關于破解宣威林草業(yè)發(fā)展主要瓶頸問題的對策建議

宣威市林業(yè)和草原局 李燕芬，朱家諾，吳云聰

為調查摸清宣威市林草業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，找準制約宣威市林草業(yè)發(fā)展的突出問題，分析研究問題存在的原因，增強宣威市林草業(yè)跨越式發(fā)展動力，提升森林草原等生態(tài)資源保護和發(fā)展水平，推動綠美宣威建設，為宣威市經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻林草行業(yè)力量，2022年5月至8月，筆者就宣威市林草業(yè)發(fā)展中的制約問題，開展調查研究，并提出相應的對策措施。

一、宣威林草業(yè)發(fā)展概況

（一）基本情況

宣威市位于云南省東北部，國土面積6052.6km2。地處云南高原向貴州高原過渡的斜坡地帶，地勢西南高，東北低，略向東南傾斜。境內河流迂回切割，溝壑縱橫，形成深切割地貌、河流沖積壩地貌、喀斯特地貌、中切割中山地貌等類型。屬于滇東高原亞熱帶北部地區(qū)，有干濕季分明，冬春干旱多風，干冷同期，夏秋雨量集中，雨熱同季的氣候特點。年降水量在1000mm左右，但降水年分配不均；年蒸發(fā)量1160mm～1180mm，干燥度為1.2；霜期較長，年均霜日38.7天。境內河流分屬長江、珠江兩大水系，西南的牛欄江、小江屬長江水系，北、東北的可渡河及南、東南的革香河屬珠江水系，徑流量為24億立方米。境內主要土壤類型有棕壤、黃棕壤、紅壤（黃紅壤、紅壤）、沙壤、石灰土、紫色土等，紅壤分布最廣。宣威市土地總面積605262.0hm2。其中：林地面積329605.95hm2，占54.46%；非林地面積275655.91hm2，占45.54%。森林覆蓋率49.97%，林木綠化率55 %。在全市的林地面積中，有林地面積為256463.67hm2，占 林 地 面積的77.81%；疏林地面積為178.64hm2，占林地面積的0.05%；灌木林地面積為47328.56hm2（國特灌31831.22hm2），占林地面積的14.36%；未成林造林地面積為15899.86hm2，占林地面積的4.82%；苗圃地面積為77.07hm2，占林地面積的0.02%；無立木林地面積為333.28hm2，占林地面積的1.01%；宜林地面積為6314.8hm2，占林地面積的1.92%。境內有蕨類和種子植物共168科，1270多種（其中自然分布的168科1259種）。重點保護野生動物有：國家Ⅰ級保護的動物有1種— —黑鸛，國家Ⅱ級保護動物有10種（獼猴、黑翅鳶南方亞種、松雀鷹、穿山甲、林麝、斑羚、紅隼、黑鳶、灰鶴、白腹錦雞）。共有8公頃以上的面狀濕地及長度在5公里以上的線狀濕地斑塊共201個，總面積5611.98公頃，有國家重點保護野生動物10種。

（二）宣威林草業(yè)發(fā)展概況

近年來，宣威市林草系統(tǒng)深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，認真貫徹落實市委政府的各項決策部署，協(xié)調推動林草業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，在生態(tài)扶貧和服務經(jīng)濟社會中做出了積極努力，宣威市林草濕地等資源保護管理、國土綠化水平得到明顯提高，森林生態(tài)總體功能日益提升，林草生態(tài)產(chǎn)業(yè)培育初見成效，森林草原濕地生態(tài)狀況明顯好轉。

二、宣威林草業(yè)發(fā)展中存在的主要瓶頸問題

“十四五”以來，宣威市緊扣林草業(yè)保護和發(fā)展主題，圍繞扛牢生態(tài)建設、資源保護、要素保障服務的政治責任落實，經(jīng)過全市上下不懈努力，宣威市林草業(yè)取得了較好的成績，但依然存在一些不容忽視的制約因素和問題。

