基層政府“微腐敗”及其整體性治理

金太軍 金祖睿

腐敗的治理水平是衡量一個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)尺。黨的十八大以來，基于“腐敗是我們黨的最大威脅”的認(rèn)知與共識，黨和國家對于腐敗治理的重視達(dá)到了前所未有的高度。相應(yīng)的，腐敗治理效能的提升也隨之立竿見影。在國家反腐頂層設(shè)計日趨完善的情況下，一般性大型腐敗案件明顯減少，且伴隨著全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的縱向延伸，我國的腐敗治理工作步入了新的階段。聚焦我國基層政府，由于其治理行為的零散性、矛盾性、不確定性與基層生態(tài)的復(fù)雜性，腐敗又“喬裝打扮”，悄然以“微腐敗”的方式腐蝕著我國治理體系的“神經(jīng)末梢”。所以，當(dāng)腐敗現(xiàn)象與基層治理發(fā)生著必然耦合時，基層政府的“微腐敗”治理題域便隨即生成。

對基層政府“微腐敗”治理，既有研究大多聚焦于規(guī)范基層政府的行為本身。如，有學(xué)者提出以構(gòu)建“微腐敗”治理長效機(jī)制為切入點，通過織密監(jiān)督天網(wǎng)、強(qiáng)化制度約束、深化薪酬激勵和開展反腐教育等舉措，遏制“微腐敗”的產(chǎn)生及擴(kuò)散，為反腐敗斗爭的最終勝利贏得空間。①也有學(xué)者認(rèn)為要通過黨紀(jì)黨規(guī)的精細(xì)化管理、機(jī)制的再設(shè)計，明確和限制權(quán)力，規(guī)范自由裁量權(quán)，實現(xiàn)對“權(quán)力”這一最主要“微腐敗”風(fēng)險源的有效管控。②總起來看，鮮有研究從治理多元主體間的協(xié)同惰性、行為規(guī)則的模糊化以及政社互動的不足等方面來系統(tǒng)審視“微腐敗”。有鑒于此，本文將從系統(tǒng)論的視角分析基層政府“微腐敗”的生成機(jī)理及治理困境，著眼于多元主體的協(xié)同、權(quán)力責(zé)任的匹配、政府社會的互動等方面來探索基層政府“微腐敗”的整體性治理策略。

一、基層政府“微腐敗”及其生成機(jī)理

何謂“微腐敗”？在學(xué)術(shù)層面，?？略缭谄湮?quán)力觀中就有所暗示：相對于宏觀層面的統(tǒng)治階級，權(quán)力更多地表現(xiàn)在微觀層面，是一個滲透人類生活各方面的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。③基層政府“微腐敗”現(xiàn)象是一種基層公權(quán)力異化和不規(guī)范使用的行為，其特點即“微”。首先， “微”表現(xiàn)在權(quán)力的呈現(xiàn)形態(tài)上。與頂層重大決策權(quán)力不同， “微權(quán)力”往往是一個部門、一個村（社區(qū)）抑或極小范圍內(nèi)的公權(quán)力，這種權(quán)力有一定的內(nèi)卷性和封閉性。囿于基層有限的公權(quán)力使用范圍， “微腐敗”可謂是一種準(zhǔn)入門檻較低的權(quán)力濫用，是一種因“小微權(quán)力”濫用而產(chǎn)生的腐敗行為。其次， “微”體現(xiàn)在行為主體上?；鶎诱强茖又企w系中位于金字塔最底層的一級，同樣也是與群眾聯(lián)系最為密切的行政群體，縣處級以下行使公權(quán)力的所有人員都被涵蓋其中。除了公職人員以外，另一類特殊群體也理應(yīng)歸為討論對象，即城市的社區(qū)居委會和黨支部、農(nóng)村的村委會和黨總支，它們往往承擔(dān)一定的行政職能并在一定意義上擁有行政職權(quán)，所以村、社區(qū)的“兩委”成員也應(yīng)納入 “微對象”的范疇。再次，“微”還表現(xiàn)在權(quán)力的運行中。 “微對象”往往運用各種手段包裝下的“微權(quán)力”將腐敗行為正當(dāng)化，因而“微腐敗”一般都具有隱蔽性特征。因為付出的實際交易成本很低，達(dá)不到一般性腐敗的標(biāo)準(zhǔn)，因而往往被忽視。 “微腐敗”行為在生活中司空見慣，又無法“上綱上線”，因而長期游走于制度的“灰色”地帶。最后， “微”還表現(xiàn)在社會的態(tài)度上。基層政府“微腐敗”通常都是基層熟人社會中的非正當(dāng)利益交換，往往打著“人際往來”的旗號，因而社會大眾對“微腐敗”的態(tài)度亦甚“微妙”。多數(shù)群眾知其存在，但習(xí)以為常，以致聽之任之，甚至參與其中，使其成為基層社會人際交往中的“潛規(guī)則”。這種“微危害”久而久之就會腐蝕社會肌體，敗壞社會風(fēng)氣，進(jìn)而加劇官員的“非廉”心理，挑戰(zhàn)社會的容忍限度，成為基層治理中的新風(fēng)險點。

