水利資金政策演變與發(fā)展趨勢研究

張玲玲,車 力，盧先智，王宗志

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國家實(shí)驗室，江蘇 南京 210029)

興水利、除水害，是關(guān)乎治國安邦的大事?！八币辉~最早出自于《呂氏春秋》，其中所講的“取水利”用以指捕魚之利。《史記·河渠書》作為第一部水利通史，首次賦予其防洪、灌溉、航運(yùn)等除害興利的含義。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，其含義逐漸擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)農(nóng)村用水、城市發(fā)展及生態(tài)治理等，水利不僅指水資源的開發(fā)利用，更強(qiáng)調(diào)水資源的節(jié)約保護(hù)；不僅指水利工程建設(shè)，更強(qiáng)調(diào)水資源管理。

奧斯特羅姆[1]在《公共事務(wù)治理之道》中的“公共池塘”理論已形象說明了水資源具有公共物品的屬性，對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和治理具有較強(qiáng)的正外部性。因此，水利基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性決定其應(yīng)由政府的“有形之手”重點(diǎn)支持和建設(shè)[2]，資金是水利建設(shè)與管理的重要抓手，包括資金的籌集、支出和管理，其不僅關(guān)系到水利工程建設(shè)和運(yùn)營，也是水利現(xiàn)代化發(fā)展的根基。我國水利投資完成額從1980年的27.07億元增加到2018年的6 602.57億元[3]。水利資金政策是實(shí)現(xiàn)資金規(guī)范高效使用與管理的依據(jù)和保障，我國無論從國家還是區(qū)域?qū)用娑贾贫藬?shù)量眾多的關(guān)于水利資金使用和管理的政策。

國內(nèi)外關(guān)于水利資金政策的研究較少，而主要集中在水利投資主體以及利益關(guān)系、投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)與投資效率和投資對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。在水利投資主體以及利益關(guān)系方面，Kucukmehmetoglu[4]采用博弈論的方法分析流域(以幼發(fā)拉底河和底格里斯河為例)內(nèi)不同國家水資源投資的利益關(guān)系;蔡起華等[5]基于農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利建設(shè)投資案例分析了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中農(nóng)戶參與集體行動的影響；Jimenez[6]評估了水利投資項目及不同投資主體對項目的影響。在水利投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)與投資效率方面，Sutardi等[7-9]運(yùn)用隨機(jī)動態(tài)規(guī)劃、模糊數(shù)學(xué)、CGE等數(shù)學(xué)建模方法尋求水利最優(yōu)投資規(guī)模；趙珊[10]研究了中國農(nóng)業(yè)水利基本建設(shè)的資金配置；Romano等[11-12]研究了水利投資政策與適應(yīng)性方案；任靜等[13]基于擁擠效應(yīng)研究了水利投資的最優(yōu)規(guī)模；徐清安等[14]利用“成本—效益”分析了長江的防洪投資。關(guān)于水利投資對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，一方面，水利投資開發(fā)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因之一[15-16]，尤其是對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出影響較為明顯[17-18]；另一方面，水利投資項目對當(dāng)?shù)氐娜丝?、收入及貧困水平的相關(guān)關(guān)系不顯著[19]。

我國政府對水利領(lǐng)域建設(shè)與管理資金投資規(guī)模不斷擴(kuò)大、政策制度不斷完善?，F(xiàn)有研究較多關(guān)注水利建設(shè)專項資金管理及投資某一方面，缺少對水利資金政策的系統(tǒng)梳理、政策演變規(guī)律的探尋和政策發(fā)展趨勢的預(yù)估，從而很難從國家政策層面把握水利領(lǐng)域資金使用與管理。因此，本文基于1980—2020年國家層面水利領(lǐng)域資金政策文本，探究我國水利資金政策演化規(guī)律和新時代水利資金政策發(fā)展趨勢。

