備案審查柔性處理階段的說理機制優(yōu)化研究

湘潭大學法學院 李春雨

備案審查制度快速發(fā)展，提升備案審查質(zhì)量、預防和糾正備案審查出錯已是備案審查持續(xù)健康發(fā)展的必要條件。我國備案審查工作有四個階段，分別是啟動、受理、柔性處理和剛性處理。何為柔性處理階段？即在備案審查啟動、受理、審查后，審查機構對違憲或者違法的規(guī)范性文件先是采取與制定機關以溝通、協(xié)商等柔性處理方式，建議制定機關自行修改、廢止，而不是直接采取剛性處理方式的階段。審查機關在每個階段都可以作帶有終局性的處理意見或決定，筆者選擇以備案審查柔性處理階段為研究對象，在柔性處理階段減少錯誤發(fā)生，盡量將錯誤 “扼殺”在“萌芽”階段，以較小的制度成本減少社會公眾對備案審查結(jié)論產(chǎn)生爭議，以提升備案審查的質(zhì)量。

一、備案審查柔性處理結(jié)論引發(fā)的爭議及其原因

（一）備案審查柔性處理結(jié)論引發(fā)的爭議

從2017年起，全國人大常委會法制工作委員會（以下簡稱“全人常法工委”）每年都會向全國人大常委會作備案審查工作報告，向社會公眾公開備案審查典型案例。備案審查制度逐漸顯現(xiàn)在公眾視野，各項審查工作也日益公開透明，這無疑展示了我國在備案審查的發(fā)展成效。截至目前，我國已經(jīng)形成并公開了5份備案審查工作報告，所公開的備案審查案例共計75件案例。[1]其中，每個案例均以 “我們審查認為……”作為備案審查工作機構在柔性處理階段的審查結(jié)論，究其本質(zhì)可看作備案審查的“最終”結(jié)論。

當前，各級人大收到備案審查建議的數(shù)量總體上呈現(xiàn)持續(xù)遞增趨勢，反映了公眾對于備案審查期待值。但卻有利有弊，現(xiàn)實中可能存在審查結(jié)論若與公眾預期之間產(chǎn)生了較大差距，就會產(chǎn)生社會公眾對備案審查結(jié)論存疑的風險。值得注意的是，對結(jié)論存疑并不等同于審查結(jié)論錯誤，而可能是指存在爭議或疑問，還未達成一致的共識。目前，公開的部分案例審查報告中卻僅簡單陳述了審查結(jié)論，說理論證部分過于簡略，甚至還有諸多關鍵問題尚未完全厘清，故難以消解公眾的困惑。比如民航征收發(fā)展基金，經(jīng)審查，全人常法工委認為該征收發(fā)展基金的行為不屬于《憲法》第13條第2款規(guī)定的公民私有財產(chǎn)征收。此外，全人常法工委還表示，民航發(fā)展基金本質(zhì)是政府收費，不具有可補償性，也不符合非國有財產(chǎn)征收的補償要求。全人常法工委已向司法部提出，若需繼續(xù)征收民航發(fā)展基金，應當及時完善相關法律或者行政法規(guī)依據(jù)。那征收民航發(fā)展基金到底屬于什么性質(zhì)呢？全人常法工委并未對此予以詳細闡明，給出的論證理由也不夠充分，導致審查結(jié)論引發(fā)了社會爭議與質(zhì)疑。其他諸多公開審查案例也存在說理不充分的問題，如人身損害賠償“同命不同價”案件、“授權交警查閱、復制通訊記錄案”等。

綜上，部分審查案例中，審查機關未詳盡地闡明論證理由，僅以概括式回應。在備案審查制度運行過程中，存在申請人建議審查的理由不公開、規(guī)范性文件制定機關答復理由不公開，以及未能進行充分說理論證等現(xiàn)象，這導致若備案審查報告不具有足夠的說服力，就使得申請人甚至社會公眾對此產(chǎn)生懷疑。毋庸置疑，這種“敷衍式”論證和概括式結(jié)論造成了審查機關、制定機關與申請人之間缺乏良性互動，申請人不清楚審查結(jié)論具體是怎樣形成，必然加劇申請人的質(zhì)疑。鑒于此，備案審查機關應當明確柔性處理階段說理論證的重要性，強化說理論證與審查結(jié)論之間的關聯(lián)性，使論證與結(jié)論形成邏輯閉環(huán)，從而提升備案審查制度的科學性。

