績效管理導(dǎo)向的部門整體支出績效評價(jià)核心指標(biāo)體系優(yōu)化研究

姚 敏

內(nèi)容提要：我國部門整體支出績效評價(jià)以政策頂層設(shè)計(jì)為起點(diǎn)在省級層面逐步推開，構(gòu)筑起了部門整體資源配置的績效約束機(jī)制，有力推動了部門預(yù)算管理能力和資源配置效率的提升。但從發(fā)展視角看，由于基本沿襲項(xiàng)目績效評價(jià)的模式，對部門績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系的內(nèi)涵、規(guī)律及作用機(jī)制缺乏理論上的認(rèn)識，一些問題的存在導(dǎo)致部門整體支出績效評價(jià)效能還難以滿足財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)要求。本文立足績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的理論認(rèn)識，分析部門整體支出績效評價(jià)地方實(shí)踐做法、成效及存在問題，闡釋了廣東優(yōu)化部門整體核心績效指標(biāo)體系的思路和措施，期望為完善我國部門整體支出績效評價(jià)核心指標(biāo)體系提供參考。

整體性績效評價(jià)是績效評價(jià)發(fā)展的方向。項(xiàng)目績效管理關(guān)注單個(gè)項(xiàng)目的產(chǎn)出與效果，但因“合成謬誤”效應(yīng)，整體效果未必很好。因此，從項(xiàng)目績效評價(jià)升級到部門整體支出績效評價(jià)的效用更突出。自2011年我國試點(diǎn)部門整體支出績效評價(jià)工作以來，地方大力推動改革，使其與項(xiàng)目績效評價(jià)一起，共同筑起政府支出績效約束堤壩。但脫胎于項(xiàng)目績效評價(jià)的部門整體支出評價(jià)產(chǎn)生的實(shí)效與預(yù)期相比卻差距甚大，本文認(rèn)為其中既有理論認(rèn)識的原因，也有實(shí)踐操作的緣由。面對社會各界的期望，如何通過優(yōu)化核心指標(biāo)體系來提升部門整體支出績效評價(jià)工作實(shí)效，在經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政收入增速放緩背景下，既是全面實(shí)施績效管理的重要內(nèi)容，更是預(yù)算管理現(xiàn)代化的重要要求。本文立足績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的理論認(rèn)識，分析部門整體支出績效評價(jià)地方實(shí)踐做法、成效及存在問題，闡釋了廣東優(yōu)化部門整體核心績效指標(biāo)體系的思路和措施，期望為完善我國部門整體支出績效評價(jià)核心指標(biāo)體系提供參考。

一、部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的理論分析

從實(shí)踐看，績效目標(biāo)設(shè)定、績效指標(biāo)選擇、賦值和考核打分是績效評價(jià)的核心內(nèi)容。由于我國績效評價(jià)的實(shí)踐先于理論，對于績效目標(biāo)、績效指標(biāo)等的內(nèi)涵及規(guī)律還缺乏系統(tǒng)深入的認(rèn)識，部門整體支出績效評價(jià)還存在很多問題需要解決，需要從理論上準(zhǔn)確認(rèn)識績效評價(jià)各要素的內(nèi)涵及其關(guān)系。

（一）績效目標(biāo)和績效指標(biāo)內(nèi)涵之辨析

1.目標(biāo)和指標(biāo)

目標(biāo)是主體對活動預(yù)期結(jié)果形成的一種主觀意識形態(tài)，具有指明方向、激勵和為決策提供標(biāo)準(zhǔn)等多重作用，體現(xiàn)了主體的利益追求。指標(biāo)是說明事物數(shù)量特征的概念，一般由名稱和數(shù)值兩部分組成，是事物質(zhì)的規(guī)定性和量的規(guī)定性相結(jié)合的綜合體。目標(biāo)和指標(biāo)之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，兩者都是主體實(shí)踐中對事物的度量，為主體更好地開展活動提供反饋和印證。目標(biāo)度量的是主體行為的方向、預(yù)期結(jié)果和利益，指標(biāo)度量的是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的事項(xiàng)的發(fā)展變化。這個(gè)事項(xiàng)是根據(jù)主體目標(biāo)轉(zhuǎn)化的方案和行動。因此，指標(biāo)不是目標(biāo)的簡單分解，其邏輯關(guān)系為“目標(biāo)設(shè)立—活動事項(xiàng)—指標(biāo)度量—活動優(yōu)化調(diào)整—目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的循環(huán)鏈條。

