鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

●王國璽 邱 玉 李金澤

一、引言

習(xí)近平總書記在2020年底舉行的中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)，脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵靠人才，靈魂在文化，基石在教育。近些年來，各級政府積極樹立“扶貧先扶智”的思想，開展了“兩免一補(bǔ)”“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”“西部支教”“結(jié)對幫扶”“精準(zhǔn)扶貧”等專項工程，鄉(xiāng)村教育事業(yè)取得長足進(jìn)展，但也不可避免地暴露出一些問題，如：此前的教育扶貧政策因少數(shù)地方執(zhí)行不到位屢失“準(zhǔn)頭”；扶貧對象基本生活保障不足導(dǎo)致二次輟學(xué)率時有反彈；偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村教育交通條件惡劣、存在安全隱患，等等。

財政教育支出是鄉(xiāng)村教育振興最直接的資金來源，鄉(xiāng)村教育政策效果的偏差直接體現(xiàn)為鄉(xiāng)村教育財政支出效益偏低。從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，實施全面預(yù)算績效管理可以切實提高財政支出效益，科學(xué)構(gòu)建精準(zhǔn)完善的財政支出績效評價指標(biāo)體系，對突破鄉(xiāng)村教育發(fā)展難題和高效實施鄉(xiāng)村教育振興戰(zhàn)略具有十分重要的現(xiàn)實意義。本文試圖構(gòu)建一套有關(guān)鄉(xiāng)村教育振興的財政支出績效評價指標(biāo)體系，以破解鄉(xiāng)村教育事業(yè)現(xiàn)實困境，促使財政資金高效、有力、持久地支持和保障鄉(xiāng)村教育的振興發(fā)展。

二、概念界定

（一）鄉(xiāng)村教育振興

鄉(xiāng)村教育振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成功實施的“助推劑”，其通過一系列教育政策和措施，比如：推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展以縮小城鄉(xiāng)教育資源差距；開展欠發(fā)達(dá)地區(qū)民眾技能培訓(xùn)以提升當(dāng)?shù)孛癖娭赂坏募寄芎捅绢I(lǐng)；開展欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師培訓(xùn)以提高當(dāng)?shù)亟虒W(xué)水平等。不斷提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口的科學(xué)文化素養(yǎng)、思想道德素養(yǎng)和職業(yè)技能素養(yǎng)，從而增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民致富的內(nèi)生動力，促進(jìn)教育公平，阻斷貧困代際傳遞，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，最終破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村振興注入更多發(fā)展動能。

（二）財政支出績效評價

所謂績效評價，是指設(shè)計定量指標(biāo)和定性指標(biāo)并使用一定的評價方法和評價標(biāo)準(zhǔn)，將部門（單位）實現(xiàn)的職能績效與要求其達(dá)到的績效目標(biāo)進(jìn)行對比，并對預(yù)算安排資金實際使用效果情況進(jìn)行綜合評價。根據(jù)《項目支出績效評價管理辦法》（財政部2020年2月25日印發(fā)），可將財政支出績效評價定義為：“財政部門和預(yù)算部門（單位）以部門（單位）職能績效目標(biāo)為依據(jù)，運(yùn)用科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，客觀公正地測量、分析、評判財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性”。

（三）鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標(biāo)

構(gòu)建鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價體系要以科學(xué)設(shè)定績效評價指標(biāo)為基礎(chǔ)，作為鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價實施主體的財政部門和預(yù)算部門（單位），要結(jié)合相關(guān)財政政策及鄉(xiāng)村教育振興政策的具體內(nèi)容，設(shè)定相應(yīng)的評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，并通過實證模型確定各個評價指標(biāo)要素的權(quán)重，對評價主體的產(chǎn)出和成效進(jìn)行科學(xué)合理的考評。各級政府部門主要通過對農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)注入人力、物力和財力資源等外源動力來改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)落后的教育狀況。本文中的人力資源主要指欠發(fā)達(dá)地區(qū)師資力量的輸入，物力資源主要指各級政府部門為了推進(jìn)鄉(xiāng)村教育振興工作而制定的相關(guān)扶貧政策以及為鄉(xiāng)村學(xué)校投入的教學(xué)設(shè)備、圖書資料、教學(xué)條件等教學(xué)軟硬件設(shè)施設(shè)備，財力資源主要指以直接或間接的方式對貧困地區(qū)的學(xué)生進(jìn)行扶持的各類經(jīng)費(fèi)。相應(yīng)地，設(shè)計人力、物力和財力資源等方面的績效評價指標(biāo)。