（二）柔性處理結(jié)論存疑的原因分析

1.審查人員避險的主觀心態(tài)

2021年，全人常法工委共收到公民、組織提出的審查建議6339件，經(jīng)研究，其中屬于全國人大常委會審查范圍的就有5741件，并且審查建議還在逐年增加。當前，審查機關正逐步落實“有件必備，有備必審”的理念，但全人常法工委備案審查室的專職工作人員較少。備案審查工作是極具專業(yè)性，對審查人員能力要求高。比如，有些規(guī)范性文件受社會關注度高、內(nèi)容敏感，審查難度較大；有些文件可能關系到中央與地方的權限劃分，這就需要對其自主性和創(chuàng)新度進行合理界定；有些文件所涉內(nèi)容極具專業(yè)性，審查機關在面對制定機關時顯得底氣不足。[2]因此，對于備案審查工作稍有不慎會引發(fā)風險。而且，審查人員承擔的備案審查工作必然需要耗費大量時間和精力進行充分的說理論證。這期間可能出現(xiàn)“運氣不好”情況，說理依據(jù)、審查結(jié)論中出現(xiàn)了不合時宜的論述，就容易引發(fā)社會輿論，導致審查人員陷入出力不討好的困境。因此，基于“不求有功，但求無過”的心態(tài)，審查人員便會以簡單概括論證和結(jié)論的方式避免自陷風險。

2.多重備案審查的弊端

我國立法體系審查主體具有多元多層次的特征，同一規(guī)范性文件被不同系統(tǒng)不同層級的主體審查，就存在審查結(jié)論引發(fā)爭議的可能性，主要有以下兩種情況：其一，不同系統(tǒng)審查引發(fā)的風險。不同審查主體的職能責任有所不同，審查重點有所區(qū)別。比如，《征兵工作條例》是國務院和中央軍委聯(lián)合發(fā)布，需要分別報全國人大常委會和中央軍委備案，可能存在審查結(jié)論沖突的風險。當前，黨政合署辦公，越來越多的規(guī)范性文件以黨委和政府的名義聯(lián)合下發(fā)，人大和黨委都是審查主體，黨委偏重政治審查，人大側(cè)重合憲審查，這就會面臨與《征兵工作條例》相似的困境。[3]其二，同一系統(tǒng)不同層級引發(fā)的風險?！读⒎ǚā返?8條規(guī)定，設區(qū)的市制定的地方政府規(guī)章，需要報本級人大常委會、省級政府、省級人大常委會和國務院四個主體進行備案。這不僅跨人大和政府兩個系統(tǒng)還跨市、省、中央三個層級，無疑存在審查結(jié)論產(chǎn)生沖突的可能性。

二、優(yōu)化柔性處理階段說理機制的必要性

（一）柔性處理結(jié)論實質(zhì)上的最終性是優(yōu)化說理機制的理論基礎

我國備案審查制度采取“先禮后兵”原則，在處理階段中可分為柔性處理和剛性處理。但是，從備案審查制度實施到今，還未采取過剛性處理方式。[4]從目前全人常法工委公開的備案審查案例來看，均采取柔性處理方式來解決。雖然在制度上有剛性處理方式的設置，但就目前實施情況來看，剛性處理階段僅具有后備性和保障性作用，是備案審查形式上和制度上的最終階段。備案審查工作往往會在柔性處理階段結(jié)束，這一現(xiàn)象意味著柔性處理結(jié)論在事實上是具有最終性效果。那么，優(yōu)化柔性處理階段的說明機制是減少備案審查結(jié)論產(chǎn)生爭議的關鍵一環(huán)。鑒于柔性處理階段事實上的終局性，柔性處理成為一種實質(zhì)性的有權決定機制，而柔性處理階段的書面意見成了承載備案審查結(jié)論的正式文書。一旦柔性處理意見成了最終結(jié)論，即使存疑也將無法彌補。因此，柔性處理階段必須加強說理論證，減少質(zhì)疑產(chǎn)生的可能性。在柔性處理階段優(yōu)化說理機制是十分必要，可以最大限度地阻卻備案審查出錯，是保證備案審查質(zhì)量的關鍵一步，是備案審查制度良性發(fā)展的內(nèi)在需求。

