全國(guó)碳交易市場(chǎng)下CCER機(jī)制的完善

西南科技大學(xué) 文惠茹

全球氣候變化形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻，中國(guó)已經(jīng)向國(guó)際社會(huì)做出碳達(dá)峰、碳中和的承諾，體現(xiàn)了大國(guó)擔(dān)當(dāng)。碳排放權(quán)交易是中國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要市場(chǎng)手段，作為碳交易的重要補(bǔ)充機(jī)制，CCER交易是碳交易機(jī)制的重要組成部分，有必要深化溫室氣體減排自愿交易機(jī)制改革，完善CCER的治理與監(jiān)管，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，需要積極探索CCER交易在氣候融資中的作用，引入對(duì)CCER交易實(shí)施更精細(xì)化的監(jiān)管，以避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，更好促進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)的建立，這對(duì)于碳中和具有重大的溢出效應(yīng)、激勵(lì)機(jī)制。

一、CCER的概述

我國(guó)的碳排放權(quán)交易包括強(qiáng)制性的碳排放權(quán)配額（CEA）交易和國(guó)家核證自愿減排量（CCER）交易兩種。其中，主要以強(qiáng)制性的配額交易為主，核證自愿減排量交易為輔，二者可通過(guò)抵消機(jī)制產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)。CCER是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的交易品種之一，它降低了大型排放者的履約成本，提高了碳市場(chǎng)的活躍度和運(yùn)行效率，并為排控排企業(yè)、投資機(jī)構(gòu)和其他碳市場(chǎng)參與者提供了重要機(jī)會(huì)。

根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》中的定義，國(guó)家核證自愿減排量（CCER）是指對(duì)我國(guó)境內(nèi)的可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項(xiàng)目的溫室氣體減排效果進(jìn)行量化核證，并在國(guó)家溫室氣體自愿減排交易注冊(cè)登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體減排量。在全國(guó)碳排放權(quán)交易體系中，CCER可被控排企業(yè)用來(lái)抵銷碳排放配額的清繳，但抵銷比例不是由企業(yè)隨便定的，按照當(dāng)前的規(guī)定抵消比例不得超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%。比如重點(diǎn)排放單位應(yīng)履約碳排放量為100萬(wàn)噸，該企業(yè)獲得的免費(fèi)配額為90萬(wàn)噸，配額缺口為10萬(wàn)噸，則最多只能購(gòu)買5萬(wàn)噸CCER來(lái)抵消碳排放配額，還需購(gòu)買5萬(wàn)噸碳配額用于清繳。在我國(guó)的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)城市均有類似規(guī)定，區(qū)域碳交易試點(diǎn)地區(qū)均接受CCER作為抵消信用，但可抵消的比例、對(duì)抵消信用來(lái)源及類型的要求所有區(qū)別；而在全國(guó)碳市場(chǎng)中《管理辦法》對(duì)于抵消比例、項(xiàng)目來(lái)源及范圍有較為統(tǒng)一明確的要求。

二、發(fā)展歷程和現(xiàn)狀

（一）發(fā)展歷程

我國(guó)發(fā)展國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)最開(kāi)始是以參與國(guó)際清潔發(fā)展機(jī)制CDM項(xiàng)目的方式，1997年，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約國(guó)通過(guò)了《京都議定書(shū)》，建立了三個(gè)互為補(bǔ)充的市場(chǎng)化碳交易機(jī)制，分別是國(guó)際排放貿(mào)易機(jī)制（IET）、聯(lián)合履約機(jī)制(JI)、清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)，對(duì)中國(guó)有重要影響的是CDM機(jī)制。在這一機(jī)制下，發(fā)達(dá)國(guó)家以財(cái)政和技術(shù)援助的形式與發(fā)展中國(guó)家合作以減少溫室氣體的排放，獲得減排量，然后由相關(guān)機(jī)構(gòu)核證后用于履約。我國(guó)通過(guò)該機(jī)制參與國(guó)際碳減排項(xiàng)目，在2013年后，受到國(guó)際上對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制的需求、國(guó)際政策環(huán)境的變化和《京都議定書(shū)》履約問(wèn)題的影響，中國(guó)CDM項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和簽發(fā)陷入停滯。

