新發(fā)展格局下擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)政政策優(yōu)化研究

●張 晴

2020年4月17日召開的中共中央政治局會議中，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略；5月27日召開的全國政協(xié)十三屆三次會議中，指出要把滿足國內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；10月26日開始召開的黨的十九屆五中全會和12月16日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議中，更是明確了堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，助力構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，這些都是以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于國內(nèi)外發(fā)展形勢作出的重大科學(xué)論斷，其將貫穿于我國當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展謀篇布局之中。

一、雙循環(huán)新發(fā)展格局下擴(kuò)大內(nèi)需的新內(nèi)涵

（一）擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略是立足于新發(fā)展階段的長期戰(zhàn)略抉擇

自1988年中央提出參與“國際大循環(huán)”，我國便開始了長期市場和資源兩頭在外的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，實(shí)踐證明，利用低成本勞動力的比較優(yōu)勢融入國際大循環(huán)，為我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展創(chuàng)造了條件，但也導(dǎo)致了長期偏向開發(fā)外需，依賴外向型發(fā)展戰(zhàn)略的思想。亞洲金融危機(jī)后，外需收縮，兩頭在外的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，1998年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“擴(kuò)大國內(nèi)需求、開拓國內(nèi)市場”，但我國2001年加入了WTO，使得內(nèi)需的支撐作用仍然有限，外向型發(fā)展戰(zhàn)略仍占主導(dǎo)地位。在2008年我國受到金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊后，外部風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，我國又提出“要進(jìn)一步擴(kuò)大國內(nèi)需求”“構(gòu)建擴(kuò)大內(nèi)需長效機(jī)制”等，到2015年，我國提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，至此我國已經(jīng)充分意識到要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，改變一直以來偏向開發(fā)外需的局面。2020年，在實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年夢的基礎(chǔ)上謀劃新發(fā)展階段時(shí)，中央強(qiáng)調(diào)要將擴(kuò)大內(nèi)需明確到戰(zhàn)略基點(diǎn)的高度，劉鶴（2020）指出完整可控的內(nèi)需體系將是新發(fā)展階段我國參與國際競爭的新優(yōu)勢，要將滿足國內(nèi)需求作為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，賈康（2021）強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大內(nèi)需、立足于國內(nèi)循環(huán)是適應(yīng)我國更高質(zhì)量新發(fā)展階段必要的優(yōu)化調(diào)整，通過加大內(nèi)循環(huán)分量以提升未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確定性與主動權(quán)。擴(kuò)大內(nèi)需成為擴(kuò)大總需求的主導(dǎo)政策，成為我國社會主義現(xiàn)代化新發(fā)展階段下的長期戰(zhàn)略抉擇。

（二）擴(kuò)大內(nèi)需的主動力由投資轉(zhuǎn)向消費(fèi)

新發(fā)展格局下擴(kuò)大內(nèi)需的主動力將轉(zhuǎn)向國內(nèi)消費(fèi)需求，投資需求僅作為輔助。具體來說，現(xiàn)階段擴(kuò)大內(nèi)需要聚焦于刺激消費(fèi)需求，由消費(fèi)發(fā)揮基礎(chǔ)和引領(lǐng)作用，而投資則發(fā)揮著關(guān)鍵和支撐作用，通過優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)以滿足消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級的需要。從長期經(jīng)驗(yàn)來看，在我國經(jīng)濟(jì)起飛的初級階段，擴(kuò)大內(nèi)需的主動力主要集中在刺激投資需求上，主要原因在于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的主要矛盾是供給不足，通過增加投資不僅可以解決供給不足問題，推動我國重工業(yè)發(fā)展，還可以強(qiáng)化各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位和實(shí)現(xiàn)居民增收。但是進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，大規(guī)模投資階段已基本結(jié)束，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)投資的邊際效應(yīng)在下降，我國經(jīng)濟(jì)增長正由投資拉動型轉(zhuǎn)為消費(fèi)推動型，消費(fèi)對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)逐漸凸顯。從2008年的國際金融危機(jī)至2019年，最終消費(fèi)對GDP增長的貢獻(xiàn)率比投資對GDP增長的貢獻(xiàn)率平均高出約十個(gè)百分點(diǎn)，2020年因受新冠肺炎疫情的影響，最終消費(fèi)對GDP增長的貢獻(xiàn)率出現(xiàn)四十多年來唯一一次負(fù)值，但根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年第二季度，該數(shù)值已經(jīng)恢復(fù)到77.1%，接近于歷史最高水平，消費(fèi)已然代替投資成為擴(kuò)大內(nèi)需的主動力，成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要貢獻(xiàn)方。

