非營利組織公信力問題論析

吳 　 肖

(廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，　廣西　南寧　530006)

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非營利組織公信力問題論析

吳 肖

(廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西南寧530006)

摘要：社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型使非營利組織的存在和發(fā)展成為必然，非營利組織既擁有發(fā)展機遇，又面臨嚴峻挑戰(zhàn)。我國的非營利組織建設(shè)起步晚，社會信用體系和制度體系不健全，“自愿失靈”現(xiàn)象突出，公信力缺失。解決非營利組織公信力缺失的現(xiàn)狀，重拾民眾信心，不僅需要非營利組織自身的科學(xué)管理和有效監(jiān)管，更需要政府、社會媒體、捐贈者共同參與和監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：非營利組織；公信力；治理

國外非營利組織的出現(xiàn)源于“第三部門”這個概念的提出，在20世紀70年代初，美國私人慈善和公共福利委員會發(fā)表的 Giving in America 中首次提出了第三部門這個概念，并逐漸成為國際社會組織發(fā)展的主流[1]。 之后，非營利組織迅速發(fā)展，但問題也逐漸暴露，薩拉蒙在《非盈利部門的興起》中提出了“第三方管理理論”，認為非營利組織自身也存在缺陷，其主要表現(xiàn)在“慈善供給不足”、“慈善的特殊主義”、“慈善組織的家長作風”和“慈善的業(yè)余主義”四個方面[2]。此外，由于西方 “政府失靈理論”、“市場失靈理論”和“契約失靈理論”的出現(xiàn)，更為非營利組織的發(fā)展提供了契機。2003年，我國非營利組織信息咨詢中心出臺了《中國非營利組織公信力標準》，從而實現(xiàn)了非營利組織公信力建設(shè)的大跨越。鄧國勝提出了 “四模塊框架”，包括任務(wù)與責任評估、項目評估、策劃能力評估、公信力評估，使非營利組織的績效評估體系更加規(guī)范和完善[3]。非營利組織作為社會組織發(fā)展的必然產(chǎn)物，只有通過分析非營利組織的性質(zhì)和宗旨，并找出公信力缺失的原因，逐漸落實公平、效率、民主、責任的價值理念，才能重拾民眾信心，實現(xiàn)非營利組織的健康、和諧發(fā)展。

政府公信力、媒體公信力、企業(yè)公信力是國外學(xué)者研究的重點，對涉及國計民生的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等非營利組織公信力方面研究相對較少，在政府、企業(yè)和媒體的多重約束下，更趨向于對工作效率、財務(wù)狀況進行研究，沒有形成全面、規(guī)范的體系。國內(nèi)學(xué)者對非營利組織公信力的研究缺乏實證分析，主要以描述性為主，且沒有形成一個可量化、具體化的評估體系，缺乏權(quán)威的理論去詮釋非營利組織公信力。因此，本文根據(jù)非營利組織的規(guī)模、性質(zhì)以及特征，進行實地調(diào)研和研究，分析非營利組織的不足；根據(jù)調(diào)查結(jié)果，結(jié)合政府、非營利組織、弱勢群體和社會大眾的意見，提出切實可行的對策。

一、非營利組織公信力缺失的現(xiàn)狀

公信力的核心是信任和信賴，是指獲得社會(或利益相關(guān)者)信任和信賴的能力,也指大眾對非營利組織的接受和信任程度，包括財務(wù)、過程、能力和機構(gòu)公信力。非營利組織最早在20世紀80年代出現(xiàn)于西歐國家，隨著政府-市場-社會多元結(jié)構(gòu)的形成，我國在20世紀90年代出現(xiàn)了非營利組織的萌芽，其影響力逐漸擴大，但問題也日漸顯現(xiàn)，尤其是公信力缺失，例如中國紅十字會隨著一系列丑聞的出現(xiàn)，其形象大不如從前，公信力是非營利組織發(fā)展的生命線，更是重要的社會資本，因此對非營利組織公信力缺失現(xiàn)狀進行分析，具有重大現(xiàn)實意義。