（二）運(yùn)行現(xiàn)狀

2015年1月自愿減排項(xiàng)目正式啟動(dòng)交易，在運(yùn)行幾年后，2017年3月國(guó)家發(fā)改委宣布暫停CCER項(xiàng)目和減排量備案申請(qǐng)，目前尚有待生態(tài)環(huán)境部明確最終的自愿減排交易改革方案。截至目前，國(guó)家發(fā)改委公示了2871個(gè)CCER審定項(xiàng)目累計(jì)，861個(gè)備案項(xiàng)目和254個(gè)減排量備案的項(xiàng)目。到2021年3月，全國(guó)CCER的交易量已經(jīng)達(dá)到2.8億噸，價(jià)格方面，CCER價(jià)格在每噸20元至30元波動(dòng)。為了更好建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)，發(fā)揮CCER補(bǔ)充機(jī)制，國(guó)家正在積極籌恢復(fù) CCER 項(xiàng)目的備案和減排量的簽發(fā)，重啟CCER項(xiàng)目和減排量審批是目前的發(fā)展趨勢(shì)。

（三）立法現(xiàn)狀

我國(guó)碳排放權(quán)交易制度經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，確立了雙軌式碳排放權(quán)交易政策法律體系，自愿減排量是其中之一。2012年，國(guó)家發(fā)展改委員會(huì)頒布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》和《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南》基本確立了自愿減排項(xiàng)目的工作流程，規(guī)定溫室氣體自愿減排量應(yīng)在經(jīng)國(guó)家主管部門備案的交易機(jī)構(gòu)內(nèi)，按照交易機(jī)構(gòu)制定的交易規(guī)定進(jìn)行交易。同時(shí)鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)、企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人均參與溫室氣體自愿減排量交易。在2014年《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（已失效）第十八條的規(guī)定中，碳交易市場(chǎng)初期的交易產(chǎn)品是碳排放配額和國(guó)家核證自愿減排量，并且根據(jù)情況可以適時(shí)增加其他的交易產(chǎn)品。

在最新的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》以及《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》中雖均未明確全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的交易產(chǎn)品是否包含國(guó)家核證自愿減排量，但《管理辦法》和《暫行條例》都允許重點(diǎn)排放單位購(gòu)買經(jīng)過(guò)核證且登記的溫室氣體減排量，以抵銷一定比例的應(yīng)清繳碳排放配額。因此，根據(jù)上述法律的相關(guān)規(guī)定，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)明確的交易產(chǎn)品為碳排放配額，CCER作為抵消配額的清繳形式存在。

碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)均對(duì)CCER抵消做出了規(guī)定，但各地區(qū)對(duì)于CCER抵消的比例和其他履約條件的規(guī)定有所不同。首先關(guān)于CCER的抵消比例，北京和上海不得超過(guò)當(dāng)年發(fā)放配額量的5%；天津不超過(guò)當(dāng)年實(shí)際排放量的10%；深圳和湖北抵消比例不超過(guò)配額量的10%；廣東規(guī)定不超過(guò)企業(yè)上一年度實(shí)際排放量的10%；而重慶市抵消比例不超過(guò)審定排放量的8%。其次在地域方面，大部分試點(diǎn)地區(qū)都規(guī)定需優(yōu)先考慮本地項(xiàng)目。最后在項(xiàng)目來(lái)源方面，大部分試點(diǎn)地區(qū)都對(duì)水電項(xiàng)目做出了限制，即項(xiàng)目來(lái)源非水電項(xiàng)目。

三、CCER機(jī)制是中國(guó)碳市場(chǎng)的重要補(bǔ)充

生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)趙英民表示，碳交易市場(chǎng)不僅可以展示中國(guó)實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的決心和實(shí)力，還可以為企業(yè)碳排放提供有效的價(jià)格激勵(lì)信號(hào)，國(guó)家溫室氣體自愿減排交易的抵消機(jī)制可以促進(jìn)該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，幫助排放控制企業(yè)進(jìn)一步降低成本。具有多種環(huán)境和社會(huì)效益的自愿溫室氣體減排項(xiàng)目，如林業(yè)、可再生能源和甲烷利用，可以通過(guò)CCER抵消機(jī)制納入國(guó)家碳市場(chǎng)，擴(kuò)大碳市場(chǎng)的范圍。