1 研究方法與數(shù)據(jù)處理

1.1 政策計量方法

政策量化分析是一種半定量式的研究方法，包括政策文本計量和內(nèi)容分析。文本計量是基于多學(xué)科交叉視角，綜合運(yùn)用統(tǒng)計學(xué)、數(shù)學(xué)、計算機(jī)科學(xué)等領(lǐng)域的理論和方法，最早是應(yīng)用于期刊論文分析[20-22]，研究包含作者、地區(qū)、期刊名稱等各類元素的期刊論文之間的引用、共引、共被引、共詞等一系列數(shù)量關(guān)系與作用規(guī)律。內(nèi)容分析又稱為共詞分析，將用語言表示而非數(shù)量表示的政策文本內(nèi)容轉(zhuǎn)換為量化的資料，并將分析得出的結(jié)果用數(shù)量或者借助圖表來呈現(xiàn)[23]?；咀龇ㄊ前颜呶谋局蟹橇炕⒎墙Y(jié)構(gòu)化的信息作為數(shù)據(jù)來處理，通過內(nèi)容編碼分析政策文本的內(nèi)容[24]，實(shí)現(xiàn)描述政策特征、推論政策原因、推斷政策實(shí)施效果的目的[25]。

本文從政策時間、政策數(shù)量、政策主體、政策工具和政策主題等維度對收集到的政策進(jìn)行內(nèi)容挖掘和語義分析，篩選和整理能夠反映政策主題、政策過程本質(zhì)特征的關(guān)鍵詞并進(jìn)行統(tǒng)計和聚類分析?；跁r間維度，圍繞政策外部屬性的出臺數(shù)量、發(fā)文主體及內(nèi)部屬性的政策工具和共詞分析開展計量分析，透視我國水利資金政策的發(fā)展脈絡(luò)、政策主體、工具類型及政策內(nèi)容等概念背后的本質(zhì)。具體研究內(nèi)容包括：“時間-出臺數(shù)量”分析資金政策發(fā)展的階段劃分，“時間-發(fā)文主體”分析單部門和多部門協(xié)同的政策效果，“時間-政策工具”分析不同類型政策執(zhí)行手段的優(yōu)劣勢，“時間-內(nèi)容”分析水利領(lǐng)域資金管理的重點(diǎn)任務(wù)及規(guī)范化使用的水平[26]。通過上述分析思路所得結(jié)果相對客觀，一定程度上克服原來政策分析的主觀性和不確定性，揭示了我國水利資金政策文本背后的演化規(guī)律、背景信息及政策趨勢。主要包括以下分析步驟：①收集我國水利領(lǐng)域國家層面資金相關(guān)政策文本，按照政策篩選原則對已有政策文本進(jìn)行整理；②從時間維度統(tǒng)計政策數(shù)量，分析水利的資金相關(guān)政策的演化規(guī)律及階段劃分；③運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論梳理并統(tǒng)計政策發(fā)文主體的分布情況以及發(fā)文主體之間的合作緊密性；④研讀政策文本內(nèi)容，篩選并整理主題詞，量化轉(zhuǎn)換語言結(jié)構(gòu)；⑤構(gòu)建政策文本的分析框架，在時間維度上通過計量方法分析不同類目政策的主題頻次、主題關(guān)聯(lián)性及政策變化趨勢。

1.2 數(shù)據(jù)來源與處理

按照以上的研究步驟和分析邏輯，樣本數(shù)據(jù)的處理包括政策文本收集、政策文本篩選、政策文本規(guī)范化3個環(huán)節(jié)。

1.2.1政策文本收集

選取1980—2020年國家層面水利資金使用與管理相關(guān)政策文本為研究對象，通過以下兩種方式收集政策文本：一是根據(jù)《中國水利年鑒》中的“重要文獻(xiàn)”“重要講話”及“政策法規(guī)”，按照年份整理與研究相關(guān)的政策文本；二是利用網(wǎng)絡(luò)資源，不同搜索引擎交叉檢索，包括中國人大網(wǎng)、中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站、水利部網(wǎng)站、中國水利網(wǎng)及北大法律信息網(wǎng)等，檢索相關(guān)法規(guī)、政策，遵循如下步驟：按照一級關(guān)鍵詞“水利”和二級關(guān)鍵詞“資金、預(yù)算、基金、費(fèi)用”等相關(guān)主題制定政策文本檢索規(guī)則；檢索并批量下載政策文本；通讀政策并對文本去重，補(bǔ)充與主題相關(guān)的衍生政策文本。

