鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理效能研究

田凱利，梁劍峰

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)，a.公共管理學(xué)院；b.馬克思主義學(xué)院，山西 晉中 030031）

以土地集體所有制為基礎(chǔ)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度和農(nóng)村自治組織制度共同構(gòu)成了中國鄉(xiāng)村治理的基本框架。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》從健全和完善鄉(xiāng)村治理體制的角度指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理屬于鄉(xiāng)村治理中的重要環(huán)節(jié)，亟需在加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的宏觀框架內(nèi)進(jìn)行整體提升和完善。作為農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期出現(xiàn)并延續(xù)至今的一種集體組織形式，村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體產(chǎn)權(quán)制度改革后因發(fā)展的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化也具有了新的內(nèi)涵。村集體經(jīng)濟(jì)組織是建立在集體所有制基礎(chǔ)上，以自愿和服務(wù)為原則，成員以勞動(dòng)、資金、技術(shù)、生產(chǎn)資料等入股，享受成員權(quán)益和分享集體收益的合作性經(jīng)濟(jì)組織，并構(gòu)建起了包括村民代表大會、理事會和監(jiān)事會在內(nèi)的法人治理結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)為合作經(jīng)濟(jì)組織、股份合作制和企業(yè)法人3種組織模式。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，必須要重視集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而關(guān)鍵和保障則在于集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營和治理。

當(dāng)前，學(xué)者們對集體經(jīng)濟(jì)組織效能的關(guān)注主要集中在兩方面：一是著眼于經(jīng)濟(jì)功能，將其界定為帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提供物質(zhì)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)性組織。郭曉鳴等［1］認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織通過優(yōu)化內(nèi)部資源配置和拓展外部合作要素，可提升村民收入和發(fā)展能力，從而達(dá)到治理相對貧困的效果。周娟［2］也指出，集體經(jīng)濟(jì)組織通過整合資源和組織農(nóng)戶，可以降低交易成本與企業(yè)實(shí)現(xiàn)對接，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中發(fā)揮著獨(dú)特作用。另一方面，也有學(xué)者從組織功能出發(fā)，討論其對村莊共同體的重塑。呂方等［3］認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)作為社區(qū)的公共財(cái)力，其經(jīng)營、管理、使用以及分配在形成各類社區(qū)組織的基礎(chǔ)上也會擴(kuò)大社區(qū)參與，完善社區(qū)內(nèi)部治理架構(gòu)。丁波［4］則認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)的集體屬性能夠再造村莊共同體，通過構(gòu)建利益共同體、組織共同體和生活共同體，改善村級組織治理弱化，增強(qiáng)治理主體的能力，促進(jìn)村民自治向深度和廣度發(fā)展。

基于以上論述，村集體經(jīng)濟(jì)組織帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用毋庸置疑，但對其治理效能的研究尚處于起步階段。事實(shí)上，村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和集體經(jīng)濟(jì)組織的確立給鄉(xiāng)村帶來的不僅是集體收入的提高和物質(zhì)生活的改善。崔超［5］研究認(rèn)為，多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間并非單純地表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而是處于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會相互交織的網(wǎng)絡(luò)中，體現(xiàn)為參與村民自治、鄰里間的團(tuán)結(jié)互助、道德觀和價(jià)值觀的重塑等。仝志輝等［6］分析指出，村集體經(jīng)濟(jì)組織將從治理資源、治理主體和治理機(jī)制3個(gè)方面對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要影響。本研究以新型集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，基于集體經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村治理的契合要素，分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可能發(fā)揮的治理效能，并針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨的治理困境，提出相應(yīng)的對策建議，以期促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位的確立，完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升鄉(xiāng)村治理效能。

1 村集體經(jīng)濟(jì)組織可能發(fā)揮的治理效能

效能一般是指人們在有目標(biāo)、有組織的活動(dòng)中達(dá)成的整體效果。本研究認(rèn)為，治理效能是指鄉(xiāng)村社會內(nèi)部多元主體通力協(xié)作下體現(xiàn)的治理能力和達(dá)到的治理效果。除去經(jīng)濟(jì)性外，村集體經(jīng)濟(jì)組織還內(nèi)在性地蘊(yùn)涵著公共性、服務(wù)性、公益性等特征，完善村級集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)是健全鄉(xiāng)村治理體系的重要環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理和繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐［7］。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為鄉(xiāng)村內(nèi)部的組織實(shí)體之一，在促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效上有獨(dú)特的治理效能。