CCER機(jī)制作為強(qiáng)制性配額交易的有益補(bǔ)充，CCER發(fā)揮政策與市場(chǎng)雙重工具的引導(dǎo)作用，推動(dòng)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)程與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。一是有利于完善碳碳排放權(quán)交易機(jī)制。CCER為我國(guó)實(shí)行總量控制的碳排放權(quán)交易帶來(lái)了抵消機(jī)制，給予重點(diǎn)排放單位除購(gòu)買碳配額外的更多選擇。并且與碳配額相比，CCER在價(jià)格方面更具有優(yōu)勢(shì)，1個(gè)單位的CCER可抵消1噸的二氧化碳當(dāng)量，CCER可以幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)1：1配額清繳，抵消企業(yè)的實(shí)際排放量。降低重點(diǎn)排放單位的履約成本，從而有利于提高整體碳排放權(quán)交易市場(chǎng)履約率。二是促進(jìn)參與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的主體范圍擴(kuò)大。在我國(guó)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)中，目前能夠參與配額交易的行業(yè)只有發(fā)電行業(yè)。而啟動(dòng)CCER機(jī)制后，更多自愿減排項(xiàng)目業(yè)主也可以參與到碳排放權(quán)交易市場(chǎng)中，以此增加碳市場(chǎng)體量，提升市場(chǎng)活力。三是拓寬綠色融資渠道。CCER 交易于全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額價(jià)格發(fā)現(xiàn)十分有利，以及碳金融衍生品的開(kāi)發(fā)創(chuàng)新。CCER可以作為金融資產(chǎn)參與質(zhì)押、信托等類型的金融活動(dòng)。比如，已經(jīng)成立的“中海蔚藍(lán)CCER碳中和服務(wù)信托”、排放配額（SHEA）和CCER組合質(zhì)押的融資等，為企業(yè)綠色金融拓寬了渠道。四是助推溫室氣體減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。CCER機(jī)制下，更多企業(yè)可利用市場(chǎng)化手段主動(dòng)參與節(jié)能減排，通過(guò)光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)能供熱及發(fā)電等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)CCER，并在碳市場(chǎng)銷售減排量獲取收益，再憑借該資金促進(jìn)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)升級(jí)，此良性循環(huán)可以促進(jìn)可再生能源企業(yè)及行業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。合理運(yùn)用資源參與CCER交易，降低企業(yè)碳排放，發(fā)展可再生能源，從而有利于全社會(huì)層面實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

四、CCER機(jī)制發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）政策持續(xù)性有待增強(qiáng)

政策執(zhí)行的持續(xù)性是CCER項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期減排效果，有效補(bǔ)充全國(guó)碳排放權(quán)交易的關(guān)鍵因素之一，CCER健康持續(xù)發(fā)展、發(fā)揮其對(duì)碳市場(chǎng)建設(shè)的補(bǔ)充作用，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要明確的政策方向、確定的發(fā)展預(yù)期和量化的減排需求。然而，在實(shí)施方面，并不是所有的CCER項(xiàng)目都按計(jì)劃實(shí)施，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的減排效果，因?yàn)樵?017年停止了CCER項(xiàng)目審批，大量項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)減排量簽發(fā)，獲得減排量備案項(xiàng)目?jī)H287個(gè)，不到審定項(xiàng)目的10%。目前CCER項(xiàng)缺乏規(guī)范文件的指導(dǎo)，影響其作用發(fā)揮。且CCER重啟后，之前歷史遺留項(xiàng)目如何準(zhǔn)入，正在審定的項(xiàng)目任何人重新備案，正在核證的項(xiàng)目如何重新簽發(fā)，已經(jīng)備案項(xiàng)目暫停的這幾年所產(chǎn)生的減排量如何簽發(fā)，都是重啟CCER后需要考慮的問(wèn)題。