（1）林草干部隊伍力量有待加強。由于機構編制有限，宣威市林草系統(tǒng)人員結構客觀上的不合理導致林草干部隊伍綜合實力下滑。一是工作隊伍年齡結構偏大，宣威市從事林業(yè)工作的干部隊伍總共有204人，其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道） 122人，林草局82人。林業(yè)干部職工中，男性職工168人，女性36人；30歲以下的8人，占總人數(shù)的3.9%；30-40歲的14人，占總人數(shù)的6.8%；40-45歲的22人，占10.8%；45歲以上的高達160人，占比達78.4%。50歲以上的86人，占比達42.2%。45歲以上林草干部比例過大，年齡結構老化，直接制約了這個政策法規(guī)性較強、野外工作頻率較高的林草行業(yè)發(fā)展。二是專門從事林草工作的干部職工人數(shù)明顯減少，從宣威市林業(yè)干部隊伍看，總人數(shù)從2012年的335人減少到目前的204人，減少了111人，下降了33.13 %。三是技術人員隊伍分布不均，宣威市有技術業(yè)務干部95人，市局37人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)58人，有4個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）沒有專業(yè)技術人員，有10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）技術人員不足2人，不能獨立完成林草常規(guī)技術業(yè)務工作的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）不少于6個，直接制約了林草資源精細化管理推進進程。四是基層林業(yè)站工作隊伍不穩(wěn)定。最近一輪機構改革后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)工作站的機構編制已不存在，（并入了農(nóng)業(yè)綜合服務中心），宣威市各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）中，從專門從事林草工作的職工數(shù)量上看，人數(shù)最多的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）達8人，最少的1人，有3鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）只有1個職工相對固定從事林草工作，有6個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林草職工不足3人。加之，宣威市各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）現(xiàn)有林草職工，流動使用頻繁，交叉兼職人員較多，人員隊伍不穩(wěn)定，專業(yè)人員不從事專業(yè)事的現(xiàn)象比較突出，導致個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林草業(yè)務工作，尤其是資源監(jiān)測管理和執(zhí)法工作跟不上趟。

（2）林草業(yè)執(zhí)法基礎條件相對薄弱。一是林草執(zhí)法隊伍力量薄弱，縣級林草主管部門執(zhí)法編制崗位較少，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）無林草執(zhí)法編制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站（農(nóng)業(yè)綜合服務中心）總共有95人持有行政執(zhí)法資格證，個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）持證人員少于2人，不具備執(zhí)法基本條件；個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）不具備獨立受托辦理常見林草行政案件的基本條件，現(xiàn)有林業(yè)執(zhí)法隊伍數(shù)字化水平、設備用具條件、技術水平等基礎條件與國家對林草行政執(zhí)法的標準和要求存在很大差距，加之森林公安轉隸后，林草執(zhí)法隊伍整體力量明顯下降，直接影響了林草業(yè)保護發(fā)展。宣威市屬于農(nóng)業(yè)縣市，林農(nóng)交錯，林區(qū)就是農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)民對森林草原生產(chǎn)生活的依賴程度較高，近年來，雖然加大了執(zhí)法保護力度，取得了明顯成效，但在局部范圍內，還存在個別破壞林草原資源的違法行為。二是部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）執(zhí)法監(jiān)管力量薄弱，在監(jiān)測管理上存在空檔盲區(qū)，導致毀林建房、毀林種植、毀林采砂取土等違法現(xiàn)象在局部范圍內無法禁止。三是國土三調數(shù)據(jù)與林地一張圖數(shù)據(jù)出入較大，林地與國土圖斑融合結果尚未下發(fā)使用，由于原來行業(yè)與行業(yè)間技術標準不統(tǒng)一，國土三調規(guī)劃中的其他地類圖斑與林地一張圖上的林地圖斑交叉重疊打架現(xiàn)象突出，加大了執(zhí)法難度，在開展很多涉林資源管理業(yè)務技術層面也受到不同程度的影響。四是依法治林的氛圍有待加強。干部群眾認識上存在差距，主觀上無視法紀要求，導致違法圖斑、疑似違法圖斑數(shù)在局部范圍內存在，“控增量，銷存量”壓力大。

（3）資金保障相對薄弱。因受疫情的因素影響，宣威財政異常困難，盡管市財政、發(fā)改、林草部門已經(jīng)竭盡全力統(tǒng)籌安排林草專項資金，林草專項資金無法及時保障到位。導致群眾支持發(fā)展林草業(yè)積極性不高，進而導致上訪、信訪無法禁止，項目推進受阻，其項目質量不同程度受到影響，影響了管護隊伍積極性，制約了資源動態(tài)監(jiān)測管理工作的正常開展，同時“占1補1”的政策落實也受到一定影響。

（4）林草民生產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)后勁不足現(xiàn)象。一是以核桃、花椒為主的林果產(chǎn)業(yè)鏈不健全，經(jīng)濟林果低劣品種和老化品種比例高（達20%以上）、業(yè)主精細化管理水平低、精深加工和銷售等環(huán)節(jié)空檔、林果產(chǎn)品市場競爭力低；二是林下種養(yǎng)、森林休憩和康養(yǎng)、森林旅游、花卉苗木發(fā)展受自然保護地、天保區(qū)、公益林等政策限制，開發(fā)拓展空間受限，林草第三產(chǎn)業(yè)剛剛起步，拳頭生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)技術支撐薄弱，開發(fā)潛力有待進一步挖掘。

