淺議資產(chǎn)清查在資產(chǎn)管理中的作用

陳茂眾

德化縣財(cái)政局 福建 泉州

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要加強(qiáng)行使人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理方面的監(jiān)督權(quán)。近年來，財(cái)政部門改變了以往只注重財(cái)務(wù)預(yù)算而忽視固定資產(chǎn)重組利用、資源重組的做法，主動(dòng)介入，積極作為，通過開展資產(chǎn)清查、使用資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)、完善資產(chǎn)管理制度，全面摸清“家底資產(chǎn)”。

資產(chǎn)清查是夯實(shí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的重要手段，進(jìn)一步加強(qiáng)資產(chǎn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)的資產(chǎn)管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，為預(yù)算管理、資產(chǎn)管理及編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等提供可靠依據(jù)，推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的無縫對(duì)接。資產(chǎn)清查要走出“統(tǒng)計(jì)核對(duì)”的思維，從清查工作中發(fā)現(xiàn)問題并加以認(rèn)真總結(jié)和梳理，進(jìn)一步科學(xué)完善資產(chǎn)管理制度，堵塞資產(chǎn)管理漏洞；盤活行政事業(yè)單位國(guó)有存量資產(chǎn)，對(duì)閑置和低效使用的資產(chǎn)實(shí)行區(qū)域調(diào)劑或共享共用，加強(qiáng)資產(chǎn)管理績(jī)效考核，促進(jìn)資產(chǎn)管理水平上新臺(tái)階。

一、資產(chǎn)清查成效與經(jīng)驗(yàn)

1．全面摸清家底資產(chǎn)

通過資產(chǎn)清查，深入全面清理和實(shí)地核查行政事業(yè)單位的基本情況、財(cái)務(wù)狀況以及資產(chǎn)境況等，真實(shí)、完整反映單位的資產(chǎn)和財(cái)務(wù)狀況，清晰掌握單位的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)分布，為進(jìn)一步加強(qiáng)單位國(guó)有資產(chǎn)管理、促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效鏈接奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，2017年全國(guó)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)總額達(dá)30 萬億元，占比為16.35%。2018年度全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理情況的專項(xiàng)報(bào)告顯示，截至2018年末，全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額為33.5萬億元?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于2019年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》顯示，至2019年末，全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額37.7萬億元。2020年度報(bào)告顯示全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額達(dá)43.5萬億元。通過近四年數(shù)據(jù)對(duì)比，我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)以超過10%速度遞增，財(cái)政收入已從高增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，資源資產(chǎn)配置更需要注重實(shí)效。

2．完善資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)

2020年8月財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的通知》，旨在進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央“過緊日子”要求，加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)督管理已迫在眉睫。目前，全國(guó)各地區(qū)采用不同的資產(chǎn)管理軟件，有的同一地區(qū)不同部門采用或開發(fā)不同的資產(chǎn)管理軟件，管理系統(tǒng)可謂是五花八門。更有甚者，個(gè)別地區(qū)今年用這個(gè)系統(tǒng)明年又上新系統(tǒng)，資產(chǎn)管理者忙于應(yīng)付數(shù)據(jù)搬遷。為此，建議樹立“全國(guó)一盤棋”的管理理念，進(jìn)行高規(guī)格的頂層設(shè)計(jì)，開發(fā)建成一個(gè)科學(xué)完善的資產(chǎn)管理系統(tǒng)，加快各區(qū)域間行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)的整合利用，進(jìn)一步升級(jí)改造全國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方、地方財(cái)政管理部門與各單位間的數(shù)據(jù)無縫對(duì)接，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，為加強(qiáng)財(cái)政資產(chǎn)管理和預(yù)算管理提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。

為深入貫徹落實(shí)黨的十九大對(duì)預(yù)算制度改革提出的新要求，財(cái)政部制定并實(shí)施了《預(yù)算管理一體化規(guī)范》（下文簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），將預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)視作一個(gè)整體加以規(guī)范。行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理是預(yù)算管理的一個(gè)分支，與預(yù)算管理業(yè)務(wù)關(guān)系緊密，為加強(qiáng)資產(chǎn)預(yù)算約束，在《規(guī)范》中將資產(chǎn)管理融入預(yù)算編制與執(zhí)行、會(huì)計(jì)日常核算與年終決算和財(cái)務(wù)報(bào)告等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面一體化設(shè)計(jì)，建立預(yù)算資金形成資產(chǎn)的全過程留痕追蹤的管理機(jī)制，準(zhǔn)確核算和科學(xué)反映各單位資產(chǎn)配置、價(jià)值變動(dòng)、存量等情況，促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的全面融合。