從系統(tǒng)論的角度看，一切系統(tǒng)都由內(nèi)部架構(gòu)與外部環(huán)境組成，且內(nèi)部架構(gòu)之中多元主體間存在互動關(guān)系和行為過程的“角力”，外部環(huán)境中又存在多重規(guī)則體系的互相作用?；鶎诱拔⒏瘮　钡纳梢嗍侨绱耍瑑?nèi)部權(quán)力主體行為的整體效能不足和外部政社互動羸弱等因素共同作用導(dǎo)致了基層政府的“微腐敗”。

（一）主體行為：整體效能不足

眾所周知，集體行動并不是自然產(chǎn)生的，而是一種伴隨著人類社會發(fā)展的需要而逐漸形成的行為選擇。④基層政府的行為存在著復(fù)雜多元的利益主體，而當(dāng)多元主體圍繞目標(biāo)開展集體行動時，又往往陷入低效困境之中。從主體行為的角度看，基層政府及其工作人員本身狹隘的權(quán)力觀，行政行為過程中權(quán)力裁量邊界的模糊化，共同演繹出主體行為的整體效能不足，這種低效的行政狀態(tài)便是造成“微腐敗”的原因之一。

一是狹隘的個體權(quán)力觀導(dǎo)向。不同的個體組成集體（組織），在現(xiàn)實情境中，很大一部分基層行政個體尚未擺脫封建等級理念，這在權(quán)力上行、壓力下行的體系中尤為明顯。這些個體固守單向權(quán)力觀，認(rèn)為一旦權(quán)為己有就可以按照自我意愿行使權(quán)力，個人在權(quán)限范圍內(nèi)具有絕對的權(quán)威性和自主性。這樣，用權(quán)的過程也就簡化為了統(tǒng)治、指揮、命令的過程，而根本不顧及任何他人利益與訴求的滿足。同時，這些個體受制于所屬圈層及自身文化水平等因素造成的認(rèn)知障礙，認(rèn)為“微腐敗”行為危害性低且不易被察覺，這樣在權(quán)力的運用中就會出現(xiàn)偏差，陷入“小微權(quán)力”尋租怪圈，進(jìn)而通過基層生態(tài)圈加劇“微腐敗”行為的蔓延。權(quán)力“公共性”與“私利性”的對立，加之“微腐敗”的隱蔽性特征，權(quán)力主體在人性私欲和各種利益的誘導(dǎo)下就會將公共權(quán)力視為個人財產(chǎn)，將權(quán)力的“私欲性”凌駕于“公共性”之上，肆意在基層 “微環(huán)境”中將制度規(guī)則扭曲異化為維護(hù)個人利益或小集團(tuán)利益的專屬工具，進(jìn)而陷入“微腐敗”的泥淖。

二是權(quán)力裁量邊界的模糊。在科層制的權(quán)責(zé)關(guān)系體系中，任務(wù)下沉與權(quán)力上行造成了基層政府權(quán)力運行體系的模糊化。上級政府的“發(fā)包式”委派與任務(wù)部署，暗含著向下賦權(quán)的彈性空間。在以既定目標(biāo)為導(dǎo)向的行為框架中，權(quán)力的流動保有一定的留白空間，于是基層政府獲得了更多的非正式性權(quán)威和自由裁量權(quán)，以保障實際資源與目標(biāo)需求之間不匹配時能夠完成工作任務(wù)。當(dāng)“上下分治”的“委派”模式無法保證某一任務(wù)的完成時，就需要通過基層政府與上級政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力磋商和各種非正式行為來彌補，這種非正式互動行為中潛藏了觸碰“微腐敗”風(fēng)險的可能。同時，在壓力型體制下，基層政府及其工作人員所擁有的權(quán)力雖小，但可調(diào)動支配的資源量巨大，尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部，可以憑借其在基層經(jīng)濟(jì)和社會中的影響力編織“權(quán)力膨脹—庇護(hù)附庸”關(guān)系網(wǎng)?；鶎诱靶∥?quán)力”涉及“最后一公里”的方方面面，基層官員又是具體工作的執(zhí)行者，其在基層工作中存在著大量的變通與共謀行為，致使權(quán)力被大量地自由裁量和臆定。封閉冗長的監(jiān)督鏈條和巨大的監(jiān)督成本，再加上高昂的官位獲取成本以及行政分權(quán)帶來的巨大尋租空間，均為滋生并維持一個贏利型的地方官員利益共同體提供了溫床。⑤