（三）擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)切點(diǎn)由“量”的增長轉(zhuǎn)向“質(zhì)”的提升

黃群英（2021）指出，基于羅斯托現(xiàn)代化“六階段”劃分，我國開始從大眾高消費(fèi)轉(zhuǎn)向?qū)ι钯|(zhì)量追求的現(xiàn)代化階段，金碚（2021）強(qiáng)調(diào)內(nèi)需“質(zhì)”的提升比“量”的增長更為關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)越過欠發(fā)達(dá)階段后，更大程度上面對的是內(nèi)需“質(zhì)”的變化，即消費(fèi)層次得到提升，投資行為的有效性得以發(fā)揮。目前，我國已經(jīng)擁有足夠的內(nèi)需消費(fèi)潛力，但缺少高質(zhì)量的商品和服務(wù)滿足人民日益增長的高水平消費(fèi)需求。我國過去的擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略主要聚焦于內(nèi)需在“量”上的增加，再加上過度依賴國外先進(jìn)技術(shù)，長期停留于中低端商品代工生產(chǎn)，使得國內(nèi)技術(shù)自主創(chuàng)新能力欠缺，高端商品和服務(wù)供給不足，大量內(nèi)需流向海外?，F(xiàn)階段，以美國為代表的霸權(quán)主義國家不斷加大對我國的貿(mào)易摩擦，對我國技術(shù)創(chuàng)新實(shí)施封鎖戰(zhàn)略，同時(shí)限制我國高新技術(shù)跨國企業(yè)進(jìn)入海外市場，試圖遏制我國進(jìn)入全球高端產(chǎn)業(yè)鏈，李猛（2021）指出高端產(chǎn)業(yè)鏈中斷風(fēng)險(xiǎn)會直接成為遏制我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。因而關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新問題必須要借助內(nèi)需市場，依靠有效投資激發(fā)國內(nèi)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力來構(gòu)建高端產(chǎn)品和服務(wù)市場，然后以消費(fèi)質(zhì)量升級來吸引境外消費(fèi)回流即消費(fèi)者會更多購買本國自主研發(fā)的創(chuàng)新產(chǎn)品，從而又反向激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)潛力，形成良性循環(huán)作用機(jī)制。

（四）擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略高度重視需求側(cè)管理與供給側(cè)改革之間的有效協(xié)同

“堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，加快培育完整內(nèi)需體系，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來，以創(chuàng)新驅(qū)動、高質(zhì)量供給引領(lǐng)和創(chuàng)造新需求”是黨的十九屆五中全會對擴(kuò)大內(nèi)需和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革兩者之間關(guān)系的具體闡述。堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點(diǎn)并不意味著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的主要方面發(fā)生變化，雙循環(huán)格局下擴(kuò)大內(nèi)需是要在以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主的條件下實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)供給與需求兩者之間的有效協(xié)同與有機(jī)結(jié)合。2020年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議在對2021年的經(jīng)濟(jì)工作部署中提到“需求側(cè)管理”，與之前所提出的“需求側(cè)改革”不同，其未要求立刻開展需求側(cè)的改革，而是強(qiáng)調(diào)需求側(cè)管理與供給側(cè)改革的有效協(xié)同。需求側(cè)管理要有效牽引供給，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要有效匹配需求，在暢通國內(nèi)大循環(huán)的基礎(chǔ)之上，促進(jìn)內(nèi)外需的高水平動態(tài)平衡。大力培育有效需求和提升有效供給是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)務(wù)之急，通過兩者之間的有效協(xié)同才能真正通過擴(kuò)大內(nèi)需以支持構(gòu)建新發(fā)展格局。

