提高信訪干部法治思維水平的八項(xiàng)措施

□柴文硯 丁萬(wàn)星

黨的十八屆四中全會(huì)提出，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。法律法規(guī)是定紛止?fàn)幍囊?guī)則系統(tǒng)，作為從事糾紛處理的信訪干部，應(yīng)當(dāng)具備充實(shí)的法律知識(shí)，熟諳法律條文背后的法律精神和法治理念，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律思維處理社會(huì)糾紛。然而當(dāng)前部分信訪干部對(duì)學(xué)習(xí)法律知識(shí)不感興趣，不熟悉處理糾紛的實(shí)體規(guī)則和處理程序，對(duì)信訪處理的效果造成不好影響。習(xí)近平總書(shū)記也強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，千方百計(jì)為群眾排憂解難。習(xí)近平總書(shū)記指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部要把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成為思維方式和行為方式，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想問(wèn)題、作決策、辦事情?！绷?xí)近平總書(shū)記的法治思想作為治國(guó)理政的理念被提出以來(lái)，如何提高信訪干部法治思維水平，已成為十分緊迫的問(wèn)題。

一、法治的涵義

傳統(tǒng)法治的含義主要包括法律至上和法律面前人人平等，憲法為法治的體現(xiàn)和反映。

法治是人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不斷追求的一種理想的治國(guó)模式，然而由于國(guó)情不同，世界上并不存在一種適合于一切國(guó)家的普世的法治模式。正如梅因所說(shuō)，法治文明是一種歷史過(guò)程的產(chǎn)物，是以歷史經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的理性和經(jīng)驗(yàn)的統(tǒng)一。各國(guó)的法治根據(jù)自己的國(guó)情可以有自己的獨(dú)特模式。

黨的十八屆四中全會(huì)雖然沒(méi)有具體界定法治的概念，但卻提出了中國(guó)特色社會(huì)主義法治的五大體系和六大任務(wù)，“實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。通過(guò)對(duì)法治國(guó)家的闡述使法治的內(nèi)涵變得更加明確，這正是黨在新的歷史時(shí)期和時(shí)代精神背景下對(duì)法治原本之意的傳承與創(chuàng)新。

二、法治思維的五種特質(zhì)

“法治思維”，即在工作生活行為處事時(shí)，首先想到法律，將法律的規(guī)定作為處理問(wèn)題最規(guī)范、最專業(yè)、最公正和最根本的方式。法治思維有以下五種特質(zhì)。

(一)適法性。這就是面對(duì)信訪事件要做到訴訪分流。即處理問(wèn)題時(shí)，首先判斷該問(wèn)題是否屬于法律問(wèn)題。如果不屬于法律問(wèn)題，而是一個(gè)道德、習(xí)慣、規(guī)章制度、內(nèi)部管理等范疇調(diào)整的問(wèn)題，那么應(yīng)采取與之相對(duì)應(yīng)的處理方式，或者把問(wèn)題交給相應(yīng)的團(tuán)體或組織去解決。如果是一個(gè)法律問(wèn)題，那么就應(yīng)當(dāng)確定該問(wèn)題所適用的部門(mén)法或單行法，并探尋處理該問(wèn)題的法律依據(jù)，做到有法可依和有法必依。

(二)合法性。這個(gè)問(wèn)題涉及到信訪分類處理原則，面對(duì)信訪事件，要思考當(dāng)事人的行為屬于法律規(guī)定的權(quán)利抑或法律規(guī)定的義務(wù)，是法律許可的還是法律禁止的。法有規(guī)定，則依法辦事；法無(wú)規(guī)定，則當(dāng)根據(jù)行為的主體性質(zhì)作出是否合法性的判斷。對(duì)于黨政機(jī)關(guān)而言，法律沒(méi)有明文授權(quán)的行為都是沒(méi)有法律依據(jù)的，都是無(wú)權(quán)處分的行為；對(duì)于非行政機(jī)關(guān)的普通自然人、法人和其他組織，凡是法律沒(méi)有禁止的行為，均在其權(quán)利范圍之內(nèi)。這就是李克強(qiáng)總理說(shuō)的：“對(duì)行政機(jī)關(guān)，法無(wú)明文規(guī)定皆禁止；對(duì)公民，法無(wú)明文禁止皆可為”。

(三)正義性。正義性是法治思維的根本特質(zhì)，是法治的靈魂。是否具有正義性使法律分為良法和惡法。人們崇尚法治的原因就是因?yàn)榉ㄖ问侵v理的方式，是公平的方式、是合乎人性的方式。從這一意義上來(lái)說(shuō)，法治的核心就是“以人為本”。