1.1 優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

在農(nóng)村土地制度變革基礎(chǔ)上發(fā)展起來的集體經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村社會治理之間存在著緊密且復(fù)雜的關(guān)系，集體經(jīng)濟(jì)組織通過權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度安排等影響著鄉(xiāng)村社會的組織結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，多數(shù)村莊內(nèi)部都采取黨支部書記“一肩挑”的工作方式，村兩委成為組織結(jié)構(gòu)中的主體，行政化趨勢明顯，各類志愿性社會服務(wù)組織發(fā)育不足，鄉(xiāng)村整體呈現(xiàn)為單一“行政式”結(jié)構(gòu)，村集體經(jīng)濟(jì)組織的出現(xiàn)將在組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公共空間營造兩方面發(fā)揮重要作用。

1.1.1 促進(jìn)治理主體多元化 首先，村集體經(jīng)濟(jì)組織的確立有利于完善鄉(xiāng)村組織類型。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以來村集體資產(chǎn)基本分割完畢，集體經(jīng)濟(jì)的互助性功能逐漸喪失。集體經(jīng)濟(jì)組織的確立使村莊內(nèi)部增加了專門從事集體經(jīng)營活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性組織，完善了鄉(xiāng)村社會的組織架構(gòu)，成為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺和治理有效的主要抓手。其次，集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得特別法人地位使其擁有了市場化、開放性和包容性等特點(diǎn)，治理主體元素突破了地域限制和人員限制，通過利益關(guān)系將政府、企業(yè)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、專業(yè)合作社以及服務(wù)性組織等有效連接，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)向多元協(xié)作共治的方向轉(zhuǎn)變。

1.1.2 為多元主體參與營造公共空間 在三治融合過程中，各主體間應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)互動(dòng)的過程，同時(shí)也是元素配置合理化的過程［8］。諸多治理主體在進(jìn)入鄉(xiāng)村社會后需要一個(gè)公共的治理平臺進(jìn)行交流合作，增加主體間的黏性和契合度。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為實(shí)體性組織，借助鄉(xiāng)村深厚的同源文化，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的過程中，以利益主體的相關(guān)政策落實(shí)、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力、集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r以及集體成員權(quán)益保護(hù)、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題為聯(lián)結(jié)紐帶，可以將基層政府、村兩委、村民以及經(jīng)濟(jì)、社會性組織進(jìn)行有效凝聚，為其提供一個(gè)廣泛、包容的合作空間，有利于構(gòu)建緊密聯(lián)合的多元協(xié)作治理體系。

1.2 提供鄉(xiāng)村治理資源

鄉(xiāng)村治理所需資源并不僅指經(jīng)濟(jì)資源，還包括了文化資源、生態(tài)資源、人才資源等多重要素在內(nèi)。村級集體經(jīng)濟(jì)組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)將整合多種資源要素，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展。

提供物質(zhì)資源，夯實(shí)治理基礎(chǔ)。村莊的治理水平和治理能力在很大程度上取決于集體投入的多少。鄉(xiāng)村擁有的資源大致可分為三部分：一是支持基層運(yùn)轉(zhuǎn)的常規(guī)性經(jīng)費(fèi)支出，二是專項(xiàng)惠農(nóng)資金補(bǔ)貼，三是以項(xiàng)目形式輸入的暫時(shí)性財(cái)政資金，此外還包括了新鄉(xiāng)賢群體和農(nóng)業(yè)企業(yè)投資。從資金來源看，大部分以國家下發(fā)為主，外部支持僅占很小的一部分，且發(fā)揮作用有限。單向的國家資源輸入無法解決鄉(xiāng)村長期性發(fā)展的問題，關(guān)鍵還是要激活鄉(xiāng)村內(nèi)生力量，這就要求充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的開源能力。通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，盈余收入可為村級治理提供基本的經(jīng)費(fèi)支持，提升公共服務(wù)水平以及為相對貧困治理提供新思路等，進(jìn)一步強(qiáng)化基層治理權(quán)威。

提供就業(yè)機(jī)會，吸引人力資源回流。就業(yè)機(jī)會少、收入水平低成為鄉(xiāng)村勞動(dòng)力流失的主要原因，也成為鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民主體缺失的重要原因。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊，穩(wěn)定的收益和持續(xù)的用工需求不僅可以吸引農(nóng)村勞動(dòng)力回流，還能將婦女、年老殘弱群體妥善安置，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民自主性。此外，村集體經(jīng)濟(jì)多數(shù)是由經(jīng)濟(jì)能人帶動(dòng)，他們憑借自身的經(jīng)營才能和社會資本為鄉(xiāng)村帶入投資和更多的發(fā)展機(jī)會，并從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中脫穎而出成為政治精英，進(jìn)入村莊權(quán)力中心，成為鄉(xiāng)村治理的人才資源。再者，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過與農(nóng)業(yè)類院校合作還可以對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)化培訓(xùn)，引進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和專業(yè)科研人員，在吸引外部高素質(zhì)人才的同時(shí)提高人力資本的價(jià)值。