主體因生存發(fā)展需要必然產(chǎn)生目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，就需要認(rèn)識和利用各種事物來滿足自己的需要，這就需要用到指標(biāo)等中介工具。實(shí)踐中，每個(gè)人均會根據(jù)自己的目標(biāo)選擇指標(biāo)去評估和判斷客觀事物與自己的行為，從而盡可能實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。因此，目標(biāo)抑或指標(biāo)，指向的是具體的事物，關(guān)乎的是主體的利益，服務(wù)于主體更好生存與發(fā)展的終極目的。

2.績效目標(biāo)和績效指標(biāo)

績效目標(biāo)，即主體未來想要實(shí)現(xiàn)的績效結(jié)果，績效指標(biāo)就是關(guān)于績效的指標(biāo)?？梢?，績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的內(nèi)涵決定于績效，本文認(rèn)為績效的實(shí)現(xiàn)是主體基于一定的環(huán)境和條件，通過計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等行為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而獲取利益的全過程，其不是一個(gè)點(diǎn)，而是一個(gè)系統(tǒng)；不是單一的結(jié)果和目標(biāo)，而是起點(diǎn)—過程—結(jié)果全過程以實(shí)現(xiàn)主體利益的統(tǒng)一。主體總希望自己生存發(fā)展會更好，這個(gè)預(yù)期就是績效目標(biāo)；實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)意味著主體必須將每一件事、事情的每一環(huán)節(jié)都做得符合規(guī)律、富有技術(shù)含量和采用最科學(xué)的管理，而衡量這種狀態(tài)下的主體的行為和事物發(fā)展變化的指標(biāo)就是績效指標(biāo)。

（二）績效目標(biāo)、績效指標(biāo)與績效管理

績效源于主體合規(guī)律和合意的實(shí)踐而非評價(jià)，主體開展評價(jià)的目的也是為了自己更好的選擇和更有效的行動，僅有評價(jià)無行動，績效不可能憑空產(chǎn)生?？冃Ч芾砭褪锹鋵?shí)主體的責(zé)任，激發(fā)其能動性，使其更有效率地行動，而這就離不開績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的運(yùn)用。

1.績效目標(biāo)充分反映財(cái)政支出目的，以績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)確保財(cái)政支出績效的實(shí)現(xiàn)

績效中，“績”是過程和手段，反映主體做了什么事，花了多少錢，成本高低；“效”是結(jié)果和目的，反映主體的行為對于主體需要的滿足程度，實(shí)現(xiàn)的利益越大，花費(fèi)越少，所得越多，績效就越好?？冃繕?biāo)首先應(yīng)充分反映主體對績效的追求，落實(shí)到財(cái)政支出，重要的目標(biāo)是為社會公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。因此，在設(shè)置部門整體支出目標(biāo)時(shí)，要根據(jù)部門職責(zé)，將提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量要求內(nèi)置為部門年度績效目標(biāo)，并將年度績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為年度工作事項(xiàng)，進(jìn)而測算出所需要的資源配置。經(jīng)過這樣的邏輯轉(zhuǎn)換，績效目標(biāo)就充分反映了部門整體支出績效，經(jīng)過努力，部門整體支出績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)也就意味著財(cái)政支出績效的實(shí)現(xiàn)。

2.績效指標(biāo)充分反映財(cái)政支出的目標(biāo)，以績效指標(biāo)評價(jià)及其結(jié)果運(yùn)用確?？冃繕?biāo)實(shí)現(xiàn)

績效指標(biāo)要反映“績”和“效”，關(guān)鍵在于通過績效指標(biāo)來準(zhǔn)確反映和跟蹤落實(shí)績效的規(guī)劃和方案的進(jìn)展、變化，在此基礎(chǔ)上動態(tài)評價(jià)事項(xiàng)是否朝著績效目標(biāo)的方向前進(jìn)。如有偏離應(yīng)迅速找到問題及改進(jìn)措施，為加強(qiáng)行為管理和財(cái)政資金配置提供依據(jù)。在這樣的管理邏輯和鏈條下，績效指標(biāo)的評價(jià)及其結(jié)果運(yùn)用將有效確?？冃繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）績效評價(jià)核心指標(biāo)體系與績效管理

