國(guó)家級(jí)節(jié)水政策的量化評(píng)價(jià)及優(yōu)化路徑探析

周海煒，楊月影，王 騰

(1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100； 2.河海大學(xué)節(jié)水管理研究中心，江蘇 南京 211100；3.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 211100)

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基[1]，是不可替代的經(jīng)濟(jì)資源與自然資源，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位[2]。我國(guó)水資源總量豐富，但人均占有量少、時(shí)空分布不均，供需矛盾突出。同時(shí)，全社會(huì)節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)、用水粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重，水資源短缺已顯著制約我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。由此，大力推進(jìn)全社會(huì)節(jié)約用水，提高水資源利用效率，則成為應(yīng)對(duì)我國(guó)水資源短缺問題的重點(diǎn)方向。

隨著習(xí)總書記提出“十六字”治水思路，“節(jié)水優(yōu)先”已在我國(guó)治水工作中占據(jù)首要位置[3]，并成為解決我國(guó)復(fù)雜水問題的關(guān)鍵[4]。在此背景下，中央及各部委對(duì)節(jié)水問題高度重視，連續(xù)多年出臺(tái)了大量國(guó)家級(jí)節(jié)水政策，對(duì)節(jié)水的原則、標(biāo)準(zhǔn)、措施等提出了更為具體的規(guī)范與要求，并在推進(jìn)節(jié)水工作、提高用水效率、緩解水資源供需矛盾等方面成為重要的規(guī)制基礎(chǔ)。然而，要了解這些政策對(duì)促進(jìn)節(jié)水所起的作用和效果以及不同節(jié)水政策的差異和優(yōu)劣，需對(duì)當(dāng)前的節(jié)水政策進(jìn)行深入挖掘與量化分析，從而探索節(jié)水政策的優(yōu)化路徑?；诖?，本研究利用拓爾思(TRS)文本檢索系統(tǒng)挖掘現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)節(jié)水政策文本，結(jié)合PMC指數(shù)模型構(gòu)建政策評(píng)價(jià)體系，通過對(duì)典型節(jié)水政策的量化評(píng)價(jià)，分析政策的差異性及優(yōu)劣勢(shì)并提出優(yōu)化建議，以期為后續(xù)節(jié)水政策的優(yōu)化與完善提供決策參考。

1 節(jié)水政策評(píng)價(jià)研究綜述

節(jié)水是指通過行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等管理手段調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，改進(jìn)用水工藝，有效地使用水資源，保護(hù)水資源，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的需要[5]。節(jié)水政策作為公共政策的組成部分，是政府為主的公共法權(quán)主體意志的體現(xiàn)，是推行政府節(jié)水活動(dòng)的重要工具，因此，節(jié)水工作能否有效推進(jìn)在很大程度上受到節(jié)水政策的影響。

自2011年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》發(fā)布以來，中央及各部委發(fā)布的節(jié)水政策數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，而對(duì)節(jié)水政策的評(píng)價(jià)與完善也成為學(xué)者們的研究焦點(diǎn)。早期節(jié)水政策研究主要通過梳理政策演進(jìn)歷程、分析政策現(xiàn)狀，從不同角度剖析問題并提出優(yōu)化建議，例如，從政策作用的對(duì)象來看，相關(guān)研究大多聚焦于農(nóng)業(yè)節(jié)水政策[6-7]和城市節(jié)水政策[8]，通過解析國(guó)外節(jié)水的先進(jìn)模式與成功經(jīng)驗(yàn)，為完善我國(guó)節(jié)水政策體系提供啟示；從政策作用的領(lǐng)域來看，研究主要圍繞節(jié)水財(cái)稅金融政策[9-11]、節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新政策[12]等方面展開，為節(jié)水政策的兩大關(guān)鍵領(lǐng)域提出對(duì)策建議。隨著節(jié)水政策體系逐步成型，相關(guān)研究的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向節(jié)水政策的實(shí)施效果，主要包括公眾認(rèn)知與態(tài)度研究以及政策績(jī)效評(píng)估，例如，常跟應(yīng)等[13]分析了民勤縣農(nóng)民對(duì)石羊河流域節(jié)水政策及節(jié)水效果認(rèn)知，發(fā)現(xiàn)節(jié)水政策雖取得一定成效，但依舊存在著對(duì)地面節(jié)水技術(shù)推廣的關(guān)注度不高、忽略農(nóng)戶作用、具體節(jié)水措施不完善等問題；Liu等[14]在流域?qū)用嬖u(píng)估我國(guó)節(jié)水型社會(huì)政策的實(shí)施效果，提出在干旱流域?qū)嵤┕?jié)水政策時(shí)，須結(jié)合當(dāng)?shù)氐乃Y源稟賦和環(huán)境用水需求限制總用水量。

