中國劃設(shè)防空識別區(qū)的合理合法性芻議
——基于政策法學的實證分析

付琴雯，侯長坤

（1.湖北警官學院國際警務(wù)系，湖北武漢430034；2.臺灣大學政治學系，臺灣臺北106923）

中國制定防空識別區(qū)的相關(guān)政策面臨著雙重困難：一是面對既定政策的框架束縛，如防空識別區(qū)發(fā)展為確定的國際法尚有一定難度、現(xiàn)在仍然存在“灰色地帶”的性質(zhì)；［1］二是面對潛在政策所產(chǎn)生的影響，如劃設(shè)防空識別區(qū)可能會帶來中國周邊的國際沖突，以及美國對中國防空識別區(qū)劃設(shè)的阻撓等。這使得中國不僅需要解決防空識別區(qū)劃設(shè)之前“相關(guān)政策符合國際法規(guī)范”的合法性問題，而且需要解決劃設(shè)之后“為緩和周邊矛盾與沖突”的建立正當性、合理性問題。中國如何參照先例促成防空識別區(qū)的合法化和合理化成為一大難題。

一、中國劃設(shè)防空識別區(qū)的理論邏輯及文獻概況分析

為了達到防空識別區(qū)的合理化與合法化，學者主要從法律淵源以及產(chǎn)生動機來考慮。筆者將來源依照的自衛(wèi)權(quán)延伸原則、剩余權(quán)利原則、習慣國際法原則，分別對應(yīng)一般法律原則、國際條約、國際習慣，同時結(jié)合國際關(guān)系學相關(guān)理論進行回顧。

1.中國劃設(shè)防空識別區(qū)的法律淵源

（1）自衛(wèi)權(quán)延伸原則

探討自衛(wèi)權(quán)延伸原則的爭論點，在于現(xiàn)行有關(guān)防空識別區(qū)的國際法框架，是否能夠同時平衡好“促進自衛(wèi)”以及“阻礙自衛(wèi)”行為之間的關(guān)系，也即討論自衛(wèi)權(quán)在防空識別區(qū)上的延伸是否超過必要的限度。他們認為防空識別區(qū)建立的出發(fā)點是為了保證安全和穩(wěn)定。最初美國和加拿大設(shè)立的防空識別區(qū)的實踐就是一大例證。在此基礎(chǔ)之上，一些學者認為需要建立防空識別區(qū)來防止威脅，另一些學者則認為應(yīng)該限制沿海國的這種權(quán)利，因為打擊海盜等跨國犯罪行為，海軍與空軍需要準入權(quán)來達到這些目的，任何拖延準入權(quán)的行為都會減弱這種效果。

伊萬·海德（Ivan L.Head）認為，將“自衛(wèi)”的范圍擴展到包括“自我保護”或者“自我保存”的程度，就會出現(xiàn)“對一個經(jīng)過膨脹的自衛(wèi)權(quán)原則的廣泛接受出現(xiàn)了一個明顯并且危險的可能性，那就是管轄權(quán)的交叉?！保?］因為一個國家一直有維護自身生存的自衛(wèi)權(quán)利，且《聯(lián)合國憲章》第51 條也保證每個成員國都享有該權(quán)利，但只在受到武力攻擊時才可行使該權(quán)利。如此一來，自衛(wèi)權(quán)原則的擴張，會為企圖違法行為披上合法的外衣，使得國際法的權(quán)威性受損。彼得·達頓（Peter Dutton）認為，對于沿海國來說，若想要防止“不速之客”以及直接的威脅行為，其合法途徑是將專屬經(jīng)濟區(qū)（以下簡稱“EEZ”）上的領(lǐng)空劃為防空識別區(qū)。［3］所以，現(xiàn)行框架應(yīng)在保護沿海國建立防空識別區(qū)的同時，保護其他國家航空器在該空域飛行的安全，平衡兩者之間的關(guān)系。

此外，一旦將防空識別區(qū)置于爭議地區(qū)上空（如爭議島礁），就會使得國家間出現(xiàn)爭端。因此，針對防空識別區(qū)的法律確信與國家戰(zhàn)略密切相關(guān)。馬天賜（Matthias Vanhullebusch）等學者將這種行為與中國的外交模式相聯(lián)系，把防空識別區(qū)看作是中國“法律戰(zhàn)”的一個有效武器；［4］羅賓·萊爾德（Robbin F. Laird）等認為，防空識別區(qū)可以作為中國應(yīng)對“戰(zhàn)略四邊形”（strategic quadrangle）的一個手段。［5］

