江蘇省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)踐闡釋及可持續(xù)發(fā)展路徑分析

袁真真，李浩昇

（南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，南京 210024）

特色小鎮(zhèn)是在城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的新階段，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，結(jié)合自身資源稟賦，聚焦優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃而形成的，集產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈和服務(wù)鏈于一體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)和“宜創(chuàng)、宜業(yè)、宜居、宜游”的新型發(fā)展空間［1］。2016年7月，國務(wù)院三部委聯(lián)合發(fā)文提出到2020年培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。江蘇省借鑒浙江省的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本省區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，于2016年12月發(fā)布《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》，提出江蘇省特色小鎮(zhèn)發(fā)展的總體目標(biāo)和相關(guān)要求。目前，除了國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的22個(gè)國家級特色小鎮(zhèn)之外，江蘇省分兩批公布了56個(gè)省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，各市也紛紛出臺推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的具體政策，培育市級特色小鎮(zhèn)，在政策紅利的助推下，江蘇省的特色小鎮(zhèn)建設(shè)千姿百態(tài)，千帆競發(fā)，取得了一定的成果。

對江蘇省而言，培育創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)既是整合地區(qū)發(fā)展要素，發(fā)掘區(qū)域經(jīng)濟(jì)潛能，提升區(qū)域生活生態(tài)品質(zhì)的小城鎮(zhèn)建設(shè)新方向，又是“加快推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要平臺，更是加速培養(yǎng)新的區(qū)域增長極，實(shí)現(xiàn)‘兩聚一高’ 奮斗目標(biāo)的創(chuàng)新抓手”［2］。但特色小鎮(zhèn)是脫離于中國主流規(guī)劃學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)之外的新事物，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段后要面臨的新任務(wù)，隨著創(chuàng)建工作的推進(jìn)，江蘇省特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃安排、操作實(shí)施、政策配套、政企協(xié)同和體制機(jī)制創(chuàng)新等方面出現(xiàn)了一些盲點(diǎn)、誤區(qū)和難點(diǎn)，亟須厘清事實(shí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，尋求解決問題的辦法。為此，本課題組成員前往蘇北、蘇南多個(gè)國家級、省級和市級特色小鎮(zhèn)，在座談、訪談和收集資料的基礎(chǔ)上，分析特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨的問題，并提出促進(jìn)其可持續(xù)健康發(fā)展的若干建議。

1 江蘇省培育和建設(shè)特色小鎮(zhèn)的驅(qū)動(dòng)因素

1.1 推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新路徑

2013年召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出了走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，堅(jiān)持因地制宜，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。近幾年來，隨著蘇南產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，城市群的形成，蘇中和蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的崛起，江蘇省城鎮(zhèn)得到較大發(fā)展，城鎮(zhèn)人口比重保持穩(wěn)定上升態(tài)勢。2013—2018年，江蘇省城鎮(zhèn)化率由64.10%提高到了69.61%，上升5.51個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高1.1個(gè)百分點(diǎn)，從數(shù)字指標(biāo)來看，江蘇省處于城鎮(zhèn)化的高速增長期?！笆濉逼陂g江蘇省城鎮(zhèn)化的增長速度每年仍在1%以上［3］。但在追求城鎮(zhèn)化規(guī)模和速度的同時(shí)，江蘇省還應(yīng)該提升城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，增強(qiáng)城鎮(zhèn)活力，走有特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。特色小鎮(zhèn)建設(shè)通過產(chǎn)業(yè)聚集培育經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過創(chuàng)新塑造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，通過產(chǎn)城融合、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境改造打造匯集生產(chǎn)、生活、生態(tài)的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，最終培育小而精、特而強(qiáng)、充滿活力和競爭力的區(qū)域共同體。江蘇省作為沿海發(fā)達(dá)省份，作為城鎮(zhèn)化的排頭兵，依托特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，積極探索嘗試，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中區(qū)域差異性和形態(tài)多樣性，進(jìn)而推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化架構(gòu)的形成。

1.2 推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突破口

產(chǎn)能過剩、有效供給不足是這幾年中國經(jīng)濟(jì)面臨的困境之一，江蘇省作為經(jīng)濟(jì)大省，亟須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。近年來，江蘇省按照中央推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)要求，有條不紊地推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)任務(wù)，在去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)以及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個(gè)方面取得了階段性成果，但也面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。特色小鎮(zhèn)立足于對生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，從供給側(cè)和需求側(cè)雙向發(fā)力，一方面改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)革新、產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)態(tài)改造和商業(yè)模式升級；另一方面，通過高端要素資源配置，發(fā)展特色新興產(chǎn)業(yè)，搭建有效的供給和需求對接平臺。江蘇省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的核心是特色產(chǎn)業(yè)，要將農(nóng)業(yè)、工業(yè)和文化旅游產(chǎn)業(yè)和特色小鎮(zhèn)的建設(shè)融合發(fā)展［4］。江蘇省可以依托特色小鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體系結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)要素流動(dòng)組合，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重、有效供給不足等問題，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