根據(jù)管理需要探索將資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行有機(jī)融合，在滿足現(xiàn)有行政事業(yè)單位實(shí)物資產(chǎn)日常管理的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等一體化系統(tǒng)功能的無縫銜接，促進(jìn)預(yù)算管理一體化平臺(tái)的完整性。

3．建立科學(xué)管理制度

科學(xué)執(zhí)政，制度先行，管理如此龐大的資產(chǎn)規(guī)模，沒有一套科學(xué)的管理制度是不行的。要根據(jù)資產(chǎn)清查發(fā)現(xiàn)的問題，全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深入分析原因，建立一套科學(xué)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)代管理制度，研究并推行落實(shí)制度的措施和方法，為全國(guó)行政事業(yè)性資產(chǎn)工作保駕護(hù)航。《行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》自2021年4月1日起施行，填補(bǔ)了行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)的空白。行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理有法可依，對(duì)單位存量資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)的管理有法可循，各項(xiàng)資產(chǎn)管理辦法也陸續(xù)更新出臺(tái)，政府儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源、政府文物、政府保障性住房等國(guó)有資產(chǎn)管理制度體系也將進(jìn)一步完善。

4．創(chuàng)新科學(xué)管理理念

全國(guó)性行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)清查從2006年開始，通過幾次清查總結(jié)了不少經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)有資產(chǎn)精細(xì)化管理有效實(shí)行奠定了基礎(chǔ)。目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作中還存在以下幾方面問題：一是管理機(jī)構(gòu)問題。由于編制人事等原因，各單位沒有專職資產(chǎn)管理人員，兼管的狀態(tài)居多，容易出現(xiàn)不盡責(zé)、不專業(yè)的情況。二是權(quán)責(zé)方面。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)所轄單位資產(chǎn)負(fù)總責(zé)，具體工作落實(shí)到資產(chǎn)管理員，但很多單位分工不明確，出現(xiàn)越界管理或者管理空白現(xiàn)象。三是資產(chǎn)采購(gòu)方面問題。雖然目前資產(chǎn)采購(gòu)的審批流程嚴(yán)謹(jǐn)，但監(jiān)管到位相比“走程序”更重要。滯后的資產(chǎn)管理模式難以適應(yīng)財(cái)政現(xiàn)代化的管理需要，對(duì)各行政事業(yè)單位普遍的重錢輕物的思想要全面革新，應(yīng)以促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以建立政府資產(chǎn)報(bào)告制度為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，改變政府資產(chǎn)管理“九龍治水”現(xiàn)象，創(chuàng)新以國(guó)家治理高度加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理理念，與新形勢(shì)下的財(cái)政監(jiān)管并行推進(jìn)。

5．提升現(xiàn)代化管理手段

在信息化時(shí)代背景下，資產(chǎn)管理要運(yùn)用現(xiàn)代化管理手段，提高資產(chǎn)管理效率。各類資產(chǎn)管理平臺(tái)相繼誕生，助推資產(chǎn)管理信息化、科學(xué)化。要充分利用資產(chǎn)管理平臺(tái)系統(tǒng)，建立資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，在資產(chǎn)管理方面借助高科技運(yùn)用，促進(jìn)管理現(xiàn)代化，摒棄舊時(shí)人工管理方式，借助射頻技術(shù)運(yùn)用于固定資產(chǎn)實(shí)物管理，衛(wèi)星定位管理公車，破解資產(chǎn)資源被占用挪用等管理難題，對(duì)政府性資產(chǎn)進(jìn)行高效管理，進(jìn)一步提升現(xiàn)代化資產(chǎn)管理手段。