這一原則的主張者大多帶有現(xiàn)實主義色彩。從現(xiàn)實主義法學途徑來看，自衛(wèi)權(quán)延伸原則可以用漢斯·摩根索（Hans J. Morgenthau）對權(quán)力的保持、擴大或顯示來解釋。［6］例如，美國在朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)時期建立了五個防空識別區(qū)來彰顯權(quán)力，用以回應(yīng)與蘇聯(lián)之間的緊張關(guān)系。又如，利比亞宣稱錫德拉灣（gulf of Sidra）為內(nèi)水、冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)擊落U-2、RB-47 以及南海撞機事件等，這些背后都是基于自衛(wèi)權(quán)延伸原則對權(quán)力競逐的表現(xiàn)，并且大多數(shù)都會借以國際法院的仲裁增強其合法性與合理性。此外，國際航空法律法規(guī)均將空域分為領(lǐng)空和公空，但始終沒有對“防空識別區(qū)”這一特殊空域進行專門的、直接的規(guī)定。［7］這就使得一個國家可以在初步程序的各個階段上保留自己的行動自由。由此可見，自衛(wèi)權(quán)延伸原則對防空識別區(qū)問題上的解釋力有限。

（2）剩余權(quán)利原則

目前沒有關(guān)于防空識別區(qū)的專門性國際條約。不過，某些國際條約的某些規(guī)定，如《聯(lián)合國海洋法公約》在一定程度上涉及防空識別區(qū)領(lǐng)域、《聯(lián)合國憲章》第51 條中關(guān)于自衛(wèi)權(quán)的詮釋等，從而使其具有合法化基礎(chǔ)。以國際條約為法律淵源來探討防空識別區(qū)的學者，大多將該問題視為剩余權(quán)利的產(chǎn)物，即防空識別區(qū)的規(guī)定暗含在某一條約當中，在規(guī)定其他領(lǐng)域劃界等問題的同時，規(guī)定了防空識別區(qū)的一些問題。例如，1919 年《巴黎公約》確認了“航空自由原則”。又如，1944 年《國際民用航空公約》效仿海域那樣將空域劃分為領(lǐng)空和公空。在領(lǐng)空區(qū)域，主權(quán)國家管理本國及其他國家國際空中運輸工具。1982 年《聯(lián)合國海洋法公約》確定的專屬經(jīng)濟區(qū)制度，使得沿海國家在原有航行自由的基礎(chǔ)上獲得了一些新的權(quán)利，航空領(lǐng)域也隨之變得復(fù)雜。

主張該原則的學者大多認為可以從完善國內(nèi)立法的途徑使得防空識別區(qū)制度趨于完善。例如，王崇敏等曾建議制定和頒布《中華人民共和國防空識別區(qū)條例》。［8］薛桂芳等認為我國應(yīng)該通過立法形式確認我國一定寬度的防空識別區(qū)。［9］我國《關(guān)于劃設(shè)東海防空識別區(qū)的聲明》《東海防空識別區(qū)航空器識別規(guī)則公告》中內(nèi)容與我國《國防法》《民用航空法》交織的部分，正是這一類原則主張的體現(xiàn)。

從強調(diào)國際法的功能和價值的自由主義法學角度看，［10］功能上，國際法不只是規(guī)范國家行為的工具，更多的是能夠使得國際問題得到良好的解決，使得國際社會良好運行；價值上，國際法蘊含的價值能影響國家行為，非國家行為塑造既有國際法價值。因此，以剩余權(quán)利原則加強國內(nèi)立法是解決防空識別區(qū)問題、制定防空識別區(qū)戰(zhàn)略的有效途徑。然而，沒有關(guān)于“防空識別區(qū)”相關(guān)國際條約的明確規(guī)定仍是這一途徑的主要缺陷。這一缺陷使得該途徑缺少強解釋力。

