生健康委會同相關(guān)部門聯(lián)防聯(lián)控 全力應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情[EB/OL].(2020-01-22)[2020-08-16].https：//baike.baidu.com/redirect/5febCmLfAPfnjBV2vlzIbhZPZUXM-HZQZR88yvpO4HQl5wN5 kF2YRSO2kAoANYl2UGTU91kSctsKcfUe13C9Xg_YYXuWW5wKs9Kg5XA3zQMtSIJg.。

根據(jù)案例3，可以發(fā)現(xiàn)突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機(jī)中橫向府際合作的相關(guān)特點(diǎn)：(1)由某一(幾)部門牽頭負(fù)責(zé)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，具體牽頭部門則根據(jù)事件性質(zhì)決定；(2)各組成單位地位平等，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制屬議事協(xié)調(diào)平臺，各參與部門行政層級相同，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；(3)協(xié)商成為主要手段，這主要是由第二個(gè)特點(diǎn)所決定，因?yàn)楦鹘M成單位級別相同，不存在領(lǐng)導(dǎo)、命令關(guān)系，主要靠協(xié)商形成各種決議和文件；(4)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的橫向府際合作負(fù)責(zé)人由上一級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任。

3.斜向府際合作

斜向府際合作指處于不同行政層級且無行政隸屬關(guān)系或者級別不對等的政府職能部門間的合作。我國斜向府際合作在實(shí)踐層面多以“對口支援”形式出現(xiàn)。在應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，區(qū)域救治急需和資源有限之間矛盾突出，按照行政隸屬關(guān)系進(jìn)行府際合作無法保證持續(xù)有效的救治，中央政府牽頭，跳出層級及行政隸屬關(guān)系，短時(shí)間內(nèi)跨區(qū)域配置大規(guī)模優(yōu)質(zhì)資源，推動斜向府際合作，能迅速提升特定區(qū)域應(yīng)對突發(fā)重大公共事件的公共服務(wù)能力。

案例4“省包市”是斜向府際合作的典型做法，為更好幫助湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情，2020年1月24日，中央政府組織29個(gè)省(區(qū)、市)組建醫(yī)療隊(duì)奔赴武漢等地區(qū)，1月28日，26個(gè)省(區(qū)、市)響應(yīng)中央號召，組建49支醫(yī)療隊(duì)5600多人馳援湖北。2020年2月7日在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會上，國家衛(wèi)生健康委員會宣布安排19個(gè)省份對口支援湖北省除武漢市外的16個(gè)地市，全力支持湖北省加強(qiáng)病人的救治工作，在全國各地優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的全力支援下，僅用了兩個(gè)多月，湖北省新冠肺炎疫情得到有效控制(6)資料詳見：“一省包一市”打贏戰(zhàn)“疫”堅(jiān)定信心[EB/OL].(2020-02-10)[2020-08-16].http：//www.ce.cn/cysc/jtys/tielu/202002/10/t20200210_34243126.shtml.。

由案例4可以發(fā)現(xiàn)，突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中斜向府際合作的相關(guān)特點(diǎn)：(1)目標(biāo)明確，由于事先明確了府際合作雙方對象，因此斜向府際合作的主體、所采取的措施和所要達(dá)到的目標(biāo)十分明確；(2)高效有力，由于斜向府際合作，各兄弟省(區(qū)、市)清楚所要支援對象所需，可快速組建醫(yī)療隊(duì)、運(yùn)送醫(yī)護(hù)人員，高效有力地支持疫情防控；(3)職責(zé)明確，由于斜向府際合作，供需明確，支援方職責(zé)明確，不會出現(xiàn)支援方眾多而導(dǎo)致職責(zé)不明、推諉責(zé)任等問題；(4)資源配置網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)化，斜向府際合作中資源配置橫、縱向交織，整體上呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)化特征。

4.混合府際合作

案例5疫情防控斗爭中，全國各地支援武漢是混合府際合作。疫情發(fā)生以后，在中央的統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度下，國家醫(yī)療隊(duì)、全國各省(區(qū)、市)派出醫(yī)療隊(duì)、中央軍委派出醫(yī)療隊(duì)馳援武漢(7)資料詳見：馳援武漢的國家醫(yī)療隊(duì)，現(xiàn)在怎么樣了？[EB/OL].(2020-01-31)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1657240816968543704&wfr=spider&for=pc.(8)資料詳見：全國各地醫(yī)療隊(duì)馳援武漢！[EB/OL].(2020-01-24)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1656562947262279025&wfr=spider&for=pc.(9)資料詳見：國家衛(wèi)健委：8支1000多人支援武漢的醫(yī)療隊(duì)正待命[EB/OL].(2020-01-26)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1656776442047147629&wfr=spider&for=pc.。

