長三角一體化中地方政府合作機(jī)制探析
——以打通省際斷頭路項目為例

沈鵬飛

[上海青浦發(fā)展（集團(tuán)）有限公司，上海市201799]

1 長三角一體化的發(fā)展背景

1.1 長三角一體化的政策背景梳理

“長三角一體化”的概念最早可追溯到1982年12月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)和山西能源基地規(guī)劃辦公室的通知》，此后，“長三角一體化”的概念與范圍一直處于變化中。1982—2016年，國家發(fā)改委等部門通過《長江、珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區(qū)座談會紀(jì)要》《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《以承辦“世博會”為契機(jī)，加快長江三角洲城市聯(lián)動發(fā)展的意見》《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》等多個文件，多次確立過長三角一體化范圍。2016年，《關(guān)于印發(fā)長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃的通知》由國家發(fā)展改革委與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布，劃定了涉及3省1市26個城市的長三角一體化最新范圍。在2018年11月，國家主席習(xí)近平在首屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上發(fā)表主旨演講時提出“將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略”，長三角一體化提升到了新的戰(zhàn)略高度。

在這樣的政策契機(jī)與國家戰(zhàn)略指導(dǎo)下，2018年，長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會審議通過了長三角區(qū)域合作辦公室編制的《長三角一體化發(fā)展三年行動計劃》，明確要求推動落實一批重大項目。會議期間，三省一市交通主管部門主要負(fù)責(zé)人還共同簽署了《長三角地區(qū)打通省際斷頭路合作框架協(xié)議》，確定第一批重點推進(jìn)的17個省際斷頭路項目。與此同時，長三角首條省際斷頭路——上海青浦盈淀路與江蘇昆山新樂路在當(dāng)年10月打通。

本文將以青浦區(qū)省際斷頭路的前期工作為切入點，以長三角一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地方政府合作機(jī)制的運行與經(jīng)驗為要點，優(yōu)化未來同類型工作地方政府間的合作機(jī)制。

1.2 長三角一體化的理論基礎(chǔ)

在我國，林尚立最早開始對政府間橫向關(guān)系進(jìn)行研究。他在《國內(nèi)政府間關(guān)系》一書中指出“各級政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，包含縱向的中央政府與地方政府間的關(guān)系、地方各級政府間的關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系”[1]。陳國權(quán)、李院林認(rèn)為“所謂政府間關(guān)系，是指多邊多級政府之間的利益博弈與權(quán)力互動的一種政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系”[2]，從長三角一體化出發(fā)，分析了長三角區(qū)域內(nèi)的政府間關(guān)系。臺灣學(xué)者江大樹在這種垂直性的上、下級政府間的互動，水平性同一層級、不同政府機(jī)關(guān)之間的關(guān)系基礎(chǔ)上，提出了“廣義而言，府際關(guān)系甚至也涵蓋公共部門與民間組織，或第三部門（非盈利組織）間的互動關(guān)系”[3]。

在府際關(guān)系理論中，政府間關(guān)系有合作也有競爭。國外學(xué)者戴維·奧斯本、特德·蓋布勒等，提出了“企業(yè)家政府”理論，借用企業(yè)管理的理論來進(jìn)行政府管理的改革。在本文中，主要論述的則是地方政府間的合作，主要指長三角一體化區(qū)域內(nèi)，地方政府在發(fā)展問題上相互間的協(xié)調(diào)與合作。就城市間合作機(jī)制而言，羅小龍[4]提出了科層式的城市合作、自發(fā)的城市合作、混合式的城市合作三種合作機(jī)制。其中，科層式的城市合作機(jī)制，主要由上級政府通過行政命令來實現(xiàn)，表現(xiàn)上級政府意愿；自發(fā)的城市合作機(jī)制，是自下而上發(fā)起的，是地方政府基于相互利益而自發(fā)形成的。本文中所論述的合作機(jī)制，更符合混合式的城市合作機(jī)制，即由地方政府發(fā)起、上級政府積極參與為特征，處于科層式與自發(fā)式兩種城市合作機(jī)制之間[5]。