（3）習慣國際法原則

因為防空識別區(qū)誕生于國際實踐而非國際立法，因此有學者認為可以根據(jù)習慣國際法原則，通過補充國際實踐、加強習慣國際法來源的方法，來建立合法性與合理性。倚重這一原則主張的學者主要認為“從弱的法律確信到強的法律確信”之間需要一個過程。這個過程可以是通過低敏感領(lǐng)域的合作來進行，這樣可以避免過快建立的國際實踐所帶來的不穩(wěn)定性。對低敏感領(lǐng)域合作的研究大多從反面強調(diào)這一低敏感程度的重要性。［11］蘇金遠認為，不同國家防空識別區(qū)若有重疊部分或覆蓋爭議地區(qū)時，會引起當事國家的強烈反應(yīng)，該行為由此被誤認為是對他國主權(quán)的侵蝕。［12］楚烏瑪·奧克利（Chukwuma Okoli）等認為，中國劃設(shè)防空識別區(qū)會使得整個東亞地區(qū)秩序陷入不穩(wěn)定狀態(tài)。［13］

由此可見，對防空識別區(qū)的劃設(shè)這一行為，若不能將“物質(zhì)因素”妥善地過渡到“心理因素”，該行為的法律實踐很可能從一開始就會招致國際社會的“不習慣”。當然，其結(jié)果可以是自衛(wèi)權(quán)利的延伸也可以是剩余權(quán)利的行使?！斑^程傳統(tǒng)”是建構(gòu)主義法學途徑的重要思想，建構(gòu)主義法學強調(diào)的是身份與觀念的過程互動。然而，雖然防空識別區(qū)出現(xiàn)的國際實踐時間已久，但實踐案例卻并不充分，不足以在深層次改變國家觀念和形成成文法律。

2.中國劃設(shè)防空識別區(qū)的理論框架

基于以上梳理，筆者將防空識別區(qū)這一領(lǐng)域的法律淵源劃分為三個原則（如圖1 所示）。

圖1 防空識別區(qū)的法律淵源、法學途徑與立法目的

研究可以發(fā)現(xiàn)，大多研究對于三個原則的區(qū)分界限并不明顯。究其原因，主要是在國際法學研究的同時，缺少對國際關(guān)系理論的整合。如何進行整合？政策法學解決了這一問題。政策法學分析方法包含了理性主義色彩，避免了只側(cè)重單一理論的認知錯誤，使得研究者可以更為全面地考慮問題。同時，防空識別區(qū)相較于傳統(tǒng)國際關(guān)系空間而言是一個新空間、其相關(guān)研究較法律體系成熟的領(lǐng)域而言是一個新領(lǐng)域。因而，需要探討其對國際秩序影響的本質(zhì)。就其本質(zhì)而言，這是一項國家行為體的政策，對于研究政策最適合的法學途徑，在國際法領(lǐng)域應(yīng)是政策法學理論，其解決問題路徑概括為：人通過組織影響資源來行動，以達到價值最佳化。該理論當中的八大基本價值，與本研究相關(guān)且按照三大理論來劃分，可以大致分為“權(quán)力”一類、“財富、福祉”一類，以及“尊重、情感”一類等三類價值，分別對應(yīng)現(xiàn)實主義、自由主義和建構(gòu)主義?？傊?，不僅需要綜合各國在具體區(qū)域的法律主張，也需要結(jié)合其自身的國家利益，以政策導向模式來解決“防空識別區(qū)”劃設(shè)合理合法途徑之可能性。

二、中國劃設(shè)防空識別區(qū)的實證分析：條件與階段定向

對于我國“防空識別區(qū)”劃設(shè)的實證分析，主要參考防空識別區(qū)問題在國際上的既往實踐，圍繞一般法律原則、國際條約與國際習慣這三個不同面向的相關(guān)政策展開政策闡述，并提出相關(guān)的應(yīng)然決策趨勢。

1.一般法律原則的政策闡述與應(yīng)然決策趨勢

（1）政策闡述

“防空識別區(qū)”是冷戰(zhàn)時期的產(chǎn)物。冷戰(zhàn)初期，美國為擴大空中防御半徑，率先于1950 年在本土設(shè)置防空識別區(qū)，以防備蘇聯(lián)的空中侵犯，［14］之后加拿大、挪威、英國、法國等二十多個國家先后劃設(shè)防空識別區(qū)。依照《國際民用航空公約附件15》，防空識別區(qū)是“規(guī)范航空器于一定范圍內(nèi)必須遵守特別識別及報告程序，并由附加空中交通服務(wù)規(guī)定所特別制定的空域”。美國《聯(lián)邦航空條例》將防空識別區(qū)定義為“為了國家安全的利益，在領(lǐng)土或領(lǐng)水上方，除了國防部及其他依法執(zhí)行公務(wù)的航空器外，有必要對其他所有航空器做預(yù)先識別、定位及管制的空間區(qū)域”。