(一)信息不對稱

非營利組織作為捐贈方與受益方的資源傳送者，在資源調(diào)配的整個環(huán)節(jié)，存在著信息不對稱的現(xiàn)象。在2008年的汶川地震中，許多非營利組織將社會大眾捐贈過來的錢、財、物進行虛報、謊報甚至不報，造成捐贈方、受益方和政府之間信息資源的不對稱。在籌集善款的過程中，由于體制不健全和監(jiān)管缺位，非營利組織隱藏自身的財務(wù)狀況和捐贈用途明細信息,在捐贈者不知善款具體用途的情況下，容易出現(xiàn)暗箱操作和善款挪用等現(xiàn)象，捐贈方的公益行為也不能得到有效保障。在進行救助的過程中，由于受益方一般都是老、弱、病、殘、幼等弱勢群體，經(jīng)濟條件差和教育水平低等劣勢條件使他們擁有資源十分有限，其獲得的救助數(shù)量和質(zhì)量，完全由非營利組織自身決定，受益方缺少必要的救助信息認知。因此，信息不對稱不僅使捐贈方的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)受損，更使受益方的權(quán)益得不到保障，同時也降低了非營利組織自身的公信力。

(二)缺乏獨立性

在我國，非營利組織是不以營利為目的的，具有正式組織形式和一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系統(tǒng)社會組織。由于歷史和中國的現(xiàn)實國情，非營利組織與政府之間有著千絲萬縷的關(guān)系，“依附性”特征尤為明顯，還處于起步階段，其規(guī)模和影響還不夠大，非營利組織的發(fā)展需要依靠政府的力量，與此同時，也導(dǎo)致了政府對非營利組織的過多干預(yù)，造成非營利組織自身獨立性和自治性的缺乏。非營利組織是公益和互益活動的踐行者，但其注冊、日常管理和經(jīng)營狀況，時刻受到政府的干預(yù)和管理，非營利組織自身靈活性差。在社會矛盾突出的背景下，非營利組織在各種災(zāi)害、事故、救援中發(fā)揮著重要的作用，但由于自身獨立性的缺乏，政社不分，效率低下，運轉(zhuǎn)緩慢，降低了大眾對非營利組織的認同感和信任感。

(三)社會公眾參與程度低

非營利組織自身的健康運行，既離不開政府的支持和幫助，更離不開社會大眾的參與和認同，而且，公眾參與是非營利組織得以正常運行的重要因素。由于缺乏相應(yīng)的制度保障，社會公眾對非營利組織缺乏必要的了解，很少有公眾參與其中，參與公益性活動人群較少，同時，弱勢群體自身的局限性導(dǎo)致接受服務(wù)的被動性，針對服務(wù)的質(zhì)量和效果缺乏發(fā)言權(quán)，從而影響了大多數(shù)志愿者參與非營利組織公益活動的積極性。目前，在非營利組織發(fā)展的過程中，我國志愿者人數(shù)約8 000多萬，約占全國總?cè)藬?shù)的6%，且志愿者多為在校學(xué)生和知識青年，參與公益性活動次數(shù)少，且效果不夠明顯。社會公眾作為非營利組織的主要群體，其參與程度的高低直接影響著非營利組織的發(fā)展進程，政府、非營利組織以及社會公眾不僅要重視非營利組織的影響，更應(yīng)該廣泛地吸收社會成員，壯大非營利組織的規(guī)模，提升其影響力。

二、非營利組織公信力缺失的原因

我國的非營利組織建設(shè)起步晚、進程慢，改革開放以來，我國在政治、經(jīng)濟、文化、綜合國力等方面有巨大提升，但與之相配套的社會信用體系和制度體系沒有建立起來，在公民道德建設(shè)、員工職業(yè)道德建設(shè)和企業(yè)核心價值建設(shè)方面存在很大的不足，“自愿失靈”現(xiàn)象嚴重，公信力受到質(zhì)疑。非營利組織發(fā)展困難，不僅是內(nèi)部管理機制問題，更受組織外的諸多因素影響。

(一)公共責任理念不強

非營利組織在募集慈善資金時，也承擔著使用慈善資金的公共責任，只有將慈善資金取之于社會，用之于社會，才能履行對社會的責任，才能獲得公眾的信任與支持。在我國，公共責任理念是非營利組織發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，一些機構(gòu)和個人通過利用非營利組織的慈善性和公益性，來贏得政府財政支持和社會捐助，但并沒有從事社會救助和慈善事業(yè)。在非營利組織中，各種詐捐和對善款的瞞報、謊報和不報，甚至將善款挪為私用，不僅降低了非營利組織的公益性形象，更敗壞了非營利組織行業(yè)內(nèi)的社會風氣。中國紅十字會作為慈善界的“龍頭”，一度滿城風雨的“郭美美”事件不僅暴露了紅十字會的內(nèi)部腐敗問題，更引起了巨大的信任危機。公共責任理念不強，嚴重影響廣大捐助者的慈善熱情，危及非營利組織的健康發(fā)展。

