從審計監(jiān)督視角探索財政直達資金機制常態(tài)化的完善路徑

●裴 育 周彭唯

當前，全球經(jīng)濟增長疲軟，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力，出口增長乏力、消費和投資需求也恢復遲緩，“三駕馬車”拉動經(jīng)濟不夠有力，造成中小微企業(yè)經(jīng)營困難、居民就業(yè)壓力加大、基層財政收支矛盾突出，同時加劇了各區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題。在此背景下，以改革方式實施積極的財政政策，對中央轉(zhuǎn)移支付制度進行升級創(chuàng)新，形成了中央財政資金直達機制。中央轉(zhuǎn)移支付制度作為一項主要的區(qū)域補償政策，旨在縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距、實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，而財政資金直達機制可以說是中央轉(zhuǎn)移支付制度的加強版，通過減少分配環(huán)節(jié)提高資金撥付速度，有力解決了基層民生問題，緩解了基層財政壓力，中西部部分收不抵支的地方財政更是“久旱逢甘露”。目前直達資金機制已實行兩年多，為保證宏觀政策的連續(xù)性和有效性，直達資金政策日益趨于常態(tài)化，但該機制仍存在較大改善空間。

一、財政直達資金機制實施的基本背景

為貫徹落實“六穩(wěn)”“六?！币螅瑧獙π鹿诜窝滓咔閹淼呢撁嬗绊?，財政資金直達機制作為一項重大制度創(chuàng)新應運而生。直達資金是中央轉(zhuǎn)移支付的升級版和加強版，在不改變原有撥付流程的基礎上，通過減少資金分配下達時間，提高資金使用效率，為疫情防控、基層運行、基本民生、市場就業(yè)等方面提供有力保障。2020年，中央財政直達資金規(guī)模達2萬億元，其中新增財政赤字1萬億元、抗疫特別國債1萬億元。2021年，直達資金范圍進一步擴大，除原有可直接分配的中央與地方共同財政事權轉(zhuǎn)移支付、具備條件的專項轉(zhuǎn)移支付以外，還增加了對縣級基本財力保障的一般性轉(zhuǎn)移支付；同時規(guī)模也進一步擴大，達2.8萬億元，其中分配給省級1萬億元，市縣1.8萬億元，體現(xiàn)了增量資金向基層傾斜的要求。2022年《政府工作報告》指出：“中央財政將更多資金納入直達范圍，省級財政也要加大對市縣的支持?！彪m然設置直達資金的初衷是為了解決特殊時期的特殊需求，但是從2020年至今，直達資金的規(guī)模在不斷擴大，受益范圍也越來越廣，有逐漸演變?yōu)槌B(tài)化的趨勢。因此，直達資金機制也要逐步完善起來，以適應直達資金常態(tài)化的需求。

二、財政直達資金審計監(jiān)督環(huán)節(jié)與關注要點

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上就明確指出，審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中具有十分重要的作用。審計職能不再局限于促進增收節(jié)支、挽回損失，而是要成為宏觀調(diào)控的政策工具。財政資金直達機制作為一項重大政策，必然要納入政策跟蹤審計范圍。2021年，審計署統(tǒng)一組織各地對2020年新增直達資金開展審計工作。根據(jù)審計署官網(wǎng)公告，結(jié)合11個省市2020年度省（市）本級預算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告（以下簡稱“審計工作報告”），本文對直達資金審計內(nèi)容進行分析，發(fā)現(xiàn)審計揭示的直達資金在分配、撥付、使用、管理各環(huán)節(jié)都存在一些共性問題。

（一）分配環(huán)節(jié)存在的主要問題

1、下達指標不及時。直達資金預算指標分解下達涉及從中央到省市縣的各級財政部門，首先財政部預算司將預算指標分解下達到省，省財政廳預算處將接收到的預算指標再分解下達到市，市財政局預算科將接收到的預算指標再分解下達到縣，縣財政局預算股將接收到的預算指標分解下達到單位或項目?！敦斦筷P于做好2021年財政資金直達機制有關工作的通知》（財辦〔2021〕9號）要求“省級財政部門……在接到中央直達資金指標發(fā)文后30日內(nèi)，完成制定資金分配方案、報財政部備案及預算下達等工作”。同時，9號文則要求市縣財政部門“按照預算管理要求，切實加快資金分配下達，及時細化到具體單位、項目或受益對象”。即對市縣財政部門分配下達時間沒有具體期限要求，就缺少了量化考核的指標依據(jù)，也體現(xiàn)了直達資金各項政策缺乏連續(xù)性一貫性，亟需系統(tǒng)的制度梳理整合。