從冷戰(zhàn)背景發(fā)展而來的“防空識別區(qū)”，逐漸發(fā)揮了維護公海、公空的穩(wěn)定與安全和打擊跨國犯罪等功能作用。美國劃設(shè)防空識別區(qū)相關(guān)規(guī)定中包括“提交航行計劃與身份告知”“遠程監(jiān)控”等內(nèi)容，其官方聲明是基于維護國家安全、控制非法販毒活動、減少不必要的搜救和攔截行動以及降低空中沖撞的危險。因而防空識別區(qū)所針對的行為體，很大程度上轉(zhuǎn)移到了跨國犯罪組織、恐怖組織等主體，其目的也從冷戰(zhàn)思維下的權(quán)力競逐轉(zhuǎn)移到國際安全與穩(wěn)定上來。

然而，在防空識別區(qū)領(lǐng)域中，過度強調(diào)權(quán)力擴張的主張被壓制。例如，各國主張的領(lǐng)海范圍不一，巴西雖然加入《聯(lián)合國海洋法公約》后將領(lǐng)海主張減少到12 海里，但仍然宣稱對EEZ 上空的軍事活動有禁止和規(guī)范的權(quán)利。除巴西外，有九個國家仍然規(guī)定其擁有規(guī)范EEZ 范圍內(nèi)軍事活動的權(quán)利、有五個國家被其他國家理解為“宣稱”此種權(quán)利。同時，也有機構(gòu)認為需要壓制此種權(quán)力擴張行為，如日本海洋政策研究基金會對這種行為的打擊案例。此外，典型的案例是在20 世紀七八十年代利比亞與美國之間在錫德拉灣發(fā)生的沖突。

（2）應(yīng)然決策趨勢

中國在相關(guān)政策制定中努力將“防空識別區(qū)”的權(quán)利行使正?；?001 年，中國還未在南海劃設(shè)防空識別區(qū)，但同時宣稱EEZ 上的空中他國偵察活動威脅中國國家安全，于是產(chǎn)生了南海撞機事件。該事件表明，在EEZ 的領(lǐng)空范圍內(nèi)，主權(quán)國家僅能對外來航空器進行攔截和監(jiān)視。在此之后，中國的偵察機也出現(xiàn)在其他亞洲國家EEZ 上空。有些學者進而認為EEZ 上的領(lǐng)空可以允許軍事活動，但中國官方之后又重申了EEZ 上空的軍事活動是對國家的威脅，違反《聯(lián)合國憲章》。［15］在劃設(shè)東海防空識別區(qū)后，雖然美國不承認，但該區(qū)域的規(guī)則卻得到多方行為體的配合。如，2017 年3 月30 日，中國國防部新聞局副局長、國防部新聞發(fā)言人吳謙大校表示：“中國軍隊對進入東海防空識別區(qū)空域內(nèi)的外國軍機的活動情況是全面掌握的，對于進入防空識別區(qū)的外國軍機，中方將依法依規(guī)對其采取識別查證等必要措施。”［16］

然而，中國在該原則上的權(quán)利行使仍然受到重重阻力。例如，2014 年 5 月 24 日，中國兩架 Su-27 與日本P3-C 偵察機及另一架YS11EB 電戰(zhàn)機位于東海中央的日本防空識別區(qū)和中國東海防空識別區(qū)重疊空域分別相互接近50 米與30 米。當時日本自衛(wèi)隊軍機正在執(zhí)行監(jiān)視中國與俄羅斯海軍的聯(lián)合軍事演習任務(wù)，雙方均未進入對方領(lǐng)空，除了逼近飛行外，亦未采取任何其他強制措施，隨后各自飛行離開。美國有線電視新聞網(wǎng)2017 年3 月23 日報道，美軍官員表示，美國一架B-1 型轟炸機上周日飛越韓國濟州島西南70 海里上空時受到中方警告，被要求立即飛離中國空域。美國軍方也表示“從未承認過中國設(shè)定的東海防空識別區(qū)，將來也不會”。［17］