綜上可見，當(dāng)前對(duì)于節(jié)水政策評(píng)價(jià)的研究側(cè)重于效果評(píng)價(jià)，主要關(guān)注政策實(shí)施的過程、政策實(shí)施后的效果以及公眾滿意度，而針對(duì)節(jié)水政策本身的研究相對(duì)較少。其次，政策樣本的選取具有割裂性，通常選取作用于農(nóng)業(yè)節(jié)水、城市節(jié)水等某個(gè)單一對(duì)象的政策或財(cái)稅金融、技術(shù)創(chuàng)新等某個(gè)單一領(lǐng)域的政策進(jìn)行分析，無法從跨領(lǐng)域、多對(duì)象的綜合性視角進(jìn)行政策評(píng)價(jià)。最后，相關(guān)研究提出的政策改進(jìn)建議主觀性較強(qiáng)，缺乏數(shù)量模型支持。由此，本研究在全面收集節(jié)水政策樣本的基礎(chǔ)上，基于PMC指數(shù)模型構(gòu)建符合節(jié)水工作特點(diǎn)的政策評(píng)價(jià)體系，對(duì)典型國(guó)家級(jí)節(jié)水政策進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，為政策的優(yōu)化與完善提供參考和依據(jù)。

2 構(gòu)建PMC指數(shù)模型

PMC(policy modeling consistency)指數(shù)模型最早由Estrada[15]提出，用以幫助政策制定者和研究人員衡量政策的內(nèi)部一致性及其優(yōu)缺點(diǎn)。該模型超越了早期學(xué)者們提出的其他條件不變的假設(shè)(ceteris paribus assumption)[16]，其以O(shè)mnia Mobilis假設(shè)[17]為基礎(chǔ)，認(rèn)為世界上的一切事物均動(dòng)態(tài)演化且相互聯(lián)系，任何變量的缺失都會(huì)增加政策的脆弱性。因此，應(yīng)用PMC指數(shù)模型進(jìn)行政策評(píng)價(jià)時(shí)能夠全面考慮變量，重視所有相關(guān)變量的影響力。構(gòu)建PMC指數(shù)模型主要分為4個(gè)基本步驟，分別為變量分類與參數(shù)確定、建立多投入產(chǎn)出表、計(jì)算PMC指數(shù)和繪制PMC曲面。

2.1 樣本選取

我國(guó)早在20世紀(jì)80年代即已開展節(jié)水工作，但有關(guān)節(jié)水的專項(xiàng)政策較少，相關(guān)規(guī)定大多散落于綜合性政策中，以條文或條款的形式出現(xiàn)，缺乏針對(duì)性和連續(xù)性。直至2011年中央一號(hào)文件發(fā)布，我國(guó)節(jié)水政策才迎來進(jìn)一步發(fā)展，因此在選取樣本時(shí)將政策發(fā)布時(shí)間設(shè)定為2011—2020年。由于所獲取的文本信息十分繁雜，為了保障樣本的時(shí)效性、代表性和權(quán)威性，本研究在對(duì)政策文件進(jìn)行篩選時(shí)依據(jù)以下原則：①政策文件由政府官方發(fā)布，發(fā)文單位為中央行政機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)；②政策類型為節(jié)水專項(xiàng)政策，其內(nèi)容與節(jié)水直接相關(guān)。基于拓爾思(TRS)文本檢索系統(tǒng)，最終整理出43項(xiàng)國(guó)家級(jí)節(jié)水政策作為研究樣本。

2.2 變量分類與參數(shù)確定

將研究樣本導(dǎo)入Rostcm軟件，利用該軟件對(duì)政策文本進(jìn)行分詞并統(tǒng)計(jì)詞頻，進(jìn)而獲得節(jié)水政策文本的高頻詞。由于“建設(shè)、利用、開展”等行為動(dòng)詞和“加強(qiáng)、提高、加快”等趨向動(dòng)詞對(duì)研究無顯著影響，因此剔除此類詞匯并整理獲得反映節(jié)水政策特點(diǎn)的有效高頻詞，以此作為構(gòu)建節(jié)水政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要依據(jù)。前60個(gè)高頻詞如表1所示。

表1 節(jié)水政策前60個(gè)高頻詞及頻次統(tǒng)計(jì)