(二)監(jiān)督缺失

龐娜在《對非營利組織的社會公信力困境探析》中，從非營利組織內(nèi)部運行機制和外部體制困境兩方面詳細分析了非營利組織公信力低下的原因[4]，指出了當下非營利組織監(jiān)督缺失的現(xiàn)狀。非營利組織作為獨立于政府和社會的“第三部門”，在受贈和捐贈的流程中，需要接受政府、社會媒體和捐贈者監(jiān)督。政府有權(quán)對非營利組織的成立、登記和運營進行監(jiān)督，但對登記、運行后的非營利組織，容易產(chǎn)生麻痹大意，缺乏有效和實時監(jiān)管，從而造成“外緊內(nèi)松”的監(jiān)督弊端。社會媒體是輿論監(jiān)督的“喉舌”，但由于受到主、客觀方面多種因素的制約，其輿論監(jiān)督難以覆蓋到非營利組織運作的方方面面。捐贈者作為慈善事業(yè)和非營利組織的支持者，大多數(shù)捐贈者只注重自己的善舉，沒有注意維護自身的權(quán)利，很少關(guān)注自己資金和捐贈物的具體流向，對非營利組織的資金流向缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。

(三)法律法規(guī)不健全

隨著非營利組織的不斷壯大，大量的公益性事業(yè)納入非營利組織的服務(wù)范圍，同時，也要求相配套的法律予以規(guī)范。目前，在非營利組織的立法方面，仍是非營利組織發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，對非營利組織的法規(guī)主要包括《憲法》第35條，《民法通則》第50條以及一些行政法規(guī)，這些法律法規(guī)不僅滯后而且層次不高，在實踐當中的執(zhí)行力不強。菲利普·科特勒認為，非營利組織存在信任危機，會產(chǎn)生“自愿失靈”，主要表現(xiàn)在效率低下、涉足黨派政治、公器私用等等，同時提出建立問責制度，對非營利組織的財務(wù)狀況、工作績效、運行程序和考核體系進行嚴格管理[5]。非營利組織的成立和運營涉及方方面面的法律。目前我國對非營利組織的注冊有明確的法律規(guī)定，但對非營利組織的操作規(guī)范和管理流程缺乏相應(yīng)的法律體系約束，容易形成“前緊后松”的現(xiàn)象。

三、非營利組織公信力缺失的治理措施

我國非營利組織承擔著中國治理轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展的雙重使命，作為介于政府和企業(yè)之間的“第三部門”，公信力缺失不僅關(guān)乎非營利組織的存亡，更關(guān)乎社會轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌的順利與否。目前，我國從單純的西方研究視角的模仿轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫嵶C研究和理論分析為主，并從“公信力評估指標體系”、“公信力缺乏成因”和“公信力構(gòu)建機制”進行著重研究。挽救非營利組織公信力缺失的現(xiàn)狀，重拾民眾信心，不僅需要非營利組織自身的科學(xué)管理和有效監(jiān)管，更需要政府、社會媒體、捐贈者共同參與和監(jiān)督。

(一)提高非營利組織自律水平

非營利組織的自律水平反映了其服務(wù)水平，在提升內(nèi)部人員素質(zhì)和健全管理機制的同時，需要建立強有力的制約機制，增強各領(lǐng)域的責任和服務(wù)意識。為了避免資源的濫用和公信力的缺失，在遵守非營利組織規(guī)范的前提下，應(yīng)該確保資金的正當使用，將資源的投入和預(yù)期的效果進行比較，在組織內(nèi)部引入競爭機制，實行優(yōu)勝劣汰的原則，對效率低下、服務(wù)水平差的組織進行兼并重組，從而節(jié)約社會資源和成本。庫珀在《行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責任和途徑》中提出，非營利組織中權(quán)力、角色和利益沖突不可避免，需要進行內(nèi)部控制和外部整合，明確非營利組織的義務(wù)和職責，從而使非營利組織更加規(guī)范和完善[6]。針對出現(xiàn)的問題和錯誤，應(yīng)該及時反饋和糾正，并對相關(guān)機構(gòu)和責任人進行處罰，定期將所捐贈的資源數(shù)額和資金用途流向進行公布，時刻保持非營利組織財務(wù)和業(yè)務(wù)的透明性和公開性。