1.3 破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要抓手

黨的十八屆三中全會(huì)指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。當(dāng)前，破除城鄉(xiāng)二元對立仍是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的基本任務(wù)。對江蘇省而言，雖然通過城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，農(nóng)村面貌發(fā)生了極大的變化，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)薄弱，缺乏活力，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體水平上，城鄉(xiāng)之間仍有著較大的差距。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，從完善功能、搭建空間載體、優(yōu)化要素流動(dòng)渠道、融合城鄉(xiāng)空間等方面來促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)和聯(lián)系［5］。搭建交流平臺是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)，特色小鎮(zhèn)通過培育特色產(chǎn)業(yè)，匯集生產(chǎn)要素，吸納周邊區(qū)域勞動(dòng)力，既發(fā)展了經(jīng)濟(jì)，又促進(jìn)了周邊區(qū)域勞動(dòng)力的就地城鎮(zhèn)化，打造了一種有活力的城鄉(xiāng)一體化平臺。江蘇省可以依托特色小鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提升居民就業(yè)率和收入水平，提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的速度，推進(jìn)公共服務(wù)均等化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)融合發(fā)展，塑造新型城鎮(zhèn)化的典范，對于其他地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有借鑒意義。

1.4 打造優(yōu)質(zhì)人居環(huán)境的重要推手

長期以來，蘇中、蘇北地區(qū)的城鎮(zhèn)，承接了來自蘇南的大量淘汰產(chǎn)業(yè)，高污染生產(chǎn)和粗放式發(fā)展導(dǎo)致了城鎮(zhèn)環(huán)境的惡化，同時(shí)，蓬勃興起的造城運(yùn)動(dòng)又破壞了城鎮(zhèn)原有的歷史風(fēng)貌和人文景觀。特色小鎮(zhèn)建設(shè)秉持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，注重保護(hù)和傳承歷史文化，在生產(chǎn)、生活、生態(tài)之間，尋求最佳平衡點(diǎn)。因此，江蘇省可以憑借特色小鎮(zhèn)建設(shè)，在開發(fā)過程中對原有生態(tài)進(jìn)行保護(hù)，突出產(chǎn)業(yè)與環(huán)境的協(xié)調(diào)；整改歷史遺留的環(huán)境問題，根除污染，修補(bǔ)生態(tài)，提升全區(qū)域人的環(huán)保意識。同時(shí)，根據(jù)江蘇省歷史文化多元、積淀深厚的特點(diǎn)，提升特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的人文元素，塑造文化特色，把歷史文化資源和自然景觀、城鎮(zhèn)建設(shè)融合起來，實(shí)行“嵌入式開發(fā)”，形成既能滿足現(xiàn)代生產(chǎn)生活的功能需要，又看得見綠水青山，同時(shí)還可以記住鄉(xiāng)愁的特色空間載體。

2 江蘇省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的整體格局呈現(xiàn)

2.1 各級政府積極推進(jìn)，特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建初具規(guī)模

2016年10 月，住建部公布了第一批中國特色小鎮(zhèn)，共127個(gè)，其中江蘇省7個(gè)。2017年7月公布第二批，共276個(gè)，其中江蘇省15個(gè)。2016年12月，江蘇省人民政府下發(fā)了《省政府關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》，2017年2月，江蘇省政府印發(fā)了《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的實(shí)施方案》，隨后江蘇省掀起了一陣建設(shè)特色小鎮(zhèn)的熱潮。2017年5月3日，江蘇省發(fā)展改革委員會(huì)公布了第一批省級特色小鎮(zhèn)名單，2018年6月29日，江蘇省發(fā)展與改革委員會(huì)公布了第二批省級特色小鎮(zhèn)名單。同時(shí)期，市級特色小鎮(zhèn)也在積極創(chuàng)建中。至2018年9月，江蘇省建設(shè)國家級特色小鎮(zhèn)22個(gè)、省級特色小鎮(zhèn)56個(gè)、市級特色小鎮(zhèn)137個(gè)（圖1）。

圖1 江蘇省特色小鎮(zhèn)分布

根據(jù)特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型，可將其分為高端制造類、新一代信息技術(shù)類、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)類、健康養(yǎng)老類、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)類和歷史經(jīng)典（文化旅游）類等6種產(chǎn)業(yè)類型，如圖2所示。

圖2 江蘇省特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)分布

由圖3可以看出，江蘇省特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)類型主要分布在高端制造類，占比為35%；其次為創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)類，占比為27%；健康養(yǎng)老類和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)類則相對較少，占比分別為6%和5%。