以O(shè)mnia Mobilis假設(shè)為基礎(chǔ)，PMC指數(shù)模型對(duì)變量的數(shù)量和權(quán)重均不設(shè)限。因此，本研究在參考Estrada[15]提出的變量設(shè)置和相關(guān)要求的同時(shí)，借鑒張永安等[18]、胡峰等[19]和方永恒等[20]對(duì)于模型本土化的研究成果，結(jié)合節(jié)水政策文本的具體內(nèi)容和高頻詞匯及其頻次統(tǒng)計(jì)順序，設(shè)置10個(gè)一級(jí)變量和39個(gè)二級(jí)變量，分別用Xi和Xi∶j表示，構(gòu)建了符合節(jié)水工作特點(diǎn)的政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表2所示。政策功能X1判斷政策是否發(fā)揮了預(yù)測(cè)、監(jiān)督、建議、描述和診斷功能；持續(xù)效力X2考察政策的時(shí)效性，5 a以上為長(zhǎng)期政策，3～5 a為中期政策，3 a以下為短期政策；政策視角X3判斷政策是否對(duì)節(jié)水工作進(jìn)行宏觀規(guī)劃布局和微觀控制引導(dǎo)；政策評(píng)價(jià)X4衡量節(jié)水政策是否因地制宜以及政策目標(biāo)的清晰度、規(guī)劃的合理性和方案的科學(xué)性；由于不同節(jié)水政策的目標(biāo)需要各個(gè)層面的作用對(duì)象來實(shí)現(xiàn)，因此設(shè)置作用層面X5判斷政策是否作用于國(guó)家層面、省市層面、區(qū)縣層面和其他層面；由于節(jié)水政策的發(fā)布機(jī)構(gòu)及其目的不同，側(cè)重點(diǎn)也有所不同，因此設(shè)置政策內(nèi)容X6判斷政策是否涉及工業(yè)節(jié)水增效、農(nóng)業(yè)節(jié)水增產(chǎn)、城鎮(zhèn)節(jié)水降損、公共機(jī)構(gòu)節(jié)水示范和重點(diǎn)地區(qū)節(jié)水開源相關(guān)內(nèi)容；政策要點(diǎn)X7衡量政策是否全面覆蓋節(jié)水實(shí)踐中的各項(xiàng)典型措施，包括取水定額、用水計(jì)量、節(jié)水器具推廣、節(jié)水項(xiàng)目建設(shè)、節(jié)水監(jiān)督和節(jié)水評(píng)價(jià)；由于節(jié)水市場(chǎng)發(fā)展空間廣闊，需充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用[21]，因此設(shè)置市場(chǎng)機(jī)制X8判斷政策是否注重相關(guān)機(jī)制的創(chuàng)新，涉及水權(quán)水市場(chǎng)改革、水效標(biāo)識(shí)建設(shè)、合同節(jié)水管理和節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證；由于節(jié)水政策在貫徹落實(shí)的過程中需要一定的執(zhí)行保障，因此設(shè)置保障措施X9判斷政策是否強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)法治建設(shè)、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、強(qiáng)化宣傳教育、健全公眾參與機(jī)制、開展國(guó)際合作；政策公開X10判斷政策是否公開發(fā)布。本研究對(duì)二級(jí)變量設(shè)置相同的權(quán)重以維持所有變量之間的平衡，并使用二分變量設(shè)置變量參數(shù)值，若政策內(nèi)容反映了相關(guān)二級(jí)變量的信息，則對(duì)該二級(jí)變量賦值1，否則取0。

表2 節(jié)水政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.3 建立多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表是計(jì)算PMC指數(shù)的基本分析框架，該表允許儲(chǔ)存大量數(shù)據(jù)，有助于從多維度衡量單一變量，從而反映政策的特點(diǎn)。表中一級(jí)變量?jī)H用作區(qū)分二級(jí)變量，不存在重要程度高低之分；二級(jí)變量的數(shù)量不受限制，任何與一級(jí)變量相關(guān)的二級(jí)變量均可納入其中，且各二級(jí)變量所占權(quán)重相等。本研究基于節(jié)水政策的變量分類，建立了多投入產(chǎn)出表，如表3所示。

表3 多投入產(chǎn)出

2.4 計(jì)算PMC指數(shù)

PMC指數(shù)的計(jì)算包括3個(gè)步驟：根據(jù)式(1)對(duì)二級(jí)變量賦值，根據(jù)式(2)計(jì)算一級(jí)變量的值，將各一級(jí)變量的值代入式(3)計(jì)算PMC指數(shù)I。

Xi∶j～N(0,1)

(1)

(2)

(3)

式中：i為一級(jí)變量編號(hào)；i∶j為二級(jí)變量編號(hào)；n為二級(jí)變量的個(gè)數(shù)。

根據(jù)PMC指數(shù)的計(jì)算結(jié)果，可對(duì)節(jié)水政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為：得分9～10分，政策評(píng)級(jí)為完美；得分7～8.99分，政策評(píng)級(jí)為優(yōu)秀；得分5～6.99分，政策評(píng)級(jí)為良好；得分0～4.99分，政策評(píng)級(jí)為不良[15,18]。