帶動(dòng)生態(tài)資源、文化資源的開發(fā)利用。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展區(qū)別于企業(yè)經(jīng)營方式，要借助村莊的生態(tài)環(huán)境和優(yōu)秀文化作文章，尤其是對于資源稟賦較差的地區(qū)來講，更是需要充分挖掘可利用資源。中西部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟的區(qū)域，在充分利用可經(jīng)營性資產(chǎn)的同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)資源和深厚的文化底蘊(yùn)，將多種資源要素進(jìn)行整合，推動(dòng)資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的同時(shí)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村精神文明發(fā)展，改善村莊整體風(fēng)貌。

1.3 影響村莊政治民主水平

關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和村莊民主之間并沒有形成對應(yīng)關(guān)系，但可以肯定的是，集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)弱對村級治理民主化的類型和方式有深刻影響［9］，集體經(jīng)濟(jì)衰落會導(dǎo)致村民自治乏力、民主管理變形、服務(wù)能力缺位等［10］。概括來說，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

1.3.1 有利于激發(fā)農(nóng)民的權(quán)利意識和主體意識 集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，股份合作成為組織再造的主要方式，成員從村民到股民的身份轉(zhuǎn)變使個(gè)體狀況與組織發(fā)展密切相關(guān)，人們更加關(guān)注個(gè)人參與、程序民主與信息公開等內(nèi)容，以及村莊事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的程序性和合規(guī)性、治理主體決策、選舉、監(jiān)督和管理的全過程。蔣紅軍等［11］也認(rèn)為，具有公益屬性的村級集體經(jīng)濟(jì)通過利益聯(lián)結(jié)將激活村民的權(quán)利意識，村莊精英對于資源的調(diào)控將提升村莊整合性，動(dòng)員村民參與鄉(xiāng)村治理，進(jìn)而影響村莊民主。村集體經(jīng)濟(jì)組織的存在和對成員權(quán)益的肯定，以及參與過程中的程序民主和實(shí)質(zhì)民主將催化農(nóng)民的民主化意識，很大程度上提升其整合性和村莊動(dòng)員能力，促進(jìn)村莊治理民主化。

1.3.2 有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村民主制度建設(shè) 郭忠華等［12］分析認(rèn)為，集體產(chǎn)權(quán)制度的確立使集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部形成決策、監(jiān)督和管理相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中形成的各項(xiàng)民主制度將成為村莊治理的制度體系，有利于“參與型”政治文化培育。具體而言，集體產(chǎn)權(quán)改革后村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部基本形成了包含董事會、理事會和股東代表大會在內(nèi)的三級治理結(jié)構(gòu)，黨支部提議、村兩委商議、黨員大會審議和村民代表大會決議，并將決議公開和實(shí)施結(jié)果公開的“四議兩公開”決策辦事流程，以及村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督作用的充分發(fā)揮等，優(yōu)化鄉(xiāng)村制度建設(shè)的同時(shí)，也會使鄉(xiāng)村公共事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)更加規(guī)范、民主、透明，增強(qiáng)了對基層黨組織和村集體的信任感。

1.4 增強(qiáng)基層組織力

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和治理有效，關(guān)鍵是將農(nóng)民組織起來，充分發(fā)揮其主體性和創(chuàng)造性，以組織力量達(dá)成合意和集體行動(dòng)，這也成為基層組織體系的重要內(nèi)容。因此，基層組織力包含了農(nóng)民的自組織性和基層黨組織帶動(dòng)力兩個(gè)方面內(nèi)容。

從增強(qiáng)農(nóng)民組織化程度來看，村集體經(jīng)濟(jì)組織具有天然的組織化優(yōu)勢。以集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為直接推動(dòng)力，基于土地關(guān)系生發(fā)出的依賴感和基于市場關(guān)系衍生出的利益關(guān)聯(lián)可以將分散的小農(nóng)戶有效組織起來形成廣泛的利益共同體，激發(fā)農(nóng)民主體性和集體行動(dòng)。再者，出于對自身利益的關(guān)切，集體成員將更加注重集體發(fā)展和經(jīng)營效益、村莊整體環(huán)境以及個(gè)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)問題等，激勵(lì)農(nóng)民由經(jīng)濟(jì)主體性擴(kuò)展到村莊公共事務(wù)治理的社會主體性，塑造組織共同體和生活共同體。

從增強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力來看，集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行狀況影響黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力和號召力。作為貫徹黨中央在基層社會決策部署的“最后一公里”，基層黨組織建設(shè)承擔(dān)著抓緊補(bǔ)齊基層治理的各項(xiàng)短板，在各領(lǐng)域發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用的重要任務(wù)?！耙患缣簟笔降母刹咳温毞绞剑沟眉w經(jīng)濟(jì)組織與黨組織直接關(guān)聯(lián)，以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為抓手可以帶動(dòng)廣大黨員干部的政治參與積極性，重建黨員干部的政治地位、重塑集體意識。運(yùn)營狀況良好的集體經(jīng)濟(jì)組織將為村莊治理提供多種資源，提高基層黨組織在村莊治理中的決策辦事能力以及在群眾中的威信，進(jìn)一步增強(qiáng)基層組織動(dòng)員能力。

