對上海政府還貸收費高速到期處理策略的思考

李 佳

[上海城投公路投資（集團）有限公司，上海市200336]

0 引言

上?，F(xiàn)有4條政府還貸高速公路（G15嘉金段、S32申嘉湖、S26滬常、G40崇啟段）分別將于2022、2024、2025、2026陸續(xù)到期，到期后的處理策略亟待研究。目前，《收費高速管理條例》正在修訂，提出了以區(qū)域統(tǒng)貸統(tǒng)還、實施養(yǎng)護收費為主的區(qū)域統(tǒng)籌管理改革方向。在此背景下，各省市已在積極探索區(qū)域統(tǒng)籌管理的模式[1]。本文結(jié)合政策環(huán)境和上海實際，對上海政府還貸高速公路到期后的處理策略進行研究。

1 上海市政府還貸高速公路基本情況分析

1.1 基本情況

上海市收費高速公路運營總里程684.6 km，其中政府還貸高速共4條，運營里程197 km，占收費高速總里程的29%。四條政府還貸高速公路分別為：G15（沈海高速嘉金段）、G40（滬陜高速崇啟通道段）、S32（申嘉湖高速上海段）、S26（滬常高速上海段）。4條政府還貸高速的基本情況，見表1。

表1 上海市四條政府還貸高速公路基本情況

1.2 收費期限

上海市當(dāng)前4條政府還貸路的收費期限均為15 a，最晚于2026年底全部到期，收費期均已經(jīng)過了批準(zhǔn)收費期2/3，明顯比全國政府還貸路到期高峰提前，全國政府還貸高速公路的到期高峰約在2025～2032年出現(xiàn)。

1.3 投資建設(shè)情況

在當(dāng)前的四條政府還貸路之中，除G15（嘉金段）為2004年建成通車以外，其余3條的建成通車時間都在2010年之后，其中S26滬常（上海段）和S32申嘉湖（上海段）為2010年，G40上海崇啟通道為2011年。

由于建設(shè)時間較晚，物價水平、征地拆遷等成本明顯提高，也導(dǎo)致上海市的政府還貸路的單位建造成本相對較高，平均達到了1.5億元/km，遠(yuǎn)高于全國當(dāng)前存量政府還貸高速的平均單位成本（0.5億元/km）和典型東部省區(qū)的單位成本，見表2。

表2 上海政府還貸高速公路建設(shè)投資情況

1.4 經(jīng)營收支情況

四條政府還貸高速的收入和支出方面按規(guī)定實行“收支兩條線”管理，收取的車輛通行費全額上繳市級國庫，支出納入預(yù)算管理，項目建設(shè)和運營養(yǎng)護資金全額來自政府財政。

根據(jù)上海2020年發(fā)布的收費公路統(tǒng)計公報，2020年政府還貸收費高速債務(wù)余額80.2億元，四條政府還貸高速的年通行費收入總額為17.5億元[2]。

2 到期處理策略分析

從單個項目立項時確定的收費期限來看，當(dāng)前上海市4條政府還貸路的收費期限均已臨近，特別是G15嘉金段將在2022年12月31日到期停止收費。對于收費期屆滿路段有兩種處理方式，一是“到期即停止收費”，即按照每條路段立項批復(fù)等相關(guān)文件明確的到期日停止收費、進行撤站并將路段納入城市快速路體系；二是“適當(dāng)延長收費期限”，即通過統(tǒng)貸統(tǒng)還或改擴建等合法合規(guī)的方式重新核定收費期限，對即將到期路段進行延期[3]。

2.1 “到期即停止收費”策略

“到期即停止收費”策略能夠一定程度上降低社會物流成本，同時不延長收費期限也有利于控制社會輿情。但是該做法需要由財政采用一般預(yù)算資金、通過委托和購買服務(wù)等方式承擔(dān)未來該路段的養(yǎng)護管理支出——以G15為例，預(yù)計需要財政每年支出1.5～2億元用于養(yǎng)護管理（該部分支出在收費償債期是從采用通行費覆蓋的）。同時若到期路段存在未還清的債務(wù)本金，也需財政按照一定的還款計劃承擔(dān)剩余債務(wù)償還工作，將增加財政的支出壓力——同以G15為例，按照2015—2019年的年均還款情況，預(yù)計至2022年到期時G15將還剩余10億元左右的債務(wù)本金未還清。