二、雙循環(huán)新發(fā)展格局下擴(kuò)大內(nèi)需的難點(diǎn)

（一）社會保障制度不完善，預(yù)期收入不確定性壓制居民消費(fèi)意愿

社會保障體系是維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的“穩(wěn)定器”，為解決居民消費(fèi)的后顧之憂提供支持。當(dāng)今正處于百年未有之大變局，任何消費(fèi)主體都會面臨各種各樣的未知風(fēng)險(xiǎn)，而社會保障體系則是在處置風(fēng)險(xiǎn)、解決問題、保障民生方面的重要政策手段。居民的消費(fèi)需求更多地取決于持久收入，因此當(dāng)居民能夠擁有可靠的未來預(yù)期收入和完善的社會保障來抗衡多重風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才會增加當(dāng)期消費(fèi)，相比許多發(fā)達(dá)國家，我國醫(yī)療保障體系仍待完善、失業(yè)保障體系仍待健全，部分群體尤其是農(nóng)民工群體仍存在因病致貧、因?yàn)?zāi)返貧的風(fēng)險(xiǎn)，從而抑制了其消費(fèi)意愿，壓制了消費(fèi)增長。

在社會保障制度不完善、預(yù)期收入不確定的環(huán)境下，居民預(yù)防儲蓄會傾向于增加，消費(fèi)意愿會傾向于減弱，其嚴(yán)重程度往往超出制度變遷等原因帶來不確定性造成的情況。如2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)，這一時(shí)期我國人均可支配收入增速與人均消費(fèi)支出增速均成大幅下降態(tài)勢（見圖1），兩者之間也出現(xiàn)了較大“缺口”，尤其在2020年第一季度，人均可支配收入增速與人均消費(fèi)支出增速之差超過九個(gè)百分點(diǎn)。雖然2021年兩個(gè)指標(biāo)值都有所回升，但是仍可見在遭遇了疫情等突發(fā)事件后，我國社會保障制度的不夠健全以及預(yù)期收入的不確定性會暴露消費(fèi)需求明顯的短板效應(yīng)。

圖1 全國居民人均可支配收入增速與消費(fèi)支出增速

（二）居民可支配收入差距大，農(nóng)村居民消費(fèi)能力不足

1、居民間收入差距。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示（表1），居民人均可支配收入在高低收入戶中的收入差距仍然較大，2020年，城鎮(zhèn)居民家庭中，城鎮(zhèn)高收入戶的人均可支配收入為80293.8元，城鎮(zhèn)低收入戶的人均可支配收入為15597.7元，兩等級人均可支配收入之比約為5.2∶1。農(nóng)村居民家庭中，農(nóng)村高收入戶的人均可支配收入為38520.3元，農(nóng)村低收入戶的人均可支配收入為4681.5元，兩等級人均可支配收入之比達(dá)8.2∶1。我國從2003年，基尼系數(shù)一直在0.4之上，超過了國際上貧富差距的警戒線，居民間收入差距的加大，不利于建成穩(wěn)定的以中等收入戶為多數(shù)的橄欖型收入分配結(jié)構(gòu)，同時(shí)會挫傷社會整體消費(fèi)能力。

表1 2020年五等分收入分組下的人均可支配收入 （單位：元）

2、城鄉(xiāng)居民收入差距。改革開放以來，我國人均可支配收入平穩(wěn)增長，2020年我國城鄉(xiāng)人均可支配收入總額為60965.3元，其中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為43833.8元，農(nóng)村居民人均可支配收入為17131.5元，農(nóng)村居民人均可支配收入僅為城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的39%，城鄉(xiāng)居民可支配收入兩極分化的趨勢越來越嚴(yán)重（見圖2）。計(jì)金標(biāo)等（2020）指出相比城鎮(zhèn)，農(nóng)村的居民邊際消費(fèi)傾向甚至?xí)叱?.3，保持在0.9以上。而農(nóng)村居民人均可支配收入過低使得農(nóng)村居民較高的邊際消費(fèi)傾向不能有效發(fā)揮拉動消費(fèi)的潛力，農(nóng)村居民消費(fèi)能力未與其較高的邊際消費(fèi)傾向相匹配。