因此，為適格運用這一原則，國家需要明確這一原則相關(guān)的政策目的。這一點是基于航空器飛行速度遠超過船舶的速度，更為快速能夠接近一國的海岸。［18］對于沿海國而言，理應(yīng)預(yù)留更充足的時間及空間以作為預(yù)警及防備，因此，領(lǐng)空之外的一定范圍作為一國行使主權(quán)維護的預(yù)備出動空間，如以戰(zhàn)機自距離海岸最近機場緊急升空至不明航空器侵入領(lǐng)空前的時間與空間作為計算。故而，一國絕不能將防空識別區(qū)作為其主權(quán)的擴張，也不得侵害在公海上空其他國家航空器行使其合法權(quán)利。劃設(shè)防空識別區(qū)目的應(yīng)是“共同打擊跨國犯罪行為”“打擊跨國恐怖組織”等，從而行使自衛(wèi)管轄的權(quán)利，也達到服從國家利益、維護國家安全的作用。

同時，在這一原則之上權(quán)利的行使，需要強調(diào)未有針對任何國家的意圖，乃至減少在防空識別區(qū)范圍的敵意。這一建議的具體行動可以是與他國共同進行打擊違反犯罪的活動，將原有帶有排外色彩的言論更多地轉(zhuǎn)化為排斥恐怖組織的言論。這既能使得中國防空識別區(qū)的自衛(wèi)權(quán)得以合法行使，起到維護國家安全的作用，也減少了中國在國際社會上與他國的矛盾，起到提升中國國際形象的作用。

2.國際條約的政策闡述與應(yīng)然決策趨勢

（1）政策闡述

目前國際上沒有直接對防空識別區(qū)明確的規(guī)范依據(jù)。除前文提及的《國際民用航空公約附件15》外，較為相關(guān)的是《聯(lián)合國海洋法公約》，該公約中有關(guān)海洋上空航空器的飛行的規(guī)定，除了保護公海上空航空器航空自由外，對防空識別區(qū)類似內(nèi)容也有相關(guān)規(guī)定，如第56 條、第58 條第3 款等。這也是大多數(shù)國際法學家進行法律推論的來源之一。

因此，國際海洋法中關(guān)于專屬經(jīng)濟海域的法規(guī)仍然對防空識別區(qū)的實踐起作用。2007 年起，俄羅斯遠程轟炸機頻繁進入美國的阿拉斯加防空識別區(qū)，而并未按照美國聯(lián)邦航空部要求備案飛行計劃。雖然俄羅斯戰(zhàn)機遭到美國戰(zhàn)斗機的例行性攔截，并一直跟隨直至其離開美國防空識別區(qū)，然而，北美防空司令部的指揮官在針對2008 年6 月份俄方轟炸機飛行的聲明中則指出，如果派出的攔截飛機認為“俄方飛行器在進行的是訓練任務(wù)，我方將允許其繼續(xù)活動”。以此可見，美國法規(guī)在涉及他國政府飛行器在美國防空識別區(qū)內(nèi)主權(quán)豁免的問題上含糊不清，但實際上是想體現(xiàn)對外國軍用飛行器享有專屬經(jīng)濟區(qū)上空域的航空自由，達到對航空自由保護的目的。可見，無論是《聯(lián)合國海洋法公約》在一定程度上涉及防空識別區(qū)領(lǐng)域，還是《聯(lián)合國憲章》第51 條中關(guān)于自衛(wèi)權(quán)的詮釋，國家能夠自主設(shè)立防空識別區(qū)以保證安全，從而具有合法化基礎(chǔ)。

類似運用主權(quán)管轄范圍內(nèi)海域概念建立識別區(qū)的案例，還有澳大利亞和美國分別建立的“海事識別區(qū)”和集裝箱安全倡議等?！昂Ｊ伦R別區(qū)”制度是指非澳大利亞籍船舶進入距澳大利亞海岸向海的一面1 000 海里海域并駛往澳大利亞港口時，應(yīng)提供船舶的基本信息，如船籍、船員構(gòu)成、船載貨物情況、所在海域位置、航程、航速、?？扛劭诘刃畔?。［19］2002 年美國出臺了“集裝箱安全倡議”，實施檢查前置，即要求對運往美國港口的可疑貨物在國外裝貨港起運前進行安全檢查，從而使美國的邊境或港口由第一道防線變?yōu)樽詈笠坏婪谰€。如果他國拒絕接受美國提出的“集裝箱安全倡議”，則美國港口當局有權(quán)對該國運至或經(jīng)由美國港口的貨物進行強制檢查，并不負責由此所遭受的貨物運輸遲延、成本增加等責任?！昂Ｊ伦R別區(qū)”與“集裝箱安全倡議”等類似防空識別區(qū)的行為及其獲得國際社會的廣泛認可或遵守，表明國際社會對來自海上風險的重視已在不同領(lǐng)域、不同層面得到廣泛實踐，而這些認可或遵守都是基于對專屬經(jīng)濟海域內(nèi)沿海國擁有排他性權(quán)利的尊重。