(四)程序性。法律分為實(shí)體法和程序法，實(shí)體法主要規(guī)定當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；程序法主要規(guī)定解決問(wèn)題的方式、程序、步驟和儀式。判斷孰是孰非是實(shí)體問(wèn)題；如何判斷孰是孰非是程序問(wèn)題。講理的方式比主張的理由內(nèi)容更重要，程序正義比實(shí)體正義更重要。

信訪中的越級(jí)上訪，就是違反信訪程序。遇到這種問(wèn)題，信訪干部要耐心勸說(shuō)當(dāng)事人走流程。對(duì)違反程序的鬧訪行為要批評(píng)教育，對(duì)無(wú)理取鬧的要依法嚴(yán)肅處理。

(五)證據(jù)性。證據(jù)性就是指一切靠證據(jù)說(shuō)話，有一分證據(jù)說(shuō)一分話。在處理問(wèn)題時(shí)應(yīng)注意收集證據(jù)、保留證據(jù)、固化證據(jù)、合理有效地利用證據(jù)。處理問(wèn)題時(shí)能否運(yùn)用證據(jù)說(shuō)話，是法治思維成熟與否的表現(xiàn)。

信訪可以分為有證據(jù)和無(wú)證據(jù)兩種。對(duì)無(wú)證據(jù)的進(jìn)行勸返并告知其法律后果；對(duì)于有證據(jù)的分為證據(jù)充分和證據(jù)不足的，對(duì)證據(jù)充分的應(yīng)立刻依法辦理，對(duì)證據(jù)不充分的告知其補(bǔ)充證據(jù)。

三、提高信訪干部法治思維水平的措施

(一)提高思想認(rèn)識(shí)，樹(shù)立法治思維。若以戊戌變法算起，我國(guó)在法治道路上的探索已過(guò)百年。盡管如此，仍有許多人在專制思想、人治傳統(tǒng)、官本位環(huán)境的浸淫之下，崇尚人治，迷信強(qiáng)權(quán)。黨的十八大以后中紀(jì)委通報(bào)的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)案件中很多人飛揚(yáng)跋扈，無(wú)視法律，給黨和國(guó)家造成了極大的危害。因此，堅(jiān)持依法治國(guó)，首先要提高信訪干部對(duì)法律重要性的認(rèn)識(shí)。法律是治國(guó)之重器，信訪機(jī)關(guān)和信訪干部應(yīng)依法行政，公眾應(yīng)依法維權(quán)。

(二)堅(jiān)定法治信仰，踐履法治行為。“法律必須被信仰，否則它將如同虛設(shè)”。沒(méi)有對(duì)法治的信仰，人們對(duì)法治的參與就僅僅是被動(dòng)的、形式上的、不可持續(xù)的。有了對(duì)法治的信仰，人們對(duì)法治的參與就是主動(dòng)的、實(shí)質(zhì)的、可持續(xù)的。法治信仰是法治建設(shè)的沃土，法治的軟件環(huán)境建設(shè)是指法治思想、情感和信仰的培養(yǎng)。信訪干部只有增強(qiáng)對(duì)法治的深厚感情以及虔誠(chéng)信仰，并建立起對(duì)法治的不可動(dòng)搖的忠誠(chéng)時(shí)，才能產(chǎn)生自覺(jué)的法治思想和行為，才能真正建成法治社會(huì)。憲法宣誓制度正是增強(qiáng)信訪干部法治信仰的具體體現(xiàn)。

(三)貫徹以人為本，弘揚(yáng)法治的精神。古希臘哲學(xué)家普羅泰戈拉說(shuō)：人是萬(wàn)物的尺度，是存在者存在的尺度，也是不存在者不存在的尺度。以人為本是黨在新時(shí)期一以貫之的指導(dǎo)思想，其作為科學(xué)發(fā)展觀的核心被寫(xiě)入了中華人民共和國(guó)憲法。來(lái)信訪的人，多數(shù)處境不好，信訪干部應(yīng)當(dāng)理解他們的艱辛和不易。法治建設(shè)不是一堆死板的規(guī)章制度，信訪干部要提高法治思維水平，不能光靠在典章制度中尋章摘句，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)法律但不拘泥于法律，牢記法治建設(shè)的根本是以人為本、以大多數(shù)人的利益為旨?xì)w。要將法治精神的培育和弘揚(yáng)放在戰(zhàn)略的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，通過(guò)構(gòu)建內(nèi)心強(qiáng)大的法治秩序，來(lái)實(shí)現(xiàn)外部的法律規(guī)范。