核心指標(biāo)即關(guān)鍵指標(biāo)。能夠反映與主體目的相關(guān)的主要矛盾和矛盾的主要方面的指標(biāo)就是核心指標(biāo)，其根本特征表現(xiàn)為相關(guān)性、重要性、可靠性和可及性等，這一簇核心指標(biāo)組成的有機(jī)整體就是核心指標(biāo)體系。政府是個(gè)大系統(tǒng)，每一個(gè)職能部門就是一個(gè)小系統(tǒng)。在開展部門整體支出績效管理時(shí)，同樣要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，按照相關(guān)性、重要性、可靠性和可及性等特征來設(shè)定部門核心指標(biāo)體系，這樣既能準(zhǔn)確反映部門資金支出績效目標(biāo)的設(shè)定、實(shí)施與執(zhí)行過程的績效進(jìn)度，為部門加強(qiáng)績效管理提供參考和依據(jù)，又不至于過于復(fù)雜，能夠成為部門績效管理的有效工具。

二、部門整體支出績效評價(jià)核心指標(biāo)建設(shè)的地方實(shí)踐

（一）地方部門整體支出績效評價(jià)實(shí)踐

1.從發(fā)展模式看，以頂層設(shè)計(jì)自上而下推動模式為主

我國部門整體支出績效評價(jià)源于2011年財(cái)政部出臺的《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號）；2013年財(cái)政部出臺《預(yù)算績效考評評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號），將績效評價(jià)內(nèi)容設(shè)定為投入、過程、產(chǎn)出和效果等4個(gè)方面，共28個(gè)指標(biāo)；2018年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，將部門預(yù)算整體績效界定為“從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果”，提出了部門整體支出績效評價(jià)的頂層設(shè)計(jì)、基本框架和程序。

2.從改革進(jìn)程看，地方推進(jìn)整體支出績效評價(jià)工作進(jìn)度不一

截至目前，絕大部分省市已經(jīng)根據(jù)中央頂層設(shè)計(jì)框架制定了部門整體支出績效評價(jià)制度。例如，廣東省2015年出臺了《廣東省省級部門整體支出績效評價(jià)暫行辦法》，2016年選取6個(gè)省直部門率先開展了省級部門整體支出績效評價(jià)試點(diǎn)，2017年試點(diǎn)范圍擴(kuò)展至12個(gè)省直部門，至2018年部門整體支出績效評價(jià)工作已經(jīng)覆蓋所有省直部門。2018年，浙江省緊緊圍繞財(cái)政部績效管理新要求，提高財(cái)政資源配置效率，將績效理念和管理方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，結(jié)合浙江省管理實(shí)際，啟動部門整體績效預(yù)算改革。北京、海南、云南等省市出臺專項(xiàng)工作規(guī)定，較早建立部門整體支出績效評價(jià)制度，對評價(jià)主體和范圍、評價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)、評價(jià)程序和方法等進(jìn)行規(guī)范。

3.從改革實(shí)踐看，普遍實(shí)行財(cái)政主導(dǎo)、部門參與的方式

各地部門整體支出績效評價(jià)由財(cái)政部門制定績效評價(jià)制度和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，組織、指導(dǎo)、推行預(yù)算部門績效評價(jià)工作，審核預(yù)算部門績效評價(jià)報(bào)告，提出改進(jìn)預(yù)算支出管理意見并督促落實(shí)。職能部門具體實(shí)施本部門整體支出績效評價(jià)工作，向財(cái)政部門報(bào)送整體支出績效評價(jià)報(bào)告，落實(shí)財(cái)政部門反饋的評價(jià)意見和優(yōu)化改進(jìn)。例如，廣東省于2017年發(fā)布了修訂的《廣東省省級部門整體支出績效評價(jià)管理辦法》，明確省級部門和單位在年度預(yù)算執(zhí)行完畢后，要對年度整體績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行自我評價(jià)，評價(jià)范圍包括所有省級財(cái)政性資金，涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，重點(diǎn)考核績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，部門的履職情況，省委、省政府重點(diǎn)工作的完成情況以及部門工作受到表彰或批評問責(zé)的情況。

4.從技術(shù)指標(biāo)看，各地依據(jù)明確，因地制宜

各省市立足財(cái)政部2013年《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，細(xì)化制定個(gè)性指標(biāo)，形成了部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系。例如，江西、海南、上海、山東等省市對照財(cái)政部指標(biāo)體系框架調(diào)整優(yōu)化后構(gòu)建了本地部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系。廣東省將部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。共性指標(biāo)包括預(yù)算編制情況、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算使用效益三個(gè)方面的指標(biāo)。個(gè)性指標(biāo)則用于衡量預(yù)算部門（單位）工作的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益等?？冃гu價(jià)指標(biāo)體系包括3個(gè)一級指標(biāo)、10個(gè)二級指標(biāo)、21個(gè)三級指標(biāo)。