1.3 長三角一體化政府間合作治理的實踐基礎(chǔ)

在長三角一體化的實踐過程中，各級地方政府已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。例如，在2007年，由于太湖藍(lán)藻暴發(fā)和“湖泛”等問題，江蘇、浙江、上海兩省一市開始開展區(qū)域協(xié)同治理，就長三角區(qū)域搭建區(qū)域環(huán)境協(xié)作共贏平臺達(dá)成共識，在區(qū)域環(huán)境管理政策、區(qū)域水環(huán)境治理措施、環(huán)境執(zhí)法程序、風(fēng)險應(yīng)急防范等方面加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作[6]。水利部成立了太湖流域管理局，在太湖流域、錢塘江流域和浙江省、福建?。n江流域除外）區(qū)域內(nèi)依法行使水行政管理職責(zé)。如上所述，以往的政府間合作在治理層面提供了諸多經(jīng)驗，為現(xiàn)在省際斷頭路的建設(shè)提供了實踐基礎(chǔ)。

2 打通省際斷頭路中的合作機(jī)制探索

在長三角一體化戰(zhàn)略提升到國家戰(zhàn)略層面后，各級政府便開始了合作機(jī)制的探索，特別是在打通省際斷頭路的過程中，通過框架協(xié)議、定期例會等方式，推動了兩地共建項目建設(shè)。

2.1 確立政府間合作框架協(xié)議

2018年，三省一市交通主管部門主要負(fù)責(zé)人簽署的《長三角地區(qū)打通省際斷頭路合作框架協(xié)議》（以下簡稱《框架協(xié)議》）是政府合作機(jī)制的具體表現(xiàn)。《框架協(xié)議》就合作原則、合作內(nèi)容、合作形式以及合作機(jī)制達(dá)成共識,明確了打通省際斷頭路第一批17個重點建設(shè)項目。主要內(nèi)容包括：一是明確合作原則。按照“規(guī)劃明確、需求對接、就近接入、先易后難”的總體原則，優(yōu)先確保高速公路、國道骨干路網(wǎng)建設(shè)項目的全面連通，重點實施斷頭路及瓶頸道路的貫通，建立三省一市打通省際斷頭路項目儲備庫機(jī)制，每年評估、滾動推進(jìn)，實現(xiàn)省際處路網(wǎng)全面對接。二是明確合作內(nèi)容。分批制定項目計劃，優(yōu)先安排對接意愿強(qiáng)烈、規(guī)劃方案一致、建設(shè)規(guī)劃明確、交通作用明顯的項目；共同推進(jìn)前期審批，重點推進(jìn)專項規(guī)劃編制、審批及永久基本農(nóng)田調(diào)整審批程序事宜，尤其是穿越省際犬牙交錯地帶的斷頭路項目審批；研究深化工程方案，尤其是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模、道路斷面與線形銜接、跨越界河橋梁涉及方案、省際收費站設(shè)置、交通標(biāo)志標(biāo)線設(shè)置、運營養(yǎng)護(hù)管理、投資估算等方面工作的對接；細(xì)化工程實施配合，施工組織充分溝通、統(tǒng)籌推進(jìn)；加強(qiáng)后期養(yǎng)護(hù)管理，省際斷頭路交付時明確管養(yǎng)單位，嚴(yán)格執(zhí)行交通運輸部養(yǎng)護(hù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，確?！皶嘲彩婷馈?。三是明確合作方式。省際交通運輸主管部門負(fù)責(zé)與長三角區(qū)域合作辦公室對接。省、市、區(qū)（縣）各級交通主管部門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)省際斷頭路規(guī)劃、計劃、建設(shè)、管養(yǎng)工作。對接雙方政府明確建設(shè)主體，按屬地原則分別建設(shè)，并分頭落實項目前期程序。需委托代建的，雙方協(xié)商確定。四是明確合作機(jī)制。建立了例會制度，不定期召開專題協(xié)調(diào)會；實行計劃對接，省際斷頭路納入《長江三角洲一體化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020年）》；強(qiáng)化信息溝通，明確責(zé)任人及聯(lián)系人，加強(qiáng)信息交通與共享。