此外，四條還貸路項目分別在不同年份到期終止收費，均要分別開展撤站、委托等流程。

2.2 “適當(dāng)延長收費期限”策略

“適當(dāng)延長收費期限”處理策略有助于上海全部還貸路整體債務(wù)的償還和債務(wù)風(fēng)險防范、減輕財政負(fù)擔(dān)；同時，維持一個較為穩(wěn)定的政府還貸路體系，有利于擴寬未來增量項目的融資渠道，新增高速公路可采用發(fā)行專項債的方式繼續(xù)作為政府收費還債公路納入該統(tǒng)貸統(tǒng)還體系。

特別是當(dāng)前正處于新舊《收費公路管理條例》轉(zhuǎn)換的過渡期，通過合法合規(guī)手段延長收費期限，有利于減少未來政策不確定性帶來的影響。當(dāng)前新《收費公路管理條例》已經(jīng)修訂多輪正在醞釀出臺，其中最近一版的征求意見稿提出了政府還貸路到期后可“按照滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標(biāo)準(zhǔn)，實行養(yǎng)護管理收費”，即在償債期后，依然依據(jù)使用者付費原則、利用通行費來覆蓋養(yǎng)護管理支出，這也是未來政策環(huán)境下政府還貸路體系的一種可能。若上海采用“到期即停止收費”處理策略，則已停止收費的路段將再也無法納入還貸路體系進行養(yǎng)護收費。

但要注意的是，延長收費期限或?qū)⒁欢ǔ潭壬显黾拥貐^(qū)物流成本，需要做好信息公開以及社會輿情的監(jiān)控和引導(dǎo)。

3 政府還貸路延期處理的實施路徑

對路段延期的處理方式有三種，一是進行改擴建，即根據(jù)改擴建形成的新增債務(wù)規(guī)模，按照收費償還貸款（債務(wù)）的原則重新核定并延長單條路段的償債期限；二是統(tǒng)貸統(tǒng)還，即明確本區(qū)內(nèi)政府還貸公路為統(tǒng)貸統(tǒng)還，按照全部還貸路償還完貸款即停止收費的原則重新核定并延長期限；三是轉(zhuǎn)經(jīng)營性公路，即將政府還貸公路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營性公路，按照收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定，可申請延期不超過5 a[4]。

3.1 政府還貸路改擴建方面

目前，G15嘉金已經(jīng)啟動改擴建前期工作。據(jù)初步排摸，剩余三條高速公路均有一定的改擴建需求，如S32浦東地面段抬升、S26出省段拓寬、G40增加崇明匝道等。因此，可通過改擴建的方式適當(dāng)延長期限。需要注意的是，改擴建需把握收費期到期前的窗口期，盡快立項開展前期工作，并處理好開展新一輪的資本金籌措和債務(wù)融資等問題。

3.2 政府還貸路開展統(tǒng)貸統(tǒng)還方面

2004年《收費公路管理條例》、2011年《關(guān)于開展收費公路專項清理工作的通知》以及2019年《收費公路管理條例（修訂征求意見稿）》中均允許政府收費公路（即原來的還貸路）采用統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式核定收費期限，還清行政區(qū)域內(nèi)所有債務(wù)后再開展養(yǎng)護管理。在各省實操中，將政府還貸路納入統(tǒng)貸統(tǒng)也是我國收費公路行業(yè)解決還貸路到期后債務(wù)問題的重要途徑。

若采用統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式進行延期，建議在G15嘉金段到期前由市政府發(fā)文明確G15等政府還貸路按照統(tǒng)貸統(tǒng)還原則重新核算收費期限。按照2020年末上海政府還貸高速債務(wù)余額和償還情況進行匡算，預(yù)計將收費期限延長至2026年即可完成當(dāng)前4條政府還貸路的全部債務(wù)償還工作，實際延長期限需根據(jù)分路段的貸款合同進一步精確計算。