二、資產(chǎn)清查成果利用，促進(jìn)資產(chǎn)管理水平提升

1．提供原始數(shù)據(jù)，為編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告作支撐

按照黨的十八屆三中全會(huì)“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”的要求，我國(guó)將建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)情況是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的重要內(nèi)容之一。通過行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)清查，掌握每一項(xiàng)資產(chǎn)的數(shù)量、價(jià)值、結(jié)構(gòu)、使用狀況等形態(tài)，準(zhǔn)確反映政府財(cái)務(wù)與資產(chǎn)關(guān)系，為編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告提供依據(jù)。并通過編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，科學(xué)、全面、準(zhǔn)確地反映政府負(fù)債和行政成本；有利于政府注重降低行政成本并有效地防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化政府重視資產(chǎn)管理、提高資產(chǎn)使用效率，強(qiáng)有力保障國(guó)家治理體系和治理能力的建設(shè)。

行政事業(yè)單位要嚴(yán)格按照財(cái)經(jīng)法規(guī)相關(guān)工作要求，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理及預(yù)算管理“三駕馬車”齊頭并進(jìn)，進(jìn)一步夯實(shí)國(guó)有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)，規(guī)范資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算，做好單位資產(chǎn)年終盤點(diǎn)，完善資產(chǎn)卡片，準(zhǔn)確編報(bào)資產(chǎn)年報(bào)，為政府決策提供可靠的數(shù)據(jù)。結(jié)合實(shí)施政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度，理清行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)核算和管理范圍，并將公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、政府儲(chǔ)備物資、文物文化等資產(chǎn)納入，并做好與相關(guān)行業(yè)主管部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的銜接比對(duì)，確保公共基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)填報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。同時(shí)，要結(jié)合同級(jí)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告審議意見以及審計(jì)、巡視意見，對(duì)已投入使用在建工程未轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)核算不全面等問題，采取有效整改措施，進(jìn)一步規(guī)范管理。

2．利用大數(shù)據(jù)，提高存量資產(chǎn)使用效率

處在云時(shí)代，大數(shù)據(jù)在各行各業(yè)普遍使用。建立一個(gè)完善的國(guó)有資產(chǎn)管理平臺(tái)已迫在眉睫，將各級(jí)政府及單位從物品實(shí)物采購(gòu)、資產(chǎn)臺(tái)賬登記、會(huì)計(jì)賬務(wù)處理等數(shù)據(jù)分別輸入平臺(tái)的各個(gè)管理模塊。通過搭建的國(guó)有資產(chǎn)信息管理平臺(tái)，進(jìn)一步完善資產(chǎn)的采購(gòu)方式、實(shí)物存放地點(diǎn)、物品使用頻率和時(shí)間；資產(chǎn)的出借與歸還、資產(chǎn)折舊的計(jì)提、資產(chǎn)公允價(jià)值增減變動(dòng)；資產(chǎn)損失報(bào)廢、理賠情況及殘值收入等相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)信息。對(duì)存量資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)對(duì)比分析，給資產(chǎn)管理者的科學(xué)決策和有效管理提供事實(shí)依據(jù)，讓行政事業(yè)單位的資產(chǎn)科學(xué)配備、資源合理分配，也為進(jìn)一步大數(shù)據(jù)應(yīng)用，提高資產(chǎn)存量的使用效率奠定了基礎(chǔ)。

要著眼于頂層設(shè)計(jì)，建立全國(guó)統(tǒng)一的行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)大數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)體系科學(xué)分類國(guó)有資產(chǎn)形態(tài)，統(tǒng)一納入資產(chǎn)管理的金額標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)物形態(tài)，讓資產(chǎn)信息管理者更加方便采集錄入相關(guān)數(shù)據(jù)，推進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)與政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、決算等系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享融合，便于向社會(huì)公眾公布行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)信息。

3．預(yù)算調(diào)控資產(chǎn)，盤活單位存量資產(chǎn)