（二）外部原因：政社協(xié)同羸弱

在研究“微腐敗”現(xiàn)象時，系統(tǒng)論的觀點認(rèn)為任何系統(tǒng)都是開放的，且與環(huán)境發(fā)生著影響?；鶎诱鳛橐粋€系統(tǒng)，其行政行為離不開基層社會這個場域。既然基層社會是基層政府的最直接與最全面的行政環(huán)境，那基層環(huán)境就會與基層政府系統(tǒng)產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系，當(dāng)然基層環(huán)境中暴露的種種問題也就會對基層政府“微腐敗”產(chǎn)生不可回避的影響。

一是充斥“圈子文化”的差序格局生態(tài)。在基層“政府—社會”的差序格局中，中心是基層政府權(quán)力使用主體，中心圈是以宗族血緣為紐帶的地方法團(tuán)，其次便是工作生活中交往甚密的朋友圈，再往外層則是通過親戚朋友關(guān)系建立的次級交往圈，最外層便是陌生人圈。在這個差序格局中，人與人的熟悉、密切及信任程度隨著圈子波紋的向外遞推而遞減。⑥基層橫向的復(fù)雜人際關(guān)系加大了高權(quán)力距離文化下民眾對于腐敗現(xiàn)象的容忍程度。在農(nóng)村，基層民眾受教育程度普遍較低，人情往來是除了家族紐帶以外攫取社會資源的重要手段。在城市中也同樣如此，社區(qū)干部和街道辦事處人員手握一定的與人民群眾休戚相關(guān)的資源。面對復(fù)雜的基層生態(tài)，群眾大都想和基層干部搞好關(guān)系，如果做出對基層工作人員不利的行為可能就會受到排斥，獲取不到競爭性甚至本來可以得到的資源。雖然在某種程度上，無論政府還是民眾都對“微腐敗”抱有強(qiáng)烈的憎恨心理，認(rèn)為其是一種通過非正當(dāng)手段攫取非法所得的行為。但與此同時，群眾對基層干部在行政過程中的“微腐敗”行為大都習(xí)以為常，進(jìn)而也從憤恨“基本上變成對于有機(jī)會通過不光彩手段營私之徒的羨慕”⑦。在熟人社會的人際往來中，基層干部的“人治”欲望大于“法治”的要求，無論是提供公共服務(wù)還是幫群眾解決具體問題，群眾都可能不會放過任何“拉攏”基層干部的機(jī)會，由此便逆向形成了資源供求的“微腐敗”利益關(guān)系。為維系這種資源供求關(guān)系，很多基層干部會為了一己私利，最終走向貪腐之路。差序格局下的基層生態(tài)加大了腐敗分子利用手中“小微權(quán)力”謀取私利的機(jī)會和空間，從而使基層政府“微腐敗”蔓延擴(kuò)散。

二是基層公眾參與腐敗治理的弱勢被動。公眾參與腐敗治理的弱勢被動首先體現(xiàn)在其反腐敗能力的孱弱性上。由于自身的局限，社會公眾對于公權(quán)力行使、行政過程、腐敗治理、公共事務(wù)等相關(guān)知識大多存在不足，由此造成了信息的不對稱。雖然基層政府已通過推行政務(wù)公開、設(shè)置舉報信箱或舉報熱線等方式鼓勵公眾參與監(jiān)督，但公眾由于自身資源和能力有限，在信息不對稱的環(huán)境中無法以平等的身份和地位投身腐敗治理。當(dāng)然，基層政府“微腐敗”的一大特點就是隱蔽性強(qiáng)，公眾對其缺乏辨識能力，于是造成監(jiān)督參與度的不足。這樣就增加了基層社會對于“微腐敗”的容忍度，擴(kuò)大了“微腐敗”的膨脹空間。公眾參與腐敗治理的弱勢被動還體現(xiàn)在公眾反腐敗參與的離散性上?；鶎庸姷臉?gòu)成復(fù)雜多樣，在“微腐敗”治理上難以尋求到共同的利益基礎(chǔ)，難以形成共同的參與動力。在現(xiàn)實情境中，社會監(jiān)督大多囿于政協(xié)監(jiān)督、人大監(jiān)督、群團(tuán)監(jiān)督等政府主導(dǎo)、群眾參與的監(jiān)督系統(tǒng)中，無法最大程度地釋放群眾監(jiān)督的活力和自主性，正式制度安排下的監(jiān)督行為也難以培育真正的公眾參與力量。