1.5 健全村級社會保障體系

中國農(nóng)民的生活保障基本源于家庭、政府、市場、集體組織和社會網(wǎng)絡(luò)［13］。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會自治建立在宗族鄉(xiāng)紳公田救濟(jì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合人民公社時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)和社會三者合一的“大包辦”式的治理方式，可以說集體經(jīng)濟(jì)組織在變遷過程中內(nèi)在性地包含教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障功能和鄉(xiāng)村秩序維持的服務(wù)功能，尤其以行政區(qū)劃為邊界時(shí)帶有天然的身份屬性和較強(qiáng)的排外性，成為鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和延續(xù)的基礎(chǔ)。進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和國家—集體功能相融合的新型農(nóng)村社會保障時(shí)期［14］，集體經(jīng)濟(jì)的保障作用也被重新挖掘。

1.5.1 有助于完善養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度 廣大農(nóng)村地區(qū)長期以來的養(yǎng)老模式便是依靠子女照看，“養(yǎng)兒防老”的觀念仍然占據(jù)主導(dǎo)。但在青壯年勞動(dòng)力大量流向城市的情況下，家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)逐漸弱化，僅憑土地收入和國家養(yǎng)老保險(xiǎn)金只能維持基本的生活需求。集體產(chǎn)權(quán)制度改革后股權(quán)的掌握使集體成員擁有了定期分紅的權(quán)利，再加上土地流轉(zhuǎn)收入基本滿足了養(yǎng)老需求。至于醫(yī)療保障方面，村集體經(jīng)濟(jì)的積累將從報(bào)銷補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮作用，逐漸縮小城鄉(xiāng)居民之間的差距，提升村民整體生活滿意度。

1.5.2 有助于完善鄉(xiāng)村社會救濟(jì)和福利保障制度 鄉(xiāng)村社會救濟(jì)主要針對孤寡殘疾者和通常所稱的“五保戶”，通過定期資金補(bǔ)助保障其最低生活標(biāo)準(zhǔn)。村集體經(jīng)濟(jì)組織除了提供資金扶持外，還能進(jìn)行一定的就業(yè)指導(dǎo)和幫助，利用產(chǎn)業(yè)經(jīng)營優(yōu)勢吸收和接納部分人員。同時(shí)，集體成員還能享受集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的福利，如對高齡老人生活補(bǔ)助、本村高中生和大學(xué)生的入學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及鄉(xiāng)村各項(xiàng)公益性支出等。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊，甚至可以將失業(yè)、工傷和自然災(zāi)害等納入保障范圍。

2 村集體經(jīng)濟(jì)組織治理效能不足的表現(xiàn)

2.1 組織間關(guān)系不順

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革實(shí)行以來，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本缺失組織載體，大部分村莊采取由村委會暫代行使村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，同時(shí)鼓勵(lì)黨支部書記兼任村兩委和集體經(jīng)濟(jì)組織帶頭人的管理辦法。這種“黨政經(jīng)”合一的組織關(guān)系下，基層組織間關(guān)系并未理順，在候選人推薦、職位約束、職能發(fā)揮等方面存在一定的問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.1.1 “村社合一”下村莊民主選舉范圍壓縮 將村兩委成員限定為黨員身份，固然有利于平衡兩者關(guān)系，減少糾紛和沖突，但也使得村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織候選人的選舉范圍縮小，無形中抬高了鄉(xiāng)村治理的參與門檻，打擊村民政治參與熱情的同時(shí)阻礙村莊民主發(fā)展。董敬畏［15］認(rèn)為，有關(guān)村民自治制度的法律規(guī)定與現(xiàn)行的“一肩挑”候選人產(chǎn)生辦法之間存在著張力和沖突、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐做法與群眾觀念存在矛盾、農(nóng)村黨建工作存在短板以及監(jiān)督機(jī)制不健全等四重挑戰(zhàn)，成為影響“一肩挑”的主要障礙。