2.5 繪制PMC曲面

PMC曲面將PMC指數(shù)的計(jì)算結(jié)果可視化，直觀地展示多維坐標(biāo)空間上相關(guān)政策的優(yōu)劣勢(shì)。本研究所構(gòu)建的節(jié)水政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包含10個(gè)一級(jí)變量，而X10沒有設(shè)置二級(jí)變量且樣本政策在X10上的得分均為1，為了達(dá)到PMC曲面平衡的效果，本研究在構(gòu)建PMC矩陣時(shí)刪去X10，利用X1～X9構(gòu)建如式(4)所示的三階矩陣Z，以此作為繪制PMC曲面的依據(jù)。

(4)

3 結(jié)果與分析

3.1 PMC指數(shù)計(jì)算及曲面繪制

基于所構(gòu)建的PMC指數(shù)模型，本研究選取6項(xiàng)具有代表性的節(jié)水政策作為樣本，具體信息如表4所示。6項(xiàng)政策有其內(nèi)在邏輯：從政策內(nèi)容來看，包含農(nóng)業(yè)節(jié)水專項(xiàng)政策、城鎮(zhèn)節(jié)水專項(xiàng)政策、工業(yè)節(jié)水專項(xiàng)政策和綜合性節(jié)水政策，基本覆蓋了節(jié)水的主要環(huán)節(jié)、重要領(lǐng)域和具體活動(dòng)。從政策發(fā)布的日期來看，2012年、2016年和2019年是3個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2012年是加快水利改革發(fā)展、全力推進(jìn)新一輪節(jié)水工作的重要之年，在《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的指引下，節(jié)水灌溉已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)，基于此發(fā)布了P1以全面部署農(nóng)業(yè)節(jié)水工作；2016年是“十三五”規(guī)劃開局之年，規(guī)劃中提出實(shí)施全民節(jié)水行動(dòng)計(jì)劃、加快城鎮(zhèn)節(jié)水改造、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)等要求，P2、P3和P4這3項(xiàng)政策應(yīng)運(yùn)而生；2019年是踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)的開局之年，國(guó)家進(jìn)一步加大了水資源節(jié)約保護(hù)力度，將“節(jié)約用水攻堅(jiān)戰(zhàn)”置于水利工作攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要位置，啟動(dòng)實(shí)施了國(guó)家節(jié)水行動(dòng)計(jì)劃，同時(shí)強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)工業(yè)節(jié)水管理，P5和P6這2項(xiàng)政策由此而來。從政策的意義和作用來看，P1是首個(gè)農(nóng)業(yè)節(jié)水國(guó)家綱要，對(duì)后續(xù)農(nóng)業(yè)節(jié)水政策的編制具有重要指導(dǎo)意義；P2是國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等九部委聯(lián)合發(fā)布的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，是“十三五”期間指導(dǎo)我國(guó)節(jié)水工作的綱領(lǐng)性文件；P3是針對(duì)城鎮(zhèn)節(jié)水的專項(xiàng)政策，為城鎮(zhèn)節(jié)水工作提供了行動(dòng)指南；P4針對(duì)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)這一重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行分析并做出規(guī)劃，是“十三五”期間我國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)；P5對(duì)我國(guó)2019—2035年的節(jié)水工作做了全面部署，將在中長(zhǎng)期內(nèi)指導(dǎo)全國(guó)節(jié)水工作的開展；P6是針對(duì)京津冀這一缺水區(qū)域的工業(yè)節(jié)水專項(xiàng)政策，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)水工作的重視。

表4 節(jié)水政策典型樣本

在此基礎(chǔ)上，對(duì)6項(xiàng)節(jié)水政策多投入產(chǎn)出表中的二級(jí)變量賦值，然后分別計(jì)算各項(xiàng)政策一級(jí)變量的值和PMC指數(shù)并劃分政策評(píng)級(jí)，最終結(jié)果如表5所示。同時(shí)，分別將樣本政策X1～X9的值代入式(4)，繪制各項(xiàng)政策的PMC曲面，受篇幅限制，僅列出PMC指數(shù)最高的P5和PMC指數(shù)最低的P6這2項(xiàng)政策的PMC曲面，如圖1和圖2所示。

表5 樣本政策的PMC指數(shù)

圖1 P5的PMC曲面

圖2 P6的PMC曲面

3.2 政策總體評(píng)價(jià)