圖2 城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均可支配收入（1978—2020年）

3、居民消費(fèi)率。雖然1978年以來我國居民消費(fèi)支出的絕對量在增加，但是作為相對指標(biāo)的居民消費(fèi)率卻呈震蕩下降趨勢（見圖3），2010年34.63%的居民消費(fèi)率是四十多年以來的最低水平，一直到2020年居民消費(fèi)率為37.74%，也未能超過40%，遠(yuǎn)低于美國（70%）等發(fā)達(dá)國家的居民消費(fèi)率水平。這也就說明我國居民消費(fèi)支出同國內(nèi)生產(chǎn)總值的相對量在下滑，尤其是在2000年后該勢態(tài)更為明顯，而引起居民消費(fèi)率下降的原因就包括前文所指出的城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距過大方面，改革開放至今，我國城鎮(zhèn)居民消費(fèi)支出增長約450倍，而農(nóng)村居民消費(fèi)支出增長僅約76倍，為城鎮(zhèn)居民消費(fèi)支出增長倍數(shù)的六分之一左右，也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民可支配收入的差距帶來的城鄉(xiāng)消費(fèi)支出差距，農(nóng)村居民消費(fèi)能力仍然不足，消費(fèi)潛力仍未被充分激活。

圖3 城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民消費(fèi)支出和居民消費(fèi)率（1978—2020年）

（三）供需結(jié)構(gòu)不匹配，新消費(fèi)供給低效

我國居民消費(fèi)需求不斷向發(fā)展型、享受型轉(zhuǎn)變，新消費(fèi)需求內(nèi)容既包括傳統(tǒng)消費(fèi)商品和服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級，也包括新興消費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)的不斷涌現(xiàn)?，F(xiàn)階段新消費(fèi)數(shù)量激增，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示（見圖4），我國三大產(chǎn)業(yè)中“三新”經(jīng)濟(jì)的增加值不斷攀升，2020年，“三新”經(jīng)濟(jì)在一二三產(chǎn)業(yè)中的增加值分別已達(dá)到7423億元、73487億元、88345億元，較上年分別增長11.03%、4.32%、4.18%，且近年一直維持在較高的增長水平上。但是在新消費(fèi)數(shù)量激增的同時(shí)，供給卻未能有效補(bǔ)足，主要體現(xiàn)在：第一，供給層次較低。我國長期以來采用粗放型增長模式，高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)起步較晚，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)還未完成改造升級，資源配置和供給能力仍然存在短板，由此導(dǎo)致低端、同質(zhì)化消費(fèi)品和服務(wù)存在庫存積壓和產(chǎn)能過剩的問題，新消費(fèi)需求內(nèi)容反而得不到滿足；第二，科技創(chuàng)新不足?？萍嫉倪M(jìn)步是新消費(fèi)發(fā)展的必要條件，5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等的快速發(fā)展才能支撐新消費(fèi)需求的增長，然而我國企業(yè)普遍存在研發(fā)水平不足、研發(fā)投入不夠的問題，在新消費(fèi)商品生產(chǎn)和服務(wù)中存在科技瓶頸。過去我國嚴(yán)重依賴國外先進(jìn)技術(shù)，而忽視本國的基礎(chǔ)軟件、芯片技術(shù)研發(fā)等工作，導(dǎo)致面對中美貿(mào)易摩擦等逆全球化的沖擊時(shí)，存在斷供風(fēng)險(xiǎn)。國內(nèi)企業(yè)科技創(chuàng)新不足問題，直接導(dǎo)致新消費(fèi)商品和服務(wù)的供給壓力，新消費(fèi)供給低效問題凸顯。

圖4 “三新”經(jīng)濟(jì)（新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式）分產(chǎn)業(yè)增加值（2016—2020年）