（5）發(fā)展“不平衡，不夠協(xié)調”的現(xiàn)狀還沒有從根本上扭轉。一是林草資源總量相對較大，人均較少。林地資源達521.5萬畝，草原資源達14.1萬畝，濕地資源達8.4萬畝，人均森林草原資源僅達3.4畝，人均活立木蓄積量僅占10.5立方米，明顯低于全省平均水平，森林覆蓋率低于全省平均水平12個百分點；二是市域內資源發(fā)展不平衡。東北部少，西部、南部和中部林草資源相對豐富，森林覆蓋率最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達68.4%，最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有26.8%，海岱、文興、雙河、雙龍、虹橋等5各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道低于30%，西寧、西澤、務德、格宜、東山等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）高于50%；三是森林草原火災和林業(yè)有害生物災害防控壓力加大。隨著森林草原植被日益豐富、可燃物增多，加之林農(nóng)交錯，林相、林分和樹種單一，防火期火險隱患較多，病蟲等有害生物災害發(fā)生概率較大；四是林分結構與生物群落結構單一。低質低效林占比偏大，占林地面積的26.4%，部分退化林防護功能較低，生物多樣性保護和生態(tài)修復壓力加大；五是生態(tài)資源的生態(tài)效果、社會效果明顯，經(jīng)濟效果較差。去年林業(yè)總產(chǎn)值僅有12億元，與預期存在較大差距；六是國土綠化（綠美宣威建設）有待破難攻堅。宣威巖溶面積和石漠化面積排曲靖第一位，可造林空間有限，且地塊零碎，造林難度大，剩余的空間幾乎是“硬骨頭”，城鄉(xiāng)綠化空檔盲區(qū)較多，村莊綠化率偏低，僅有30%。

（6）保護發(fā)展森林草原濕地資源的氛圍不夠濃厚。經(jīng)過多年努力，全民發(fā)展林草事業(yè)的格局基本形成，但還存在總體認識偏低，群眾參與度、認知度偏低的現(xiàn)象，據(jù)城市調查隊統(tǒng)計，參與度不足90%，宣傳培訓方面還有很多“文章”要做。

三、破解林草業(yè)發(fā)展瓶頸的對策措施

（1）充實和穩(wěn)定林草技術骨干隊伍。一要穩(wěn)定行業(yè)干部隊伍，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）要相對固定林業(yè)工作隊伍，對務林干部多于5人的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），要千方百計穩(wěn)定工作人員，加強干部隊伍管理，確保專業(yè)人主要從事專業(yè)工作。二是充實林草干部隊伍，要根據(jù)森林林地資源管護任務和國土綠化空間大小，科學研判，合理確定和充實林草干部隊伍，充實后的林草干部職工，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）應不少于3名，方能適應當前林草業(yè)發(fā)展需要，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）要統(tǒng)籌轄區(qū)內人員隊伍，調整充實林草干部隊伍?？傮w上，應確保林草工作人員不少于3名；林地面積小于2萬畝的豐華、宛水、鳳凰、雙龍等街道從事林業(yè)工作的人數(shù)不少于3名，林地面積2萬至10萬畝之間的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）不少于4人，林地面積在10至20萬畝之間的不少于5名，林地面積在10至20萬畝之間的不少于6名，林地面積在20萬畝以上的不少于7名。