（二）CCER供需不平衡

2017年CCER備案申請(qǐng)暫停之后，存量CCER隨著每年履約抵消不斷減少，市場(chǎng)供應(yīng)應(yīng)呈現(xiàn)稀缺狀態(tài)，理論上碳市場(chǎng)中CCER供不應(yīng)求。而實(shí)際情況是，CCER市場(chǎng)長(zhǎng)期處于供給過(guò)剩狀態(tài)。一方面，在碳市場(chǎng)的試點(diǎn)過(guò)程中，碳配額分配寬松，部分配額市場(chǎng)的碳價(jià)長(zhǎng)期處于低位，CCER的價(jià)格優(yōu)勢(shì)并不明顯，因此配額短缺的控排企業(yè)不會(huì)優(yōu)先考慮購(gòu)買CCER來(lái)抵消碳排放；另一方面，在各試點(diǎn)碳市場(chǎng)對(duì)CCER的使用比例、來(lái)源、地域等進(jìn)行了限制，因?yàn)橄拗朴钟写罅课催M(jìn)入碳市場(chǎng)的CCER項(xiàng)目，最終導(dǎo)致CCER項(xiàng)目處于供大于求的狀態(tài)。但在全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)下，根據(jù)估算未來(lái)CCER的年抵消需求量約為3.5億噸，加之各試點(diǎn)碳市場(chǎng)等各個(gè)項(xiàng)目層面雙碳目標(biāo)所帶來(lái)的潛在抵消需求，未來(lái)碳市場(chǎng)對(duì)CCER的需求量會(huì)逐年升高，當(dāng)前市場(chǎng)上剩余CCER數(shù)量已經(jīng)嚴(yán)重不足。

（三）CCER交易透明度低

在前期的CCER交易實(shí)踐中，交易方式多是通過(guò)線下協(xié)議交易，在線上公開(kāi)交易的僅有少數(shù)大宗CCER，存在線上成交價(jià)格與線下協(xié)議交易價(jià)格脫鉤的情況，在實(shí)際情況中，線上價(jià)格遠(yuǎn)高于后者。線下交易的透明度低，其價(jià)格難以獲取，CCER交易不透明，CCER交易的不規(guī)范性可能會(huì)導(dǎo)致配額交易市場(chǎng)失靈，直接影響碳排放權(quán)交易機(jī)制的減排效果。

五、CCER機(jī)制完善建議

一是建議明確目標(biāo)，完善頂層設(shè)計(jì)。以服務(wù)“雙碳”目標(biāo)為根本出發(fā)點(diǎn)，找準(zhǔn)新形勢(shì)下我國(guó)碳排放權(quán)交易的整體定位，從而明確CCER機(jī)制的發(fā)展方向。修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，在立法上確立自愿減排交易市場(chǎng)的基本管理制度和參與各方權(quán)責(zé)，統(tǒng)籌碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和自愿減排交易市場(chǎng)。重塑既有自愿減排項(xiàng)目備案和減排量備案兩個(gè)核心管理環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮地方主管部門監(jiān)督以及行業(yè)專家咨詢作用，在“放”的同時(shí)必須確保項(xiàng)目減排量的環(huán)境完整性、真實(shí)性和額外性。做好自愿減排交易機(jī)制與相關(guān)政策的統(tǒng)籌銜接，為重啟CCER做好充分的制度準(zhǔn)備。

二是合理設(shè)置CCER抵消規(guī)則。以往試點(diǎn)地區(qū)對(duì)CCER項(xiàng)目抵消比例、類型、地域及時(shí)間均有不同的限制，在全國(guó)碳市場(chǎng)正式上線后，相關(guān)規(guī)則應(yīng)該全國(guó)一致，碳減排量得到全國(guó)統(tǒng)一認(rèn)可，打破地域隔閡，有助于減排量消化，也提高了交易效率。CCER在碳交易履約中使用的比例碳配額的稀缺性，進(jìn)而影響碳市場(chǎng)有效性。所以對(duì)于 CCER抵消比例的設(shè)定也要統(tǒng)籌考慮配額量與 CCER，設(shè)置靈活而趨緊的可抵消比例，適度增加CCER可抵消的比例，比例不能過(guò)高，否則會(huì)對(duì)碳配額交易產(chǎn)生不利影響，弱化減排效果。除了調(diào)整嚴(yán)格的使用比例外，其他限制條件也應(yīng)減少，使備案的CCER均可以參與到交易中。CCER市場(chǎng)的大小與全國(guó)碳市場(chǎng)的規(guī)模、抵消比例均有關(guān)，若2022年CCER抵消比例有所提升，加之全國(guó)碳市場(chǎng)擴(kuò)容，CCER市場(chǎng)有望隨之?dāng)U大。