2.1.2 村委會與集體經(jīng)濟(jì)組織職能同構(gòu) 村委會作為基層群眾性自治組織，除了負(fù)責(zé)村莊公共事務(wù)外，還可組織村民依法發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)和其他形式的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，管理村屬集體財(cái)產(chǎn)。這就與集體經(jīng)濟(jì)組織在職能上產(chǎn)生一定沖突，而村委會長期對土地經(jīng)營管理權(quán)的行使在相當(dāng)程度上虛化了村民小組乃至村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位。有學(xué)者指出，經(jīng)濟(jì)職能和政治職能混合的后果便是經(jīng)濟(jì)權(quán)利與政治或社會權(quán)利的混淆，進(jìn)一步增加了組織成員確認(rèn)難度，阻礙集體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程［16］。3種職位角色集于一身時(shí)，黨組織領(lǐng)導(dǎo)力便成為影響鄉(xiāng)村治理整體績效的關(guān)鍵性因素，而“一肩挑”背后又要求帶頭人做到“全權(quán)全能”。超額的工作量和繁瑣的村莊公共性事務(wù)使其無法同時(shí)兼顧?quán)l(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會的多重目標(biāo)，要么是忙于自治工作忽視集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要么是在經(jīng)營集體經(jīng)濟(jì)時(shí)無法分出多余時(shí)間兼顧村莊治理事務(wù)，從而造成組織間相互消解。

2.2 治理資源相對不足

2.2.1 物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱 自稅費(fèi)改革后村集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能大打折扣，集體發(fā)展基本依靠國家財(cái)政支持，收入來源單一。尤其是許多中西部地區(qū)大都是“無資源、無資產(chǎn)、無企業(yè)、無收入”的村莊，集體發(fā)展缺乏動(dòng)力，形成了國家財(cái)政補(bǔ)貼所占比例較大和集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展緩慢。尤其是由村委會代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的情況下，薄弱的村集體無法為村莊公共事務(wù)治理提供更多的資源，直接制約著鄉(xiāng)村治理能力的發(fā)揮，在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面產(chǎn)生諸多問題。

2.2.2 人力、人才資源的缺失 人社部發(fā)布的2019年人力資源和社會保障事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全國農(nóng)民工總量達(dá)2.9億人，外出農(nóng)民工達(dá)1.0億人。農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，土地拋荒、撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，村民之間進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)多為“農(nóng)一代”所接受，土地利用率和收益率較低。而且現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的普遍是年齡較大的50、60后，對市場風(fēng)險(xiǎn)有明顯的厭惡和規(guī)避心理，缺乏規(guī)?；?jīng)營理念。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化和市場化，由此也就對集體經(jīng)濟(jì)帶頭人和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提出了更加專業(yè)化的要求，促使其向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體轉(zhuǎn)變。問題是，既講政治、又懂經(jīng)營、善管理的集體經(jīng)濟(jì)帶頭人短缺，“領(lǐng)頭雁”的接續(xù)存在很大問題，這也成為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不可復(fù)制推廣的原因之一。更不用說農(nóng)村籍大學(xué)生、村官等高素質(zhì)人才的引進(jìn)和留住，這就導(dǎo)致村級集體經(jīng)濟(jì)組織所需的人力資源不論是從數(shù)量還是質(zhì)量上都相差甚遠(yuǎn)。

2.3 民主化水平較低

從理論上來講，村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)的完善能夠推進(jìn)集體決策辦事流程民主化，推動(dòng)村民自治向?qū)嵸|(zhì)民主的方向發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)情況是，村集體經(jīng)濟(jì)組織提高村莊政治民主水平的作用并不十分明顯，甚至存在民主異化的風(fēng)險(xiǎn)，集中表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

2.3.1 農(nóng)民群體信任感和參與度不高 早期集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展混亂導(dǎo)致村集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重，沉重的集體債務(wù)負(fù)擔(dān)給成員造成重大財(cái)產(chǎn)損失的同時(shí)，也帶來了強(qiáng)烈的不安全感。而集體經(jīng)濟(jì)的股份合作制改革對于農(nóng)民來講是全新和陌生的，出于對未知的畏懼和對風(fēng)險(xiǎn)的厭惡性心理使集體成員對發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)持懷疑和觀望的態(tài)度，甚至抵抗回歸集體生活，因而多數(shù)村莊在完成了清產(chǎn)核資工作后仍然維持個(gè)人承包的現(xiàn)狀，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展并未取得實(shí)質(zhì)性突破。再加上青壯年勞動(dòng)力外流嚴(yán)重，對集體的認(rèn)同感和歸屬感也在逐漸下降。在這種情況下，村集體經(jīng)濟(jì)組織無法發(fā)揮組織功能，更不用說激發(fā)其關(guān)心村莊公共事務(wù)和提高集體活動(dòng)參與度。