通過此案例可以發(fā)現(xiàn)，突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中混合府際合作的相關(guān)特點(diǎn)：(1)合作無層級、行政隸屬限制，國家衛(wèi)生健康委員會選派國家醫(yī)療隊(duì)，各省(區(qū)、市)派出醫(yī)療隊(duì)以及中央軍委派出醫(yī)療隊(duì)，三種醫(yī)療隊(duì)各自隸屬不同系統(tǒng)；(2)中央負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度，無論是國家衛(wèi)生健康委員會選派的醫(yī)療隊(duì)，還是各省(區(qū)、市)派出的醫(yī)療隊(duì)，抑或是中央軍委派出的醫(yī)療隊(duì)，都是中央根據(jù)武漢實(shí)際情況所作的統(tǒng)籌安排；(3)資源集中、實(shí)力強(qiáng)，將各單位、各地區(qū)、各系統(tǒng)的優(yōu)勢資源整合，組織專家展開集中研判，混合府際合作資源集中、實(shí)力強(qiáng)勁。

通過分析上述案例，總結(jié)出縱向府際合作、橫向府際合作、斜向府際合作和混合府際合作的各自特點(diǎn)，對各類型的府際合作有了更深層次認(rèn)識。在應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件過程中，政府間的縱向合作貫通聯(lián)結(jié)其他合作類型，縱向府際合作是展開其他府際合作的關(guān)鍵，此問題有待進(jìn)一步深入探討。

三、突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件下府際合作基礎(chǔ)及功能

新冠肺炎疫情是新中國成立以來我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，如此嚴(yán)重的疫情僅靠一省一地，無法完全將其控制，需要中央與地方、地方與地方的通力合作。那么，為何我國各級政府能在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件下開展府際合作？四大類型的府際合作有哪些功能？

(一)府際合作基礎(chǔ)

回顧此次新冠肺炎疫情防控工作，以具有中國特色的應(yīng)急管理“一案三制”體系及其發(fā)展為依托，將府際合作的基礎(chǔ)歸納為以下五個(gè)方面。

1.體制基礎(chǔ)

黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。中國共產(chǎn)黨是總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國應(yīng)急管理的最大特點(diǎn)和最大優(yōu)勢。正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國已按照應(yīng)急和常態(tài)兩種事件狀態(tài)分別建立了非常態(tài)化應(yīng)急管理體制和常態(tài)化管理體制。面對一般性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，各級政府的衛(wèi)健部門以各負(fù)其責(zé)為基礎(chǔ)展開常態(tài)化應(yīng)急管理合作；面對特別重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)以及社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，使我國有能力采用統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)為特征的非常態(tài)化應(yīng)急管理體制。在應(yīng)對新冠肺炎疫情時(shí)建立的國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，即為黨和政府確保多地政府間展開有效合作的非常態(tài)化應(yīng)急機(jī)制。從“一案三制”到“總體國家安全觀”及至國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，我國已建立兼具常態(tài)與非常態(tài)的應(yīng)急管理體制，并能在不同體制中有效切換，為各級政府在重大公共衛(wèi)生事件中開展府際合作，統(tǒng)籌抓好疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了體制基礎(chǔ)。我國府際合作四種類型的實(shí)踐，離不開中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

2.法律保障

在面對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國傳染病防治法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等法律法規(guī)為基石，我國初步建立了應(yīng)急狀態(tài)下社會運(yùn)行的法律體系。2020年2月5日習(xí)近平總書記在北京市主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，強(qiáng)調(diào)“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系”。愈加健全的應(yīng)急管理法制體系建設(shè)，保證了國務(wù)院可以依法開展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因時(shí)因地組織各級地方政府和衛(wèi)生行政主管部門統(tǒng)籌開展疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作，使府際合作有了法律保障。當(dāng)然，不同地區(qū)面臨不同疫情形勢，各級地方政府在疫情防控中往往會面臨很多新問題與挑戰(zhàn)，如區(qū)域間交通管制、跨省流動管制等應(yīng)急管控措施，在某種程度上會突破現(xiàn)有法律規(guī)定，現(xiàn)階段各級地方人大會啟動緊急授權(quán)給地方政府，為各級地方政府防疫行為的具體實(shí)施及府際合作提供法律依據(jù)和保障。自全國各地支援武漢抗疫之后，各省(區(qū)、市)集中出臺《關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的決定》，提出區(qū)(市)人民政府可以和其他省(區(qū)、市)在疫情聯(lián)防聯(lián)控方面制定溝通協(xié)作工作機(jī)制。