三是促進(jìn)參與主體多元化，拓展碳交易范圍。CCER不僅可以促使企業(yè)實(shí)現(xiàn)碳減排的目的，也可使更多的企業(yè)參與到碳市場(chǎng)中，逐步納入更多行業(yè)、引入非履約主體進(jìn)入市場(chǎng)交易，增加參與主體，通過(guò)市場(chǎng)化的手段促進(jìn)生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于增加市場(chǎng)活力。同時(shí)CCER機(jī)制也是企業(yè)、組織以及個(gè)人自愿參與到碳中和這一進(jìn)程中碳排放足跡的重要工具，建立碳普惠核證量與國(guó)家核證自愿減排的銜接機(jī)制，通過(guò)微觀領(lǐng)域的碳減排與碳減排交易制度相銜接，構(gòu)建宏觀領(lǐng)域和微觀領(lǐng)域的碳減排體系，是公民個(gè)人參與碳減排的渠道，也是政府、市場(chǎng)、公眾的社會(huì)化機(jī)制，是對(duì)管控性機(jī)制的補(bǔ)充，除了強(qiáng)制碳市場(chǎng)體系外，可吸引更多的參與者加入應(yīng)對(duì)氣候變化這一行動(dòng)中，更充分地帶動(dòng)民間和企業(yè)，以市場(chǎng)化、分散化的方式匯聚多元力量，共同助力全社會(huì)碳中和。

四是加強(qiáng)CCER交易監(jiān)管。要實(shí)現(xiàn)對(duì)CCER交易有效監(jiān)管，最科學(xué)有效的方式是建立交易信息披露制度，以此提高 CCER 交易信息的透明度，建立多元化的交易監(jiān)管機(jī)制，更要引入處罰機(jī)制。在 CCER 交易及項(xiàng)目簽發(fā)備案過(guò)程中，信息不透明以及違規(guī)成本低等因素使得一些非法和違規(guī)行為更有可能發(fā)生，但目前相關(guān)規(guī)定的處罰措施僅限于責(zé)令改正、公布違法信息和取消備案等，違法成本較低對(duì)參與者違規(guī)行為的約束作用不強(qiáng)。因此，在未來(lái)對(duì)CCER的監(jiān)管將著力于提高交易平臺(tái)的信息透明度，首先嚴(yán)格規(guī)定強(qiáng)制性披露交易信息，其次所有交易參與者還應(yīng)主動(dòng)、及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的公開(kāi)除商業(yè)機(jī)密之外的交易信息，除此之外，定期發(fā)布交易信息報(bào)告和其他文件，并加強(qiáng)媒體在交易信息的披露中的監(jiān)督作用，對(duì)CCER參與者、第三方核證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也將會(huì)被重點(diǎn)關(guān)注，最后引入對(duì)違法違規(guī)企業(yè)產(chǎn)生威懾作用的處罰機(jī)制，切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)的誠(chéng)信、公平、透明，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮好自愿減排交易市場(chǎng)的作用。

五是實(shí)現(xiàn)與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的銜接。全國(guó)碳市場(chǎng)正式上線并已經(jīng)運(yùn)行兩年，對(duì)CCER的需求逐年增多，加快全國(guó)的溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)制度完善，促進(jìn)與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的制度化銜接，持續(xù)優(yōu)化完善全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)抵銷具體規(guī)則和方案。積極應(yīng)對(duì)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)抵銷、雙碳目標(biāo)需求，全面梳理已有公示審定項(xiàng)目、備案項(xiàng)目信息，盡早明確重啟后各類項(xiàng)目的過(guò)渡銜接安排，大力推動(dòng)溫室氣體自愿減排與雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。