在這份框架協(xié)議的基礎(chǔ)上，上海市青浦區(qū)人民政府與江蘇省昆山市人民政府簽訂了《道路對接合作備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），旨在按照“規(guī)劃同圖、建設(shè)同步、管理協(xié)同”的總體原則，共同構(gòu)建快速、便捷、高效的道路綜合交通體系。

在項目審批流程方面，雙方政府明確各自行政區(qū)劃內(nèi)道路的建設(shè)主體，根據(jù)屬地原則對建設(shè)工程分別進(jìn)行立項審批。

在項目建設(shè)經(jīng)費方面，提出由雙方政府按屬地原則對各自行政區(qū)劃內(nèi)的建設(shè)項目進(jìn)行出資。

在項目建設(shè)機(jī)制方面，提出項目審批后，按照屬地原則由各自建設(shè)主體進(jìn)行建設(shè)。如有涉及跨河橋梁等不適宜嚴(yán)格按照屬地劃分工程界面的或一方屬地范圍內(nèi)有較小工程量需要對方代建的，雙方道路建設(shè)主體共同協(xié)商確定一方負(fù)責(zé)跨行政區(qū)域部分道路的具體建設(shè)工作，另一方委托代建。

在項目后期管養(yǎng)方面，提出跨區(qū)域道路項目建設(shè)完成后按照“誰建設(shè)誰養(yǎng)護(hù)”的原則，由建設(shè)主體所屬政府委托管養(yǎng)，發(fā)現(xiàn)問題及時進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，另一方政府給予一次性養(yǎng)護(hù)經(jīng)費補(bǔ)償。

提出建立長效合作機(jī)制，成立合作協(xié)調(diào)小組，組長由雙方分管副區(qū)長（副市長）擔(dān)任，適時召開協(xié)調(diào)會議，議定推動雙方對接道路合作事項。協(xié)調(diào)小組下設(shè)辦公室，具體推動項目的實施。辦公室分別設(shè)于上海市青浦區(qū)建設(shè)和管理委員會、昆山交通運輸局，并明確了對接道路初步建設(shè)計劃。

2.2 實踐過程中探索的辦法

上文所述的《框架協(xié)議》與《備忘錄》在具體項目實施過程中發(fā)揮了重要作用。例如，在勝利路、外青松公路等項目中，均有跨河橋梁，依照《備忘錄》第四條“由于涉及到跨河橋梁等不適宜嚴(yán)格按照屬地劃分工程界面的內(nèi)容，進(jìn)行委托代建”，在具體涉及橋梁工程的設(shè)計、勘察、審圖等招投標(biāo)與工作界面劃分時，雙方運用代建及情況說明的方式，確認(rèn)由一方進(jìn)行統(tǒng)一審批，相關(guān)工作中發(fā)生的費用則根據(jù)框架協(xié)議確定，雙方平均分?jǐn)偹l(fā)生費用。

2.3 項目前期手續(xù)辦理過程

在項目前期報建過程中，由于征地手續(xù)存在著屬地化的局限性，將項目拆分成了建管手續(xù)與用地手續(xù)兩個部分。

用地手續(xù)方面，包括規(guī)劃土地意見書、測繪、基本農(nóng)田補(bǔ)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地、征地包干、勞力安置、國有土地劃撥、建設(shè)用地規(guī)劃許可證。由于選址與測繪工作為屬地化，只能在本區(qū)進(jìn)行，無法跨區(qū)、市，因此在斷頭路的前期手續(xù)中，青浦區(qū)一方只進(jìn)行了青浦區(qū)內(nèi)土地的征收，而昆山境內(nèi)的部分，由昆山方面進(jìn)行立項并征地。

建管手續(xù)方面，包括項目建議書、工程可行性研究、設(shè)計方案、初步設(shè)計、工程規(guī)劃許可、施工許可等。如前文所述，在進(jìn)行橋梁建設(shè)時，為了保證橋梁設(shè)計的統(tǒng)一性，雙方通過代建及情況說明的方式，明確橋梁由一方進(jìn)行統(tǒng)一審批。例如外青松公路的吳淞江大橋，青浦的建設(shè)審批相關(guān)人員進(jìn)行了包括橋梁在內(nèi)的整條道路的報建與審批工作。