2.3.2 精英把控下民主制度建設(shè)有流于形式化的趨勢 根據(jù)治理主體，大致可將現(xiàn)有的村莊治理劃分為黨組織治村、精英治村、混合主體治村三種類型。其中，精英治村是較為常見的，他們依靠自身擁有的經(jīng)濟(jì)資本和社會資本，在獲取村民信任后進(jìn)入政治場域中心。經(jīng)濟(jì)利益增強(qiáng)了農(nóng)民的組織力和凝聚力，但也對精英群體產(chǎn)生了高度依賴，成員出于“只要能分紅獲利”的心理，對這些“能人”的管理模式和村集體組織的運(yùn)行并不在意，產(chǎn)生“搭便車”行為。經(jīng)濟(jì)上的控制力最終使得農(nóng)民主體性下降，村莊民主和村民自治遭到破壞。個(gè)別村莊甚至存在狠人治村，集體資產(chǎn)成為個(gè)人資產(chǎn)、村莊成為個(gè)人權(quán)力的運(yùn)作場所，嚴(yán)重破壞鄉(xiāng)村社會秩序和穩(wěn)定發(fā)展。而且，精英治村在組織成員和村民中形成的威望，使其他治理主體產(chǎn)生較高的融入成本，在參與治理的過程中面臨“排異反應(yīng)”，最終形成精英“一家獨(dú)大”的專權(quán)把控型治理格局。

2.4 集體組織功能弱化

作為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提供治理基礎(chǔ)的組織載體，村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織效能并未得到充分體現(xiàn)，尤其是對農(nóng)民的帶動(dòng)作用收效甚微，集中表現(xiàn)在2個(gè)方面［17］。

一是農(nóng)民主體缺位，集體化屬性大打折扣。市場化導(dǎo)向下利益關(guān)系變化帶來人口高度外向流動(dòng)，差序格局下的熟人社會被打破，導(dǎo)致村莊自治弱化和高度分散化，私利成為鄉(xiāng)村社會新治理格局的重要連接點(diǎn)。村集體經(jīng)濟(jì)組織目標(biāo)定位偏向經(jīng)濟(jì)性和福利性，無法通過組織動(dòng)員的方式回應(yīng)農(nóng)民訴求；集體收益偏低導(dǎo)致成員在分享收益的過程中無法加強(qiáng)集體認(rèn)同，缺少凝聚力的農(nóng)民無法被有效組織起來實(shí)現(xiàn)村莊集體化和達(dá)成目標(biāo)訴求，面臨“集體行動(dòng)”的困境。

二是基層黨組織帶動(dòng)作用乏力?；鶎狱h員隊(duì)伍普遍年齡較大且質(zhì)量參差不齊，缺乏一定的創(chuàng)新意識和探索精神，對于發(fā)展還不算成熟且風(fēng)險(xiǎn)成本較高的集體經(jīng)濟(jì)，出于“多干多錯(cuò)，不干不錯(cuò)”的避難心理基本選擇維持現(xiàn)狀。激勵(lì)約束機(jī)制不健全又在一定程度上造成黨組織工作活力不足、動(dòng)力缺失；保障措施的不完善則進(jìn)一步降低了黨組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)力和創(chuàng)新力，再加上最初集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展動(dòng)力不足，很少能夠形成資本積累，組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難和發(fā)展受阻淡化了基層黨組織的凝聚力和向心力，長期以往便形成了惡性循環(huán)。

3 村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮治理效能的路徑

3.1 理順組織結(jié)構(gòu)，明晰組織定位

基層黨組織、基層政府、村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織以及各類自發(fā)性的社會組織構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的組織架構(gòu)。但因人員交叉任職，各組織間的界限并不十分清晰，尤其是村兩委與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。因此，必須明確各類主體的組織職能和權(quán)屬邊界，理順鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。

3.1.1 村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織要進(jìn)行適度分離 就健全鄉(xiāng)村治理體系，理順鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)來說，二者需要分設(shè)并明確各自職責(zé)。但要在能夠提升鄉(xiāng)村治理能力的前提下進(jìn)行適度分離［18］。對于村莊定位為維穩(wěn)、清產(chǎn)核資后村集體資產(chǎn)較少且缺乏經(jīng)營運(yùn)作空間的，可仍由村委會代替集體經(jīng)濟(jì)組織，但是要重新考慮發(fā)揮村民小組對集體資產(chǎn)的管理作用，保證村集體與村委會賬目分離和信息公開透明；對于村集體資產(chǎn)較多且有發(fā)展前景的，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)二者分設(shè)，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村社組織架構(gòu)。

3.1.2 明確基層黨組織、村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織各自的職能 基層黨組織在鄉(xiāng)村社會中發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)、宣傳教育、聯(lián)系群眾和促進(jìn)政策落實(shí)等功能，在眾多組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。在“一肩挑”的任職方式下還發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。要想發(fā)揮黨組織的整體功能，就要促進(jìn)與村委會，尤其是集體經(jīng)濟(jì)組織之間的深度融合，擴(kuò)大覆蓋面和輻射范圍。要加快黨組織建設(shè)步伐以適應(yīng)新時(shí)代治理實(shí)踐的變化，借助互聯(lián)網(wǎng)等社交媒體建立智慧交流平臺，關(guān)注各方利益訴求并協(xié)調(diào)組織關(guān)系。村委會負(fù)責(zé)治理本村公共事務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)、維持社會秩序、提供基本公共服務(wù)，要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)；村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營管理本村集體資產(chǎn)，要支持和配合村委會的相關(guān)工作，積極參與本村社區(qū)建設(shè)，為村莊治理提供一定支持。同時(shí)，也要進(jìn)一步完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立村務(wù)管理、黨組織建設(shè)和現(xiàn)代企業(yè)制度相結(jié)合的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，培養(yǎng)和引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人，探索多種集體資產(chǎn)經(jīng)營方式。還要更加重視理事會和監(jiān)事會的運(yùn)行和保障成員監(jiān)督權(quán)，通過集體經(jīng)濟(jì)組織自身治理結(jié)構(gòu)和治理制度的調(diào)整進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，理順內(nèi)部主體間的關(guān)系。

