財會監(jiān)督視角下完善事業(yè)單位全面預(yù)算管理的探討

張林 （高級會計師） （當(dāng)代中國與世界研究院 北京 100037）

事業(yè)單位的財會監(jiān)督是國家治理體系的重要組成部分。目前我國財政面臨減收增支的壓力，事業(yè)單位需要強(qiáng)化成本管控、優(yōu)化資源配置。預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部運行治理體系的重要組成部分，是完善事業(yè)單位管理規(guī)范性、提升事業(yè)單位資金使用效益、優(yōu)化事業(yè)單位資源配置的有效抓手。因此，加強(qiáng)財會監(jiān)督、完善預(yù)算管理被賦予了更重要的意義，本文基于財會監(jiān)督視角，結(jié)合我國全面預(yù)算管理發(fā)展現(xiàn)狀分析了事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題并就預(yù)算管理完善提出了建議。

一、全面預(yù)算管理的內(nèi)涵、政策及實踐

（一）全面預(yù)算管理的內(nèi)涵

事業(yè)單位的全面預(yù)算管理，是在單位的戰(zhàn)略目標(biāo)引領(lǐng)和中長期發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)下，對事業(yè)單位的各類業(yè)務(wù)活動以財務(wù)指標(biāo)的形式進(jìn)行系統(tǒng)、全面的規(guī)劃，同時，對各類業(yè)務(wù)活動的整體進(jìn)程進(jìn)行全項目周期監(jiān)控和管理，將實際執(zhí)行進(jìn)度與設(shè)定預(yù)算指標(biāo)、績效目標(biāo)之間進(jìn)行對比分析，指導(dǎo)事業(yè)單位的運行與發(fā)展，以幫助單位管理層提升管理能力、最大程度上實現(xiàn)中長期發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)。全面預(yù)算管理是事業(yè)單位實現(xiàn)現(xiàn)代化管理的重要抓手，是實現(xiàn)中長期發(fā)展規(guī)劃的基準(zhǔn)和參照，是單位決策層領(lǐng)導(dǎo)和治理能力的直接體現(xiàn)，是對單位運營發(fā)展情況進(jìn)行績效考評的重要標(biāo)準(zhǔn)。事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理，一方面能促使其內(nèi)部管理向著科學(xué)、合理、健康的方向發(fā)展，提高事業(yè)單位的治理水平和運行效率；另一方面能使單位的業(yè)務(wù)活動與財會工作有機(jī)結(jié)合，讓預(yù)算真正成為財會核算的直接依據(jù)和財會監(jiān)督的主要內(nèi)容，為實現(xiàn)單位資源的優(yōu)化配置和事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)提供保障。

（二）全面預(yù)算管理的政策指引

2017年9月至2018年6月，財政部先后印發(fā)《管理會計應(yīng)用指引第200 號》至《管理會計應(yīng)用指引第204 號》，詳細(xì)介紹了預(yù)算管理、滾動預(yù)算、零基預(yù)算、彈性預(yù)算和作業(yè)預(yù)算的原則及方法；2018年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》；2019年7月至2020年2月，財政部先后印發(fā)了《中央部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》和《項目支出績效評價管理辦法》等一系列規(guī)范和完善預(yù)算績效管理的辦法。以上舉措為事業(yè)單位預(yù)算管理提供了詳細(xì)權(quán)威的制度依據(jù)和具體全面的方法指引，對促進(jìn)事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理工作、提升預(yù)算管理水平、實現(xiàn)中長期發(fā)展規(guī)劃提供了頂層設(shè)計和制度依據(jù)。