從政策評(píng)價(jià)的結(jié)果來看，6項(xiàng)節(jié)水政策整體表現(xiàn)優(yōu)秀，PMC指數(shù)均值為7.52。在一級(jí)變量的得分方面，樣本政策的表現(xiàn)具有一定的優(yōu)劣差異。首先，在政策視角X3、政策評(píng)價(jià)X4、政策公開X10這3項(xiàng)指標(biāo)上，樣本政策表現(xiàn)優(yōu)異，得分分別為0.92、1.00和1.00，該結(jié)果表明各機(jī)構(gòu)在制定節(jié)水政策時(shí)，既關(guān)注頂層設(shè)計(jì)和整體布局，從宏觀視角對(duì)節(jié)水的主要環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域做出要求，也重視基層落實(shí)和具體執(zhí)行，從微觀視角對(duì)節(jié)水目標(biāo)的可達(dá)性進(jìn)行規(guī)劃。其次，在政策內(nèi)容X6、政策要點(diǎn)X7、保障措施X9這3項(xiàng)指標(biāo)上，6項(xiàng)節(jié)水政策的表現(xiàn)較好，得分分別為0.73、0.86和0.75，該結(jié)果表明政策內(nèi)容大體涵蓋了社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中與節(jié)水有關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域，事前規(guī)劃、事中控制和事后評(píng)價(jià)的全過程管理理念以政策要點(diǎn)的形式貫穿于大部分政策文本之中，并輔以多樣化的保障措施確保政策有效實(shí)施。最后，6項(xiàng)節(jié)水政策在政策功能X1、持續(xù)效力X2、作用層面X5、市場(chǎng)機(jī)制X8這4項(xiàng)指標(biāo)上的表現(xiàn)略有欠缺，得分分別為0.60、0.50、0.58、0.58，這反映了樣本政策存在以下幾點(diǎn)問題：第一，政策功能尚不齊全，預(yù)測(cè)與診斷功能不到位；第二，政策時(shí)效不連貫，樣本政策普遍聚焦中期目標(biāo)，短期規(guī)劃和長(zhǎng)期布局相對(duì)不足；第三，作用層面覆蓋不全面，對(duì)區(qū)縣及以下層面的關(guān)注度不高；第四，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的激發(fā)和管理不足，節(jié)水市場(chǎng)潛力尚未被充分挖掘。

從政策評(píng)級(jí)和政策排名來看，6項(xiàng)節(jié)水政策中有1項(xiàng)政策評(píng)級(jí)達(dá)到完美，3項(xiàng)政策評(píng)級(jí)為優(yōu)秀，2項(xiàng)政策評(píng)級(jí)僅為良好，各項(xiàng)政策的排名由高到低為P5、P4、P2、P3、P1、P6，由此可見，即使同為中央及各部委發(fā)布的國(guó)家級(jí)政策，每項(xiàng)政策在不同維度上也各有側(cè)重點(diǎn)和優(yōu)劣勢(shì)，意味著各項(xiàng)政策均存在一定的優(yōu)化空間，因此須結(jié)合各項(xiàng)政策一級(jí)變量得分進(jìn)行針對(duì)性評(píng)價(jià)。

3.3 單項(xiàng)政策評(píng)價(jià)

a.國(guó)家發(fā)展改革委和水利部聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》(P5)。PMC指數(shù)為9.01，排名第一，政策等級(jí)為完美。作為未來一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)開展節(jié)水工作的主要依據(jù)，P5展現(xiàn)出較高的政策水平，其將宏觀視角與微觀視角相結(jié)合，將長(zhǎng)期目標(biāo)分解為階段性的中短期目標(biāo)，既為節(jié)水工作提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，又充分發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的作用，不僅做到因地制宜，而且重點(diǎn)突出。除政策要點(diǎn)X7之外，P5在其他指標(biāo)上均高于均值，X7的不足之處在于忽視了節(jié)水評(píng)價(jià)，因此P5的優(yōu)化路徑為X7，應(yīng)重視開展節(jié)水評(píng)價(jià)工作，明確節(jié)水評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容，建立合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采用先進(jìn)的評(píng)價(jià)技術(shù)，確保評(píng)價(jià)結(jié)論客觀公正。

b.《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》(P4)。PMC指數(shù)為8.91，排名第二，政策等級(jí)為優(yōu)秀?！叭嫱七M(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)”是水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃八個(gè)重點(diǎn)任務(wù)之首，其重要性可見一斑，P4作為指導(dǎo)“十三五”期間節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，在政策評(píng)價(jià)中亦名列前茅，在多項(xiàng)指標(biāo)上獲得滿分。與P5相比，P4對(duì)我國(guó)水資源存在的問題和面臨的形勢(shì)進(jìn)行診斷，提出了一系列預(yù)期性的指標(biāo)，且政策要點(diǎn)齊全，故P4在政策功能X1和政策要點(diǎn)X7上的得分更高。但五年規(guī)劃的基本定位使P4在持續(xù)效力X2上不可避免地得分降低，因此P4的優(yōu)化路徑為X2，應(yīng)強(qiáng)化五年規(guī)劃對(duì)短期規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，以其為依據(jù)做好短期規(guī)劃的部署，有步驟地補(bǔ)齊節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中的短板，使政策既具有目標(biāo)性又具有適應(yīng)性。