二、基層政府“微腐敗”的治理困境

從結(jié)構(gòu)功能主義的角度看，基層政府位于我國行政體系的末端，雖在形式上是單獨一級政府，但其縱向受到科層制上級政府的牽引，橫向也呈現(xiàn)出多部門的目標(biāo)或利益差異，而基層政府的制度規(guī)則之間以及正式制度與地方習(xí)慣之間也存在矛盾沖突或銜接不暢等問題，這些都成為基層政府“微腐敗”治理所面臨的困境。

（一）紀(jì)檢監(jiān)察與地方發(fā)展的目標(biāo)差異

基層政府“微腐敗”治理困境首先體現(xiàn)為橫向上基層紀(jì)（工）委作為腐敗治理的“業(yè)務(wù)部門”治理基層政府“微腐敗”的工作要求與基層黨（工）委和政府對于促進(jìn)地方發(fā)展的保護(hù)性治理之間的矛盾?；鶎狱h（工）委和政府的功能是在上級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下推動地方經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，在兩者的關(guān)系上呈現(xiàn)的是基層黨（工）委負(fù)責(zé)，基層政府具體落實。兩者的目標(biāo)具有一致性，即在一定期限內(nèi)完成上級部署的各項發(fā)展績效指標(biāo)，以考核目標(biāo)作為工作導(dǎo)向開展治理。而在此過程中面對各地不同的資源稟賦，需以非正式制度行為搶奪“有限資源”來獲取相對公平的競爭機(jī)會，而非正式制度安排下的行政行為孕育著“微腐敗”的隱患?？梢哉f，在基層黨（工）委、政府的目標(biāo)意識中，發(fā)展優(yōu)于腐敗治理。基層紀(jì)（工）委雖在基層黨（工）委領(lǐng)導(dǎo)下監(jiān)督地方行政，承擔(dān)反腐倡廉的重要職能，但在現(xiàn)實情境中，地方一盤棋的考核方案會“迫使”基層紀(jì)（工）委加入基層黨政“目標(biāo)考核共同體”，以至于追求考核排名優(yōu)先于腐敗治理。同時，基層紀(jì)（工）委在科層制中接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，即既受到基層黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)，還受到上級區(qū)（縣）紀(jì)委、監(jiān)委的直接指導(dǎo)，而區(qū) （縣）紀(jì)委、監(jiān)委的主要任務(wù)是在所轄區(qū)域開展反腐倡廉工作。所以說，基層紀(jì)（工）委是受到橫、縱兩個方向的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在功能和目標(biāo)以及價值追求上的差異直接造成了基層政府“微腐敗”治理主要業(yè)務(wù)部門注意力分散，因?qū)擂蔚奶幘扯鵁o法有效地開展 “微腐敗”治理工作。

（二）職責(zé)同構(gòu)下行政發(fā)包的剛性壓力

職責(zé)同構(gòu)可以說是中國科層制體系縱向最基本和最常見的職責(zé)配備方式。在我國的五級政府體系之中，不同層級政府間的職能職責(zé)、目標(biāo)追求和機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出高度的一致性，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)出明顯的“上下對口，左右對齊”特征。⑧在縱向“條條型”的行政權(quán)力模式下，上級部門往往可以憑借等級優(yōu)勢、根據(jù)自身意愿自由地劃分“管”與“不管”，而具體事務(wù)和難點工作大都通過“下行”的方式傳遞給基層政府。在“上下一般粗”的職責(zé)配置下，上級政府在工作中往往通過“行政發(fā)包”層層加碼，通過發(fā)文傳遞壓力，而基層政府則只能執(zhí)行和完成目標(biāo)任務(wù)。每個層級的政府（包括其職能部門）都把具體事務(wù)通過“發(fā)包”的方式委派給下級，以“上下分治”⑨的治理邏輯層層下?lián)埽詈蟮交鶎诱椭皇Ｏ隆翱贪濉碧幚硎聞?wù)的權(quán)力。就剛性制度而言，對于處理事務(wù)的裁量空間留下得很少，基層壓力無法化解時就會把各項任務(wù)以“不完全外包”的方式下達(dá)給村、社區(qū)這些群眾自治組織。盡管村、社區(qū)理應(yīng)在工作權(quán)限中保持與“行政”的制度性距離，但“不完全發(fā)包”模式及財政關(guān)系的設(shè)定迫使村、社區(qū)必須承擔(dān)大量的行政性事務(wù)。為此，政府得以通過法律、制度、政策的直接移植，在基層社會中再建“類行政化”的命令模式和評價體系，將村、社區(qū)干部控制在諸種程序的行為框架之內(nèi)。⑩基層群眾自治組織本不具備處理復(fù)雜行政事務(wù)的能力和權(quán)力，那就只能通過人為的“權(quán)力”隱形膨脹的方式達(dá)到完成上級發(fā)包任務(wù)的目的，而權(quán)力的隱形膨脹最終會加速基層政府“微腐敗”的泛濫，當(dāng)基層社會的 “潛規(guī)則”與“權(quán)力”橫行后， “微腐敗”自然也會更加猖獗。