三、鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建的邏輯思路

（一）總體目標(biāo)

首先，通過構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，圍繞提高財政支出績效這一最終目標(biāo)，綜合考核與評價部門（單位）預(yù)算資金的使用過程與實際執(zhí)行結(jié)果情況，切實增強(qiáng)部門（單位）的效率觀念和效益意識，不斷提高績效管理水平。其次，通過構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，在合理安排鄉(xiāng)村教育振興財政資金的基礎(chǔ)上，增加對鄉(xiāng)村教育振興財政支出的效能監(jiān)督，實現(xiàn)財政資金管理的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。最后，通過構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，減少績效考核工作內(nèi)容，簡化績效考核程序等，樹立“花錢必問效、無效要追責(zé)”的意識，實現(xiàn)績效考核成為各單位自覺自愿主動要求實施的行為，營造財政認(rèn)真組織、單位積極參與的良好氛圍。

（二）基本原則

建立科學(xué)有效的評價指標(biāo)體系是實現(xiàn)鄉(xiāng)村教育振興績效評價結(jié)果客觀性和準(zhǔn)確性的前提。鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價既具有一般財政支出績效評價的普遍性，又要遵循教育規(guī)律、原則和方法，考慮鄉(xiāng)村教育振興這一領(lǐng)域的特殊性。因此，為了使得出的評價結(jié)論系統(tǒng)科學(xué)且全面客觀，在指標(biāo)體系構(gòu)建的過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮鄉(xiāng)村教育振興的獨(dú)特性，把科學(xué)性、代表性、相關(guān)性、可比性及明確性作為指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則。

1、科學(xué)性。構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系，必須尊重客觀事實、遵循科學(xué)規(guī)律，科學(xué)地選擇績效評價指標(biāo)和指標(biāo)核算方法，在定性分析的基礎(chǔ)上開展定量研究，要注意將評價對象的可量化特征有效運(yùn)用到評價指標(biāo)體系中。評價指標(biāo)體系的設(shè)計要從評價對象自身的規(guī)律和特點(diǎn)出發(fā)，做到主觀評價與客觀實際相符合，力求最后的績效評價結(jié)果更加客觀也更切合實際。

2、代表性。鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價影響因素多、內(nèi)容雜、范圍廣，因此在設(shè)計評價指標(biāo)時既要重視主要影響因素，又不能忽略次要影響因素，要本著精簡實用的目標(biāo)，將最具代表性的指標(biāo)作為優(yōu)先選取對象，保證核心指標(biāo)能夠直接反映結(jié)果和效益。

3、相關(guān)性。評價指標(biāo)的設(shè)定要切合實際且相關(guān)，投入指標(biāo)、過程指標(biāo)以及產(chǎn)出指標(biāo)要能夠全面反映預(yù)算支出過程和最終效益，投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)還要具有統(tǒng)計意義方面的相關(guān)性以便進(jìn)行實證研究。

4、可比性。確定的績效評價指標(biāo)要具有可比性，即要保持同類評價對象的評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法一致；針對不同類型的評價對象，同一個指標(biāo)也要能夠進(jìn)行橫向比較和縱向比較，且各項指標(biāo)可以轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的量化數(shù)據(jù)，便于評價結(jié)果相互比較。

5、明確性。在設(shè)計鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標(biāo)時，要確保績效評價指標(biāo)內(nèi)涵明確、具體、可測量，要充分考慮評價目的、內(nèi)容及客觀實際，還要綜合考量指標(biāo)數(shù)據(jù)及佐證資料的可采集性和可獲得性，在客觀條件可行的前提下確?？冃гu價指標(biāo)在工作實踐中的實用操作性。

四、鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

近年來，國家在教育方面的財政投入力度持續(xù)加大，在全面實施預(yù)算績效管理背景下探究財政支出振興農(nóng)村教育方面的績效問題意義重大。

（一）指標(biāo)體系設(shè)計的重要性

城鄉(xiāng)地域性、制度性差異使得鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展缺乏堅實的資源基礎(chǔ)，容易形成“城擠鄉(xiāng)空”的教育發(fā)展局面，因此需要了解當(dāng)前鄉(xiāng)村教育發(fā)展的客觀現(xiàn)狀，為修正財政教育投入提供依據(jù)。同時，財政教育支出績效評價大多從財政部門的角度進(jìn)行，缺少多主體的共同參與，難以為相關(guān)部門進(jìn)一步的教育扶持工作提供合理化建議，也難以有效推動鄉(xiāng)村教育振興戰(zhàn)略的實施?；诖?，當(dāng)前迫切需要構(gòu)建一套完善的鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標(biāo)體系，為縮小城鄉(xiāng)教育差距、實現(xiàn)教育公平目標(biāo)、助力鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實施等提供參考工具與政策方向。