審計要關注各級財政部門是否及時分解下達預算指標，如河北省2020年度審計工作報告指出：“衡水市和2縣區(qū)未及時足額下達預算指標2068.54萬元?！睂徲嫴粌H要指出問題，更要揭示產(chǎn)生問題的原因，是工作態(tài)度的原因如經(jīng)辦人員對指標下達后的疏忽擱置，還是工作方法的原因如缺少提前規(guī)劃而未能及時完成資金分配方案，亦或是財政部備案批復環(huán)節(jié)耗時較長所致。對于工作態(tài)度問題，要作為反面典型嚴肅問責；對于工作方法問題，要加強研究持續(xù)改進；對于上級部門的問題，要加強溝通協(xié)調(diào)，審計部門也要提出審計建議，推動問題解決。

2、直達資金投向不符合要求。《中央財政實行特殊轉(zhuǎn)移支付機制資金監(jiān)督管理辦法》第十條規(guī)定：“市縣財政部門要科學合理分配直達資金，強化資金公共屬性，確保精準用于保障困難群眾基本生活和幫助企業(yè)、個體工商戶解決實際困難?！睂嶋H分配過程中出現(xiàn)不少資金投向不符合要求的現(xiàn)象，如廣西壯族自治區(qū)2020年度審計工作報告指出：“部分資金分配不規(guī)范。1市16縣將抗疫特別國債資金6207.92萬元安排用于償還以前年度已竣工項目欠款?！闭憬?020年度審計工作報告指出：“違規(guī)分配使用資金。10個縣違規(guī)將4.04億元‘兩直’資金用于不符合政策的項目。如長興縣等3個縣將下達的4420萬元‘兩直’資金違規(guī)用于以前年度已完工的項目?！边@些問題顯示出資金分配環(huán)節(jié)的隨意性，如果是因為對分配方向把控不夠精準，那么要加強培訓學習；如果是明知投向不符合要求仍然抱有僥幸心理，對于套取騙取資金的惡劣行為要依法處理。

（二）撥付環(huán)節(jié)存在的主要問題

1、直達資金撥付不及時。撥付環(huán)節(jié)涉及市級財政、縣級財政部門以及相關行業(yè)主管部門。市縣級財政部門收到直達資金預算指標后，需及時進行款項撥付，并且要將支付信息導入監(jiān)控系統(tǒng)；行業(yè)主管部門要及時發(fā)放惠企利民補助，發(fā)放信息也要導入監(jiān)控系統(tǒng)。浙江省2020年度審計工作報告指出：“德清縣等2個市縣未將349萬元‘兩直’資金按要求在1個月內(nèi)批復下達到具體執(zhí)行單位?！卑凑毡O(jiān)控管理要求，支付信息應在資金發(fā)放3個工作日內(nèi)導入監(jiān)控系統(tǒng)。監(jiān)控系統(tǒng)在規(guī)定期限內(nèi)沒有收到相關支付信息，對此分為是否有相應監(jiān)控預警兩種情況來看待。如果沒有預警，就是監(jiān)控系統(tǒng)設置不到位的問題；如果有預警但未及時處置，那就是監(jiān)控管理缺失的問題，要針對具體問題的原因提出切實的審計建議。

2、直達資金未直接撥付。《關于做好直達資金預算執(zhí)行有關工作的通知》（財庫便函〔2020〕387號）規(guī)定：“直達資金實行財政國庫集中支付……不得違規(guī)將資金轉(zhuǎn)至預算單位實有資金賬戶。”該事項作為一項負面清單被明令禁止，但仍然有多地存在此類問題。上海市2020年度審計工作報告指出：“資金未按規(guī)定直接撥付。9.71億元抗疫特別國債資金通過政府融資平臺轉(zhuǎn)撥，未按規(guī)定直接支付到最終收款人?！闭憬?020年度審計工作報告指出：“東陽市等27個市縣未將14.22億元‘兩直’資金點對點撥付至最終收款單位?！焙颖笔?020年度審計工作報告指出：“2市16縣市區(qū)違規(guī)將1.28億元資金轉(zhuǎn)至預算單位實有資金賬戶?！蔽粗苯訐芨兜绞湛钊说男袨槿搜娱L直達資金的撥付環(huán)節(jié)和時間，有悖于直達資金減少分配環(huán)節(jié)提高撥付速度的初衷。要分析未直接撥付是由于最終收款單位沒有及時確定，還是存在建“小金庫”的動機，將違規(guī)行為遏制在萌芽中。