（三）全面預(yù)算管理的實踐

我國預(yù)算管理的發(fā)展過程經(jīng)歷了從政府大力推動到市場競爭條件下企事業(yè)單位的主動參與、創(chuàng)新及應(yīng)用等階段，目前預(yù)算管理的會計改革與創(chuàng)新成為了熱潮，各類企事業(yè)單位也積極地進(jìn)行了探索與嘗試。海爾集團(tuán)鼓勵員工發(fā)揮自己的創(chuàng)造力，通過創(chuàng)新預(yù)算管理方法為企業(yè)提供新的利潤增長點（馮巧根，2018）。福建省某市自2015年起不斷修訂財政支出績效評價管理辦法，確定全面實施預(yù)算績效管理的時間表和路線圖，對所構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系進(jìn)行了詳細(xì)闡釋（張麗芳，2021）。中國水產(chǎn)科學(xué)研究院南海水產(chǎn)研究所開發(fā)應(yīng)用預(yù)算報銷一體化系統(tǒng)實現(xiàn)了預(yù)算管理智能化轉(zhuǎn)型的第一步，并探索通過增強(qiáng)信息識別和提取功能、提升信息處理和存儲能力、深化業(yè)財融合、提高預(yù)算分析能力促進(jìn)預(yù)算管理向全面智能化轉(zhuǎn)型（鄒雨洋，2021）。這些有益的創(chuàng)新變革與實踐為事業(yè)單位完善全面預(yù)算管理提供了借鑒和參考。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）全面預(yù)算管理機(jī)制不健全

全面預(yù)算管理是一項全面性、系統(tǒng)性、綜合性的工作，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營目標(biāo)、運作計劃、全面預(yù)算編制、全面預(yù)算監(jiān)控、全面預(yù)算調(diào)整和全面預(yù)算績效考核等流程（孫芹，2022），具有業(yè)務(wù)活動全覆蓋、跨部門協(xié)作、前瞻性預(yù)估、長遠(yuǎn)性規(guī)劃等特點，實務(wù)中，事業(yè)單位因編制、體制、機(jī)制等原因出現(xiàn)各種預(yù)算管理落后及預(yù)算監(jiān)控不能有效發(fā)揮作用的問題。

首先，預(yù)算管理權(quán)責(zé)劃分不清導(dǎo)致預(yù)算管理工作機(jī)制不健全。一是由于預(yù)算的編制考核和監(jiān)管以資金流為主線，單位往往會直接分派財務(wù)部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理，財務(wù)部門囿于權(quán)力限制，難以有效推動建立跨部門協(xié)作機(jī)制，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行部門缺位。二是根據(jù)“誰申請，誰編制”和“誰支出，誰負(fù)責(zé)”的預(yù)算管理原則，由預(yù)算執(zhí)行部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制與考核，導(dǎo)致在預(yù)算審核和監(jiān)管環(huán)節(jié)財務(wù)部門缺位。三是預(yù)算執(zhí)行授權(quán)審批制度流于形式，預(yù)算調(diào)整審批缺乏監(jiān)管、約束機(jī)制，預(yù)算指標(biāo)的調(diào)整剛性約束不足，缺乏健全有效的預(yù)算分析、反饋、報告和監(jiān)督體系等。

其次，已經(jīng)建立的工作機(jī)制未能及時更新。一是管理制度老舊。事業(yè)單位一般具有業(yè)務(wù)性質(zhì)單一、資金預(yù)算恒定的特點，受傳統(tǒng)觀念束縛較多，自我更新能力欠缺，如疏于檢查修訂已有的制度，編制預(yù)算直接套用以前年度數(shù)據(jù)和指標(biāo)，從而導(dǎo)致預(yù)算缺乏借鑒反饋和動態(tài)調(diào)整，進(jìn)而出現(xiàn)不能對預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行有效考核、無法落實預(yù)算責(zé)任等一系列問題。二是預(yù)算編制人員缺乏學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，人員缺乏輪崗和對新政策新要求的培訓(xùn)，缺乏預(yù)算監(jiān)督意識及全流程預(yù)算管理概念和認(rèn)知，完成的預(yù)算編制工作不能滿足新的政策要求，預(yù)算指標(biāo)不具科學(xué)性和可操作性，容易掣肘單位事業(yè)發(fā)展。

最后，重視程度不夠?qū)е乱呀?jīng)建立的工作機(jī)制流于形式。一是“重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行”，預(yù)算編制是對上對外申報資金的必要流程，在單位內(nèi)部受重視程度較高，而預(yù)算執(zhí)行和績效考核一般受關(guān)注較少，且由于受單位內(nèi)部溝通不足、信息不對稱、業(yè)財融合度低等限制，導(dǎo)致對預(yù)算執(zhí)行缺乏有效管理。二是重視對預(yù)算目標(biāo)完成情況的考核，缺乏對預(yù)算執(zhí)行過程中科學(xué)性、合理性的考核，可能會產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行過程中的問題和風(fēng)險。三是輕視預(yù)算管理的考核內(nèi)容、考核獎懲制度的落實。考核獎懲機(jī)制落不到實處，考核方法不適用，考核過程、考核結(jié)果不能做到公開、公平，考核結(jié)果缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管和應(yīng)用，致使預(yù)算管理體系的全面實施不能發(fā)揮效用。