（二）說理機制是備案審查柔性處理階段的制度性需求

備案審查是循序漸進、逐步深入的過程，從溝通協(xié)商、提出書面審查意見，到做出審查結(jié)論的過程并非一蹴而就。如果說理機制得以優(yōu)化，使得論證和結(jié)論之間的邏輯關系得到強化，大概率能夠減少備案審查結(jié)論存疑現(xiàn)象。各級審查機關理應防微杜漸，在實際審查過程中，慎微縝密地對待申請人提出的審查建議，通過全方面多層次的思考，進行充分論證并說明理由，得出形成邏輯閉環(huán)的審查結(jié)論。審查過程中能夠以柔性處理這種和諧的方式化解各方爭議而不啟動剛性處理方式，是符合當前我國社會發(fā)展所需求的。[5]換而言之，預防機制是備案審查遠景目標是治本之策，其中說理機制是備案審查柔性處理階段的重中之重，有助于緩解審查結(jié)論存疑的現(xiàn)實困境，從根源上化解審查結(jié)論存疑的風險?？紤]到做出審查結(jié)論的主體地位不同，故在審查過程中，應當充分考慮各個主體的考察側(cè)重點，在說理論證方面予以充分考慮，不僅突顯各層級備案審查中的作用，而且有助于紓解柔性處理階段的質(zhì)疑風險。

三、優(yōu)化柔性處理階段說理機制的路徑探究

柔性處理階段備案審查結(jié)論之所以受到社會公眾的質(zhì)疑，很大程度上是因為論證過程不夠嚴謹，說理內(nèi)容較為蒼白，論證理由與審查結(jié)論形成一一對應關系。筆者試圖就增強審查機關的說理意識、提升審查人員的說理能力以及完善說理機制相配套制度提出建議，以期完善的備案審查說理機制，增強審查結(jié)論的說服力，減少柔性處理階段審查結(jié)論的存疑現(xiàn)象。

（一）增強說理意識

備案審查制度中說理機制沒有得到重視，很大程度上與我國長久以來“重實體輕程序”觀念有一定的關系，傳統(tǒng)觀念上更為注重審查結(jié)論的公正，忽視了說理論證的程序價值。因此，強化備案審查說理意識勢在必行，不僅是要營造備案審查強說理意識的氛圍，還要注重強化審查人員的全局思維和說理意識。

備案審查工作本身是一個涉及多方面的法律制度，審查機關在工作過程中大多都是細致甚微，謹防審查工作稍有一點“過度”就引起質(zhì)疑的風險。當下審查機關對于備案審查工作呈現(xiàn)“瞻前顧后”，甚至“縮手縮腳”的狀態(tài)，但我國法治建設的發(fā)展要求行政工作盡可能公開透明，審查機關的說理意識也應當隨之有所加強。只有審查機關整不斷加強說理機制在備案審查柔性階段的重要性，明確說理是審查機關在備案審查工作中的責任義務，才能從整體上提升說理機制在備案審查制度中地位。說理意識的強化不能僅靠審查機關單方面強調(diào)說理機制的重要性，更重要的是取決于審查工作人員內(nèi)心對說理機制的重視和信崇。因此，作為審查人員，必須從內(nèi)心深處去認可且信崇說理機制在備案審查制度中的重要性，保證在每個案例中充分發(fā)揮說理機制的特性，對事實認定和法律適用存在的爭議焦點進行充分的分析與論證，強化論證理由與審查結(jié)論之間的邏輯關系。同時，涉及專業(yè)問題，必須咨詢專家和聽取多方意見，避免形成專業(yè)誤區(qū)導致審查報告質(zhì)量下降。審查報告必須就合憲性、合法性、適當性標準展開詳盡的說理論證。[6]