3.2 拓展治理資源，提升經(jīng)濟(jì)經(jīng)營能力

村集體自主經(jīng)營能力如何深刻影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村莊治理效能。有學(xué)者指出，集體經(jīng)營伴隨著集體形態(tài)的的再造和調(diào)適，開始呈現(xiàn)為經(jīng)營性集體的形態(tài)，而經(jīng)營性集體兼具經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村莊治理的實(shí)踐面向［19］。因此，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)還要強(qiáng)化其治理屬性，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)村莊治理。

3.2.1 要多渠道開發(fā)集體資源，增加可利用資源存量 首先，對于村集體農(nóng)地資源比較豐富的村莊，既可對外承包經(jīng)營，也可統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)營，或者與企業(yè)合作進(jìn)行綜合田園體開發(fā)，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。對于有豐富礦產(chǎn)資源的村，在有效利用、合理開發(fā)的前提下，要從長遠(yuǎn)規(guī)劃，變資源為效益。村集體也可以根據(jù)當(dāng)?shù)胤N植和生產(chǎn)狀況培育社會化服務(wù)產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)產(chǎn)品流通經(jīng)營服務(wù)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。其次，對于一些地理位置較好的村莊，可以通過集體參股的方式引進(jìn)經(jīng)營項(xiàng)目，借助外來資本和技術(shù)投入，在綠色經(jīng)營的前提下試辦中小型工業(yè)企業(yè)，以企帶村、以企興村。最后，村集體經(jīng)濟(jì)組織要以敢于試錯(cuò)、勇于創(chuàng)新的精神，探索具有地方特色的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。要在立足地方資源稟賦差異的基礎(chǔ)上摸索多種類型的經(jīng)營方式，如文旅結(jié)合的鄉(xiāng)村文化旅游型、特色農(nóng)產(chǎn)品加工和產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、資源開發(fā)型等，培育一批有特色品牌、能走向市場的集體經(jīng)營項(xiàng)目。

3.2.2 在吸引勞動(dòng)力回流的同時(shí)引進(jìn)高素質(zhì)人才 通過發(fā)展集體經(jīng)營項(xiàng)目吸引勞動(dòng)力回鄉(xiāng)，加強(qiáng)對勞動(dòng)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，包括現(xiàn)代化和市場化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理方式和工作技能。再者，要培養(yǎng)一批講政治、懂經(jīng)營、善管理的支部帶頭人。加強(qiáng)對黨員干部的思想政治教育和理論學(xué)習(xí)，改變“集體經(jīng)濟(jì)就是重復(fù)搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那一套”的刻板印象，形成正確的認(rèn)知。定期外出考察典型村莊和管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)不斷學(xué)習(xí)和吸收新的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提升集體經(jīng)營管理能力。最后，嘗試吸引高素質(zhì)人才進(jìn)入鄉(xiāng)村。在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇的基礎(chǔ)上，適度擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于大學(xué)生村官、第一書記的崗位需求。同時(shí)，注意加強(qiáng)與地方農(nóng)業(yè)類院校的交流合作，以簽訂實(shí)踐基地的方式獲得高校專家、學(xué)者的技術(shù)指導(dǎo)，吸引學(xué)生進(jìn)入鄉(xiāng)村。

3.3 完善治理機(jī)制，加強(qiáng)制度建設(shè)

要想在推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)民主化水平和鄉(xiāng)村治理效能的提升，就必須完善集體經(jīng)濟(jì)組織的治理機(jī)制，形成規(guī)范化的組織制度。

3.3.1 加強(qiáng)宣傳教育，提升農(nóng)民群體的民主意識 作為鄉(xiāng)村發(fā)展的主體，農(nóng)民的權(quán)利不僅停留在村委會的“四個(gè)民主”上，還必須要加大宣傳教育，使其明確在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部享有的對資產(chǎn)運(yùn)營管理的知情權(quán)、資產(chǎn)處置以及收益分配等權(quán)益，設(shè)置專門郵箱和舉報(bào)熱線，安排專人負(fù)責(zé)處理群眾對集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營管理過程中出現(xiàn)的監(jiān)督意見，并予以反饋。