（二）預(yù)算績效評價考核體系缺乏科學(xué)性

預(yù)算考核指標(biāo)是連接不同部門和連接過程管理與結(jié)果管理的橋梁。財政部印發(fā)的《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》從財政預(yù)算、項目支出和部門整體支出角度均提供了指標(biāo)體系框架，為規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算績效評價工作、推進(jìn)預(yù)算績效管理提供了標(biāo)準(zhǔn)化和權(quán)威性的參考。多數(shù)事業(yè)單位對預(yù)算績效評價考核僅停留在績效指標(biāo)設(shè)定層面，根據(jù)其社會性、公益性的職能定位和業(yè)務(wù)類型，框架中所適用的指標(biāo)并不多，構(gòu)建的部分指標(biāo)缺乏科學(xué)性和可操作性。一是指標(biāo)設(shè)定寬泛化、形式化、表面化。未根據(jù)單位中長期規(guī)劃、實際業(yè)務(wù)情況和成本效益原則設(shè)定績效指標(biāo)，并且對預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)定缺乏科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性、可行性的審核，預(yù)算指標(biāo)選定片面地停留在業(yè)務(wù)執(zhí)行層面，未深入挖掘業(yè)務(wù)背后潛在的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等指標(biāo)。二是指標(biāo)選取階段缺乏科學(xué)性和可行性，很多事業(yè)單位能夠主動進(jìn)行全面預(yù)算績效評價考核體系的構(gòu)建，但其考核指標(biāo)的選定停留在依靠財務(wù)部門歷史數(shù)據(jù)和編制人員經(jīng)驗為主的階段，并未引入其他單位、其他部門尤其是第三方評價機(jī)構(gòu)參與其中，這使得績效指標(biāo)的建立缺乏科學(xué)性和可行性，業(yè)務(wù)部門在不切合實際的績效指標(biāo)指導(dǎo)下執(zhí)行預(yù)算較為困難，并導(dǎo)致全面預(yù)算管理考核難度大大增加，事業(yè)單位資源優(yōu)化配置的功能也受到影響。三是缺乏考核全流程設(shè)計和執(zhí)行約束力，事業(yè)單位預(yù)算績效管理較為重視指標(biāo)設(shè)定與考核，缺乏考核體系的設(shè)計和績效管理批復(fù)、中期監(jiān)控、期末自評和績效再評的全流程閉環(huán)設(shè)計，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算績效考核的科學(xué)性和可操作性無法得到保障，不僅不能提升單位管理能力和效率，還會導(dǎo)致單位事業(yè)發(fā)展受阻。

（三）全面預(yù)算管理信息化建設(shè)滯后

全面預(yù)算管理需要事業(yè)單位各部門協(xié)同配合，需要預(yù)算、資金、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、人事、內(nèi)控等信息有效銜接，需要及時的信息反饋來反映預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及預(yù)算監(jiān)管與考核情況。事業(yè)單位囿于規(guī)模小、員工少、經(jīng)費不足、業(yè)務(wù)活動差異明顯等特點，信息化建設(shè)普遍局限于預(yù)算管理系統(tǒng)、賬務(wù)核算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、人力資源系統(tǒng)等，未能形成互聯(lián)互通、有效對接的信息化系統(tǒng)，這種局限性也是導(dǎo)致全面預(yù)算管理滯后的原因之一。首先，信息化滯后導(dǎo)致預(yù)算管理與監(jiān)督成本提升。如果預(yù)算管理信息化系統(tǒng)不健全，事業(yè)單位仍處在人工編制預(yù)算、核算預(yù)算進(jìn)程與差異率、傳遞預(yù)算執(zhí)行信息階段，不僅會產(chǎn)生大量人工成本，還不利于信息的整合和利用。其次，預(yù)算管理與監(jiān)督缺少渠道。現(xiàn)代化的監(jiān)管理念提倡全鏈條、全過程、全覆蓋的管理，單位各項業(yè)務(wù)活動發(fā)生時點均是全面預(yù)算管理監(jiān)督的最佳時點，各單項管理信息系統(tǒng)有缺失或斷點均會造成預(yù)算管理與監(jiān)督缺乏及時有效的監(jiān)督渠道，使得單位在接受和處理信息時處于監(jiān)管空白點或出現(xiàn)監(jiān)管滯后的情況，進(jìn)而導(dǎo)致增加監(jiān)管成本甚至監(jiān)管缺位。最后，失去預(yù)算管理與監(jiān)督的價值和意義。真實準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和公開及時的信息是監(jiān)管的重要內(nèi)容，各信息系統(tǒng)不聯(lián)動、不對接，勢必導(dǎo)致數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性和時效性比較差，滯后的數(shù)據(jù)信息不僅會拖延單位資金使用和資源配置的效率，還會導(dǎo)致監(jiān)管價值的喪失。