（二）部門整體支出績效評價(jià)改革成效

1.基于“投入—產(chǎn)出”原理的整體支出績效評價(jià)構(gòu)筑起了部門資源配置的績效約束機(jī)制

部門整體支出績效評價(jià)按“投入—產(chǎn)出”原理設(shè)置指標(biāo)體系，以投入、過程、產(chǎn)出、效果四個(gè)維度評價(jià)部門整體投入的效益、效率和效果，能夠整體上衡量和評判部門所消耗公共資源的績效，以此倒逼部門根據(jù)自身職責(zé)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)來優(yōu)化部門整體資源配置，強(qiáng)化項(xiàng)目投入管理，從而構(gòu)筑起部門整體資源配置的績效約束機(jī)制，推動部門在履職決策時(shí)能夠科學(xué)謀劃和自我約束，提升部門管理能力。

2.基于“預(yù)算編制—預(yù)算執(zhí)行—績效結(jié)果”鏈條的整體支出績效評價(jià)有力推動了部門預(yù)算管理能力提升

部門整體支出績效評價(jià)通過核心指標(biāo)體系的設(shè)置，提升部門預(yù)算編制的科學(xué)化水平，強(qiáng)化部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和約束，確保部門整體投入能夠產(chǎn)生最好的績效結(jié)果，從全過程管理上提升部門謀劃工作、落實(shí)工作的能力。目前多個(gè)省市已在部門整體支出績效管理辦法中明確將單位整體支出績效評價(jià)納入預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用范圍，并與下一年度預(yù)算安排掛鉤，形成預(yù)算管理的循環(huán)，此舉從制度上倒逼部門加強(qiáng)預(yù)算管理，提升預(yù)算能力。

3.基于“整體績效目標(biāo)—項(xiàng)目績效目標(biāo)—項(xiàng)目績效管理”格局的整體支出績效評價(jià)進(jìn)一步增強(qiáng)了項(xiàng)目績效評價(jià)工作效能

項(xiàng)目績效評價(jià)中，盡管財(cái)政部門注重加強(qiáng)對項(xiàng)目績效目標(biāo)的審核，但具體的項(xiàng)目跟部門的職能職責(zé)處于不同層次，且缺乏整體績效目標(biāo)到項(xiàng)目績效目標(biāo)的邏輯過渡，項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定的合理性判斷缺乏基準(zhǔn)，加上項(xiàng)目與項(xiàng)目間的績效目標(biāo)缺乏有機(jī)聯(lián)系，因而容易出現(xiàn)效果重疊或相互抵消現(xiàn)象，這極大影響了部門資源配置的效率。通過構(gòu)建“整體績效目標(biāo)—項(xiàng)目績效目標(biāo)—項(xiàng)目績效管理”格局的整體支出績效評價(jià)，部門職能職責(zé)跟年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和黨委政府的年度決策部署任務(wù)相對接，分解為項(xiàng)目的績效目標(biāo)，形成了“總—分”式的資源配置格局，從而將項(xiàng)目績效評價(jià)變成了實(shí)現(xiàn)部門整體支出績效的抓手和工具，同時(shí)也為提升項(xiàng)目績效提供了基準(zhǔn)和基礎(chǔ)。

三、部門整體支出績效評價(jià)核心指標(biāo)體系存在的問題及原因分析

盡管績效目標(biāo)申報(bào)和績效指標(biāo)體系建設(shè)是部門整體支出績效評價(jià)的關(guān)鍵，但從各地實(shí)踐看，績效指標(biāo)體系建設(shè)和運(yùn)用過程中還存在不少問題。

（一）績效目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)