（四）民間投資增速逐年下降，新興領(lǐng)域有效投資不足

我國全社會固定資產(chǎn)投資完成額和民間固定資產(chǎn)投資完成額增速均表現(xiàn)為下降趨勢，并且民間固定資產(chǎn)投資完成額同比增速較之全社會固定資產(chǎn)投資完成額同比增速下降更快，尤其是在2011年民間固定資產(chǎn)投資完成額同比增速達(dá)到近十幾年峰值42.47%后，下降勢態(tài)更為明顯，2016年該值一度低到3.2%，2017年和2018年有所回升，在堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動搖”的政策下，民間固定資產(chǎn)投資完成額同比增速下降趨勢有所緩解，但2019年后又開始了新一輪的下降（見圖5）。近五年民間固定資產(chǎn)投資完成額同比增速一直維持在10%以下，這與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和民間投資隱形門檻有關(guān)，也同企業(yè)投資需求有關(guān)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變時(shí)期，企業(yè)的投資需求更加偏向于短期投資和海外投資，從而導(dǎo)致國內(nèi)投資總量、投資結(jié)構(gòu)受挫，整體投資需求不足。

圖5 全社會、民間固定資產(chǎn)投資完成額同比增速（2008—2020年）

此外，進(jìn)一步的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新一輪科技革命也給我國帶來了廣闊的投資前景，通過擴(kuò)大有效投資對雙循環(huán)格局的形成具有重大意義。目前，以房地產(chǎn)投資為代表的舊基建投資仍占總社會固定資產(chǎn)投資完成額的較大比例，而面向擴(kuò)大內(nèi)需的有效投資卻不足。具體來說，就是在可以通過穩(wěn)預(yù)期實(shí)現(xiàn)消費(fèi)需求增長的民生領(lǐng)域和應(yīng)急設(shè)施領(lǐng)域、在可以通過促進(jìn)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級滿足消費(fèi)者多樣化需求的基礎(chǔ)研發(fā)領(lǐng)域、在可以通過優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)創(chuàng)造新需求的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域均面臨投資不足的問題，“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的投資政策基調(diào)還未充分體現(xiàn)。

三、雙循環(huán)新發(fā)展格局下擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)政政策的主要困惑

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在貫徹財(cái)政新定位的過程中，財(cái)政政策已然與發(fā)展到新階段的中國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程緊密相連，給出了擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)政政策新邏輯，成為推動雙循環(huán)新發(fā)展格局構(gòu)建的重要政策工具。然而，當(dāng)下擴(kuò)大內(nèi)需財(cái)政政策仍然存在明顯差距，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）轉(zhuǎn)移支付、稅收制度不科學(xué)，不利于轉(zhuǎn)向做大、分好“蛋糕”并重

分好“蛋糕”的前提是做大“蛋糕”，讓市場在資源配置中起決定性作用，這也是我國經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)十一年居于世界第二，2020年經(jīng)濟(jì)總量更是突破100萬億元的重要原因。而隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，我國在新征程上要重點(diǎn)解決發(fā)展的不平衡不充分問題，財(cái)政要更好地履行促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的職責(zé)，政策發(fā)力點(diǎn)更需要轉(zhuǎn)向做大、分好“蛋糕”并重。轉(zhuǎn)移支付制度是有效控制收入分配差距的重要抓手，雖然自2008年以來，我國整體收入差距在下降，但整體下降幅度較小，一方面，部分地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更多地扮演了“小馬拉大車”的角色，主要用來填平地方經(jīng)濟(jì)，只能做到短期化的公平。另一方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的瞄準(zhǔn)效率不高，我國現(xiàn)階段二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還未破解，轉(zhuǎn)移支付未精確瞄準(zhǔn)農(nóng)村，如現(xiàn)階段農(nóng)村人口數(shù)量與農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不匹配，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制也不足。與此同時(shí)，稅收領(lǐng)域中，以增值稅為代表的間接稅占比大，也加大了分好“蛋糕”的難度。我國稅制結(jié)構(gòu)中增值稅等間接稅占比較重，且其稅負(fù)可以實(shí)現(xiàn)部分甚至完全轉(zhuǎn)嫁，所以在間接稅減稅過程中，居民作為最終消費(fèi)者不易獲得稅負(fù)下降的收益。雖然我國也開始逐步優(yōu)化直接稅，如我國在2018年對《個(gè)人所得稅法》進(jìn)行了修改，但這仍然不能滿足社會對通過改革個(gè)人所得稅制來優(yōu)化收入分配的期待。