(四)強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，夯實(shí)法律基礎(chǔ)。具備一定的法律知識(shí)，是提高法制思維水平的基本前提。因此，各級(jí)信訪干部應(yīng)拿出“朝聞道，夕死可矣”的精神，刻苦學(xué)習(xí)法律法規(guī)以及法學(xué)經(jīng)典著作。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都應(yīng)加強(qiáng)對(duì)信訪干部法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，通過(guò)制定切實(shí)可行的學(xué)習(xí)計(jì)劃、培訓(xùn)制度和考核方法，夯實(shí)信訪干部的法律基礎(chǔ)。同時(shí)要將考試結(jié)果作為干部績(jī)效考核的重要參考依據(jù)，以充分發(fā)揮干部績(jī)效考核的杠桿作用。真正提高信訪干部的法治思維水平。

(五)堅(jiān)持謙抑原則，明確職權(quán)范圍。法治政府強(qiáng)調(diào)公民以權(quán)利為本位，政府以義務(wù)為本位。信訪干部的法治思維就應(yīng)該是服務(wù)思維。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度”。所以，提高信訪干部的法治思維水平就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持謙抑原則，明確職權(quán)范圍，防止權(quán)力濫用。要牢固樹(shù)立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀，明確自己的職責(zé)是為市場(chǎng)主體服務(wù)，牢記自己手中的權(quán)力是人民賦予的，自己只有為人民服務(wù)的義務(wù)，而沒(méi)有絲毫以權(quán)謀私的權(quán)利。防止手中的權(quán)力商品化、庸俗化，決不能把權(quán)力變成以權(quán)謀私的工具。

(六)打造高效政府，塑造法治形象。各級(jí)政府一定要按照社會(huì)主義的市場(chǎng)規(guī)律簡(jiǎn)政放權(quán)，還利于民。堅(jiān)持程序規(guī)范、公開(kāi)透明。讓百姓看透政府的行為規(guī)則，對(duì)政府做出認(rèn)可肯定的評(píng)價(jià)。另外，政府在維護(hù)公眾權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)維護(hù)信訪職員及信訪干部的切身利益，改善行政環(huán)境，提高公務(wù)員待遇，增強(qiáng)其依法執(zhí)政的自豪感，堅(jiān)定其參與法治政府建設(shè)的信心和決心，心情舒暢地服務(wù)于法治政府的建立，心甘情愿地為法治政府的建立作出奉獻(xiàn)，塑造法治政府的良好形象。

(七)聘任法律顧問(wèn)，健全決策機(jī)制?！奥劦烙邢群?，術(shù)業(yè)有專攻”，信訪干部不盡是具有法學(xué)專業(yè)背景的人員，因此討論決定重大行政決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)聘任律師、法學(xué)專家提供法律咨詢和服務(wù)，從而使決策的程序、內(nèi)容有法可依。十八屆四中全會(huì)提出：“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。為此，各級(jí)信訪機(jī)關(guān)應(yīng)引入法治咨詢服務(wù)系統(tǒng)，不斷健全決策機(jī)制，提高決策的科學(xué)化和法治化水平，使信訪干部在與律師、法學(xué)專家探討、交流的過(guò)程中提高法治思維水平。

(八)完善廉政監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究。“有法必依，違法必究”，這是法治社會(huì)的必經(jīng)之路，也是法治社會(huì)的必然結(jié)果。提高信訪干部的法治思維意識(shí)應(yīng)當(dāng)從正反兩個(gè)方面來(lái)入手，一方面通過(guò)正面的教育和引導(dǎo)讓其成為一名合格的執(zhí)法者；另一方面則建立統(tǒng)一、高效的廉政監(jiān)督系統(tǒng)，讓其成為法治框架下的被監(jiān)督對(duì)象，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。十八屆四中全會(huì)提出：“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制”。統(tǒng)一、高效的廉政監(jiān)督系統(tǒng)就像合同的履約責(zé)任，對(duì)恣意行使權(quán)力的信訪干部形成必要的制約，對(duì)不按照法治思維方式履行職責(zé)的信訪干部必須給予申飭和處罰，強(qiáng)化責(zé)任追究，不讓制度成為“紙老虎”和“稻草人”，用制度推動(dòng)信訪干部步入法治思維和法治方式的軌道。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，信訪的核心還是糾紛處理問(wèn)題，處理糾紛應(yīng)當(dāng)有章可循。這就需要信訪干部具備法律思維的素質(zhì)，在紛繁復(fù)雜的信訪問(wèn)題面前能夠條分理析、辨法析理，為黨和政府分憂，給人民群眾交上一份滿意的答案。