（2）加大林草執(zhí)法隊伍建設。執(zhí)法隊伍，是林草業(yè)安全發(fā)展的重要基礎。一要借助執(zhí)法改革機遇，解決林草行政執(zhí)法隊伍薄弱問題，組建市級林草綜合執(zhí)法隊伍，確保市級林草執(zhí)法人員隊伍達到周邊縣（市、區(qū)）中等水平。二要適度增加鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）執(zhí)法人員編制。進而協(xié)調推動森林草原等生態(tài)資源保護和綠美宣威建設。三要創(chuàng)新管理方式，探索、研究、推行“專業(yè)隊伍+輔助人員”的執(zhí)法管理和資源管理模式，以專業(yè)隊伍為主體，以輔助人員為補充，可參照民政系統(tǒng)招聘民政助理員的方式，采取招聘或者以其他購買勞務等合規(guī)方式聘用林草執(zhí)法（資源管理）一批輔助人員，以更好地落實資源監(jiān)測、核查、執(zhí)法“三個全覆蓋”工作。四要加強組織領導。成立以市政府林業(yè)分管領導為組長，市公安、檢察院、自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、財政局等部門主要負責人或分管領導組成的“宣威市集中整治非法侵占、破壞林草資源的違法行為工作領導小組”，形成長效機制，充分挖掘“林長+警長”“林長+檢察長”的機制效能，細化工作責任和范圍，每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）派出所安排1名干警負責指導辦理涉林案件，將市檢察院相關股室分片掛鉤到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），負責督促指導涉林案件查處工作，推動林草資源保護管理再上新臺階。五要充分激發(fā)林長制三級林長、兩級督查、村組專管員、護林員管護管理森林草原資源的積極性。強化保護管理責任措施，落實落細資源保護發(fā)展“三個全覆蓋”責任，推動生態(tài)資源管理管護精細化、網(wǎng)格化進程。六要創(chuàng)新工作方式，建立“三級責任網(wǎng)格”聯(lián)防聯(lián)控機制。在宣威市范圍內建立鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、村與村之間、組與組之間相鄰區(qū)域、插花區(qū)域資源動態(tài)監(jiān)測管理、資源核查、執(zhí)法聯(lián)動機制，必要時分片組織執(zhí)法隊伍，集中力量解決熱點難點問題，從而解決當前少數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）不具備執(zhí)法辦案基本條件的問題。

（3）加強林草資金保障力度。一是建立健全宣威市林草保護發(fā)展資金投入保障機制。優(yōu)化資金投入保障措施，加大林草資金籌措、調度、支付、監(jiān)管力度，進一步提高資金保障和使用效果，推動林草業(yè)高質量發(fā)展。二是進一步加強管護人員勞務補助保障。按照相關專項資金管理規(guī)定，最遲按季支付1499名天保護林員和5875名生態(tài)護林員勞務補助，以調動管護人員積極性。三是加大林草資金籌措保障。加強預算投入保障，每年市級財政預算或者從林業(yè)植被恢復費中籌措一定資金，用于林長制、“綠美宣威三年行動”、資源保護管理等工作，有利于推動林長制縱深發(fā)展，有利于開展重點工程的規(guī)劃、地塊落實等前期工作，有利于推動資源管理、行政執(zhí)法、綠美建設等重點工作落實，有利于推動重點工程占用林地的“占1補1”政策落實，還有利于向省級爭取用地額度和重點工程項目。四提高生態(tài)修復、保護重點工程建設項目資金支付能力。盡可能按照石漠化、退化林修復、長江防護林工程、新一輪退耕還林、公益林補償、生態(tài)護林員選聘項目等重點工程（項目）資金管理辦法規(guī)定，統(tǒng)籌、調度、撥付資金，提高實施主體（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）、施工業(yè)主的積極性，提高涉農(nóng)補助農(nóng)戶的滿意度、支持率、參與率，從而提高林草重點項目質效，推動生態(tài)建設和保護。

（4）大力發(fā)展林產(chǎn)業(yè)。一要加大以核桃為主的林果產(chǎn)業(yè)建設，采取提質增效、撫育管理等措施，鞏固林果產(chǎn)業(yè)基地建設成果。二要結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，大力發(fā)展林糧、林藥、花卉、苗木、森林旅游、林果產(chǎn)品精深加工的產(chǎn)業(yè)，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈，切實推動林下經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。三要健全地方政策激勵長效機制。積極促進大戶、個體林農(nóng)、合作社、龍頭企業(yè)等企業(yè)業(yè)主發(fā)展林產(chǎn)業(yè)。四要加大技術服務力度，支撐林產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（5）統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調發(fā)展。堅持科學規(guī)劃、突出重點，分類施策，循序漸進的原則，堅持大項目帶動大發(fā)展理念，積極謀劃和爭取實施林草重點工程項目，突出重點，突出特色，協(xié)調推進綠色城市、綠色鄉(xiāng)村、綠色通道、綠色屏障、綠色產(chǎn)業(yè)“五綠”工程，爭取打造宣威林草業(yè)“一年一變化、三年大變樣”的發(fā)展格局，穩(wěn)步解決資源分布不均，發(fā)展不平衡的問題。

（6）加大宣傳培訓力度。一要加快建立健全《宣威市林草生態(tài)保護和發(fā)展宣傳培訓制度》，形成常態(tài)化宣傳培訓機制。二要創(chuàng)新宣傳培訓方式，強化宣傳和干部隊伍培訓，提高社會知曉度、參與度，營造林草業(yè)發(fā)展良好氛圍，推動林草業(yè)高質量發(fā)展。