通過以上方法，一級關(guān)鍵詞“水利”共檢索政策文本3 000余條，其中最早可追溯到1952年《政務(wù)院關(guān)于一九五二年水利工作的決定》(1954年9月政務(wù)院改稱國務(wù)院)。根據(jù)研究對象，對其中資金相關(guān)政策進(jìn)一步匯總整理，共收集到國家層面水利資金政策162條。

1.2.2政策文本篩選

為保證政策文本的針對性和代表性，按照如下的原則篩選政策：①考慮各階段政策的歷史意義，對其中已失效的政策選擇保留并加以標(biāo)注，共有失效政策31條，政策失效的原因主要為政策時效性；②標(biāo)注并刪除非國家層面及技術(shù)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、目錄、電視會議講話等形式的文本；③標(biāo)注刪除與研究主題無直接關(guān)聯(lián)的政策，對其中衍生關(guān)系的政策，結(jié)合本文研究內(nèi)容考慮取舍。經(jīng)過篩選，共得到有效政策文本145條。

1.2.3政策文本規(guī)范化

對篩選出的政策文本進(jìn)行規(guī)范化處理。為實(shí)現(xiàn)政策文本的定量分析，針對政策外部特征分析，提取政策出臺數(shù)量、發(fā)文部門等變量進(jìn)行規(guī)范化和數(shù)據(jù)化處理；針對政策內(nèi)部語義分析，在精讀政策文本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院“公文主題詞表”，結(jié)合現(xiàn)有政策文本的標(biāo)題和內(nèi)容整理主題詞，進(jìn)而通過VOSviewer軟件對政策主題詞進(jìn)行歸類整理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計。

2 研究結(jié)果與分析

2.1 政策文本外部特征分析

對我國水利建設(shè)領(lǐng)域1980—2020年資金相關(guān)政策的發(fā)文時間、發(fā)文主體等外部屬性特征進(jìn)行量化統(tǒng)計，從宏觀層面把握我國水利領(lǐng)域在資金使用和管理等方面的歷史變遷規(guī)律與治理主體的結(jié)構(gòu)特征。

我國的水利發(fā)展之路既擁有古代輝煌的水利發(fā)展史，也經(jīng)歷過近代的衰落，直至1949年中華人民共和國成立以來，伴隨著現(xiàn)代化和工業(yè)化發(fā)展的進(jìn)程，我國水利開始進(jìn)入大發(fā)展時期?；仡?0多年來的發(fā)展，我國水利發(fā)展戰(zhàn)略不斷適應(yīng)國情與水情條件變化，水利行業(yè)呈現(xiàn)由初級向高級的現(xiàn)代化階段邁進(jìn)，水利作為國家重要的民生工程，在滿足社會多樣化需求的同時也保持著與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。對1980—2020年145條政策文本按照發(fā)文時間進(jìn)行統(tǒng)計，政策發(fā)文年份數(shù)量分布見圖1。政策出臺數(shù)量整體呈現(xiàn)上升趨勢，水利資金相關(guān)政策的數(shù)量從快速增加到變緩至平穩(wěn)，與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律相一致，關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點(diǎn)與水利發(fā)展標(biāo)志性事件相對應(yīng)，總體符合水利領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展規(guī)律。1988年，新中國第一部規(guī)范水事活動的基本法——《中華人民共和國水法》出臺,標(biāo)志著水利工作步入依法管理的新階段；1997年，國務(wù)院頒布印發(fā)《水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法》，完善水利建設(shè)基金管理體系，改變重點(diǎn)水利工程設(shè)施和江河防洪體系建設(shè)滯后的狀況；2011年中央“一號文件”在鎖定“三農(nóng)”問題的同時，首次聚焦水利建設(shè)，明確要求對水利建設(shè)大幅增加投入。同年，《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》出臺，明確中央和地方水利建設(shè)基金的來源以及使用方向，我國水利建設(shè)迎來新一輪高潮。