近年來，響應(yīng)黨中央、國(guó)務(wù)院要求，各行政事業(yè)單位高度重視行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理工作，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，各級(jí)政府明確了政府采購(gòu)預(yù)算管理，規(guī)范各級(jí)政府及有關(guān)單位的采購(gòu)預(yù)算編制、審核及執(zhí)行，并嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定落實(shí)。建立健全資產(chǎn)采購(gòu)預(yù)算現(xiàn)代管理制度，完善新增資產(chǎn)配置相關(guān)預(yù)算編報(bào)審核管理機(jī)制，利用資產(chǎn)大數(shù)據(jù)平臺(tái)加以科學(xué)合理分析，建立區(qū)域資產(chǎn)分布結(jié)構(gòu)圖，適當(dāng)通過調(diào)撥形式化解存量，以存量控制增量，引導(dǎo)存理資產(chǎn)合理流動(dòng)。所有新增資產(chǎn)配置必須在事先編制采購(gòu)預(yù)算的范圍內(nèi)，沒有采購(gòu)預(yù)算不予采購(gòu)。最新頒布的《條例》第十一條明確規(guī)定：各部門及其所屬單位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先通過合理調(diào)配方式添置所需資產(chǎn)。

4．建章立制，科學(xué)管理資產(chǎn)

通過資產(chǎn)清查，深入分析資產(chǎn)配置、使用、處置等管理環(huán)節(jié)，查找每個(gè)環(huán)節(jié)的薄弱點(diǎn)，并對(duì)癥下藥，制定出臺(tái)行之有效的政策措施。建立科學(xué)的管理內(nèi)控機(jī)制，注重部門及單位資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)的防范，切實(shí)有效保證國(guó)有資產(chǎn)安全與完整。古代尚且“尉計(jì)及尉官吏節(jié)有劾，其令、丞坐之，如它官然”。夯實(shí)制度基礎(chǔ)，及時(shí)完善各項(xiàng)規(guī)章制度，明確各方職責(zé)，切實(shí)推行問效機(jī)制，并抓好制度的組織實(shí)施，增強(qiáng)制度約束力和執(zhí)行力，各單位要提高資產(chǎn)管理意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，引入績(jī)效管理理念來提高管理水平，培養(yǎng)管理人員科學(xué)的管理水平，通過科學(xué)管理，提高資產(chǎn)使用效率，促進(jìn)行政事業(yè)單位的行政效率進(jìn)一步提高，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.開展績(jī)效評(píng)價(jià)，提升資產(chǎn)使用效果

《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的通知》明確要求應(yīng)當(dāng)建立固定資產(chǎn)全過程績(jī)效管理機(jī)制。以單位資產(chǎn)報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)表為基礎(chǔ)，制定科學(xué)合理的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)各單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的人員設(shè)置、賬實(shí)相符、配置效率、使用效果等設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，每年進(jìn)行量化考核和綜合評(píng)價(jià)單位占有使用國(guó)有資產(chǎn)過程，并實(shí)施跟蹤問效。

行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效管理工作是為了提升資產(chǎn)管理工作的水平，促進(jìn)行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值、增值，能更好地為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。在實(shí)際的管理工作中，各自的固定資產(chǎn)由不同部門分管，部門間管理水平存在一定差異，在落實(shí)績(jī)效考評(píng)過程要能科學(xué)體現(xiàn)，而不是千篇一律一個(gè)考評(píng)分值。所以開展績(jī)效評(píng)價(jià)必須先解決好以下問題：績(jī)效考評(píng)指標(biāo)單一；指標(biāo)評(píng)價(jià)操作難度大；如何引進(jìn)其他評(píng)價(jià)方式；許多行政事業(yè)單位雖已建立評(píng)價(jià)體系，卻沒有將績(jī)效評(píng)價(jià)落實(shí)；如何將評(píng)價(jià)結(jié)果與資產(chǎn)采購(gòu)相掛鉤等諸多問題要統(tǒng)籌考慮。行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系要克制目標(biāo)偏差影響，建立客觀公正的評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)存在固定資產(chǎn)使用率較低、資產(chǎn)完好率不高、資產(chǎn)年維修率超標(biāo)等問題的單位，要建立評(píng)價(jià)結(jié)果低下約束性制度化建設(shè)，以及完善相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，以機(jī)制引領(lǐng)規(guī)范管理、提升管理水平。

隨著《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》于2021年4月1日起施行，標(biāo)志行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理開啟新篇章，管理好家業(yè)是法律賦予的神圣職責(zé)。資產(chǎn)清查不僅僅是一個(gè)資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，更應(yīng)是管理水平提升的支點(diǎn)，促進(jìn)管理者優(yōu)化管理手段，提高行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的效率與效益。