（2）應(yīng)然決策趨勢

國家在這一原則基礎(chǔ)之上進行的法律決策，應(yīng)當根據(jù)國際條約追溯相關(guān)的剩余權(quán)利。我國《國防法》在論述相關(guān)管轄范圍的第四章第26 條當中，提及“領(lǐng)陸、領(lǐng)海、領(lǐng)空”等文字，且在條文末尾提及“維護國家海洋權(quán)益”，這一點使得其管轄范圍有延伸的可能，也即通過“維護國家海洋權(quán)益”延伸至對防空識別區(qū)管轄的可能。需要注意的是，如未構(gòu)成專屬經(jīng)濟海域排他性權(quán)益的限制條件，則專屬經(jīng)濟區(qū)上空的飛越自由與公海上空的飛越自由難分軒輊。因此，中國可以利用專屬經(jīng)濟區(qū)的排他性權(quán)利加以立法，對權(quán)利行使具有國際條約的合法性來源，而不是單純地認為國內(nèi)法的完善能夠強行將防空識別區(qū)劃為國內(nèi)法管轄范圍。

中國航空器進入他國防空識別區(qū)，同樣是基于《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)則，并非認為防空識別區(qū)就是一國之領(lǐng)空不可侵犯。2013 年11 月我國國防部新聞發(fā)言人稱“防空識別區(qū)并未擴大領(lǐng)空，但可更有效保衛(wèi)領(lǐng)空”。并且，據(jù)日本防衛(wèi)省統(tǒng)計，近10 年來航空自衛(wèi)隊緊急派遣戰(zhàn)機次數(shù)每年逐漸增加，2013 年總次數(shù)多達810 次，直逼冷戰(zhàn)時期數(shù)量。［20］因而中國需要以同樣的視角來對待自身的防空識別區(qū)，才能使得法律解釋過程自洽。

依照這個視角，中國要善于運用國際條約的價值和功能。目前，中國在防空識別區(qū)內(nèi)強調(diào)與EEZ相關(guān)的排他性權(quán)利仍然較少，未能按照國際條約行使自身的排他性權(quán)利。相反，以現(xiàn)實主義政治策略去平衡法律杠桿的做法較多，但這種做法效率較低，法律戰(zhàn)策略還需加強。比較而言，行之有效的辦法可參照在專屬經(jīng)濟海域當中的經(jīng)濟合作的作用，中國在防空識別區(qū)內(nèi)也可推進經(jīng)濟型勘察和開發(fā)、科學調(diào)查等排他性活動，輔助以空對海技術(shù)的研發(fā)，利用專屬經(jīng)濟海域上活動排他性權(quán)利的外溢作用，同時極小化合作方數(shù)量，來達到排他性權(quán)利的應(yīng)用。在合作的活動過程中，確立國際條約、加強國內(nèi)立法，以同時達到加強防空識別區(qū)的立法實踐之目的。

3.國際習慣的政策闡述與應(yīng)然決策趨勢

（1）政策闡述

防空識別區(qū)政策的國際習慣來源既需要“物質(zhì)因素”也需要“心理因素”，但最關(guān)鍵的是從前者向后者的轉(zhuǎn)化。就“物質(zhì)因素”而言，不論是行使一般法律原則還是國際條約，國家都有辦法產(chǎn)生相關(guān)的法律文本或?qū)嵺`依據(jù)，但從實踐轉(zhuǎn)化為觀念、從實踐進化為慣例的過程、從“物質(zhì)因素”到“心理因素”，則需要當事國家觀念上的變化。這種觀念既根植于當事國家原本的關(guān)系，也依賴于防空識別區(qū)劃設(shè)之后當事國之間的身份互動，建立國家間深層法律確信的關(guān)鍵也在于此。