圖1 政策發(fā)文數(shù)與時間維度關(guān)系

隨時間變化的趨勢表明，政策出臺數(shù)量與時間維度的關(guān)系，既要考慮水利領(lǐng)域建設(shè)進(jìn)程，也要與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。在水利政策中，資金類相關(guān)政策數(shù)量比重的增加表明了國家對“錢”的重視，錢從哪里來，花在哪里以及怎么花，這成為水利建設(shè)與發(fā)展的重要管理任務(wù)。

2.2 政策主體分析

1980—2020年來我國水利領(lǐng)域的資金使用與管理由最早的政府單一控制模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T甚至聯(lián)合社會資本等多元化擴(kuò)展模式。政策網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)多元化主體的參與，這些主體之間的關(guān)系可以理解為網(wǎng)絡(luò)中的行動者因交換需求而形成的相互依賴關(guān)系，這一理論有助于解析跨政府、跨組織、跨部門的公共政策制定過程和執(zhí)行路徑[27]。而在與自身利益密切相關(guān)的水利建設(shè)等公共事務(wù)領(lǐng)域，公眾、社會組織及其他多元主體期待通過個體行動或者組織化的方式參與治理或形成一定范圍內(nèi)的社會共商共治。從水利政策參與制定的主體來看，近年來參與主體網(wǎng)絡(luò)不僅包含中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院、各級地方政府，還吸納營利性組織、社會組織、媒體及智庫等多元主體，形成由政府、市場和公眾等相關(guān)利益主體民主協(xié)商而成的治理活動和治理過程，我國水利資金政策依據(jù)政策參與者的利益取向與結(jié)構(gòu)特征，可以將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為5種類型，見表1。依據(jù)羅德斯政策網(wǎng)絡(luò)模型，水利資金政策參與主體網(wǎng)絡(luò)類型的核心要素可歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：

表1 水利資金政策參與主體網(wǎng)絡(luò)類型

a.在政策網(wǎng)絡(luò)類型及主體方面，包含政策社群(中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(各級政府研究室、智庫、社會組織、專家學(xué)者)、府際網(wǎng)絡(luò)(省市縣各級地方政府)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)(其他非政府相關(guān)水利組織)及議題網(wǎng)絡(luò)(新聞媒體、社會公眾)。

b.在整合程度方面，政策網(wǎng)絡(luò)中的各類主體因各自資源而彼此結(jié)盟，在水利資金政策決策過程中產(chǎn)生依賴關(guān)系，因主體間權(quán)威性、強(qiáng)勢度的差異，整合程度有所差異，其中政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)可通過動員和聯(lián)合經(jīng)營分散的資源，使水利建設(shè)資金政策的制定和推行更加協(xié)調(diào)順暢，形成封閉和持續(xù)的關(guān)系，構(gòu)建相容目標(biāo)互相支持行動，因此整合程度更加穩(wěn)定。

c.在利益導(dǎo)向方面，因政策網(wǎng)絡(luò)中的各主體性質(zhì)的不同，分別代表了公共利益、專業(yè)利益、地方利益、生產(chǎn)者利益及不確定利益，各主體在資源交換中通過談判、妥協(xié)和博弈實(shí)現(xiàn)水利資金政策完善的目標(biāo)，最終形成公平、有效與協(xié)調(diào)的水利資金管理效果。