3.3.2 健全集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外部的監(jiān)督和懲罰機(jī)制 重視發(fā)揮監(jiān)事會的實(shí)質(zhì)作用，明確監(jiān)督內(nèi)容和權(quán)限，借助村務(wù)監(jiān)督專欄，微信群、微博等現(xiàn)代化技術(shù)手段拓寬監(jiān)督渠道，定期對集體經(jīng)營項(xiàng)目和組織賬目進(jìn)行核對檢查，保障成員權(quán)益。再者，以基層黨組織為引領(lǐng)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會為核心，村民代表、鄉(xiāng)賢群體、社會組織為基礎(chǔ)組建村務(wù)考評小組，對村兩委以及村集體經(jīng)濟(jì)組織的工作定期進(jìn)行質(zhì)詢，對村干部履職失責(zé)、精英之間的合謀行為公開問責(zé)，對于已經(jīng)或者可能存在的村霸現(xiàn)象堅(jiān)決予以打擊，并將處理結(jié)果予以公示，改善鄉(xiāng)村治理環(huán)境和治理風(fēng)氣。

3.3.3 搭建協(xié)商治理平臺，推動(dòng)多元主體參與 加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)服務(wù)性組織的培育和職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)，在為集體經(jīng)濟(jì)提供專業(yè)化服務(wù)和指導(dǎo)的同時(shí)，也能帶動(dòng)社區(qū)性和志愿性組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的參與積極性和主體性。此外，要進(jìn)一步健全集體成員議事協(xié)商制度，推動(dòng)利益主體全過程參與議事決策，尤其是要發(fā)揮村民代表大會在群眾中的代表作用，有關(guān)集體的重大項(xiàng)目和重大決策在會前要向農(nóng)戶進(jìn)行公示、農(nóng)戶代表提出建議、代表大會討論協(xié)商后進(jìn)行公開表決，保證參與過程的公開、公正和透明。

3.4 明確主體地位，強(qiáng)化集體屬性

作為村莊內(nèi)部的組織實(shí)體，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及公共利益自然就形成了公共治理問題，所以其作為村莊治理主體的地位是無可置疑的，關(guān)鍵在于如何確立和發(fā)揮這種主體性作用。

首先，繼續(xù)深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保證集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立主體地位。在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上要進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法人資質(zhì)，建議可在四大法人類型外將集體經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立法人，賦予其相應(yīng)的主體權(quán)利，解決主體虛化與缺位問題。其次，可以在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》起草的同時(shí)，將《憲法》《土地管理法》《村民委員會組織法》和《土地承包法》等內(nèi)容存在交叉、影響實(shí)際操作的法律進(jìn)行整合，明確集體經(jīng)濟(jì)組織對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理和土地發(fā)包的權(quán)利。最后，完善有關(guān)成員權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律制度，構(gòu)建有效的成員權(quán)保護(hù)體系。一是健全成員權(quán)行使機(jī)制。對于集體土地承包請求和宅基地分配的行使要按照承包合同和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定落實(shí)，集體收益分配要按全體成員共同決議的方案執(zhí)行；對于集體事務(wù)參與權(quán)要在合理界定權(quán)利邊界的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵循“四議兩公開”的決策流程，尊重村民代表大會的權(quán)利。二是完善成員權(quán)的救濟(jì)措施。以村民代表大會作為保護(hù)主體，在發(fā)生糾紛時(shí)可以在組織內(nèi)部、政府調(diào)解的同時(shí)訴諸于司法救濟(jì)?？紤]到司法救濟(jì)過程中可能面臨的困境，可以考慮建立補(bǔ)償款預(yù)留機(jī)制與其他替代補(bǔ)償機(jī)制，通過相關(guān)制度預(yù)先或事后補(bǔ)救。

加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化集體組織功能。鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的核心就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這要從思想引領(lǐng)和組織領(lǐng)導(dǎo)兩方面入手。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部要形成合力，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)開展廣泛的黨性教育和社會主義核心價(jià)值觀教育，在提高黨員干部隊(duì)伍黨性修養(yǎng)的基礎(chǔ)上，向農(nóng)民傳遞國家最新政策信息，突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政治邏輯。另一方面，針對基層黨員隊(duì)伍素質(zhì)不高、軟弱渙散、發(fā)展積極性不高的情況，以培養(yǎng)鄉(xiāng)村人才為抓手，將鄉(xiāng)村發(fā)展中涌現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)能人、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、新型職業(yè)農(nóng)民、專業(yè)合作社帶頭人等經(jīng)濟(jì)精英或政治精英納入黨組織培養(yǎng)，增強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)力量。再者，要健全黨組織的激勵(lì)約束機(jī)制，對于促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黨員干部可設(shè)置適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)措施，以及相應(yīng)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)黨員干部的發(fā)展積極性。