（三）制度設(shè)計上規(guī)則的矛盾沖突

由于基層紛繁復(fù)雜的規(guī)則秩序與政治生態(tài)，制度失靈和虛空造成的“碎片化”現(xiàn)象隨處可見，這也造成了基層政府“微腐敗”治理的一大困境。這一困境主要表現(xiàn)在內(nèi)外兩個層面。首先是政府內(nèi)部問責(zé)機(jī)制與容錯糾錯機(jī)制的矛盾。在基層政府的治理行為中，問責(zé)機(jī)制與容錯糾錯機(jī)制呈現(xiàn)出不同程度的矛盾和沖突，表明兩者之間存在著內(nèi)在張力。?容錯糾錯從本源上是對既有行政行為承擔(dān)責(zé)任規(guī)則的一種突破和創(chuàng)新，而問責(zé)則是對行政行為理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行的秩序鞏固。當(dāng)創(chuàng)新行為與秩序鞏固之間產(chǎn)生分歧時，便凸顯出規(guī)則的矛盾沖突所造成的治理“碎片化”困境。當(dāng)基層治理者面對“微腐敗”隱蔽性新問題需要進(jìn)行治理的創(chuàng)新和改革時，不得不面臨“破”與“立”的抉擇。其實，容錯糾錯機(jī)制是對行政行為的正向激勵，而問責(zé)機(jī)制則是對行政行為的負(fù)向激勵。在基層，容錯糾錯代表的是對基層人員打破秩序的一種寬容，更多的是對基層人員行為的激勵與褒獎，而問責(zé)代表的是對基層人員行為違法違規(guī)的一種責(zé)任承擔(dān)，是一種懲戒性治理。當(dāng)兩者作為激勵或者懲戒工具時，基層監(jiān)督者很難把握其中的張力，作出正確的抉擇，于是就給基層政府以變相創(chuàng)新為名義的“微腐敗”提供了滋生的土壤和生存的空間。其次是基層政府與社會之間規(guī)則的矛盾?；鶎诱桥c社會和群眾接觸最多的一級政府，這一特質(zhì)也決定了其除了存在于傳統(tǒng)行政環(huán)境之中，還將暴露于基層社會環(huán)境之中?；鶎又卫肀仨氉鹬夭⒄J(rèn)同基層非正式制度的合理性，非正式制度可以彌補正式制度的盲區(qū)和制度效能的不足。這就意味著需要承認(rèn)和尊重兩套截然不同的規(guī)則安排：政府正式制度帶有強(qiáng)制性，體現(xiàn)的是從上而下對上級意志的遵從、貫徹和執(zhí)行，而基層規(guī)則則是一個地方的民眾在長期的生產(chǎn)生活中自發(fā)達(dá)成的默契。強(qiáng)制性制度與自發(fā)性規(guī)則相遇必然要相互妥協(xié)，這樣才能順利開展政社之間的良性互動。而現(xiàn)實情境下則更多的是在規(guī)則制度的碰撞中形成了“圈子文化”潛規(guī)則。對“治理現(xiàn)代化”的擔(dān)憂，主要在于國家力量對社會的全面滲透，即“弱社會”力量被“強(qiáng)政府”進(jìn)一步擠壓。?在政社雙方的互相影響下，撕裂性的基層規(guī)則造成了更多的權(quán)力內(nèi)卷化傾向，于是正式制度與非正式制度產(chǎn)生的隔閡與矛盾越來越多，在制度空間的碰撞中產(chǎn)生的權(quán)力縫隙孕育著“微腐敗”的潛在危險。