3.3 政府還貸路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營性公路的處理策略分析

根據(jù)《收費公路管理條例》《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》等法律法規(guī)，政府還貸路可以在滿足一定條件時將收費權(quán)益進行轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)性成經(jīng)營性公路。近年來地方政府舉債不斷規(guī)范，將政府還貸路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營性公路是部分省區(qū)解決還貸路貸款本金無法通過借新還舊償還問題、以及后續(xù)新增項目融資難問題的主要方式。轉(zhuǎn)性后一方面可以申請不超過5 a的收費延期；同時可以將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，降低政府債務(wù)風(fēng)險；還可以增加運營主體企業(yè)的現(xiàn)金流，提升主體融資能力，支撐后續(xù)新增高速項目的資金籌措。將政府還貸路轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路有兩種方式，一是“逐條轉(zhuǎn)性”，即按照《收費公路管理條例》《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》等規(guī)定，將政府還貸路權(quán)益通過招投標(biāo)逐一轉(zhuǎn)讓至運營主體。二是“整體劃轉(zhuǎn)”，即由市政府主導(dǎo)并發(fā)文，將行政區(qū)內(nèi)全部政府還貸路一并轉(zhuǎn)讓至運營主體，這一過程通常還伴隨行業(yè)資產(chǎn)債務(wù)重組和相關(guān)單位的整合。

一是逐條轉(zhuǎn)性策略。上海市當(dāng)前4條政府還貸路均已超過了償債期限的2/3，按照《收費公路管理條例》，均不能直接轉(zhuǎn)讓收費權(quán)為經(jīng)營性公路，必須通過改擴建延長收費期限才能達成轉(zhuǎn)性的基本條件。

二是整體劃轉(zhuǎn)策略。2015年以來，山東、山西、吉林等省區(qū)已采用“整體劃轉(zhuǎn)”的方法將一攬子政府還貸路全都劃入特定運營主體并事實上完成轉(zhuǎn)性。采用這種方式能夠在相對較短的時間內(nèi)完成行業(yè)資產(chǎn)債務(wù)重組以及相關(guān)單位整合，實現(xiàn)行業(yè)債務(wù)風(fēng)險下降和融資能力提升，促進本區(qū)域高速公路行業(yè)規(guī)模效應(yīng)體現(xiàn)，此外還能做大做強本地區(qū)企業(yè)，強化運營主體在全國市場的競爭優(yōu)勢[5]。

但是整體劃轉(zhuǎn)的方式與條例和轉(zhuǎn)讓辦法存在一定沖突。2017年交通運輸部、國家發(fā)展改革委和財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真做好違規(guī)轉(zhuǎn)讓收費公路權(quán)益整改工作的通知》（交財審發(fā)〔2017〕375號），其中明確“對以整體劃轉(zhuǎn)方式劃轉(zhuǎn)到省級交通融資平臺公司的，省級交通運輸主管部門要提請省級人民政府做出決定，依法依規(guī)處置收費公路存量債務(wù)，明確國有資產(chǎn)保值增值具體措施……”。

因此，若采用整體劃轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)性，需要由市政府推動，統(tǒng)籌做好相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)工作，達成各方統(tǒng)一認(rèn)識形成合力。

4 結(jié)論與建議

面對現(xiàn)有4條政府還貸高速公路陸續(xù)將面臨收費期到期的問題，到期處理策略的選擇將直接影響到政府債務(wù)余額、收費效益，針對前文所提到政府還貸路延期處理的實施路徑，以及未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險，提出兩條對策建議：

4.1 建議采取適當(dāng)延長收費策略

雖然“到期即停止收費”可以在一定程度上降低社會物流成本，也利于控制社會輿情。但是將造成期路段的養(yǎng)護管理支出將存在大量缺口，將增加財政的支出壓力。同時，考慮到增強未來增量項目的融資能力。因此，從債務(wù)風(fēng)險防范、減輕財政負(fù)擔(dān)、增強融資能力的角度，建議采取適當(dāng)延長收費策略。

4.2 建議采用政府還貸路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營性公路的策略

通過上文分析，將政府還貸路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營性公路作為解決還貸路貸款本金無法通過借新還舊償還問題以及后續(xù)新增項目融資問題的主要方式。結(jié)合上海市現(xiàn)有的高速公路情況，統(tǒng)一由一個主體進行運營管理，實現(xiàn)專營，將促進規(guī)模效益形成，提升服務(wù)質(zhì)量，轉(zhuǎn)性后也將帶來減少政府債務(wù)體量，降低政府債務(wù)風(fēng)險、增加運營主體企業(yè)的現(xiàn)金流，提升主體融資能力等優(yōu)勢。但采用該方式需要相關(guān)政策支持推動，需盡快修訂出臺新的《收費公路管理條例》，對政府還貸路轉(zhuǎn)性、統(tǒng)借統(tǒng)還、收費公路償債期限等等核心關(guān)鍵制度作出詳細(xì)規(guī)定，降低地方政府決策的不確定性，保障某直轄市高速公路可持續(xù)發(fā)展。