3.服務(wù)宗旨一致

我國是單一制國家，地方政府服從中央政府并接受其領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決執(zhí)行中央政府的方針、政策。我國各級政府堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持人民至上、生命至上的理念，把人民群眾的身體健康放在首位。2020年2月3日習(xí)近平總書記在中共中央政治局常務(wù)委員會上發(fā)表重要講話，提出“疫情防控要堅(jiān)持全國一盤棋。各級黨委和政府必須堅(jiān)決服從黨中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，做到令行禁止。各地區(qū)各部門必須增強(qiáng)大局意識和全局觀念，堅(jiān)決服從中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的指揮。各地區(qū)各部門采取的舉措既要考慮本地區(qū)本領(lǐng)域防控需要，也要考慮對重點(diǎn)地區(qū)、對全國防控的影響。疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題，而是全方位的工作，各項(xiàng)工作都要為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供支持”。中國共產(chǎn)黨作為疫情防控的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，通過權(quán)威動員和資源統(tǒng)籌，以“以人民為中心”的發(fā)展思想和服務(wù)宗旨為基石，為最大限度保障人民群眾身體健康，防止疫情擴(kuò)散，將各級政府整合成“上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)同”的整體性防疫力量。

4.民族共同體意識增強(qiáng)

自商周以來，中國便是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家[23]，新中國成立后各民族共建中華，形成中華民族大團(tuán)結(jié)的良好局面。此次突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，各個(gè)少數(shù)民族和民族地區(qū)不但守護(hù)好自身的健康、家園和祖國的邊疆地區(qū)，而且充分凸顯“一方有難，八方支援”“萬眾一心、眾志成城”的民族共同體情懷，貢獻(xiàn)出智慧、人力、物力支援湖北和武漢[24]。民族共同體意識得到進(jìn)一步增強(qiáng)，并凝聚出民族共同體精神，這是府際合作得以達(dá)成的社會基礎(chǔ)。突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件會聚焦民族共同體意識，在抗擊疫情的過程中，民族共同體意識所凝聚出的民族共同體精神實(shí)為國家治理中的精神國力，可以將疫情防控任務(wù)的政治性內(nèi)化為各級政府及各民族人民合作的積極主動性。

5.電子政務(wù)(府)建設(shè)取得快速發(fā)展

自1999年政府上網(wǎng)以來，我國的電子政務(wù)、電子政府建設(shè)取得輝煌成就與飛速發(fā)展[25]，打破政府間信息無法及時(shí)、準(zhǔn)確、有效傳遞的局面，使得政府部門間能夠信息資源共享，消除府際合作的信息壁壘。在遇到突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，電子政務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)府際間即時(shí)性的政策傳達(dá)和信息共享，最大限度提升府際合作防疫的效能；我國各級政府都在走“開放數(shù)據(jù)”之路，設(shè)定專門的電子政務(wù)機(jī)構(gòu)，按照全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)疫情信息庫，確保府際信息資源的平等共享。健康碼政策的落地是一個(gè)很好的注腳，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)的海量存儲、云平臺的強(qiáng)大算力和區(qū)塊鏈技術(shù)，各級政府迅速建立自有的健康碼數(shù)據(jù)庫和平臺，并遵照中央政府主導(dǎo)構(gòu)建的健康碼全國性數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)和要求，各級政府展開府際合作，快速完成地區(qū)健康碼互認(rèn)及“一碼通行”。