對發(fā)文時間、發(fā)文總量(件)、單部門出臺數(shù)量(件)、多部門出臺數(shù)量(件)、多部門出臺數(shù)量所占百分比進(jìn)行統(tǒng)計。圖2為各涉及部門的政策發(fā)文頻次統(tǒng)計，圖3為時間維度上單部門和多部門每年發(fā)文百分比統(tǒng)計，藍(lán)色代表單部門，灰色代表多部門。

圖2 政策主體出臺數(shù)量統(tǒng)計

圖3 單、多部門政策出臺隨時間維度百分比統(tǒng)計

統(tǒng)計顯示由多個(大于等于2個)部門頒發(fā)的政策總體數(shù)量接近一半，單部門發(fā)文76件，多部門發(fā)文69件，表明我國水利領(lǐng)域資金政策涉及部門多，體現(xiàn)出水利事業(yè)復(fù)雜性和水利價值多元性。其中水利部、財政部是相關(guān)政策頒布的主要單位，其次是國家發(fā)改委、國務(wù)院、水利電力部(已撤銷)及國家稅務(wù)總局等部門，其余發(fā)文次數(shù)1～2次的部門如林業(yè)部、南水北調(diào)辦公室等出臺的政策文本與涉及本部門的一些具體事項相對標(biāo)。近年來，多部門協(xié)同出臺政策的占比顯著上升，表明水利領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化治理趨勢，水利資金籌集模式和支出結(jié)構(gòu)多樣化，需要權(quán)衡更多利益主體和社會價值，以此推動水利基本公共服務(wù)供給體系和供給能力現(xiàn)代化建設(shè)。

為進(jìn)一步分析發(fā)文主體之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系，將各部門按序1～27依次編碼，并根據(jù)不同部門的共現(xiàn)頻次計算任意兩個部門之間的距離，以歐式距離[28]來計算不同部門之間的關(guān)聯(lián)度：

(1)

式中：d(x,y)為部門間關(guān)聯(lián)度的度量，計算部門A=(X1,X2…，Xi)到部門B=(Y1,Y2,…，Yi)的關(guān)聯(lián)度?；诓煌块T之間的距離，運(yùn)用SPSS軟件對各部門按照平均組內(nèi)聯(lián)結(jié)進(jìn)行層次聚類，分析部門之間的合作情況，聚類結(jié)果見圖4。

圖4 發(fā)文主體層次聚類分析

根據(jù)水利資金政策網(wǎng)絡(luò)，國家層面的水利資金政策的發(fā)文主體間更符合“政策社群”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以公共利益為取向，主體之間的關(guān)系較為穩(wěn)定，由中央明確新時期水利資金使用管理的戰(zhàn)略定位、指導(dǎo)思想和政策目標(biāo)，由全國人大常委會審議各年度國家財政水利資金投入和使用工作情況，最終由國務(wù)院特定組成部門貫徹落實(shí)中央關(guān)于水利資金管理工作的具體方針政策和決策部署，政策通常表現(xiàn)為對資金使用和管理的權(quán)威性。統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國水利領(lǐng)域資金相關(guān)政策多集中在水利部和財政部，由單部門出臺數(shù)量高于一半以上，多部門聯(lián)合出臺數(shù)量接近一半，說明水利資金使用與管理由財政部、水利部兩部門各司其職共同負(fù)責(zé)，其中財政部負(fù)責(zé)編制水利建設(shè)資金預(yù)算，水利部負(fù)責(zé)擬定資金分配和工作清單建議方案，指導(dǎo)地方做好水利工程和項目的資金管理，同時在交叉水利事務(wù)方面加強(qiáng)與其他部門的合作。水利作為基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，國家和地方的跨域事務(wù)治理要求加強(qiáng)各部門之間的有效對話，利益相關(guān)部門都應(yīng)參與政策的制定，來提高部門間的合作深度與廣度。