部門整體支出績效評價(jià)實(shí)踐中，一般由部門提出績效目標(biāo)，財(cái)政部門組織第三方機(jī)構(gòu)及專家提出審核意見，部門單位根據(jù)審核意見進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。但在設(shè)定本部門績效目標(biāo)時(shí)，部門較少依據(jù)法定部門職責(zé)和年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和黨委政府決策部署賦予本部門的任務(wù)來合理設(shè)定績效目標(biāo)，大多是把最低的工作要求甚至無需努力就能完成的工作設(shè)定為績效目標(biāo)。有的部門直接將年度工作計(jì)劃作為績效目標(biāo)。根據(jù)前述理論分析，這樣設(shè)置的績效目標(biāo)并非真正的績效目標(biāo)，實(shí)際上只是一般的工作目標(biāo)，依據(jù)這樣的績效目標(biāo)來謀劃落實(shí)事項(xiàng)和設(shè)定績效指標(biāo)開展績效評價(jià)與績效管理根本不具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值，部門整體績效提升也就完全落空。

究其根本，有對績效目標(biāo)的認(rèn)識不清的原因，也有績效責(zé)任機(jī)制不健全的原因。如前文所述，績效目標(biāo)要充分反映部門財(cái)政支出的績效，才能作為部門履行法定職責(zé)、年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和黨委政府決策部署賦予本部門任務(wù)的合適目標(biāo)，并依據(jù)其確定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體事項(xiàng)，隨之再確定衡量具體事項(xiàng)實(shí)施進(jìn)度和成效的績效指標(biāo)。當(dāng)前的績效評價(jià)沒有構(gòu)建落實(shí)部門績效管理的責(zé)任機(jī)制，財(cái)政部門既無法指導(dǎo)部門如何申報(bào)績效目標(biāo)，更缺乏機(jī)制督促部門按照績效目標(biāo)的內(nèi)涵去合理設(shè)定目標(biāo)，這樣由部門自主申報(bào)的績效目標(biāo)設(shè)定也就失去了實(shí)際意義，部門整體支出績效評價(jià)的最重要一環(huán)就落空了。

（二）績效指標(biāo)設(shè)定不夠合理

主要表現(xiàn)為：一是績效指標(biāo)的設(shè)定未體現(xiàn)績效要求。為加強(qiáng)績效目標(biāo)和指標(biāo)管理，財(cái)政部門普遍設(shè)立指標(biāo)庫，部門編制預(yù)算時(shí)在指標(biāo)庫選擇指標(biāo)即可，但由于缺乏績效指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和剛性約束，部門總是選擇“躺贏”的指標(biāo)，有的部門使用的績效指標(biāo)缺乏連貫性，有的年份設(shè)置了某指標(biāo)，有的年份卻沒有設(shè)置該指標(biāo)，共同特點(diǎn)都是與部門績效相關(guān)性不強(qiáng)。二是績效指標(biāo)未突出部門工作職責(zé)和成效的重要性與整體性原則。部門在設(shè)定整體支出績效指標(biāo)時(shí)，忽視能夠反映部門整體工作的重要性指標(biāo)或綜合性指標(biāo)，較多采用根本不反映部門整體績效的單項(xiàng)指標(biāo)，實(shí)際上意味著指標(biāo)的績效特征不明顯，用這樣的指標(biāo)來開展評價(jià)或管理價(jià)值不大。三是績效指標(biāo)與績效目標(biāo)完全沒有邏輯關(guān)聯(lián)。一些部門在設(shè)定指標(biāo)時(shí)，或宏觀、抽象地設(shè)置，如社會效益、整體效益，或把與部門職責(zé)任務(wù)無關(guān)的、間接的效益也加以計(jì)算，或虛增本部門整體支出績效，導(dǎo)致本部門整體支出績效無法評估。

究其根本，有對績效指標(biāo)認(rèn)識不清的原因，也有責(zé)任機(jī)制不健全的原因。如前文所述，績效指標(biāo)要反映績效，須準(zhǔn)確反映和跟蹤落實(shí)績效目標(biāo)的事項(xiàng)進(jìn)展、變化情況，并據(jù)此評估績效目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)，如有偏離則應(yīng)糾偏，確保績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。但由于績效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，未體現(xiàn)或充分反映績效要求，部門設(shè)定績效指標(biāo)時(shí)同樣會傾向于將年度工作計(jì)劃事項(xiàng)作為績效指標(biāo)，這樣所謂的績效就無法作為評價(jià)的依據(jù)和管理的工具。有專家認(rèn)為這是由于部門整體支出績效評價(jià)綜合性強(qiáng)使得指標(biāo)難以精確設(shè)計(jì)和量化，本文認(rèn)為應(yīng)從績效指標(biāo)的內(nèi)涵來理解，雖然部門整體支出績效具有綜合性，但部門的職責(zé)落實(shí)到績效層面的要求應(yīng)是統(tǒng)一的，即為社會公眾提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這是清晰的、可量化的。