c.《全民節(jié)水行動(dòng)計(jì)劃》(P2)。PMC指數(shù)為8.27，排名第三，政策等級(jí)為優(yōu)秀。P2是以“十三五”規(guī)劃為基礎(chǔ)制定的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，致力于推動(dòng)節(jié)水成為全民行動(dòng)。P2的政策重點(diǎn)在于促進(jìn)形成節(jié)水型生產(chǎn)方式和生活方式，因此P2在工業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域以及城鎮(zhèn)、公共機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)地區(qū)等層面號(hào)召節(jié)水，在取水、用水、器具推廣、項(xiàng)目建設(shè)、監(jiān)督評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)做出縝密規(guī)劃，并且重視水效標(biāo)識(shí)建設(shè)、合同節(jié)水管理、節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證等機(jī)制以激發(fā)節(jié)水的內(nèi)生動(dòng)力。然而，P2在保障措施X9這一指標(biāo)上表現(xiàn)略有欠缺，在組織領(lǐng)導(dǎo)、法治建設(shè)和國(guó)際合作等方面均未考慮周全，因此P2的優(yōu)化路徑為X9，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，促使各部門加大協(xié)調(diào)對(duì)接力度，統(tǒng)籌推進(jìn)節(jié)水工作；推動(dòng)法治建設(shè)，完善節(jié)水法律體系，加強(qiáng)執(zhí)法檢查；鼓勵(lì)開展國(guó)際合作，加強(qiáng)節(jié)水政策、技術(shù)、管理等方面的交流，學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

d.住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《城鎮(zhèn)節(jié)水工作指南》(P3)。PMC指數(shù)為7.03，排名第四，政策等級(jí)為優(yōu)秀。在宏觀上，其以城市總體規(guī)劃為引領(lǐng)，對(duì)供水管網(wǎng)、污水再生利用設(shè)施、雨水回收處理設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造；在微觀上，其以控制性詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)，針對(duì)公共機(jī)構(gòu)、居民小區(qū)、工業(yè)企業(yè)等不同對(duì)象開展取水定額、用水計(jì)量、器具推廣、市場(chǎng)機(jī)制改革等節(jié)水管理工作。然而，P3的政策功能不完善，且僅做出中期規(guī)劃，作用層面僅覆蓋到省市級(jí)別，未對(duì)節(jié)水監(jiān)督做出具體規(guī)定，技術(shù)創(chuàng)新、國(guó)際合作等保障措施也未體現(xiàn)于政策中。因此建議按照X5—X1—X2—X9—X7路徑對(duì)P3進(jìn)行優(yōu)化，將作用層面拓展至區(qū)縣及以下層面、強(qiáng)化預(yù)測(cè)、監(jiān)督和診斷功能、制定長(zhǎng)期規(guī)劃和短期規(guī)劃、提倡技術(shù)創(chuàng)新和國(guó)際合作、加強(qiáng)節(jié)水監(jiān)督。

e.國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要(2012—2020年)》(P1)。PMC指數(shù)為6.74，排名第五，政策等級(jí)為良好。P1是我國(guó)第一項(xiàng)專門針對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水的國(guó)家綱要，對(duì)于全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、緩解水資源供需矛盾、保障國(guó)家糧食安全具有重要意義。P1在政策視角X3、政策評(píng)價(jià)X4、保障措施X9和政策公開X10上表現(xiàn)較好，其對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水的相關(guān)工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，明確了農(nóng)業(yè)節(jié)水的目標(biāo)、體系、機(jī)制等內(nèi)容，不僅強(qiáng)調(diào)要綜合運(yùn)用法律、科技、行政、教育等手段創(chuàng)新農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展體制，而且強(qiáng)調(diào)要因地制宜，對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水進(jìn)行分區(qū)分類指導(dǎo)，突出重點(diǎn)工程。然而，由于P1發(fā)布的時(shí)間較早，彼時(shí)我國(guó)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)仍處于探索階段，因此政策中有關(guān)市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)定并不多見；此外，由于P1重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)節(jié)水的長(zhǎng)期規(guī)劃，因此政策內(nèi)容涉及的領(lǐng)域較少，政策持續(xù)效力也較為單一。因此P1的優(yōu)化路徑為X8—X6—X2—X7，應(yīng)綜合運(yùn)用水權(quán)水市場(chǎng)改革、水效標(biāo)識(shí)建設(shè)、合同節(jié)水管理和節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證等手段完善市場(chǎng)機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力；深挖農(nóng)業(yè)與重點(diǎn)地區(qū)的節(jié)水潛力以豐富政策內(nèi)容，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)節(jié)水專項(xiàng)政策的優(yōu)勢(shì)；在長(zhǎng)期目標(biāo)的指引下合理制定中期規(guī)劃和短期規(guī)劃以健全規(guī)劃體系，保障政策時(shí)效性與穩(wěn)定性；重視節(jié)水器具的推廣以細(xì)化政策要點(diǎn)，增強(qiáng)政策的可操作性。