(二)府際合作功能

1.縱向府際合作功能

中央政府和地方政府間通過密切合作，較快實(shí)現(xiàn)疫情控制，從而進(jìn)入疫情防控常態(tài)化?？v向府際合作體現(xiàn)的功能首先為政策支持，即合作表明中央從資源、資金、人員等方面全方位支持地方政府打贏疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)；其次為穩(wěn)定人心，在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中尤其是新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，僅依靠湖北省地方政府已無力控制疫情蔓延，病毒的傳染性、陌生性以及地方政府防控能力的不足，使群眾心生恐慌，而中央的及時(shí)介入有助于穩(wěn)定群眾心態(tài)；再次表現(xiàn)為資源調(diào)配受“條塊體制”限制，湖北省地方政府不具備調(diào)配全國各地資源的能力與合法性，而中央赴湖北指導(dǎo)組正好彌補(bǔ)這一限制，在中央全力支持下，全國其他省(區(qū)、市)的人員馳援武漢，全國各地防疫物資迅速調(diào)配到位。

2.橫向府際合作功能

橫向府際合作應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的第一個(gè)功能是貫徹落實(shí)中央疫情防控的決策決議，例如國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是落實(shí)中央政治局和中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)決策決議。橫向府際合作的第二個(gè)功能是統(tǒng)合部門力量、加強(qiáng)信息共享。議事協(xié)調(diào)機(jī)制是中國特色社會主義協(xié)商民主的表現(xiàn)形式之一。議事協(xié)調(diào)機(jī)制的成立是為了專門研究或者應(yīng)對某一難題，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的成立目的是防控新冠肺炎疫情，通過統(tǒng)合各相關(guān)部門的力量、共享各相關(guān)部門的信息資源，以牽頭單位或上一級行政單位負(fù)責(zé)人作為召集者，確保迅速凝聚力量并果斷決策。橫向府際合作的第三個(gè)功能是精細(xì)化管理繁雜事務(wù)。例如國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)等工作組，精細(xì)化管理繁雜的疫情防控事務(wù)，任命有關(guān)部委負(fù)責(zé)人為組長，充分發(fā)揮相關(guān)部委職能，避免增設(shè)部門及增加事務(wù)。

3.斜向府際合作功能

斜向府際合作在此次疫情防控中發(fā)揮了巨大作用，充分動員地方政府的力量，疫情防控取得重大階段性戰(zhàn)略成果。斜向府際合作在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了以下功能：一是拓展了縱向府際合作和橫向府際合作。首先“省包市”策略是國家衛(wèi)健委在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會上予以宣布明確的，各省對口支援湖北省除武漢市以外其他區(qū)域，是落實(shí)中央決策和中央層面橫向府際合作的具體表現(xiàn)；其次湖北省武漢市是中央調(diào)集全國力量馳援，湖北省除武漢市其他地區(qū)實(shí)施“省包市”策略，表現(xiàn)出斜向合作是縱向府際合作的延伸。二是加強(qiáng)地方政府間的溝通聯(lián)系。斜向府際合作有助于加強(qiáng)地方政府之間的溝通與聯(lián)系，促使地方政府間開展合作，增強(qiáng)雙方之間的合作關(guān)系，為疫情防控結(jié)束后府際間的合作交流提供基礎(chǔ)。

4.混合府際合作功能

新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，武漢市作為抗疫的主戰(zhàn)場，集合了中央以及全國各地的支援力量，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中混合府際合作首先體現(xiàn)的功能是解決情況最嚴(yán)重地區(qū)所面臨的問題，幫助該區(qū)域迅速穩(wěn)定；其次混合府際合作對政府的人員安排能力、資源調(diào)配能力是一次極大考驗(yàn)，涉及多層級政府和各地政府，混合府際合作有助于鍛煉提升政府的人員安排與資源調(diào)配能力。

四、突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件下府際合作的限度及對策

(一)府際合作的阻礙因素

保障府際有效合作首先要了解影響府際合作順利進(jìn)行的因素。任維德認(rèn)為存在地方保護(hù)主義、尚未建立有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制和缺乏相關(guān)法律制度保障，不利于府際合作的深入持續(xù)展開[26]。本文認(rèn)為存在地方保護(hù)主義或本位主義、缺乏常態(tài)有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制、信息不對稱，以及部分關(guān)于危機(jī)處置的法律法規(guī)未與時(shí)俱進(jìn)，是影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件下府際合作的主要因素。