圖3 國家級、省級特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)分布

2.2 特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)，類型豐富

特色小鎮(zhèn)無產(chǎn)不立，產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的核心內(nèi)容。江蘇省的每個(gè)特色小鎮(zhèn)都能鎖定最有基礎(chǔ)，最有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，以此作為集聚資源，延展塊狀經(jīng)濟(jì)的定海神針。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，正在創(chuàng)建的特色小鎮(zhèn)，不管是由市場自行選擇、積淀而歷史性形成的“內(nèi)生型”小鎮(zhèn)，還是依靠政府規(guī)劃、城市輻射、科技注入而建立的“外推型”小鎮(zhèn)，都具有定位恰當(dāng)，發(fā)育成熟，潛力深厚，在行業(yè)中獨(dú)樹一幟，具有極強(qiáng)競爭力的產(chǎn)業(yè)。例如邳州市碾莊鎮(zhèn)，素有“五金之鄉(xiāng)”的稱謂，五金電器工具、板材、食品制造、棉紡織業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)。宜興市丁蜀鎮(zhèn)定位為江南特色紫砂小鎮(zhèn)，是中國陶文化的發(fā)源地，圍繞紫砂做文章，形成了獨(dú)一無二的紫砂產(chǎn)業(yè)和紫砂旅游文化。陶瓷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占支柱產(chǎn)業(yè)的40%，帶動(dòng)了全鎮(zhèn)82.35%的勞動(dòng)力人口就業(yè)。揚(yáng)州市廣陵區(qū)的杭集鎮(zhèn)，傳統(tǒng)手工業(yè)歷史悠久，其中雕版印刷和牙刷制造最為出名，以“中國牙刷之都”和“中國酒店日用品之都”而聞名。蘇州市甪直鎮(zhèn)以模具功能部件、智能化零件等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈提升區(qū)域的競爭力和影響力［6］?！巴馔菩汀毙℃?zhèn)也在政府總體規(guī)劃和政策扶持下，吸引資本、人才和技術(shù)，成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高地，特色產(chǎn)業(yè)的標(biāo)桿。例如作為中國首個(gè)“國際慢城”的南京市高淳區(qū)椏溪鎮(zhèn)、別橋無人機(jī)小鎮(zhèn)、宿城激光智造小鎮(zhèn)等。即便是主攻同一產(chǎn)業(yè)，也實(shí)現(xiàn)了差異定位、細(xì)分領(lǐng)域、錯(cuò)位布局、衍生發(fā)展，保持其獨(dú)特性。

2.3 特色小鎮(zhèn)規(guī)劃多規(guī)合一，以人為本

特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃是一種綜合的、全方位的規(guī)劃，包括定位策劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃、旅游規(guī)劃、交通規(guī)劃等，還需要在規(guī)劃中體現(xiàn)生態(tài)、文化等功能。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)不僅是一個(gè)城鎮(zhèn)規(guī)劃，也涉及到社會(huì)治理等相關(guān)問題，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)城鄉(xiāng)的地理空間、社會(huì)空間的融合［7］。江蘇省的特色小鎮(zhèn)在創(chuàng)建過程中能夠堅(jiān)持多規(guī)合一，突出規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調(diào)性，融合小鎮(zhèn)所在城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通綜合規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)規(guī)劃一張圖，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、空間等方面有序發(fā)展，引導(dǎo)項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)落地。同時(shí)，體現(xiàn)以人為本的原則，做到小鎮(zhèn)空間布局與周邊的自然生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)，路網(wǎng)規(guī)劃合理，建筑高度和密度適宜；小鎮(zhèn)居住區(qū)開放融合，住房舒適美觀；店鋪布局合理，功能完善，貼近生活。以蘇北鐵富鎮(zhèn)為例，除總體規(guī)劃外，還有排水專項(xiàng)規(guī)劃、科技產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃、鎮(zhèn)村規(guī)劃布局、艾山風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃。投入2.8億元加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施以及敬老院、幼兒園、綜合服務(wù)中心、銀杏文化中心建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，功能互補(bǔ)。打造時(shí)光隧道、銀杏林海等景區(qū)，年接納游客300余萬人次，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與旅游產(chǎn)業(yè)的結(jié)合。再如蘇南的震澤鎮(zhèn)，堅(jiān)持規(guī)劃先行，以保護(hù)促發(fā)展，建立了以歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃為引領(lǐng)，多規(guī)融合為基礎(chǔ)的建設(shè)管理機(jī)制，正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系［8］。在規(guī)劃中呈現(xiàn)三大格局，即蠶絲古鎮(zhèn)、科技新城以及田園鄉(xiāng)村。古鎮(zhèn)保證整體格局與傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)；新城重點(diǎn)規(guī)劃公共配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能；鄉(xiāng)村重點(diǎn)依托眾多湖泊資源，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集聚，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.4 特色小鎮(zhèn)堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)為先，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