（二）創(chuàng)新激勵(lì)偏弱，不利于從自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)向科技自立自強(qiáng)

走科技自立自強(qiáng)之路，既可以應(yīng)對國外技術(shù)封鎖，又可以調(diào)節(jié)國內(nèi)供需結(jié)構(gòu)，助力擴(kuò)大內(nèi)需，是構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的新的根本遵循。從“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略，到黨的十九屆五中全會提出的“科技自立自強(qiáng)”，我國技術(shù)創(chuàng)新思路不斷轉(zhuǎn)變，“科技自立自強(qiáng)”更強(qiáng)調(diào)在重大領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)上的突破，集中解決一批“卡脖子”問題。此時(shí)，財(cái)政政策應(yīng)更加積極有為，“十三五”期間，中央財(cái)政科技投入增長70%，累計(jì)減稅降費(fèi)超過了7.6萬億元，中央財(cái)政在“十四五”期間仍會將科技作為財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域，加大對基礎(chǔ)研究的投入力度，著力健全科技投入機(jī)制。但同時(shí)要看到，我國創(chuàng)新激勵(lì)仍有待進(jìn)步提高。我國財(cái)政科技投入增加的同時(shí)，效率并未有明顯提高，如獲取財(cái)政科技投入資金的審批程序復(fù)雜，使用限制較多，而且財(cái)政是科技創(chuàng)新資金投入主要方，用于激勵(lì)創(chuàng)新的資金來源單一，同時(shí)財(cái)政科技投入資金激勵(lì)對象主要面向科技企業(yè)研發(fā)補(bǔ)助、知識產(chǎn)權(quán)資助、高端科技人才財(cái)政資助等，而忽視了基層科技人員的創(chuàng)新激勵(lì)，不利于從整體上激勵(lì)科技人員創(chuàng)新潛力。稅收優(yōu)惠政策有待健全，對中小科技企業(yè)的減稅力度有待加大，同時(shí)科技成果轉(zhuǎn)化方面的稅收政策也有待進(jìn)一步完善。

（三）財(cái)政資金有待引導(dǎo)社會資本轉(zhuǎn)向“兩新一重”

早期我國的投資主要面向傳統(tǒng)行業(yè)和房地產(chǎn)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)實(shí)施領(lǐng)域?qū)嵙π酆?，但?jīng)過大規(guī)模開發(fā)建設(shè)后，其投資呈現(xiàn)相對飽和的狀態(tài)且伴隨著邊際貢獻(xiàn)率的逐年遞減，造成了嚴(yán)重的資源配置扭曲和浪費(fèi)。具體而言，鐵路、公路、軌道交通等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已然趨于飽和，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，交通、水利等重大工程建設(shè)，即“兩新一重”亟待開發(fā)?！皟尚乱恢亍钡耐顿Y主體與傳統(tǒng)基建不同，其更偏向于民間社會資本投資，故而相關(guān)財(cái)政政策作為政府的宏觀調(diào)控手段需要發(fā)揮好引導(dǎo)作用，重點(diǎn)配合市場化手段，通過政府和市場的雙效作用推進(jìn)“兩新一重”建設(shè)。但我國目前仍然對社會資本設(shè)有隱形投資門檻，且主要由國有企業(yè)提供社會資本，承擔(dān)社會資本投資主體角色，非國有類型的企業(yè)未能充分進(jìn)入“兩新一重”建設(shè)領(lǐng)域。