（三）運(yùn)用指標(biāo)體系開展評價(jià)的操作不夠有效

除績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的設(shè)置問題外，部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系在運(yùn)用時(shí)也存在有效性不夠問題，即形式上的績效指標(biāo)體系并未形成效能上的統(tǒng)一體系，而是呈現(xiàn)出相互離散的狀態(tài)。一是績效指標(biāo)的評價(jià)運(yùn)用未對應(yīng)部門職責(zé)及其事項(xiàng)分布，邏輯性與層次性不夠充分，機(jī)械合成的結(jié)果已經(jīng)無法反映部門整體績效。部門職責(zé)和工作事項(xiàng)呈現(xiàn)系統(tǒng)性，在這個(gè)系統(tǒng)中，有眾多責(zé)任人和不同工作事項(xiàng)，責(zé)任人處在系統(tǒng)的不同層次、不同環(huán)節(jié)，承擔(dān)的工作事項(xiàng)自然也呈現(xiàn)出層次性、關(guān)聯(lián)性，但都是為部門職責(zé)的履行和公共利益的實(shí)現(xiàn)服務(wù)，共同形成合力，才能確保部門整體支出績效的實(shí)現(xiàn)。而科學(xué)的評價(jià)就是通過能夠反映和體現(xiàn)不同層次、不同環(huán)節(jié)責(zé)任人及其工作事項(xiàng)的發(fā)展變化及成效和影響的績效指標(biāo)來發(fā)現(xiàn)問題和糾偏。但在評價(jià)實(shí)踐中，各地普遍采用矩陣法、微分法和專家問卷法等方法來確定不同指標(biāo)的合成權(quán)重，再依據(jù)權(quán)重合成評價(jià)結(jié)果，這種操作的有效性不足。

二是指標(biāo)值標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置未體現(xiàn)績效要求。由于績效標(biāo)準(zhǔn)的歷史值尚未歸集，部門指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過低，指標(biāo)得分率高，不能真正體現(xiàn)部門工作成效，因而實(shí)際上并不是真正的績效結(jié)果，起不到促進(jìn)部門整體支出績效提升的目的。

三是績效目標(biāo)和績效指標(biāo)評價(jià)難以與部門預(yù)算編制審核有效對接。無論是績效目標(biāo)還是績效指標(biāo)，目的都是服務(wù)于部門績效提升，但部門績效提升又離不開部門預(yù)算編制的細(xì)化和科學(xué)化。部門績效目標(biāo)和績效指標(biāo)理應(yīng)與部門有機(jī)融合，但從實(shí)踐看，績效目標(biāo)和績效指標(biāo)是由財(cái)政部門的績效處（科）負(fù)責(zé)，預(yù)算編制是預(yù)算處（科）負(fù)責(zé)，兩者處于平行狀態(tài)，績效目標(biāo)的申報(bào)和績效指標(biāo)的設(shè)定反映預(yù)算編制的方法和額度上，績效和預(yù)算呈兩張皮狀態(tài)，影響了部門整體支出績效。

究其原因，在于績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的整體質(zhì)量不高，部門績效目標(biāo)不反映部門整體績效，沒有轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的具體方案和實(shí)施措施，因而無法對接具體的預(yù)算額度。只有按照“部門職責(zé)任務(wù)—部門績效目標(biāo)—具體實(shí)施方案和措施—部門績效指標(biāo)—部門績效管理措施—績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)—部門績效實(shí)現(xiàn)”的績效管理鏈條，部門績效目標(biāo)和績效指標(biāo)才能真正與部門預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督有效融合起來，通過指標(biāo)反映事項(xiàng)執(zhí)行時(shí)的實(shí)際績效，糾正偏離績效的行為，提升指標(biāo)體系評價(jià)的有效性。

四、績效管理導(dǎo)向的核心指標(biāo)體系優(yōu)化思路與建議

立足理論分析和實(shí)踐總結(jié)，針對現(xiàn)實(shí)問題，本文基于績效管理導(dǎo)向提出部門整體支出績效評價(jià)核心指標(biāo)體系優(yōu)化思路與建議。