2.3 政策工具分析

政策工具是政策主體為達(dá)到政策目標(biāo)或?qū)崿F(xiàn)政策價值的方法、措施或手段。政策工具理論認(rèn)為政策是一系列基本管理工具組合，這種組合一定程度上可以反映決策的過程、強(qiáng)度及作用方式。本文結(jié)合現(xiàn)有分類標(biāo)準(zhǔn)[29]，結(jié)合已收集的政策文本類型，在刻畫政策工具類型時主要分為以下3類：命令控制型，需要借助強(qiáng)制性權(quán)力，強(qiáng)調(diào)從國家層面的規(guī)范性規(guī)則及對權(quán)力改變和資源劃分的手段；導(dǎo)向激勵型，通過樹立某種被基本認(rèn)可的目標(biāo)，從正或反方面激勵政策作用對象在行動上響應(yīng)并貫徹政策的落實(shí)；建議輔助型，通過信息補(bǔ)位，指導(dǎo)政策作用對象積極履行政策推行的價值任務(wù)。結(jié)合政策文本的類型和文本內(nèi)容中出現(xiàn)頻率較高、具有代表性特征且易于統(tǒng)計的關(guān)鍵詞，定義政策工具的刻畫標(biāo)準(zhǔn)如下：

a.控制命令型：出臺政策中出現(xiàn)“管理、規(guī)定、辦法、征收(集)、制度、規(guī)范、稽查(檢查)”等關(guān)鍵詞；

b.導(dǎo)向激勵型：出臺政策中出現(xiàn)“扶持、補(bǔ)助、免交(征)、貼息、鼓勵、引導(dǎo)”等關(guān)鍵詞；

c.建議輔助型：出臺政策中出現(xiàn)“批復(fù)、復(fù)函、意見、結(jié)果、請示、方案、問題”等關(guān)鍵詞。

為提高政策工具類型數(shù)量在時間維度上的顯著性，將1980—2020年按照每5年為階段劃分，統(tǒng)計包括不同類型政策工具的數(shù)量、政策工具組合以及單個政策工具在時間維度的使用情況，見圖5。

圖5 政策工具時間維度情況示意圖

就單一政策工具的類型看，我國水利資金相關(guān)政策中命令控制型工具使用頻率要遠(yuǎn)高于其他兩種工具類型，導(dǎo)向激勵型政策工具在2000年以前使用較少，在此之后增長顯著且大多年份均高于建議輔助型政策。政策工具在整個研究階段內(nèi)具有相似變化趨勢，且單個政策工具的使用頻率要高于組合型政策工具。由此得出:①水利領(lǐng)域的資金使用和管理是開展水利建設(shè)的工作根本，仍需要強(qiáng)調(diào)命令控制型政策工具的權(quán)威性和控制型，保證資金收支規(guī)范合理、科學(xué)高效；②長期使用命令控制型的政策工具，雖然有利于快速響應(yīng)并解決問題，但也會影響水利建設(shè)其他參與主體的積極性，數(shù)據(jù)結(jié)果表明國家層面越來越重視激勵型政策的使用，包括以轉(zhuǎn)移支付等多種方式的扶持、補(bǔ)貼手段；③隨著社會問題日益復(fù)雜，尤其是水利建設(shè)的內(nèi)在公益性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性更需要組合型的政策工具來解決問題，發(fā)揮多種政策工具各自的優(yōu)勢，優(yōu)化政策實(shí)施效果。