f.工信部、水利部、科技部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《京津冀工業(yè)節(jié)水行動(dòng)計(jì)劃》(P6)。PMC指數(shù)為5.18，排名第六，政策等級(jí)為良好。P6是國(guó)家層面下發(fā)的區(qū)域節(jié)水指導(dǎo)文件，其針對(duì)京津冀地區(qū)工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)水工作做出了中期規(guī)劃，明確了優(yōu)化高耗水行業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、促進(jìn)節(jié)水技術(shù)推廣應(yīng)用與創(chuàng)新集成、強(qiáng)化企業(yè)用水管理、推進(jìn)非常規(guī)水源利用等主要任務(wù)，提出了組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳教育、公眾參與和國(guó)內(nèi)外交流合作等保障措施。P6的區(qū)域性政策定位導(dǎo)致其在持續(xù)效力X2、政策視角X3、作用層面X5和政策內(nèi)容X6上的得分偏低，此外，預(yù)測(cè)、監(jiān)督和診斷功能的缺失、政策要點(diǎn)不完善以及市場(chǎng)機(jī)制的缺位亦使P6在政策評(píng)價(jià)中表現(xiàn)不佳。建議參考X8—X6—X3—X5—X1—X7—X2路徑對(duì)P6進(jìn)行改進(jìn)，即創(chuàng)新市場(chǎng)機(jī)制、關(guān)注京津冀區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)地區(qū)節(jié)水、拓寬政策視角、重視基層職能規(guī)劃、強(qiáng)化預(yù)測(cè)、監(jiān)督和診斷功能、加大節(jié)水器具推廣力度和節(jié)水監(jiān)督力度、做好長(zhǎng)期規(guī)劃和短期規(guī)劃。

4 結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

本研究運(yùn)用PMC指數(shù)模型對(duì)我國(guó)近年來發(fā)布的國(guó)家級(jí)節(jié)水政策進(jìn)行了量化評(píng)價(jià)。結(jié)合PMC模型框架和文本挖掘，構(gòu)建了符合我國(guó)節(jié)水工作特點(diǎn)的政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并通過PMC指數(shù)和PMC曲面對(duì)6項(xiàng)具有代表性的國(guó)家級(jí)節(jié)水政策進(jìn)行了評(píng)價(jià)和分析。結(jié)果表明：一方面，節(jié)水政策整體表現(xiàn)優(yōu)秀，在政策評(píng)價(jià)X4、政策公開X10、政策視角X3、政策要點(diǎn)X7、保障措施X9和政策內(nèi)容X6這6項(xiàng)指標(biāo)上表現(xiàn)突出，表明節(jié)水政策總體上較為完備，無論是宏觀層面的各領(lǐng)域的節(jié)水規(guī)劃，還是微觀層面的工作重點(diǎn)和保障措施，相關(guān)政策均能較好覆蓋；另一方面，政策功能X1、作用層面X5、市場(chǎng)機(jī)制X8和持續(xù)效力X2這4項(xiàng)指標(biāo)表現(xiàn)欠佳，表明各項(xiàng)節(jié)水政策仍存在不足之處，未來仍需結(jié)合實(shí)際情況對(duì)政策作進(jìn)一步的調(diào)整優(yōu)化。

4.2 對(duì)策建議

在政策功能上，節(jié)水政策主要發(fā)揮了建議和描述功能，而預(yù)測(cè)和診斷功能尚未被充分發(fā)揮，監(jiān)督功能稍顯不足。事實(shí)上，政策的預(yù)測(cè)、監(jiān)督、建議、描述和診斷功能是相互聯(lián)系共同發(fā)揮作用的，任何功能的缺位均有可能影響政策的實(shí)施效果，因此在節(jié)水政策中應(yīng)明確預(yù)測(cè)、監(jiān)督和診斷功能，促使五項(xiàng)功能相輔相成共同提升政策實(shí)施效果。此即要求節(jié)水政策中不僅需完善對(duì)節(jié)水工作落實(shí)的建議、細(xì)化對(duì)指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)等總體要求的描述，還需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)節(jié)水工作現(xiàn)狀及問題的分析和診斷、加大對(duì)政策實(shí)施過程的監(jiān)督力度、做好對(duì)政策實(shí)施效果的預(yù)測(cè)，從而充分發(fā)揮政策功能，為節(jié)水事業(yè)深入發(fā)展提供規(guī)制保障。