江蘇省在建設(shè)特色小鎮(zhèn)過程中堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)為先，產(chǎn)業(yè)向做特、做精和做強(qiáng)發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)獲得較快成長，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級效果顯著。同時(shí)，以創(chuàng)新作為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的引擎，推動(dòng)小鎮(zhèn)高質(zhì)量、內(nèi)涵式建設(shè)，探索出許多適合自身發(fā)展的新起點(diǎn)、新路徑、新模式。作為一種受到產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)的新型經(jīng)濟(jì)增長模式，特色小鎮(zhèn)在建設(shè)的過程中，文化內(nèi)涵賦予產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的力量不可忽視［9］。例如，一些小鎮(zhèn)搞民俗經(jīng)濟(jì)，讓風(fēng)俗民情文化在市場上凸顯價(jià)值，讓農(nóng)民成為市場的主體，成為特色旅游小鎮(zhèn)融合發(fā)展的有效切入點(diǎn)?！澳暇┮越ㄔO(shè)美麗鄉(xiāng)村為切入點(diǎn)，綜合自然生態(tài)、民俗文化、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和區(qū)位條件，立足村莊特色，突顯農(nóng)耕民俗，集聚優(yōu)勢資源，打造了以江寧石塘人家為代表的‘五朵金花’ ，構(gòu)筑起都市鄉(xiāng)村休閑旅游帶”［10］。蘇南地區(qū)的同里、張渚、太華、震澤等特色旅游小鎮(zhèn)，以景區(qū)和景點(diǎn)為支撐，推動(dòng)民宿經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，一些小鎮(zhèn)抓住科技創(chuàng)新和新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇，鑄造特色小鎮(zhèn)之魂。作為全國第一個(gè)物聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)，蘇南地區(qū)的鴻山物聯(lián)網(wǎng)特色小鎮(zhèn)依托近年來無錫市大力推動(dòng)的物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)以人為本、全域感知、泛在互聯(lián)、智能融合、內(nèi)生發(fā)展的可持續(xù)智慧小鎮(zhèn)。一方面，強(qiáng)化科學(xué)規(guī)劃，發(fā)揮集文化旅游、生態(tài)保護(hù)和物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)群為一體的智慧小鎮(zhèn)的示范作用，集聚專業(yè)人才、擴(kuò)大小鎮(zhèn)影響；另一方面，看重技術(shù)的應(yīng)用示范，將研發(fā)的新技術(shù)直接應(yīng)用于鴻山鎮(zhèn)，再由鴻山鎮(zhèn)反饋使用效果，全面構(gòu)筑起“前端研發(fā)、中端生產(chǎn)、后端應(yīng)用”的物聯(lián)網(wǎng)全產(chǎn)業(yè)鏈“微笑曲線”。鴻山鎮(zhèn)已經(jīng)匯集了50余家物聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、4家世界500強(qiáng)企業(yè)和9家上市企業(yè)。

3 江蘇省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)過程中的瓶頸和障礙

3.1 部分主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資源整合力度不夠，創(chuàng)新創(chuàng)意孵化困難

特色小鎮(zhèn)不是城市的附屬，也不是發(fā)達(dá)地區(qū)落后產(chǎn)能的承接者，它不但要形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，而且產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的較高環(huán)節(jié)。江蘇省的部分特色小鎮(zhèn)已經(jīng)歷史性地形成了區(qū)域內(nèi)占主導(dǎo)地位的特色產(chǎn)業(yè)，并且在行業(yè)中具有一定的地位。例如某些特色小鎮(zhèn)的制造業(yè)，形成了產(chǎn)業(yè)聚集，提供了客觀的就業(yè)崗位。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)不僅需要產(chǎn)業(yè)聚集，還要充分利用當(dāng)?shù)氐臍v史文化資源，大力投入科技要素，提高產(chǎn)業(yè)的科技含量，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展［11］。但是有特色產(chǎn)業(yè)不一定就是特色小鎮(zhèn)。由于各要素資源有效整合度低，企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新能力不足，在設(shè)計(jì)創(chuàng)意、高端研發(fā)和商業(yè)模式創(chuàng)新等方面存在短板，這些小鎮(zhèn)很難實(shí)現(xiàn)從“傳統(tǒng)制造”向“時(shí)尚智造”的躍升。由于小鎮(zhèn)缺乏先進(jìn)的醫(yī)療、優(yōu)質(zhì)的教育、舒適的居住、便捷的交通、密集的信息等吸引人才的基礎(chǔ)環(huán)境，創(chuàng)新人才無法聚集，研發(fā)只能采取外包的形式。例如，為配合國家的“雙創(chuàng)”政策，許多經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)提出建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn)，但這種戰(zhàn)略定位會(huì)遇到許多實(shí)際困難。科技和文化創(chuàng)新在一些大都市可以搞得很好，在長三角的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)地帶也比較容易實(shí)現(xiàn)，但在相對落后的地區(qū)卻很難復(fù)制。因?yàn)樾〕擎?zhèn)的科技基礎(chǔ)和文化環(huán)境薄弱，不能形成一種高密度的集結(jié)，而落后的經(jīng)濟(jì)和較低的薪資水平制約了人才聚集水平和程度。要素資源的不足和整合度不夠，阻礙創(chuàng)新創(chuàng)意的孵化，即使有一些創(chuàng)新型企業(yè)進(jìn)入，與原來的企業(yè)也很難結(jié)合起來，不能形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。