（二）指標(biāo)設(shè)定及說明

評價指標(biāo)依據(jù)績效目標(biāo)而設(shè)定，而績效目標(biāo)具有層級性，需要針對不同層級的績效目標(biāo)設(shè)置與之相對應(yīng)的評價指標(biāo)體系框架。本文基于部門整體支出績效評價目標(biāo)的層級，在借鑒王林雪、姜國兵、阿海曲洛等已有相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平的角度出發(fā)，初步設(shè)定了鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價的具體指標(biāo)，然后將該績效評價指標(biāo)體系劃分為投入、過程、產(chǎn)出、發(fā)展四大類別，具體包含4個一級指標(biāo)、9個二級指標(biāo)和26個三級指標(biāo)，同時對各項指標(biāo)所代表的涵義進(jìn)行了明確闡釋（見表1）。

表1 指標(biāo)設(shè)定及說明

1、教育投入類評價指標(biāo)的設(shè)計。鄉(xiāng)村教育振興財政投入類指標(biāo)主要反映的是財政部門對鄉(xiāng)村教育資金投入的各種情況。本文將資金投入、優(yōu)質(zhì)師資投入、教師培訓(xùn)、硬件設(shè)施投入納入到鄉(xiāng)村教育財政支出投入類指標(biāo)，旨在計量財政部門給鄉(xiāng)村教育輸入的人力、物力、財力情況。其中，“鄉(xiāng)村教育振興財政支出資金占比”“農(nóng)村生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)”“農(nóng)村教師教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)”這3個三級指標(biāo)可以反映政府部門為提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量而投入的資金情況；“高于規(guī)定學(xué)歷占比”“專業(yè)教師占比”這2個三級指標(biāo)可以反映政府部門對提高鄉(xiāng)村全面教學(xué)質(zhì)量水平的重視程度；“教師培訓(xùn)占比”“教師培訓(xùn)費(fèi)用占比”這2個三級指標(biāo)可以反映政府部門對教師素質(zhì)能力提升的重視程度；“生均建筑面積”“生均教學(xué)儀器設(shè)備值”這2個三級指標(biāo)可以反映學(xué)生直接享有的政府對學(xué)校硬件設(shè)施的投入。

2、過程保障類評價指標(biāo)的設(shè)計。財政支持鄉(xiāng)村教育振興事業(yè)發(fā)展，不僅要重視投入，還需要注重教育發(fā)展過程中的保障工作，避免前期資源投入工作前功盡棄。在過程保障層面，主要設(shè)置了“資助覆蓋率”這個二級指標(biāo)，設(shè)置各階段教育資助覆蓋率作為三級指標(biāo)，有利于保障各學(xué)齡段學(xué)生在校的學(xué)習(xí)生活能夠順利開展，提高鄉(xiāng)村教育振興財政支出的效率效果。

3、教育產(chǎn)出類評價指標(biāo)的設(shè)計。各階段學(xué)生的入學(xué)率以及教學(xué)質(zhì)量是否改善能夠直接衡量財政教育支出的產(chǎn)出。在學(xué)生入學(xué)率、就業(yè)率方面，主要通過各教育階段的學(xué)生入學(xué)率、特殊學(xué)生群體入學(xué)率及學(xué)生就業(yè)率來衡量鄉(xiāng)村教育振興財政支出的學(xué)生產(chǎn)出數(shù)量，設(shè)置的5個三級指標(biāo)可以直接反映財政教育支出是否有效；在教學(xué)質(zhì)量方面，主要選取各教育階段的師生比、教師流動性、業(yè)務(wù)及設(shè)備購置費(fèi)用占公用經(jīng)費(fèi)比例以及設(shè)施與設(shè)備利用率來衡量財政幫扶后，學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的改善情況。尤其是，“教師流動性”高低能夠說明農(nóng)村地區(qū)的教師隊伍的穩(wěn)定性，而“師生比”“業(yè)務(wù)及設(shè)備購置費(fèi)用占公用經(jīng)費(fèi)比例”和“設(shè)施與設(shè)備利用率”大小則能夠說明財政資金使用的有效性。