四、雙循環(huán)新發(fā)展格局下擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)政政策著力點(diǎn)和主要優(yōu)化路徑

科學(xué)的財(cái)政政策涉及生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的順暢運(yùn)行，通過科學(xué)把握雙循環(huán)格局下消費(fèi)和投資、供給和需求的關(guān)系，深入研判雙循環(huán)格局下擴(kuò)大內(nèi)需的堵點(diǎn)，堅(jiān)持財(cái)政與稅收有所為有所不為，構(gòu)建與雙循環(huán)格局下擴(kuò)大內(nèi)需相適應(yīng)的財(cái)政政策。何代欣（2020）指出雙循環(huán)格局下擴(kuò)大內(nèi)需要把握好各項(xiàng)制度與政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，通過高效的政策傳導(dǎo)機(jī)制，以更大的政策力度，發(fā)揮其在擴(kuò)大內(nèi)需中的有效性。任保平等（2021）也強(qiáng)調(diào)要充分運(yùn)用財(cái)政與稅收手段活躍消費(fèi)市場，為消費(fèi)提質(zhì)擴(kuò)容，實(shí)現(xiàn)有效投資，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。本文主要從以下幾個(gè)著力點(diǎn)出發(fā)，研判政策實(shí)施路徑，以期扭住擴(kuò)大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)。

（一）強(qiáng)化社會保障，兜牢基本民生底線

在財(cái)政有效作為下，我國社會保障安全網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)完成基本建設(shè)，社會保障制度也逐漸覆蓋全民，但是相對于美國、瑞典、芬蘭等國家，我國在社會保障方面的支出仍有不足，如2020年我國財(cái)政性社會保障和就業(yè)支出僅占全年財(cái)政支出的13.27%，與部分發(fā)達(dá)國家的財(cái)政性社會保障和就業(yè)支出相比仍有較大差距。因此我國財(cái)政資金要更多地用于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域，堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，提高就業(yè)質(zhì)量，兜牢基本民生底線，可以通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)健全多層次的社會保障制度。基于此，一方面，我國要壓縮一般性支出，增加財(cái)政性社會保障支出，著重提高社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)，推動社會保障體系的全面化、層次化、多樣化建設(shè)，增強(qiáng)居民邊際消費(fèi)傾向，穩(wěn)定消費(fèi)預(yù)期。另一方面，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整財(cái)政預(yù)算支出，重點(diǎn)為以農(nóng)民為代表的非工薪階層的社會成員做好兜底保障，加大支農(nóng)資金整合力度，保障對“三農(nóng)”的財(cái)政投入，改變農(nóng)村居民長期以來的消費(fèi)行為心理。城市和農(nóng)村是兩個(gè)保障體系，農(nóng)村在保障水平方面要低于城市，因此要在充分考察地方財(cái)政承受能力的條件下，瞄準(zhǔn)農(nóng)村應(yīng)保盡保。

（二）完善收入分配和再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，擴(kuò)大中等收入群體

居民收入水平高低以及收入差距大小均直接影響消費(fèi)擴(kuò)容，因此政策的實(shí)施既要堅(jiān)持居民收入增長與經(jīng)濟(jì)增長同步，勞動報(bào)酬隨勞動生產(chǎn)率提高同步，又要堅(jiān)持“提低、擴(kuò)中、控高”的改革思路，優(yōu)化收入分配格局。在推動構(gòu)建雙循環(huán)格局下，稅收在擴(kuò)大內(nèi)需方面可以大有作為，除了其可以通過為財(cái)政籌集資金，通過政府完成財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付來影響居民消費(fèi)外，稅收更是可以通過發(fā)揮自身調(diào)節(jié)收入再分配的職能來影響居民消費(fèi)，其在初次分配階段和收入再分配階段中分別影響著居民的可支配收入和相對收入。此時(shí)，個(gè)人所得稅等直接稅在調(diào)節(jié)收入再分配方面的作用也就越發(fā)凸顯，但我國個(gè)人所得稅規(guī)模仍然有限，達(dá)不到預(yù)期收入再分配調(diào)節(jié)效果，因而下一步要適當(dāng)提高個(gè)人所得稅規(guī)模比例。與此同時(shí)，要不斷擴(kuò)大綜合計(jì)稅范圍，同時(shí)調(diào)節(jié)其所適用的稅級、稅率，可以考慮從簡化稅率級距、下調(diào)綜合所得最高稅率入手，由七級超額累計(jì)稅率調(diào)整為五級超額累進(jìn)稅率，將最高稅率下調(diào)至40%甚至35%，總體上降低中低收入群體的稅負(fù)水平，消除高、中、低收入群體的稅負(fù)水平差異，逐步形成“橄欖型”收入分配格局，從而提高整體消費(fèi)能力。