2.4 政策主題分析

通過對政策文本的主題詞共現(xiàn)統(tǒng)計，運(yùn)用VOSviewer軟件進(jìn)行可視化分析，形成如圖6共詞關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)現(xiàn)我國水利資金政策以“管理”“水利建設(shè)”“資金”“基金”及“農(nóng)業(yè)”等為主要關(guān)鍵詞。結(jié)合145件政策的內(nèi)容和時間維度文本共詞分析，按照政策出臺目的對40年水利發(fā)展的資金政策類別進(jìn)行劃分：①以水土保持、防汛抗旱、農(nóng)業(yè)保障及生態(tài)和流域治理等為主題和水利建設(shè)或水利工程等基礎(chǔ)服務(wù)的保障性和安全性政策。②以資金的收支為范疇，關(guān)注資金的籌集與管理、財政、賦稅及經(jīng)費(fèi)的考核等制度性或規(guī)范性的政策。③隨著水利建設(shè)的發(fā)展需求不同時期出臺的臨時政策，如災(zāi)害性應(yīng)對政策、水利工作人員相關(guān)政策等，此外，還包括水利資金電子政務(wù)平臺建設(shè)的發(fā)展政策。

圖6 政策主題詞時間維度共詞分析情況

從時間維度對政策主題詞進(jìn)一步分析，圖6中“投資、核查、審批、稅、移民、績效、平臺及南水北調(diào)”等主題詞在近幾年的政策中出現(xiàn)頻率較高，表明了政策方向隨社會發(fā)展的變化趨勢。考慮在政策統(tǒng)計過程中，有31條政策目前已失效，因此政策文本的內(nèi)容分析不能簡單按照共詞總體數(shù)據(jù)籠統(tǒng)分析宏觀趨勢，還需要進(jìn)一步協(xié)同時間維度探究社會發(fā)展各階段水利資金政策關(guān)注的重點(diǎn)并分析政策出臺的背景。這里與政策工具分析的時間段選取一致，按照每5年為一個分析階段，篩選各階段頻次較高的主題詞，解析政策內(nèi)容關(guān)鍵詞與時間維度和政策數(shù)量(該數(shù)量為階段內(nèi)政策文本數(shù)量之和)的關(guān)系，見圖7。

圖7 政策文本共詞與時間維度關(guān)系情況

基于政策主題在時間維度的演進(jìn)將水利資金政策劃分為3個發(fā)展階段：政策發(fā)展緩慢期(1980—1995年)，改革開放初期水利資金相關(guān)政策數(shù)量較少，政策內(nèi)容主要關(guān)注防汛抗旱、水土保持、糧食生產(chǎn)等專項內(nèi)容，滿足國家和社會對安全性、保障性的剛性需求；政策發(fā)展轉(zhuǎn)型期(1996—2010年)，水利資金相關(guān)政策的數(shù)量從快速增加到變緩至平穩(wěn)，這15年間頻發(fā)水旱災(zāi)害等極端事件，同時伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的水污染問題突出，農(nóng)村飲水和農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展等矛盾都在向水利建設(shè)發(fā)出拷問，政策內(nèi)容也開始關(guān)注水利建設(shè)項目的資金使用與管理等整體性問題，對安全性、保障性需求仍在增長，同時對經(jīng)濟(jì)性、持續(xù)性提出新的訴求,發(fā)文類型上不再局限于“辦法”等具體政策，還包括對水利資金管理的制度建設(shè)；政策發(fā)展加速期(2011—2020年)，隨著2011年中央頒布一號文件強(qiáng)調(diào)加快水利改革發(fā)展的決定，將水利發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略的高度，越來越多的“真金白銀”投入到水利領(lǐng)域，政策數(shù)量出現(xiàn)“井噴式”的增長，內(nèi)容除為適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需要而繼續(xù)跟進(jìn)外，還重點(diǎn)關(guān)注水利領(lǐng)域資金使用的考核、稅改、生態(tài)發(fā)展以及信息化建設(shè)，關(guān)注水利發(fā)展的安全性、經(jīng)濟(jì)性、整體性及協(xié)調(diào)性。從2011年開始至今，政策發(fā)展迅速且呈現(xiàn)出科學(xué)規(guī)范的發(fā)展趨勢，一系列管理辦法和監(jiān)督審查制度為水利資金提供約束框架；另外，河流及流域治理、南水北調(diào)等水利工程、信息化平臺建設(shè)等也成為政策關(guān)注重點(diǎn)，水利領(lǐng)域資金政策愈加全面，相關(guān)制度更加完善，為推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展提供重要支撐。