在作用層面上，區(qū)縣及以下層面的作用尚未得到提升，而在推行節(jié)水政策的過程中，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村社等是最基層的政策宣傳者與執(zhí)行者，發(fā)揮著上傳下達(dá)、協(xié)調(diào)左右的重要作用，節(jié)水工作的開展、節(jié)水效率的提升和節(jié)水問題的反饋均離不開基層的密切配合，因此在節(jié)水政策中應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)節(jié)水工作的權(quán)責(zé)向基層下沉，充分打通節(jié)水工作全面落實(shí)的“最后一公里”。故而節(jié)水政策中可適當(dāng)增加對(duì)區(qū)縣及以下政府的職能規(guī)劃，促進(jìn)節(jié)水管理重心下移，從而調(diào)動(dòng)基層節(jié)水的積極性，實(shí)現(xiàn)全鏈條發(fā)力以推動(dòng)節(jié)水事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

在市場(chǎng)機(jī)制上，水權(quán)水市場(chǎng)改革的重要性尚未得到足夠的重視，水效標(biāo)識(shí)建設(shè)、合同節(jié)水管理、節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證等機(jī)制有待完善，而在具體實(shí)踐中，節(jié)水工作不僅需要政府部門的強(qiáng)效監(jiān)管，也離不開市場(chǎng)機(jī)制的資源優(yōu)化配置。長(zhǎng)期依靠政府單輪驅(qū)動(dòng)的節(jié)水管理方式難以調(diào)動(dòng)用水主體的節(jié)水積極性，只有政府與市場(chǎng)兩手發(fā)力才能激勵(lì)用水主體主動(dòng)節(jié)水，因此在節(jié)水政策中應(yīng)加快完善市場(chǎng)機(jī)制，以激發(fā)節(jié)水的內(nèi)生動(dòng)力。一方面，在政策設(shè)計(jì)中應(yīng)激發(fā)節(jié)水市場(chǎng)活力，積極引導(dǎo)水權(quán)水市場(chǎng)培育、水價(jià)改革和水資源稅改革等工作；另一方面，相關(guān)政策應(yīng)加強(qiáng)節(jié)水市場(chǎng)管理，從水效標(biāo)識(shí)建設(shè)、合同節(jié)水管理、節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證等方面入手規(guī)范節(jié)水市場(chǎng)運(yùn)作，從而發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的作用。

在持續(xù)效力上，鮮有政策同時(shí)涵蓋長(zhǎng)期規(guī)劃和短期規(guī)劃，在中期規(guī)劃上亦略有欠缺，而長(zhǎng)中短期規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)對(duì)政策的科學(xué)性具有一定影響，三者緊密結(jié)合能夠促進(jìn)政策更好地落實(shí)。首先，考慮到節(jié)水工作的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，長(zhǎng)期規(guī)劃是節(jié)水政策中不可或缺的重要內(nèi)容，其規(guī)定了我國(guó)節(jié)水工作的戰(zhàn)略方向和目標(biāo)，發(fā)揮著引領(lǐng)導(dǎo)向的作用；其次，中期規(guī)劃具有承上啟下的作用，不僅能將長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)具象化，還能指導(dǎo)短期工作的具體實(shí)施，在節(jié)水政策中具有中心地位；最后，短期規(guī)劃立足節(jié)水工作的現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)當(dāng)前的重點(diǎn)任務(wù)做出詳盡的部署，體現(xiàn)節(jié)水工作中的“急用先行”原則。因此在節(jié)水政策中應(yīng)有機(jī)結(jié)合長(zhǎng)中短期規(guī)劃，形成治標(biāo)又治本的長(zhǎng)效機(jī)制。這意味著節(jié)水政策應(yīng)以長(zhǎng)期規(guī)劃與總體目標(biāo)為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以中期規(guī)劃和階段性任務(wù)為中心環(huán)節(jié)，以短期規(guī)劃和即時(shí)工作為執(zhí)行保障，建立長(zhǎng)中短期相互配合的規(guī)劃體系，從而確保節(jié)水政策的全局性、連續(xù)性與靈活性，促進(jìn)節(jié)水事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。