3.2 部分特色小鎮(zhèn)要素投入不足，集聚能力不強(qiáng)

首先是資金投入不足。相較于蘇南地區(qū)特色小鎮(zhèn)的“不差錢”，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，蘇北地區(qū)的特色小鎮(zhèn)在建設(shè)的過程中，一定程度上存在著政府缺錢、企業(yè)投資意愿不足的瓶頸問題。特色小鎮(zhèn)投入大、周期長、見效慢，在未來也面臨一些不確定性，影響了企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的投資熱情。雖然蘇北小城鎮(zhèn)的土地、勞動(dòng)力便宜，政府的優(yōu)惠政策和措施多，但由于小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施比較差，一旦算上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，成本就增高許多，單靠企業(yè)很難完成特色小鎮(zhèn)的建設(shè)工作。同時(shí)，由于按照特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃方案，投資回報(bào)較低，地方政府不愿意提供擔(dān)保，資本合作的項(xiàng)目運(yùn)作模式也很難落實(shí)。有干部告訴調(diào)研組，因?yàn)樘厣℃?zhèn)建設(shè)不同于傳統(tǒng)的區(qū)域開發(fā)，有諸多限制和要求。政府的建設(shè)邏輯與投資方追求資本利潤最大化的商業(yè)邏輯多有沖突，影響了投資方的投資熱情。其次是用地緊張。關(guān)于土地，現(xiàn)有的政策是收緊一些，提高企業(yè)準(zhǔn)入門檻，加大土地利用效率，不搞大擴(kuò)大建，這樣做的目的是為了防止企業(yè)圈地開發(fā)房地產(chǎn)。但有些干部向調(diào)研組反映，刻板的用地政策導(dǎo)致供地不足是影響特色小鎮(zhèn)建設(shè)的一個(gè)重要原因。此外，現(xiàn)有的用地指標(biāo)主要通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡來解決，往往涉及征地拆遷、安置補(bǔ)償?shù)葟?fù)雜問題，通過這種方式獲取的土地指標(biāo)到位速度慢，影響了特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目推進(jìn)的效率。

3.3 部分特色小鎮(zhèn)文化挖掘不足，旅游開發(fā)跑偏

從蘇北到蘇南，盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距，但都有深厚、豐富、各具特色的歷史文化，應(yīng)該憑借這些得天獨(dú)厚的資源，塑造小鎮(zhèn)的文化靈魂和精神內(nèi)核，培育創(chuàng)建出一批彰顯江蘇省人文底蘊(yùn)、內(nèi)涵豐富的特色小鎮(zhèn)。要注意到，從歷史中走來的小鎮(zhèn)往往有著鮮明的個(gè)性，這種個(gè)性特色是依據(jù)一個(gè)地方的自然風(fēng)貌，以及在漫長的時(shí)間里在這塊土地上的人類活動(dòng)所形成，它包含世代相傳的信仰、習(xí)俗、道德、禮儀、節(jié)慶，也含有筆跡、詩文、匾額、楹聯(lián)、閣樓、民宅、街巷、水網(wǎng)、建筑布局等外在的形式。部分特色小鎮(zhèn)在創(chuàng)建的過程中，沒有深挖小鎮(zhèn)文化中的真特色，缺乏對文化建設(shè)的準(zhǔn)確定位。要么熱衷于建設(shè)“歐陸風(fēng)情小鎮(zhèn)”“主題公園”；要么打造“假古董風(fēng)景”“偽民俗村”；有的采取大拆大建的方式，摧毀了原有的獨(dú)特歷史風(fēng)貌；有的缺乏“工匠精神”，粗制濫造，制造的“古鎮(zhèn)”面目雷同，不倫不類，透著過度商業(yè)化的媚俗。同時(shí)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些小鎮(zhèn)的旅游開發(fā)定位不準(zhǔn)，效果不彰，層次不高，騎虎難下。這種困境源于對特色小鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)和旅游理解的偏差。一些地方在建設(shè)特色小鎮(zhèn)的時(shí)候遇到的主要問題就是如何協(xié)調(diào)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中產(chǎn)業(yè)與旅游的關(guān)系。做產(chǎn)業(yè)服務(wù)和招商的需要學(xué)習(xí)如何發(fā)展旅游、吸引游客，做旅游策劃的被迫加入產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，研究如何招商引資。甚至有些地方缺乏旅游資源，為了增加特色，被迫造出一些旅游項(xiàng)目。