（二）加強說理能力

審查書面報告是審查機關完成各方面審查流程后向申請人以及社會公眾呈現(xiàn)出的專業(yè)意見。審查結(jié)論是審查工作的核心，說理論證是審查工作的靈魂，申請人以及社會公眾能否接受審查結(jié)論絕大程度上取決于說理論證的完整度和適配度。目前，從公開的審查案例報告來看，審查人員的說理論證能力存在明顯不足。因此，必須提升審查人員的說理能力，注重培養(yǎng)具有強說理綜合能力的專業(yè)人員。具體可以通過說理論證技能培訓、專題案例研討會、跨層級跨系統(tǒng)經(jīng)驗交流等方式，逐步提升審查隊伍的專業(yè)水平和技能。同時，審查機關應當加強對審查人員說理文書的撰寫技能，明確審查書面報告中必須含有內(nèi)容要素，強化邏輯思維，使論證理由與審查階段之間形成邏輯閉環(huán)。在未來的發(fā)展中，審查機關可以定期公開熱點案件的審查結(jié)論，接受社會公眾的監(jiān)督，接受社會公眾的可行建議，提升其自身的說理技術能力。

（三）完善配套制度

1.優(yōu)化說理聽證制度

《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第30條中規(guī)定了多種審查研究的方式，例如座談會、聽證會、論證會以及委托第三方研究等。一份完整的審查報告必須是尊重多方意見下形成，可以通過這些方式廣泛征求各方意見，將不同意見公開呈現(xiàn)予以集體討論分析，以達到顧全局的效果，提升備案審查報告的質(zhì)量。同時，值得注意的是，各個主體的職責和立場是有所差異的，對說理論證以及審查結(jié)論的態(tài)度就會有不同，尊重并不等于全部聽取，應當就具體情況做具體結(jié)論[7]。優(yōu)化說理聽證制度，還可以豐富聽證形式，推動備案審查聽證多樣化。比如，積極采取云聽證、上門聽證、類案集中聽證等多元形式，最大程度彰顯備案說理聽證功能和價值。

2.健全典型案例制度

公開備案審查典型案例是回應社會公眾以及申請人的最好途徑。目前，全人常法工委就公開典型案例數(shù)量來看是不夠充分的，法工委未來應該定期發(fā)布更多的典型案例，使得典型案例規(guī)范化、制度化。同時，公布的典型案例應當是通過細致縝密的分析推理得出來的審查報告，接受公眾的監(jiān)督，逐步優(yōu)化審查案例報告的質(zhì)量，形成說理論證的典范。備案審查的典型案例可以為審查機關就事實認定、證明標準和審查依據(jù)等提供工作指導，具有減輕同類型案件審查人員說理論證壓力的重要作用。比如，在2016年的審查報告中提到，法工委在2016年就收到公民提出的近千件針對《婚姻法司法解釋（二）》第24條規(guī)定的審查建議，“夫妻共同債務”引發(fā)了社會廣泛關注，人大代表、政協(xié)委員以及社會公眾紛紛向法工委建言審查該條文。當全人常法工委就該條做出審查并公布出來成為典型案例后，其指導性作用就發(fā)揮出來，針對該條文提出的近千條審查建議都可以迎刃而解，極大降低了審查機關說理論證的工作量。

四、結(jié)語

近年來備案審查制度取得的成效，是受到社會公眾的廣泛認可，但是依然存在有待改善的地方。持續(xù)完善備案審查制度是我國法治建設的重要環(huán)節(jié)，[8]因此，不斷提升備案審查質(zhì)量、預防備案審查存疑是備案審查制度無可厚非的重要保障。備案審查柔性處理方式儼然成為常態(tài)化，在事實上具有最終性，因此在柔性處理階段優(yōu)化說理機制是預防備案審查出錯的關鍵環(huán)節(jié)，化說理機制使得備案審查論證和結(jié)論形成完整閉環(huán)，盡可能消弭柔性處理階段審查結(jié)論存在疑問。同時，我們也必須意識到備案審查制度的完善并非一日之功，需要多方主體合力推進。