（一）基本思路

以構(gòu)建“一個(gè)部門一套核心指標(biāo)體系”為出發(fā)點(diǎn)，在保證績效指標(biāo)選取質(zhì)量的基礎(chǔ)上，圍繞進(jìn)一步壓實(shí)部門績效責(zé)任、發(fā)揮預(yù)算指揮棒的功能、優(yōu)化預(yù)算編制程序、發(fā)現(xiàn)各類部門資金的管理要點(diǎn)來優(yōu)化，使得核心指標(biāo)體系成為聯(lián)系宏觀戰(zhàn)略決策和微觀預(yù)算項(xiàng)目之間的一道橋梁，為改進(jìn)預(yù)算管理起到了較好的促進(jìn)作用。一是強(qiáng)化指標(biāo)體系構(gòu)建的戰(zhàn)略引領(lǐng)，做實(shí)部門績效目標(biāo)。即引導(dǎo)部門全面梳理國家規(guī)劃、上級部門的要求和省委省政府的戰(zhàn)略部署，遴選出反映部門戰(zhàn)略任務(wù)和核心職責(zé)的宏觀任務(wù)指標(biāo)體系。二是設(shè)計(jì)一個(gè)新的分層級指標(biāo)體系框架，即設(shè)置兩層級的指標(biāo)體系，根據(jù)“戰(zhàn)略—政策”為導(dǎo)向形成第一層次指標(biāo)體系，并以此為依據(jù)針對不同的“項(xiàng)目—資金”推演出第二層次的指標(biāo)體系，兩者順向是分解細(xì)化關(guān)系、逆向是匯總支撐關(guān)系，解決部門大的任務(wù)目標(biāo)與小的具體項(xiàng)目之間缺乏明確邏輯關(guān)系的問題。三是壓實(shí)指標(biāo)體系的剛性約束。通過從黨委政府重要任務(wù)、事業(yè)規(guī)劃、部門重點(diǎn)工作等文件中整理出重點(diǎn)、代表性指標(biāo)，壓實(shí)績效指標(biāo)對部門工作和預(yù)算編制的剛性約束。

（二）核心績效指標(biāo)體系的總體框架及設(shè)計(jì)步驟

1.總體框架

核心績效指標(biāo)體系分為任務(wù)指標(biāo)和項(xiàng)目指標(biāo)兩個(gè)層級：任務(wù)指標(biāo)來源于部門“三定”方案、省委省政府重大戰(zhàn)略或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，反映部門法定職責(zé)，此類指標(biāo)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和導(dǎo)向性，在規(guī)劃期內(nèi)一般不調(diào)整。項(xiàng)目指標(biāo)來源于大事要事清單、預(yù)算項(xiàng)目、年度重點(diǎn)工作等，此類指標(biāo)在保持一定的穩(wěn)定性基礎(chǔ)上，具有相對的靈活性，可根據(jù)黨委政府年度重點(diǎn)工作變化、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展等進(jìn)行必要調(diào)整，例如，2-3年調(diào)整一次。項(xiàng)目指標(biāo)應(yīng)與任務(wù)指標(biāo)具有直接相關(guān)性，每個(gè)項(xiàng)目指標(biāo)都需對應(yīng)某個(gè)任務(wù)類指標(biāo)；項(xiàng)目指標(biāo)效果的匯總，能夠支撐任務(wù)指標(biāo)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.具體步驟

第一步，梳理部門核心職能。從部門“三定”方案入手，梳理部門為社會提供公共服務(wù)的主要職能。本步驟主要用于設(shè)定基本固定的績效指標(biāo)框架，便于后續(xù)的指標(biāo)分類整理。第二步，梳理核心職能對應(yīng)的任務(wù)目標(biāo)和指標(biāo)。從國家和省的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國家部委和省委省政府考核文件、省委省政府重要部署、政府工作報(bào)告、部門年度重點(diǎn)工作計(jì)劃和工作總結(jié)等文件梳理部門工作任務(wù)目標(biāo)和任務(wù)指標(biāo)，并相應(yīng)歸集對應(yīng)到某一核心職能。第三步，匹配大事要事保障清單。根據(jù)最新預(yù)算改革要求，填列本部門會同財(cái)政部門共同梳理的大事要事清單內(nèi)容，內(nèi)容應(yīng)匹配相應(yīng)的任務(wù)指標(biāo)。第四步，列明大事要事清單對應(yīng)的預(yù)算項(xiàng)目。列出至少近三年為實(shí)現(xiàn)大事要事實(shí)施的預(yù)算項(xiàng)目，并列明計(jì)劃投入預(yù)算和已安排預(yù)算。第五步，補(bǔ)充完善預(yù)算項(xiàng)目的績效指標(biāo)。列明各預(yù)算項(xiàng)目原設(shè)定的重點(diǎn)績效指標(biāo)，包括主要的產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)，同時(shí)明確建立預(yù)算項(xiàng)目指標(biāo)與任務(wù)指標(biāo)的邏輯關(guān)系。第六步，確定部門核心績效指標(biāo)（第一層級）。根據(jù)第三步至第五步的梳理和思考，從任務(wù)指標(biāo)中篩選出部門核心績效指標(biāo)（第一層級，以不超過10個(gè)為宜）。該層級指標(biāo)相對固定。第七步，確定部門核心績效指標(biāo)（第二層級）。根據(jù)第六步的結(jié)果，做實(shí)主要預(yù)算項(xiàng)目的績效指標(biāo)，項(xiàng)目指標(biāo)需體現(xiàn)與對應(yīng)任務(wù)指標(biāo)的邏輯關(guān)系（第二層級，個(gè)數(shù)不超過任務(wù)指標(biāo)的三倍）。此層級的指標(biāo)可能根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的變化不定期調(diào)整，反映與項(xiàng)目實(shí)施直接相關(guān)的效益。