3.4 部分干部對創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)認(rèn)識不到位，缺乏長期發(fā)展的自覺性

特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段之后，城鎮(zhèn)化建設(shè)的一條新道路，一個(gè)新樣態(tài)，一種新理念。它對許多契合條件的小鎮(zhèn)來說是一種機(jī)遇，必須抓住這種機(jī)會(huì)，利用好各項(xiàng)政策，擘畫小鎮(zhèn)長久的未來。特色小鎮(zhèn)是一種新的發(fā)展模式，是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的平臺和新型城鎮(zhèn)化的載體［12］。但是在座談和訪談中發(fā)現(xiàn)，部分干部對創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)存在如下幾種典型的認(rèn)識誤區(qū)：一是把創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)當(dāng)作一陣風(fēng)，認(rèn)為刮過去就結(jié)束了。因此，對他們而言，創(chuàng)建就是一個(gè)短期的工作，一個(gè)階段性的任務(wù)。他們會(huì)為創(chuàng)建需要臨時(shí)選擇某產(chǎn)業(yè)作為特色產(chǎn)業(yè)，然后圍繞此產(chǎn)業(yè)做申報(bào)材料，也會(huì)做一些與創(chuàng)建相關(guān)的基礎(chǔ)性建設(shè)，但始終具有臨時(shí)觀念，沒有一種長期建設(shè)的意識；二是看重特色小鎮(zhèn)的名頭，把創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)當(dāng)作政績。一些干部認(rèn)為，國家級和省級特色小鎮(zhèn)具有較大的含金量，由此能夠產(chǎn)生擴(kuò)大小鎮(zhèn)知名度的名片效應(yīng)，這些都可以被視為實(shí)實(shí)在在的政績；三是希望借評比特色小鎮(zhèn)引起上級關(guān)注，加大扶持，改善基礎(chǔ)環(huán)境。在自身資源緊張，向上爭取面臨激烈競爭的情況下，創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)，可以向上級爭取更多資金和一些特殊政策用于各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展建設(shè)。這些認(rèn)識造成部分小鎮(zhèn)以各項(xiàng)評比標(biāo)準(zhǔn)為分散的工具性目標(biāo)，安排實(shí)施工作。在決策層和執(zhí)行層缺乏長期發(fā)展特色小鎮(zhèn)的信念，沒有形成一種以發(fā)展特色小鎮(zhèn)為中心思想的大格局，大視野，大戰(zhàn)略，也沒有以特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作為主線，把各項(xiàng)工作有機(jī)組合起來，只把創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)當(dāng)手段而非目的，為眼前短期利益而創(chuàng)建。

4 基于特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)路徑

4.1 著力于特色產(chǎn)業(yè)（IP）的選擇和培育

IP的傳統(tǒng)涵義是知識產(chǎn)權(quán)或知識財(cái)產(chǎn)，在特色小鎮(zhèn)中則意味著“核心吸引力＋全產(chǎn)業(yè)鏈”。IP的選擇不僅要考慮到傳統(tǒng)文化基因和時(shí)代精神，還要考慮到產(chǎn)品受眾的特征和需求［13］。只有這樣才能發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和驅(qū)動(dòng)能力，有利于特色小鎮(zhèn)的長遠(yuǎn)發(fā)展。具體而言，這個(gè)特色要有獨(dú)立知識產(chǎn)權(quán)，具有明確的主題、市場價(jià)值以及核心吸引力，有較為成熟的產(chǎn)品支撐，品牌具有一定的知名度和客戶黏性，有完善的商業(yè)模式和運(yùn)營能力，具有一定的延展能力和消費(fèi)遷移能力。目前，特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃者都能夠理解“特”字中包含的個(gè)性和稀缺性，但是否能講好這個(gè)故事，賦予其生命力，卻仍有欠缺。江蘇省的特色資源很多，從自然風(fēng)景地貌到植物生物資源，從歷史文化傳承到經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新，涉及新興科技、旅游、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老、教育、體育、金融等各個(gè)領(lǐng)域，是亟待開發(fā)的寶藏。關(guān)鍵是如何在資源中凝練“特”，把特色轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)。遴選特色產(chǎn)業(yè)首先需要因地制宜，立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、人文環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以此確定發(fā)展方向，例如新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)等。其次，在具體的選擇上，對于傳統(tǒng)的小鎮(zhèn)，要著眼于現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，注重歷史傳承，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中發(fā)掘新內(nèi)涵，整合新特色，創(chuàng)建新模式，利用新資源，“舊瓶裝新酒”，同時(shí)選用一定的遴選辦法如區(qū)位熵模型、比較勞動(dòng)生產(chǎn)率等，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)相應(yīng)的指標(biāo)體系，科學(xué)遴選符合小鎮(zhèn)發(fā)展需求的主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)。對于一些新建的新興小鎮(zhèn)，規(guī)劃者要具備創(chuàng)新、探索甚至是顛覆精神，利用開發(fā)團(tuán)隊(duì)尋找新創(chuàng)意，研發(fā)新產(chǎn)品，這就要跳出傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)甄選模型，在政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)環(huán)境分析的基礎(chǔ)上，把握自身的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)，明確自身的資源稟賦、市場特色和消費(fèi)者層次，甄選適合新開發(fā)小鎮(zhèn)戰(zhàn)略性發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