4、教育發(fā)展類評價指標(biāo)的設(shè)計。教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價不僅包含經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)該包括可持續(xù)發(fā)展能力和社會效應(yīng)，來反映教育長期性效益。對教育領(lǐng)域的考評應(yīng)該集中體現(xiàn)在其產(chǎn)生的社會效益方面，重點(diǎn)考核發(fā)展類評價指標(biāo)?；诂F(xiàn)實情況和理論指導(dǎo)，此次發(fā)展類績效評價指標(biāo)的設(shè)計，著重考慮了社會可持續(xù)發(fā)展能力和財政支持教育產(chǎn)生的社會效應(yīng)。其中，在可持續(xù)發(fā)展能力這個二級指標(biāo)下設(shè)置“勞動力平均受教育程度”指標(biāo)，反映鄉(xiāng)村教育振興財政支出帶來的勞動力持續(xù)發(fā)展能力；在社會效應(yīng)二級指標(biāo)中，設(shè)置“社會滿意度”和“公用經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)差異”這2個三級指標(biāo)，反映鄉(xiāng)村教育振興財政支出是否得到了社會各界的認(rèn)可、城鄉(xiāng)教育差異是否在不斷縮小。通過發(fā)展類績效評價指標(biāo)的考評應(yīng)用，有利于科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)村教育振興財政支出方案并不斷加以改進(jìn)完善。

（三）績效評價方法

鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價是一個動態(tài)持續(xù)的過程，選取適當(dāng)?shù)姆椒▉碓u價工作成效尤為重要。由于教育投入、過程保障、教育產(chǎn)出和教育發(fā)展四類指標(biāo)的明細(xì)指標(biāo)會隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會環(huán)境的改變而不斷變化，所以開展績效評價時應(yīng)當(dāng)兼顧質(zhì)性評價與量化評價兩種評價方法。如，明確各明細(xì)指標(biāo)的涵義時應(yīng)采用質(zhì)性評估的方法，而開展量化評價時首先要進(jìn)行實地調(diào)研，同時結(jié)合實際調(diào)研情況將績效評價內(nèi)容細(xì)化分類為具體的指標(biāo)并賦予指標(biāo)權(quán)重，再采用綜合加權(quán)的方法計算鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效的最后得分，其計算公式為：

其中，Ij為上一層次評價指標(biāo)分值；n為下一層次的評價指標(biāo)數(shù)；Wi為各評價指標(biāo)對上一層次指標(biāo)相對權(quán)重；Fi為各評價指標(biāo)得分值。結(jié)合我國現(xiàn)在的鄉(xiāng)村教育振興實際，參照已有的績效評價方法，對各個指標(biāo)進(jìn)行綜合加權(quán)計算，能夠全面、科學(xué)、客觀地反映各項工作對整個鄉(xiāng)村教育振興財政支出效果的影響程度，確保財政支出績效評價能夠最終反映鄉(xiāng)村教育振興的工作進(jìn)展和效益水平。

五、思考與展望

本文構(gòu)建以“教育投入——過程保障——教育產(chǎn)出——教育發(fā)展”為骨架的鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標(biāo)體系，涵蓋主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)，力圖全面展示新時期財政部門對我國農(nóng)村地區(qū)教育的支持范圍、投入力度、時間跨度、產(chǎn)出效益及發(fā)展效應(yīng)等。在工作實踐中借助相關(guān)數(shù)據(jù)支持可以進(jìn)行衡量檢驗，旨在為相關(guān)部門的考核評價提供決策參考，以更好推進(jìn)鄉(xiāng)村教育振興事業(yè)發(fā)展。經(jīng)過初步研究，發(fā)現(xiàn)還存在需要繼續(xù)深化的內(nèi)容：第一，隨著我國“人口紅利”“土地紅利”的逐漸消失，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)歷史性、結(jié)構(gòu)性變化，鄉(xiāng)村教育也應(yīng)適應(yīng)新時代發(fā)展，指標(biāo)體系應(yīng)跟隨當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷調(diào)整優(yōu)化；第二，我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、資源稟賦各異，因此財政支持鄉(xiāng)村教育振興的方向和重點(diǎn)也要有所區(qū)分，需結(jié)合各地實際情況，在共性指標(biāo)的基礎(chǔ)上設(shè)置個性指標(biāo)。