三、基層政府“微腐敗”的整體性治理策略

整體性治理理論與新公共管理理論試圖打破傳統(tǒng)科層制的出發(fā)點不同，其理論要義還是建立在科層制的基礎(chǔ)之上。作為對新公共管理理論弊端的一種理性修正，整體性治理強(qiáng)調(diào)以公民實際需求為治理導(dǎo)向，以互動協(xié)同取代局部競爭，對層級、部門與功能進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，從而使治理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合。針對我國基層政府“微腐敗”治理的“碎片化”困境，整體性治理無疑是一種治理方案的理性選擇?；诖?，我們可以從我國基層政府的實際出發(fā)，通過主體協(xié)同、權(quán)責(zé)匹配、政社互動等三個方面來探索基層政府“微腐敗”的整體性治理路徑。

（一）多元主體協(xié)同治理

打造系統(tǒng)內(nèi)部多元主體聯(lián)動和協(xié)同的基層政府“微腐敗”治理格局主要涉及橫、縱兩個方向。橫向?qū)用?，要緊緊圍繞“一崗雙責(zé)”，協(xié)同好基層黨（工）委、基層紀(jì)（工）委與基層政府的職責(zé)目標(biāo)，嚴(yán)格落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。首先，要確認(rèn)以基層黨（工）委為領(lǐng)導(dǎo)力量的聯(lián)動性工作“主軸”?；鶎狱h（工）委作為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，要強(qiáng)化自身的防腐拒變能力，通過組織內(nèi)部的監(jiān)督和紀(jì)法的貫徹實施遏制 “微腐敗”的苗頭。要通過黨（工）委牽頭抓總，把“微腐敗”治理的要求和各項措施落實到基層社會的各領(lǐng)域，通過黨風(fēng)廉政建設(shè)激活和調(diào)動基層社會的反腐敗資源。其次，基層紀(jì)（工）委要在基層政府“微腐敗”治理的戰(zhàn)場上發(fā)揮主力軍和急先鋒作用。作為黨的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)，基層紀(jì)（工）委要通過專業(yè)的手段和科學(xué)的方法，在基層黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)下，對基層政府及村、社區(qū)“兩委”進(jìn)行有效的監(jiān)督，通過對“四種形態(tài)”的熟練運用切斷“微腐敗”的源頭，將“微腐敗”扼殺于萌芽狀態(tài)。再次，基層政府作為“微腐敗”治理的主體之一，要協(xié)調(diào)好地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與廉潔從政的關(guān)系，摒棄唯GDP的政績考核導(dǎo)向。要配合基層紀(jì)（工）委的日常監(jiān)督及腐敗懲戒工作，不可為追求短期政績而包庇權(quán)力“微腐敗”。要在基層黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)下公開辦事內(nèi)容、辦事流程、辦事依據(jù)、辦事渠道，通過構(gòu)建全透明的政務(wù)公開體系使權(quán)力在陽光下健康運行，杜絕一切隱匿“小微權(quán)力”尋租的“庇護(hù)”空間。要嚴(yán)格依照相關(guān)法律制度履行職責(zé)，重要工作要通過黨（工）委集體決議方可執(zhí)行，極力壓縮“小微權(quán)力”的自由裁量空間。同時，要加強(qiáng)黨政的互動與合作，確保地方“一把手”代表集體意志而非個人利益進(jìn)行決策。

縱向?qū)用?，必須引?dǎo)基層社會形成“廉政”共同體。要在確定基層政府與基層群眾自治組織指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對“小微權(quán)力”的全面監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處干部屬于國家公職人員的范疇，監(jiān)督的重點在于對其公權(quán)力的監(jiān)督和約束，而監(jiān)督下沉到村、社區(qū)，則要更多地通過指導(dǎo)與柔性監(jiān)督，進(jìn)一步填補基層“小微權(quán)力”監(jiān)督的空缺。基層紀(jì)（工）委可以通過在村、社區(qū)增設(shè)紀(jì)檢委員來實現(xiàn)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的下沉與全覆蓋，這樣也可以適度回避行政監(jiān)督向社會自治領(lǐng)域的過度延伸。鑒于村（社區(qū)）干部介于“官”與“非官”之間的特殊地位，應(yīng)在村（社區(qū)） “兩委”去行政化的過程中通過群眾監(jiān)督與政府指導(dǎo)來實現(xiàn)民與官的雙重監(jiān)督，形成“上下互動”的制度合力。除此以外，在減少基層行政負(fù)擔(dān)的同時，基層政府必須加強(qiáng)和引導(dǎo)基層自治組織的發(fā)育與健全，通過群眾自治組織自治能力的提升喚醒村（社區(qū)）干部的監(jiān)督制約意識，通過村（社區(qū)）干部自治能力的提升推動基層群眾自治組織的自我約束、自我監(jiān)督，從而形成基層“廉政”共同體。