4.2 著力于產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)體系構(gòu)建和空間布局

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，要在做強(qiáng)主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，打通上下游產(chǎn)業(yè)，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條或者實(shí)現(xiàn)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)融合，最終構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)體系，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)組合集聚的“溢出效應(yīng)”。要立足優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行資源整合、差異互補(bǔ)和項(xiàng)目組合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的協(xié)同創(chuàng)新，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保持產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。同時(shí)，對于一個(gè)小鎮(zhèn)而言，單一的產(chǎn)業(yè)受到市場行情影響較大，所以，要培育多個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，形成產(chǎn)業(yè)集群，多產(chǎn)業(yè)有機(jī)組合，最大限度抵御市場風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)小鎮(zhèn)穩(wěn)步發(fā)展。要根據(jù)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)建設(shè)的需要，結(jié)合自身?xiàng)l件和市場發(fā)展的前景，合理選擇小鎮(zhèn)落地項(xiàng)目?？臻g布局是對產(chǎn)業(yè)設(shè)施進(jìn)行空間安排和協(xié)調(diào)的手段，目的是塑造特色小鎮(zhèn)特色主題和功能定位，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)小鎮(zhèn)空間“精而美”的要求。特色小鎮(zhèn)的空間布局受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口密度、產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的影響［14］。要結(jié)合項(xiàng)目對用地的要求，在建設(shè)用地上進(jìn)行功能分區(qū)，確保各產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、流程無縫銜接和最優(yōu)化，發(fā)揮小鎮(zhèn)空間高度濃縮、要素高度集聚等獨(dú)特優(yōu)勢，營造處處皆景的宜人環(huán)境，形成富有活力的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)土地利用效率和價(jià)值的最大化。同時(shí)，作為一個(gè)在有限空間里具有較強(qiáng)密集度的生態(tài)綜合體，特色小鎮(zhèn)需要處理好不同產(chǎn)業(yè)要素在小鎮(zhèn)內(nèi)的集聚、疏散和流通問題，要從各種功能疊加的角度滿足特色小鎮(zhèn)的高端化、特色化、差異化發(fā)展需求。

4.3 著力于文化傳承和風(fēng)貌特色規(guī)劃

無論是農(nóng)業(yè)類型的小鎮(zhèn)，還是產(chǎn)業(yè)型小鎮(zhèn)，或是服務(wù)業(yè)特色小鎮(zhèn)，它們的發(fā)展都離不開文化的基礎(chǔ)。文化歷史遺產(chǎn)是推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)生型力量，文化產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和升級可以源源不斷地為特色小鎮(zhèn)的發(fā)展提供動(dòng)力，凝練當(dāng)?shù)氐暮诵奈幕偁幜?，推?dòng)特色小鎮(zhèn)形成獨(dú)特的競爭優(yōu)勢［15］。江蘇省是吳文化、金陵文化、淮揚(yáng)文化、楚漢文化的主要發(fā)源地，文化底蘊(yùn)深厚，文化資源龐雜，各地特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃者一定要站在保護(hù)、傳承傳統(tǒng)文化的高度，進(jìn)行小鎮(zhèn)的整體設(shè)計(jì)，保留文化的根脈，將傳統(tǒng)特色與現(xiàn)代城鎮(zhèn)的各種功能性需要耦合，發(fā)掘傳統(tǒng)文化的深層價(jià)值，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、城、人、文一體建設(shè)和生產(chǎn)生態(tài)生活的深度融合。在具體的操作路徑上，要修繕、恢復(fù)、保護(hù)好原有的建筑、景觀、自然和文化遺產(chǎn)；商業(yè)化打造要注意傳統(tǒng)與現(xiàn)代、文化與經(jīng)濟(jì)、內(nèi)涵與形式的協(xié)調(diào)融合，要有整體規(guī)劃和長遠(yuǎn)考量，避免一哄而上，粗制濫造，急功近利，“政績工程”和過度商業(yè)化；對于可以進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的特色文化資源，要發(fā)揮市場主體作用，開發(fā)內(nèi)涵豐富的文化創(chuàng)意產(chǎn)品，打造具有地方特色的文化品牌，推動(dòng)傳統(tǒng)民俗、文化習(xí)俗和節(jié)慶、演藝、賽事經(jīng)濟(jì)相結(jié)合；建設(shè)健全特色小鎮(zhèn)公共文化服務(wù)體系，通過開展各種文化活動(dòng)，豐富特色小鎮(zhèn)居民的文化生活。特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃不但包括對產(chǎn)業(yè)布局、文化保護(hù)、生活環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施的具體考量，而且要含有對小鎮(zhèn)的宏觀格局、景觀風(fēng)貌、建筑風(fēng)貌的整體性要求，也就是要形成小鎮(zhèn)的景觀風(fēng)貌特色。需要對小鎮(zhèn)的景觀風(fēng)貌按照“打造和諧宜居的美麗環(huán)境”的要求，進(jìn)行整體風(fēng)貌設(shè)計(jì)、風(fēng)貌節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)和建筑風(fēng)貌指引。