(二)加強相關(guān)的法律、法規(guī)建設(shè)

非營利組織作為公共利益的代表者和踐行者，其發(fā)展的民間性和自治性，離不開法律的保障和政府的支持，與此同時，法律不僅為非營利組織的健康發(fā)展營造了良好的外部環(huán)境，更限制和監(jiān)管非營利組織的違法行為。李芳指出了我國非營利組織缺乏公信力的表現(xiàn)及原因，并提出了用網(wǎng)絡(luò)化他律和制度化自律相結(jié)合提高非營利組織公信力[7]。要制定同憲法相銜接的單行法，提高非營利組織立法的層次，為相關(guān)治理和監(jiān)管提供有法可依的法律依據(jù)。同時，加強誠信機制建設(shè)，為非營利組織的發(fā)展提供優(yōu)惠的政策扶持，在稅收減免、財政補貼和政策激勵方面制定明確的法律細則。加快非營利組織配套法規(guī)的制定，將法律的條款和內(nèi)容更加具體化和詳細化。從法律的角度理順政府與非營利組織的關(guān)系，明確各自在公共事業(yè)中的責任，在權(quán)利管理機制、權(quán)限等方面，保持各自的靈活性和獨立性。

(三)完善內(nèi)外監(jiān)督體系

增強社會對非營利組織認同感的關(guān)鍵在于向社會公開，建立內(nèi)部問責體系，明確各自的分工和職責，設(shè)立專門的紀檢和監(jiān)督小組，進行不定期抽查，并定期向社會公布組織內(nèi)部的財務(wù)信息、資金流向和操作流程，完善自身監(jiān)督機制。平開玉提出應(yīng)該從法律制度、非營利組織內(nèi)部的管理制度、產(chǎn)權(quán)制度以及內(nèi)外部相關(guān)監(jiān)督機制等各個途徑來綜合提升非營利組織的公信力建設(shè)[8]。政府作為最有效的監(jiān)督主體，應(yīng)該改變傳統(tǒng)的“年檢”和“前緊后松”監(jiān)督模式，將定期檢查和日常抽查相結(jié)合，并將監(jiān)督的重點貫穿于非營利組織發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，避免各種監(jiān)督漏洞。與政府和企業(yè)自身監(jiān)督相比，社會監(jiān)督的方式不僅多種多樣，而且監(jiān)督范圍更加廣泛，社會大眾要提高自己的權(quán)利意識，自覺維護自身的權(quán)益，將公眾納入到整個監(jiān)督體系中，完善監(jiān)督渠道和方式，實現(xiàn)社會監(jiān)督的聯(lián)動效應(yīng)。

結(jié)語

公信力作為非營利組織生存、發(fā)展的生命線，是獲取政府、社會和捐贈者信任和支持的源泉。目前，隨著一系列“公信力丑聞”的出現(xiàn)，非營利組織正面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，從2007年中華兒童村的“胡曼莉事件”到2011年中國紅十字會的“郭美美事件”，再到2013年汶川地震后藝術(shù)家拍賣的善款“不知所終”，大眾對非營利組織的公信力已經(jīng)降低到“冰點”。在構(gòu)建“小政府、大社會”模式的時代背景下，在社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，非營利組織發(fā)揮著突出的作用，公信力缺失不僅是非營利組織自身的問題，更是嚴峻的社會問題。作為慈善事業(yè)的中堅力量，必須通過內(nèi)部管理和外部監(jiān)督，將政府、社會、媒體有效結(jié)合起來，扭轉(zhuǎn)公信力缺失的局面，實現(xiàn)非營利組織的健康、持續(xù)發(fā)展。

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責任編校：汪沛

On the Credibility of Nonprofit Organizations

WU Xiao

(Institute of Management, Guangxi University for Nationalities, Nanning 530006, Guangxi)

Abstract:The adjustment and transformation of social structures makes necessary the existence and development of nonprofit organizations which have both development opportunities and severe challenges. In China, nonprofit organizations started rather late. Social credit and institutional systems are still imperfect, thus causing “failure of willingness” and lack of credibility. The solution of the current problem requires not only the scientific management and effective supervision of nonprofit organizations but also the participation and supervision of government, social media and donators.

Key words:nonprofit organizations; credibility; administration

中圖分類號：D632

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2015)04-0060-04

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.04.014

作者簡介：吳肖，男，湖北鐘祥人，廣西民族大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生。

*收稿日期：2015-04-10

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-08-20 12:55網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20150820.1255.014.html