（四）全面預(yù)算管理人才匱乏

事業(yè)單位全面預(yù)算管理的一個難點在于缺乏專業(yè)強(qiáng)、業(yè)務(wù)精的綜合性素質(zhì)人才。全面預(yù)算管理需要單位各部門同步參與、通力協(xié)作，從預(yù)算指標(biāo)體系建立、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整到考核與分析需要依靠單位全體員工，需要財務(wù)知識和預(yù)算知識，更需要與單位戰(zhàn)略目標(biāo)、中長期發(fā)展規(guī)劃、業(yè)務(wù)活動和信息系統(tǒng)、操作技術(shù)相結(jié)合。事業(yè)單位的預(yù)算管理工作，主要還是依靠財務(wù)人員或者預(yù)算專員，導(dǎo)致預(yù)算工作流于形式，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格、不規(guī)范，決算真實性、完整性、準(zhǔn)確性較差等問題普遍存在（楊瑞金，2021）。此外，信息化時代，事業(yè)單位運用信息化手段將資金核算數(shù)據(jù)、資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)活動進(jìn)度和預(yù)算執(zhí)行信息等整合到單一平臺，需要員工具備駕馭先進(jìn)技術(shù)、海量數(shù)據(jù)分析、知識整合利用等綜合能力，對參與預(yù)算管理的員工提出了新的要求。

三、財會監(jiān)督視角下完善全面預(yù)算管理的建議

（一）堅持黨建引領(lǐng)，健全工作機(jī)制

2020年4月30日印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中央和國家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位黨的建設(shè)的意見》要求加強(qiáng)黨對事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)。事業(yè)單位預(yù)算管理工作要提高政治站位，引入財會監(jiān)督理念，從思想認(rèn)識層面加強(qiáng)對全面預(yù)算管理工作的重視程度，以黨建引領(lǐng)全面預(yù)算管理和財會監(jiān)督工作，促進(jìn)全面預(yù)算管理工作落到實處、取得實效。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)職能定位和戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃制定年度發(fā)展目標(biāo)、年度預(yù)算計劃及實施方案的動態(tài)工作流程，明確單位各部門、各崗位工作職責(zé)和權(quán)限，梳理單位授權(quán)審批流程和監(jiān)督管理流程中的風(fēng)險點，完善預(yù)算管理制度、流程和工作機(jī)制，選用適用的預(yù)算管理理論、方法、案例，建立預(yù)算管理決策議事機(jī)制、集體決策機(jī)制、實時跟蹤定期考核隨時糾偏的執(zhí)行管理機(jī)制以及評估考核機(jī)制，保障預(yù)算管理效果的實現(xiàn)和預(yù)算監(jiān)管價值的實現(xiàn)。