4.4 著力于體制和機(jī)制創(chuàng)新

特色小鎮(zhèn)是一種城鎮(zhèn)化發(fā)展的新模式，有別于傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，也不可能成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主流。它不追求規(guī)模效應(yīng)和低水平的“攤大餅”式擴(kuò)張，而是要做到在有限范圍內(nèi)的小而精，要成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新空間和新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能的引擎。要明確特色小鎮(zhèn)的類型以確定其形態(tài)發(fā)展機(jī)制，健全小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制以實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)升級，完善特色小鎮(zhèn)技術(shù)支撐機(jī)制以推動(dòng)其創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，建立健全融資機(jī)制以保障其各項(xiàng)工程穩(wěn)步推進(jìn)［16］。所以，必須改造傳統(tǒng)的指導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)的方法，根據(jù)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)要求實(shí)現(xiàn)體制與機(jī)制的創(chuàng)新。第一，要擺正政府與市場的關(guān)系，特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須以企業(yè)為主體。政府的作用主要體現(xiàn)在空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套、完善基本公共服務(wù)和維護(hù)市場秩序等方面，在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等方面，要讓企業(yè)（市場）發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，給它們足夠的自由度，自由度越大，生命力就越強(qiáng)。積極鼓勵(lì)高校、科研院所、社會(huì)組織等力量參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)運(yùn)營，培育特色小鎮(zhèn)的多元化基礎(chǔ)。第二，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問題，以及資金缺口，要充分發(fā)揮財(cái)政的杠桿作用，通過發(fā)揮政府資金的作用，利用PPP、BOT等模式，吸引社會(huì)資本的參與。在融資方面，還要打破行政區(qū)域的限制，在一個(gè)大的范圍形成各種主體共同出資的融資模式，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。同時(shí)，要嚴(yán)控金融風(fēng)險(xiǎn)，特色小鎮(zhèn)投入大、周期長、見效慢，要防范建設(shè)過程中因投資回報(bào)波動(dòng)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)和投資運(yùn)營商減少或停止投資風(fēng)險(xiǎn)。第三，針對一些特色小鎮(zhèn)反映的用地瓶頸問題，要在不違反土地政策的前提下，加大對特色小鎮(zhèn)建設(shè)中征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、供地的計(jì)劃調(diào)整力度，對基礎(chǔ)設(shè)施、公益項(xiàng)目、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)等用地，在年度土地供應(yīng)計(jì)劃中優(yōu)先保障。也可以考慮在特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)改革農(nóng)村集體土地管理制度，鼓勵(lì)宅基地以及建設(shè)用地參與特色小鎮(zhèn)開發(fā)，縮減征地成本。第四，要在統(tǒng)一創(chuàng)建理念的基礎(chǔ)上，尊重各地創(chuàng)建實(shí)施的靈活性。江蘇省政府印發(fā)的指導(dǎo)意見，明確了創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的總體要求、分類施策、創(chuàng)建要求和組織實(shí)施，這些原則性要求保證了創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)不走樣，但是也要意識到由于江蘇省不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不平衡，特色小鎮(zhèn)在創(chuàng)建過程中面臨的問題不同，支撐體系不同，特色小鎮(zhèn)發(fā)展所能及的程度也不同。對于多數(shù)蘇北地區(qū)的特色小鎮(zhèn)來說，雖然是地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的典范，但是要?jiǎng)?chuàng)建結(jié)果與蘇南地區(qū)達(dá)到同一水平，幾乎不可能。經(jīng)濟(jì)相對薄弱地區(qū)的特色小鎮(zhèn)需要得到上級更多的扶持，需要差異化的政策供給。因此，要鼓勵(lì)各個(gè)地方根據(jù)具體情況，制定符合本地特色小鎮(zhèn)發(fā)展要求的創(chuàng)建辦法，同時(shí)在考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，也要具有靈活性，不搞一刀切，以此促進(jìn)不同區(qū)域特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。