3 打通省際斷頭路過程中的經(jīng)驗與總結(jié)

3.1 建立長效協(xié)同機(jī)制

在打通斷頭路的工作中，《框架協(xié)議》與《備忘錄》等文件，對于項目建設(shè)與實施起到了至關(guān)重要的作用，為整個項目的跨省建設(shè)明確了方向和路徑。在文件的基礎(chǔ)上，還通過例會制度，不定期召開專題協(xié)調(diào)會，確認(rèn)了項目的審批范圍和權(quán)限，解決了具體審批過程中遇到的困境。

3.2 堅持規(guī)劃先行

2019年12月，《長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)正式印發(fā)，在完善戰(zhàn)略規(guī)劃與規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，應(yīng)補(bǔ)充完善各相關(guān)地區(qū)的總體規(guī)劃，并將省際斷頭路道路規(guī)劃增補(bǔ)進(jìn)道路專項規(guī)劃中。在專項規(guī)劃內(nèi)容中，應(yīng)明確功能定位、道路等級、選線方案、紅線方案、附屬設(shè)施、用地調(diào)整方案、藍(lán)線調(diào)整方案等。

在完善上位規(guī)劃的基礎(chǔ)上，還應(yīng)統(tǒng)籌不同規(guī)劃間的關(guān)系，落實規(guī)劃“一張圖”目標(biāo)。例如，在項目推進(jìn)過程中，由于項目選址及位置的特殊性，第一批省際斷頭路均遇到了基本農(nóng)田問題。原因就是，在基本農(nóng)田劃定時，未提前考慮道路規(guī)劃紅線，導(dǎo)致兩規(guī)（土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃）無法充分銜接，造成規(guī)劃實施環(huán)節(jié)脫節(jié)，在選址階段需要進(jìn)行基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作，造成了前期規(guī)劃工作的反復(fù)。

此外，在具體規(guī)劃方案中，還應(yīng)提前在道路專項規(guī)劃編制階段，征詢上級主管部門意見（例如市交通委、交警、農(nóng)委等）。例如，在項目審批過程中，交警部門對收費站規(guī)模提出了異議。并且，由于涉及動物檢查站等特殊檢查需求，一般的道路專項規(guī)劃未能在特殊節(jié)點考慮擴(kuò)大紅線范圍，在未來其他省際斷頭路中應(yīng)盡早予以明確。

3.3 進(jìn)一步發(fā)揮長三角一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會的作用

盡管《框架協(xié)議》與《備忘錄》等明確了項目推進(jìn)的方向和路徑，但仍存在一定的缺漏。例如，在進(jìn)行橫跨兩地的橋梁建設(shè)時，目前是通過協(xié)議的方式進(jìn)行審批，但2020年《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》印發(fā)，明確了將授權(quán)示范區(qū)執(zhí)委會行使省級項目管理權(quán)限。雖然到目前為止，執(zhí)委會還未對省際斷頭路項目進(jìn)行過審批，但該決定從法理方面，賦予了執(zhí)委會對于跨區(qū)域投資項目的審批、核準(zhǔn)和備案管理權(quán)力。筆者認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮執(zhí)委會的作用，通過行政審批權(quán)轉(zhuǎn)移、兩地聯(lián)合審批等形式，明確跨省工程內(nèi)容的行政審批主體。

4 結(jié)語

公共產(chǎn)品的非競爭性與非排他性決定了它需要由政府使用公共開支進(jìn)行建設(shè)，政府在現(xiàn)在并且在未來還將作為省際斷頭路的建設(shè)主體。在前幾批打通省際斷頭路項目的基礎(chǔ)上，長三角一體化區(qū)域內(nèi)各城市政府應(yīng)不斷轉(zhuǎn)變觀念，主動融入城市群發(fā)展，完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，共同做大做強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)這個蛋糕。