例如，有學者認為“有意模糊”被美國作為逐漸加強防空識別區(qū)范圍的手段之一，用于增強具體法律實踐的國際習慣屬性。［21］2004 年修改后的美國聯(lián)邦航空慣例章程中的相關(guān)舉措，有意讓人誤讀為防空識別區(qū)規(guī)則管轄范圍適用于所有航空器，且其具體實踐也是如此。美國憑借強大的軍事實力，在本國防空識別區(qū)中對他國軍用航空器實施識別、定位及攔截等“管控”行為。由此，美國既能有更大的解釋空間，也有逐漸夸大其防空識別區(qū)管轄范圍的漸進時間。

（2）應(yīng)然決策趨勢

美國尚且如此，中國在初次建立防空識別區(qū)階段理應(yīng)更為謹慎。中國在這一問題上也檢視了美國的做法。2014 年1 月14 日，美中經(jīng)濟與安全評估委員會（US-China Economic and Security Review Commission）公布的一份報告指責中國防空識別區(qū)規(guī)則存在民用與軍用航空器的適用性區(qū)分模糊的問題。［22］中國對此的回應(yīng)是中國的防空識別區(qū)細則尚未詳細公布，在細節(jié)上存在模糊空間情有可原，這說明中國是意識到了美國對這一問題處理的先例，避免落入美國的相關(guān)戰(zhàn)略陷阱。

即使有前兩個法律原則的支持，中國也需要知道什么情況下制定防空識別區(qū)政策是最為合適的，最能減少國家間矛盾，以使得劃設(shè)目的最佳、劃設(shè)效率最大。東海防空識別區(qū)的劃設(shè)，引起了日韓兩國的反對，特別是防空識別區(qū)對中日之間的爭議地區(qū)的覆蓋，更使得先前壓制的矛盾再次激化。那么對東海防空識別區(qū)的下一步發(fā)展，對南海防空識別區(qū)是否劃設(shè)的決策，中國更應(yīng)考慮這些舉動是否會引起東南亞國家的不滿，這些潛在的不滿是否有辦法被消除。所以在2016 年3 月國防部例行記者會上，國防部就聲明“是否劃設(shè)防空識別區(qū)需綜合各方因素而定”，區(qū)別于2014 年9 月記者會上強調(diào)的“劃設(shè)南海防空識別區(qū)是中國正當權(quán)利”。同時，中國學術(shù)以及實踐的相關(guān)建樹沒有當初劃設(shè)東海防空識別區(qū)時間段前后那樣密集，這說明中國是考慮到了周邊國家對防空識別區(qū)的敏感程度。因此，中國的防空識別區(qū)在劃設(shè)之前需要考慮到潛在當事國家的感受，在劃設(shè)之后要加強與當事國家的合作。

三、結(jié)論：中國劃設(shè)防空識別區(qū)的價值取向評估及建議

中國在劃設(shè)防空識別區(qū)的過程中遇到重重困難，通過上述討論可見，政策的制定需要依循相應(yīng)政策路徑。首先，就一般法律原則而言，政策帶有“權(quán)力”的價值取向，其制定過程中需要明確自衛(wèi)權(quán)使用、維護國家安全的目的是共同打擊跨國犯罪活動，并非帶有針對特定國家的意圖。其次，就國際條約而言，政策帶有“財富和福祉”的價值取向，其制定過程需要明確國際條約的價值和功能作用，通過極小化合作方數(shù)量，輔助以空對海研發(fā)技術(shù)，應(yīng)用排他性權(quán)利進行合作，在合作的活動過程中，確立國際條約，加強國內(nèi)立法，以同時達到加強防空識別區(qū)的立法實踐的目的。最后，就國際習慣而言，政策帶有“尊重和情感”的價值取向，其制定過程需要明確國際習慣對觀念和身份的塑造，通過國際實踐，潛移默化地塑造觀念以減少或避免沖突。

在此過程中，每一個有關(guān)“防空識別區(qū)”的政策制定都需要依循特定的法律路徑，使得相關(guān)政策的制定是基于國際法原則，以便更好地在國際社會上與其他國家對話。在劃設(shè)防空識別區(qū)的過程中，中國既需要考慮到法律的適格問題，即是否符合國際法規(guī)則；也要考慮到政策的效率問題，即是否能以最小的成本達到最大的目的效果。