3 結(jié)論與啟示

本文構(gòu)建了水利資金政策的文本內(nèi)容、發(fā)文主體、政策類型與時間維度的分析框架，選取1980—2020年的政策文本，結(jié)合政策計量的方法探究我國水利領(lǐng)域資金政策的發(fā)展規(guī)律、政策工具的結(jié)構(gòu)形式及政策主題的關(guān)注方向。

水利資金政策頒布數(shù)量與內(nèi)容與社會發(fā)展息息相關(guān)。改革開放以來，特別是2011年中央“一號文件”頒布后，我國水利資金相關(guān)政策頒布速度迅猛增加，政策出臺數(shù)量和水利領(lǐng)域建設(shè)進(jìn)程相匹配，也與我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。改革開放初期將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為社會重心，資金政策主要表現(xiàn)在防汛抗旱等安全方面，隨著社會發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展成為國家關(guān)注的重要領(lǐng)域，水利資金政策也相應(yīng)補(bǔ)位，并且關(guān)于資金的使用與管理等引導(dǎo)型政策逐漸出臺保障資金使用的規(guī)范化，近10年社會發(fā)展迅速，對政策提出了制度化和全面性的要求，包括監(jiān)督審核制度、信息化平臺建立、重點(diǎn)水利工程等，均出臺相關(guān)政策補(bǔ)充完善。

水利資金政策發(fā)文主體間符合“政策社群”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以公共利益為取向。政策發(fā)文主體多為水利部和財政部，單部門出臺數(shù)量高于半數(shù)以上，在水利建設(shè)一般領(lǐng)域部門間各司其職分工明確，在交叉水利事務(wù)方面聯(lián)合多部門合作共商。水利作為基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，國家和地方的跨域事務(wù)治理需加強(qiáng)各部門之間的有效對話，利益相關(guān)部門積極參與政策的制定，提高部門間的合作深度與廣度。

水利資金政策工具從單純依靠行政措施或其他單一政策工具實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)到綜合利用各種政策工具推進(jìn)。激勵型政策工具的作用逐漸凸顯，包括以轉(zhuǎn)移支付等多種方式在內(nèi)的扶持、補(bǔ)貼手段投入運(yùn)行，而水利建設(shè)的內(nèi)在公益性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性特征也要求管理過程中發(fā)揮多種政策工具各自的優(yōu)勢，優(yōu)化政策實(shí)施效果。

基于以上分析，得出關(guān)于水利領(lǐng)域資金政策的以下啟示：①水利的屬性決定這一領(lǐng)域仍要以國家層面統(tǒng)領(lǐng)水利資金的科學(xué)管理與高效使用，水利行業(yè)及地方水利工作亟須全面的政策指導(dǎo)。②水利作為基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，在全面提升我國水利建設(shè)水平的政策目標(biāo)上，統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌部門協(xié)調(diào)，充分利用各部門優(yōu)勢資源，合理分配政策子目標(biāo)，明確各項政策落地坐實(shí)的行為主體、責(zé)任人和輔助者。③在政府制定水利資金政策過程中，需要注意各種措施與目標(biāo)的協(xié)同效應(yīng)，政策作為政府的重要管理工具，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，從全局視角提高部門之間和政策之間的協(xié)調(diào)性，強(qiáng)調(diào)水利、財政部門在水利資金建設(shè)管理領(lǐng)域的突出地位，同時注意協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，激發(fā)各相關(guān)主體的積極性和創(chuàng)新性。④合理利用水利資金政策工具組合，發(fā)揮水利對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)支撐作用，助推新時期完善流域防洪工程體系、建設(shè)國家水網(wǎng)重大工程、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境、打造智慧水利、健全節(jié)水制度政策、體制機(jī)制法治管理等新任務(wù)重點(diǎn)擊破，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。