（二）建構(gòu)指標(biāo)體系，完善考核管理

預(yù)算績效評價是預(yù)算績效管理的重要方面，需要采用科學(xué)合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系和評價方法，對預(yù)算的編制、執(zhí)行、結(jié)果和應(yīng)用等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行評價，以保證績效評價結(jié)果的客觀和公正（牟林娜，2022）。預(yù)算績效考核指標(biāo)體系是檢驗預(yù)算編制科學(xué)性、執(zhí)行合規(guī)性、監(jiān)控有效性的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，指標(biāo)體系設(shè)定的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性是檢驗預(yù)算管理與監(jiān)督效果的關(guān)鍵影響因素。一方面，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)建立的動態(tài)工作流程將年度預(yù)算計劃分解細(xì)化量化成切實可操作、可衡量、可考核的預(yù)算指標(biāo)，預(yù)算指標(biāo)體系應(yīng)由各部門共商共建，必要時引入外界專家或第三方機(jī)構(gòu)優(yōu)化，最終匯總確定科學(xué)、合理、可操作、可考核的預(yù)算指標(biāo)體系。另一方面，單位要完善預(yù)算績效考核評價管理，建立內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察和預(yù)算監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制，通過專項審計和不定期檢查對預(yù)算管理效果進(jìn)行評估，落實預(yù)算績效評價結(jié)果的獎懲制度，將預(yù)算管理考核結(jié)果與員工績效考核有效結(jié)合，以績效激勵保障預(yù)算績效評價管理的落實。

（三）重視技術(shù)建設(shè)，推動實時監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云端技術(shù)等新興技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展成為趨勢，各行各業(yè)都在探索技術(shù)賦能的實現(xiàn)路徑，事業(yè)單位的管理層也要順應(yīng)科技發(fā)展潮流，積極主動優(yōu)化信息系統(tǒng)建設(shè)，推動預(yù)算管理與財會監(jiān)督線上化、實時化、一體化、智能化。首先，摒棄傳統(tǒng)落后的線下預(yù)算管理與財務(wù)數(shù)據(jù)采集模式，簡化對接流程，提高工作效率，釋放更多勞動力從事預(yù)算分析、管理與監(jiān)督工作，有效壓減內(nèi)部運營成本，更好地發(fā)揮預(yù)算管理和財會監(jiān)督職能。其次，運用新技術(shù)積極構(gòu)建一體化、全鏈條、全流程內(nèi)部預(yù)算管理平臺，嵌套單位的中長期發(fā)展規(guī)劃和年度預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，建立實時聯(lián)動、信息共享、進(jìn)度可查的內(nèi)部信息管理模式，減少內(nèi)部溝通成本，整合無效資源、優(yōu)化資源配置。最后，管理層要重視并挖掘信息技術(shù)在全面預(yù)算管理和財會監(jiān)督管理中的優(yōu)勢，探索信息技術(shù)在提升預(yù)算管理能力、實現(xiàn)監(jiān)管效果方面的個性化應(yīng)用，充分發(fā)揮信息化手段在風(fēng)險防范和實時監(jiān)管方面的重要作用。

（四）加強(qiáng)員工培訓(xùn)，提升綜合素質(zhì)

事業(yè)單位人員流動性較小，輪崗實現(xiàn)難度大，在經(jīng)濟(jì)體制深化改革的背景下，事業(yè)單位應(yīng)注意加強(qiáng)員工培訓(xùn)，提高預(yù)算管理參與人員的整體思維和監(jiān)督理念，豐富其崗位專業(yè)知識和預(yù)算管理知識，提升其綜合分析管理能力，以確保全面預(yù)算管理框架下的預(yù)算管理工作落到實處。首先，事業(yè)單位應(yīng)將參與預(yù)算管理工作的財會人員和業(yè)務(wù)人員的綜合素質(zhì)培養(yǎng)與建設(shè)作為一種前置性和持續(xù)性的工作，開展專題財會監(jiān)督和預(yù)算管理的培訓(xùn)，為全面預(yù)算管理和財會監(jiān)督的有效融合提供堅實的人力支持。其次，信息化智能化時代背景下，事業(yè)單位要挖掘智能化管理手段的優(yōu)勢，強(qiáng)化對員工工作模式和工作流程的引導(dǎo)和培訓(xùn)，提升財會監(jiān)督機(jī)制的覆蓋范圍，提高內(nèi)部監(jiān)管層面的技術(shù)賦能效果和技術(shù)管理效率。最后，事業(yè)單位要注重復(fù)合型高素質(zhì)人才隊伍建設(shè)工作，不斷提升系統(tǒng)思維能力，及時更新現(xiàn)代化治理和監(jiān)管理念，學(xué)習(xí)運用智能化管理手段，推動事業(yè)單位發(fā)展提質(zhì)增效。