（二）權(quán)責(zé)匹配精準(zhǔn)治理

基層權(quán)責(zé)清單制度是規(guī)制基層政府內(nèi)部“微權(quán)力”，實現(xiàn)權(quán)責(zé)精準(zhǔn)匹配，提升政府行政效能的重要手段。權(quán)責(zé)清單制度是中國行政體制改革過程中的一項創(chuàng)新性制度安排?，通過完整的權(quán)責(zé)清單制度可以進(jìn)一步廓清基層政府公權(quán)力的邊界，進(jìn)一步減少行政發(fā)包帶來的權(quán)責(zé)不匹配現(xiàn)象，更好地確認(rèn)權(quán)力和責(zé)任之間的關(guān)系。實施權(quán)責(zé)清單制度也有助于重塑基層政府的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，更加精細(xì)化地分辨橫向與縱向的權(quán)責(zé)關(guān)系，以調(diào)整和壓縮基層權(quán)力的自由裁量空間。在執(zhí)行層面，可根據(jù)各地的現(xiàn)實，在上級文件精神與相關(guān)制度框架內(nèi)細(xì)化權(quán)責(zé)清單，使基層政府粗放的權(quán)力行使過程轉(zhuǎn)變成有據(jù)可循、有規(guī)可依的精細(xì)化治理過程，在基層治理中杜絕因規(guī)則不明而造成的“微腐敗”。此外，在權(quán)責(zé)清單的設(shè)置中也要融入反饋機(jī)制，根據(jù)形勢及政策的變化及時更新權(quán)責(zé)清單，使之匹配新的權(quán)責(zé)關(guān)系。

問責(zé)機(jī)制與容錯糾錯機(jī)制的合理運用和有效銜接是明晰基層政府權(quán)責(zé)關(guān)系、實現(xiàn)基層政府“微腐敗”整體性治理的有效補充?；鈫栘?zé)與容錯糾錯之間的內(nèi)在張力，構(gòu)建其結(jié)構(gòu)和尺度的均衡，使兩者之間達(dá)成有效的銜接尤為重要。在對待“微腐敗”治理價值尺度的把握上，不應(yīng)把兩種機(jī)制對立或割裂看待，而是要挖掘其在主體責(zé)任方面的一致性。具體而言，在對待“微腐敗”問題時，問責(zé)與容錯糾錯在制度建設(shè)上要保持統(tǒng)一，在制度執(zhí)行上要保持一致，而不能因人而異，也不能因為考核指標(biāo)的差異而隨意偏向被問責(zé)或者容錯的對象。當(dāng)然，問責(zé)與容錯糾錯之間價值尺度的一致并不是兩者簡單、機(jī)械的相容，而是在不停的調(diào)試和重塑中達(dá)成的動態(tài)平衡，是一種系統(tǒng)化的責(zé)任體系的全過程審視。問責(zé)與容錯糾錯制度制定和執(zhí)行的精準(zhǔn)性和專業(yè)性是化解兩者之間內(nèi)在張力、實現(xiàn)兩者有效銜接的核心要件。從程序和制度的雙重視角審視問責(zé)與容錯糾錯機(jī)制，重要的是要理清兩者的適用情形和銜接邊界。要通過法治化的手段規(guī)范問責(zé)與容錯糾錯機(jī)制的合理運用，提升問責(zé)與容錯糾錯機(jī)制的運行效能。換言之，基于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和諸多政策法規(guī)，容錯糾錯機(jī)制的適用情形集中于行為“創(chuàng)新”，其后果不能是違規(guī)違法，也要排除行為者主觀上的過失。這樣，在容錯糾錯的界定上也就排除了主觀上責(zé)任意識不足或者目的不純而造成的基層政府“微腐敗”行為。