（三）應(yīng)用建議

落實(shí)最新預(yù)算管理改革要求，不斷推進(jìn)預(yù)算和績效管理深度融合，持續(xù)完善深化績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

1.做好指標(biāo)庫的維護(hù)和更新

按照財(cái)政部建設(shè)分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系的要求，持之以恒做好指標(biāo)庫的維護(hù)和更新，每年定期在預(yù)算批復(fù)后，對指標(biāo)庫進(jìn)行一次深度整理，固化預(yù)算批復(fù)已使用的指標(biāo)，刪除預(yù)算審核不通過的指標(biāo)，整理合并可以通用的指標(biāo)，并做好新增指標(biāo)的分類標(biāo)識，不斷提高指標(biāo)庫管理質(zhì)量，發(fā)揮好指標(biāo)庫基礎(chǔ)性作用和作為核心指標(biāo)體系源頭活水的效用。

2.開展核心指標(biāo)體系的應(yīng)用和擴(kuò)面

可選擇開展試點(diǎn)，進(jìn)一步完善核心指標(biāo)用于預(yù)算績效目標(biāo)編報(bào)的規(guī)范要求，建立健全圍繞核心指標(biāo)體系編制“部門整體預(yù)算申請績效報(bào)告”機(jī)制，發(fā)揮“績效合約”的約束作用，并逐步將預(yù)算申請績效報(bào)告作為部門報(bào)告預(yù)算計(jì)劃的重要內(nèi)容，向分管省領(lǐng)導(dǎo)一并匯報(bào)，推動績效信息的高位運(yùn)用。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上用2年的時(shí)間基本建成覆蓋所有一級預(yù)算單位的核心指標(biāo)體系。

3.加強(qiáng)指標(biāo)體系運(yùn)用研究

一是研究加強(qiáng)資金統(tǒng)籌。利用核心指標(biāo)體系銜接決策部署和具體項(xiàng)目的特點(diǎn)，更有針對性地開展項(xiàng)目規(guī)劃和項(xiàng)目評估，確保項(xiàng)目安排緊扣核心指標(biāo)，切實(shí)落實(shí)好“先謀事再排錢”要求，不斷提高預(yù)算統(tǒng)籌安排和集中保障能力。二是研究加強(qiáng)資金整合。利用核心指標(biāo)體系對部門現(xiàn)有資金安排進(jìn)行梳理分析，對于資金投向相似、支出小而散的項(xiàng)目資金要進(jìn)行統(tǒng)籌整合，切實(shí)落實(shí)“集中財(cái)力辦大事”的要求。對于與核心指標(biāo)績效要求關(guān)聯(lián)度不大，產(chǎn)出和效果沒能集中體現(xiàn)部門主責(zé)主業(yè)成效的資金安排，及時(shí)進(jìn)行調(diào)減或整合，推動資源配置更加高效有力。三是研究加強(qiáng)跟蹤問效。圍繞核心指標(biāo)體系確定的關(guān)鍵產(chǎn)出和效果指標(biāo)，加強(qiáng)預(yù)算資金支出與效果的監(jiān)控和評價(jià)，確保執(zhí)行不偏離方向，資金達(dá)到預(yù)期效果。