（三）加強(qiáng)戰(zhàn)略性技術(shù)攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)

具體而言，就是要加大關(guān)鍵環(huán)節(jié)的財(cái)政支持力度和稅收優(yōu)惠升級。如結(jié)構(gòu)性減稅是能有效改善供給端的重要實(shí)施策略，可以根據(jù)供給端行業(yè)和企業(yè)的類型，采取減計(jì)收入、加計(jì)扣除、加速折舊等針對性措施，提高供給端生產(chǎn)效率，完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。而結(jié)構(gòu)性減稅所帶來的財(cái)政收入的減少可以通過階段性地提高財(cái)政赤字彌補(bǔ)，目前我國的財(cái)政赤字還在安全線以內(nèi)，可以按照3%的財(cái)政赤字率安排預(yù)算赤字規(guī)模，使得積極的財(cái)政政策在推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中持續(xù)發(fā)力?，F(xiàn)階段，因?yàn)榧夹g(shù)封鎖和疫情沖擊等原因，國外的高端產(chǎn)品出現(xiàn)“進(jìn)不來”問題，這也刺激了我國企業(yè)加大研發(fā)力度，創(chuàng)新高端產(chǎn)品供給，引領(lǐng)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級（佘欣藝等，2021）。為此，可以考慮從供給端“補(bǔ)短板”領(lǐng)域發(fā)力，對技術(shù)水平高、集成能力強(qiáng)的企業(yè)提供財(cái)政資金支持和稅收優(yōu)惠政策，加大對“補(bǔ)短板”領(lǐng)域中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的研發(fā)投入的資金支持，通過提高研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比重、完善行業(yè)稅收抵扣鏈條等改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈，加快創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，滿足更高層次的消費(fèi)需求，實(shí)現(xiàn)暢通供需循環(huán)體系。

（四）引導(dǎo)社會資本，切實(shí)擴(kuò)大有效投資

資金是擴(kuò)大有效投資的關(guān)鍵，發(fā)揮財(cái)政資金對社會資本的引導(dǎo)作用，切實(shí)擴(kuò)大有效投資，一方面在于加大政府投資力度，提高預(yù)算資金內(nèi)投資占固定資產(chǎn)投資總額的比重，同時(shí)加大對社會投資的支持與引導(dǎo)，消除社會投資隱形門檻，暢通融資渠道，健全融資平臺。進(jìn)一步完善投資方式，適當(dāng)降低社會資本投資門檻，鼓勵(lì)通過發(fā)展PPP模式混合資本投資等吸引社會資本參與重大投資項(xiàng)目，在減輕財(cái)政壓力的同時(shí)，更有效率地完成投資項(xiàng)目建設(shè)。

另一方面擴(kuò)大有效投資重點(diǎn)在于“有效”，而面向新型城市化建設(shè)、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的投資能有效帶動投資和消費(fèi)需求，值得政府與社會資本通力合作。因此在科學(xué)評估當(dāng)前國內(nèi)外環(huán)境的影響的基礎(chǔ)之上，要避免低水平的重復(fù)建設(shè)，將重心轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)領(lǐng)域的擴(kuò)大有效投資上，最大限能地發(fā)揮財(cái)政資金對社會資本的引導(dǎo)作用，面向新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)力，完善支撐居民消費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尋找雙循環(huán)格局下的消費(fèi)刺激點(diǎn)。