（三）政社互動合作治理

基層治理包含政府與社會的雙向嵌入，以達(dá)到社會對于政府行政行為的認(rèn)同，同時也實現(xiàn)對政府行為和權(quán)力的監(jiān)督?；鶎诱c社會之間必須形成良性的互動，才能提升治理效能，規(guī)避“微腐敗”風(fēng)險。首先，基層政府要為基層群眾自治組織“松綁”，停止對基層群眾自治組織的行政“再發(fā)包”，在減少基層群眾自治組織行政負(fù)擔(dān)的同時進(jìn)一步激發(fā)其自治功能，給予基層社會更大的自治空間。但在實然層面，基層社會公民意識淡薄，政治參與意識不強(qiáng)，參與主動性不高。?所以，必須激發(fā)基層群眾的公民意識，營造出廣大基層群眾可以持續(xù)主動參與基層監(jiān)督和基層治理的氛圍；培養(yǎng)基層群眾的參與意識，推動基層群眾從“血緣人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?。同樣，對于基層政府而言，要集中精力把群眾參與的熱情和行動有效地與“微腐敗”治理相結(jié)合，即把基層公民與群眾自治組織參與監(jiān)督有序地納入基層政府“微腐敗”治理的過程之中。要挖掘基層群眾的監(jiān)督力量，更好地發(fā)揮基層群眾的監(jiān)督作用，完善基層社會的輿論監(jiān)督系統(tǒng)。同時，要通過基層黨組織定期開展組織生活，使基層黨員在組織活動中學(xué)習(xí)“微腐敗”治理相關(guān)知識，從而發(fā)揮模范帶頭作用，影響更多的身邊人了解“微腐敗”的危害性。要通過定期開展群眾評議等基層參與方式，使基層群眾自治組織和基層政府更“接地氣”地為人民謀福利。要通過向人民群眾公示崗位職責(zé)、服務(wù)承諾、收費項目、工作規(guī)范、辦事紀(jì)律、監(jiān)督方式等內(nèi)容，暢通基層信息溝通渠道，使基層政府權(quán)責(zé)公開化、透明化、科學(xué)化、合理化，從而避免陷入信息孤島造成的“小微權(quán)力”尋租。要以政群聯(lián)席會的形式接受群眾監(jiān)督和群眾批評，并記錄收集群眾提出的意見，做好跟蹤記錄和后續(xù)整改，形成政社互動互聯(lián)的良好基層政治生態(tài)。在政社互動合作治理“微腐敗”的目標(biāo)下，要致力于構(gòu)建一套從“微”處入手，實名舉報、專責(zé)監(jiān)督、專人跟進(jìn)、全程反饋的正向“微腐敗”監(jiān)督激勵制度，推動基層政府“微腐敗”治理的社會參與，推動社會力量參與基層政府權(quán)力的監(jiān)督和基層政府“微腐敗”的治理，從差序格局內(nèi)部破解監(jiān)督難題和切斷基層政府“微腐敗”利益鏈條。

注釋：

①余雅潔、陳文權(quán)： 《治理“微腐敗”的理論邏輯、現(xiàn)實困境與有效路徑》， 《中國行政管理》2018年第9期。

②鄒東升： 《“微腐敗”的治理經(jīng)驗與路徑》， 《西南政法大學(xué)學(xué)報》2018年第3期。

③［法］米歇爾·福柯： 《必須保衛(wèi)社會》，錢翰譯，上海人民出版社2010年版，第189—193頁。

④鹿斌、金太軍： 《協(xié)同惰性：集體行動困境分析的新視角》， 《社會科學(xué)研究》2015年第4期。

⑤肖濱、陳偉東： 《基層腐敗的根源與動因》， 《廣東社會科學(xué)》2019年第3期。

⑥費孝通： 《鄉(xiāng)土中國》，北京大學(xué)出版社1998年版，第34頁。

⑦［瑞］岡納·謬爾達(dá)爾著、 ［美］塞思·金縮寫：《亞洲的戲劇——南亞國家貧困問題研究》，方福前譯，商務(wù)印書館2015年版，第161—162頁。

⑧朱光磊、張志紅： 《“職責(zé)同構(gòu)”批判》， 《北京大學(xué)學(xué)報》 （哲學(xué)社會科學(xué)版）2005年第1期。

⑨曹正漢： 《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》， 《社會學(xué)研究》2011年第1期。

⑩鹿斌： 《基層治理中的“說服”：一種非正式治理行動的研析》， 《江海學(xué)刊》2020年第3期。

?劉暢： 《國家治理中問責(zé)與容錯的內(nèi)在張力與合理均衡》， 《政治學(xué)研究》2021年第2期。

?唐玉青、金太軍： 《生態(tài)治理現(xiàn)代化的中國道路——兼評〈生態(tài)治理現(xiàn)代化〉》， 《國外社會科學(xué)》2021年第5期。

?趙志遠(yuǎn)： 《政府職責(zé)體系構(gòu)建中的權(quán)責(zé)清單制度：結(jié)構(gòu)、過程與機(jī)制》， 《政治學(xué)研究》2021年第5期。

?王國勝： 《農(nóng)民的公民意識問題及其增強(qiáng)》， 《理論探索》2010年第1期。

?金太軍、張振波： 《鄉(xiāng)村社區(qū)治理路徑研究：基于蘇南、蘇中、蘇北的比較分析》，北京大學(xué)出版社2016年版，第298頁。