1.存在地方保護(hù)主義或本位主義

具備認(rèn)知統(tǒng)一、利益協(xié)調(diào)與制度約束機(jī)制是集體行動生成的三個(gè)基本條件[27]。在區(qū)域合作背景下，地方政府不僅是中央政府的“代理人”，還是自身利益的“追求者”[28]，具有“經(jīng)濟(jì)人”特性。在疫情防控全國一盤棋大局下，有極個(gè)別地方優(yōu)先顧及自身利益而干擾防疫大局。

2.尚未建立常態(tài)有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制

近些年來我國政府機(jī)構(gòu)歷經(jīng)多次改革，國務(wù)院組成部門有了較大調(diào)整，例如國家為統(tǒng)合應(yīng)急管理力量，提升應(yīng)急管理能力，成立應(yīng)急管理部。我國的突發(fā)事件劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，具體由應(yīng)急管理部門、衛(wèi)生健康委員會、國家安全部門負(fù)責(zé)。但是如今的突發(fā)事件尤其是區(qū)域性或者全國性突發(fā)事件單單依靠其中某一部門已極難應(yīng)對。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，國務(wù)院辦公廳負(fù)責(zé)人兼任國務(wù)委員，比其他部委行政級別高一級，在行使應(yīng)急管理職能時(shí)具有領(lǐng)導(dǎo)其他部委的法理性權(quán)威。2018年整合11個(gè)部門13項(xiàng)職能的應(yīng)急管理部成立，但應(yīng)急管理部與其他部委級別相同，較難以領(lǐng)導(dǎo)者身份在應(yīng)急管理中緊急調(diào)動其他部委的資源。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，各地方政府、各應(yīng)急管理部門間合作協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)不足，調(diào)動協(xié)同和聯(lián)防聯(lián)控能力不足，未能形成疫情防控的合力。在此嚴(yán)峻形勢下，我國政府緊急啟動中央政府層面的多部委協(xié)調(diào)工作機(jī)制，統(tǒng)合衛(wèi)健委、應(yīng)急管理部等多部委進(jìn)行疫情防控，取得疫情防控的重大戰(zhàn)略成果，表明應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件離不開多部門有效合作協(xié)調(diào)，常態(tài)化聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制是取得疫情防控階段性重大勝利的關(guān)鍵一環(huán)。

3.信息不對稱

此次新冠肺炎疫情暴露出極大的問題即信息不對稱，受突發(fā)事件與決策之間存在高度信息不對稱的限制，部分地方政府對突發(fā)事件處置能力不足[29]。新冠肺炎疫情發(fā)生初期，由于地方政府對新冠肺炎認(rèn)識有限，掌握信息不充分，對其傳播速度和影響范圍估計(jì)不足，導(dǎo)致社會預(yù)警工作滯后[30]。如武漢市政府與上級政府及中央政府間，受掌握信息量有限、信息傳遞與溝通延遲等不對稱因素的影響，妨礙了疫情防控初期府際合作的成效。

4.危機(jī)處置的法律法規(guī)未與時(shí)俱進(jìn)

此次疫情暴露出我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域以及應(yīng)急管理領(lǐng)域法制建設(shè)的不足。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》自2007年制定實(shí)施以來，對規(guī)范應(yīng)對突發(fā)事件、提升應(yīng)急管理能力提供了法治保障，但存在制度架構(gòu)中的統(tǒng)籌性與綜合協(xié)調(diào)性不足等問題，對聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制提供明確法律支撐不足[31]。有學(xué)者希望在《中華人民共和國傳染病防治法》中明確設(shè)立統(tǒng)一規(guī)制機(jī)構(gòu)，以發(fā)揮指揮、監(jiān)督等功能，目前尚無統(tǒng)一組織，只得設(shè)立臨時(shí)機(jī)制[32]。

(二)疫情防控中府際合作如何作為

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動府際合作。各級政府及其職能部門均有黨委(組)以確保黨的領(lǐng)導(dǎo)，這使得在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件下黨能夠領(lǐng)導(dǎo)重大疫情防控工作，保證了黨委(組)的領(lǐng)導(dǎo)地位。由于黨組織有明確的規(guī)章制度，即下級服從上級、全黨服從中央，加之根據(jù)上級政府領(lǐng)導(dǎo)下級政府的法律規(guī)定，堅(jiān)持黨在各級政府及其職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，有助于各級政府及其職能部門之間黨組織的合作，使得府際合作擴(kuò)充為黨組織合作加政府及其職能部門合作，有利于提升府際合作的法治化和全面化程度，推動府際合作向縱深發(fā)展。

加強(qiáng)思想動員，破除本位主義。認(rèn)知統(tǒng)一是集體行動的必要條件之一，必須加強(qiáng)思想動員，使全體黨員干部思想統(tǒng)一。我們黨歷來重視思想政治教育工作，在疫情防控中充分發(fā)揮其宣傳和引導(dǎo)功能，動員各方力量，確保地方與中央步調(diào)一致，破除疫情防控中潛在的本位主義思想。

加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，破除地方主義。我國地域遼闊，行政層級相對較多，客觀上治理鏈條與政策傳遞鏈條較長，易出現(xiàn)治理效能及政策執(zhí)行效力遞減等問題，中央許多政策在落實(shí)過程中會走樣，出現(xiàn)“上有政策、下有對策”問題。因此，為保證中央與地方的有效合作，落實(shí)中央政策，必須加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，保證中央關(guān)于聯(lián)防聯(lián)控指令的順利落實(shí)。

暢通共享機(jī)制，破解信息不對稱。近些年來互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”的不斷發(fā)展，以及“放管服”改革的深入推進(jìn)，政府間信息共享渠道不斷拓寬。面對重大疫情時(shí)，地方政府應(yīng)規(guī)范信息披露機(jī)制，建立包括政府、社會組織、媒體和公民在內(nèi)的多重溝通渠道，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，及時(shí)公布疫情防控進(jìn)展，打造政府間信息互通、經(jīng)驗(yàn)分享和共識建構(gòu)的共享信息平臺，使得多方面的溝通共享機(jī)制為府際合作提供服務(wù)，盡可能最大限度地解決信息不對稱問題。

修訂法律法規(guī)，加強(qiáng)制度約束。必要的制度約束是保證集體行動順利開展的基本條件。我國在危機(jī)處置方面的相關(guān)法律法規(guī)制定時(shí)間相對較長，一些已不符合實(shí)際情況。例如衛(wèi)生健康委員會、應(yīng)急管理部在應(yīng)對重大疫情或公共危機(jī)過程中有哪些職責(zé)，相關(guān)法律法規(guī)并未明確規(guī)定。明晰各部門職責(zé)及權(quán)限是各部門間開展合作的前提。全國人民代表大會近期正在推進(jìn)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國傳染病防治法》等9部法律的修訂工作。此外，一些臨時(shí)性的機(jī)制，如國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等，在疫情防控中發(fā)揮了巨大作用，如何以法律的形式將有效的聯(lián)防聯(lián)控府際合作機(jī)制固定化和明確化，使其具有法律效力，在發(fā)生疫情時(shí)可以依法迅速開展工作。對此，國家層面很快作出回應(yīng)，2021年4月15日施行的《中華人民共和國生物安全法》第十一條從法律層面明確國家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制的組成及權(quán)責(zé)范圍，第三十條明確“國家建立重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”。而且當(dāng)前電子政務(wù)(府)建設(shè)已取得巨大成就，疫情發(fā)現(xiàn)報(bào)告制度是否需要作相應(yīng)調(diào)整等問題都有待探討。

五、結(jié)語

隨著國家治理體系的不斷推進(jìn)，為應(yīng)對可能出現(xiàn)的各式各樣風(fēng)險(xiǎn)，政府間必須開展合作。2020年的新冠肺炎疫情對我國的國家治理體系與治理能力是一次重大考驗(yàn)，但在中央—地方、地方—地方、政府—社會—個(gè)人的共同努力下，國內(nèi)新冠肺炎疫情得到有效控制。結(jié)合疫情防控斗爭府際合作實(shí)例，分析各類型府際合作的特點(diǎn)，并探討突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中府際合作基礎(chǔ)、功能、限度及對策。體制基礎(chǔ)、法律保障、服務(wù)宗旨一致、民族共同體意識和電子政務(wù)建設(shè)的發(fā)展，是突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件下府際合作可以展開的前提基礎(chǔ)；分析府際合作限度因素包括本位主義、常態(tài)有效的合作機(jī)制缺乏、信息不對稱和相關(guān)法律法規(guī)未與時(shí)俱進(jìn)之后，對推動府際合作順利展開提出政策建議。反思新冠肺炎疫情防控的府際合作，有助于完善我國國家治理體系與治理能力，推動相關(guān)研究深入展開，為提升我國的應(yīng)急管理能力提供理論參考。