（三）使用環(huán)節(jié)存在的主要問題

1、直達資金支出進度慢。直達資金分配撥付的速度比普通的轉(zhuǎn)移支付快很多，但即使分配撥付環(huán)節(jié)提升了速度，使用環(huán)節(jié)卻會頻出老問題——使用進度慢。上海市2020年度審計工作報告指出：“資金支出進度緩慢。12個項目未按工程進度及時形成實物工作量，涉及金額37.96億元。”安徽省2020年度審計工作報告指出：“二是未及時發(fā)揮效益。5個市5個縣（區(qū)）有2.12億元特殊轉(zhuǎn)移支付資金，截至2020年底，僅支出2087.65萬元，支出率9.83%；5個市12個縣（區(qū)）有41個項目9.55億元抗疫特別國債資金，截至2020年底，僅支出1.05億元，支出率11%?！焙颖笔?020年度審計工作報告指出：“3市14縣市區(qū)29個項目尚未開工，資金閑置沉淀或項目建設進度緩慢7.1億元?！辟Y金閑置問題在歷年財政收支年度審計工作報告中普遍存在，在直達資金政策跟蹤審計中依然普遍存在。審計要深入分析資金閑置原因，一方面是急需用錢，另一方面卻是錢用不掉。常見的原因包括項目審批程序緩慢導致的項目進度慢，這就涉及另一項重大政策“放管服”，要關注相關部門是否精簡了審批手續(xù)，確保重大項目按時開工。

2、擴大直達資金支出范圍。天津市2020年度審計工作報告指出：“寶坻區(qū)等14個區(qū)違規(guī)擴大新增財政資金支出范圍，涉及金額1.7億元。”安徽省2020年度審計工作報告指出：“一是超范圍使用。11個市23個縣（區(qū)）將直達資金6.67億元用于兌現(xiàn)與疫情無關的政策性獎補，以及以前年度開工建設，2020年無新增實物工作量的項目等。”上海市2020年度審計工作報告指出：“資金用途不準確。3978萬元抗疫特別國債資金未按規(guī)定用于新建和在建項目，而是用于支付以前年度已竣工項目的工程尾款?！边`規(guī)擴大直達資金的支出范圍，可能是由于相關人員對使用范圍不了解，或明知故犯填補其他資金缺口，同時也存在規(guī)避資金閑置的動機。對于不了解具體支出范圍的人員，要加強政策指引；對于故意挪用的行為，要嚴肅處理；對于規(guī)避資金閑置的行為，要加強引導，從根源上解決資金閑置問題。

（四）管理環(huán)節(jié)存在的主要問題

1、監(jiān)控系統(tǒng)問題。財政部在財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺的基礎上升級改造，搭建了直達資金監(jiān)控系統(tǒng)，以供地方各級財政部門使用。該系統(tǒng)于2020年6月上線試行，實現(xiàn)了從中央財政到縣級財政的自上而下縱向貫通，能夠?qū)︻A算指標分解下達、資金支付、補助發(fā)放信息進行動態(tài)監(jiān)控，但該系統(tǒng)仍存在較多問題需要改進?！蛾P于做好直達資金預算執(zhí)行有關工作的通知》（財庫便函〔2020〕387號）中要求：“在本地預算指標系統(tǒng)對直達資金預算指標進行標識，在預算文件下達后3個工作日內(nèi)將指標信息導入監(jiān)控系統(tǒng)，在資金支出后3個工作日內(nèi)將支付信息導入監(jiān)控系統(tǒng)?！比缣旖蚴?020年度審計工作報告指出：“寧河區(qū)等7個區(qū)直達資金監(jiān)控系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)不一致?！卑不帐?020年度審計工作報告指出：“5個市18個縣（區(qū)）存在未按規(guī)定登記直達資金特殊標識或標識錯誤問題，3個市直達資金實際支出情況與資金監(jiān)控系統(tǒng)顯示信息不一致。”浙江省2020年度審計工作報告指出：“金華市金東區(qū)等28個市縣直達資金監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)填報不及時、不準確?！北O(jiān)控系統(tǒng)中的指標、支付信息是監(jiān)控的依據(jù)，如果其數(shù)據(jù)信息本身都無法保證準確、及時，那么，在此基礎上的監(jiān)控分析，其時效性、準確性、完整性不免令人懷疑。審計監(jiān)督也包括對其監(jiān)控系統(tǒng)的二次監(jiān)督，針對系統(tǒng)暴露的問題，要及時更新完善系統(tǒng)建設，使之更好地發(fā)揮監(jiān)控作用。

2、直達資金信息未公開。《中央財政實行特殊轉(zhuǎn)移支付機制資金監(jiān)督管理辦法》第七條規(guī)定：“地方各級財政部門要以適當方式向本級人大或其常委會報告直達資金分配、撥付、使用等情況，并按照政府信息公開和預算公開要求，及時將有關分配情況向社會公開，主動接受社會監(jiān)督。”浙江省2020年度審計工作報告指出：“衢州市柯城區(qū)等7個市縣有14.58億元‘兩直’資金分配使用等情況未按規(guī)定公開?！睂徲嬕P注未及時公開的原因，是對政策要求不熟悉，還是資金在哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題而不敢公之于眾，對于后者，要加大審計監(jiān)督力度，揭示其中存在的重大問題。

三、財政資金直達機制完善的路徑選擇

（一）制度完善

自2020年以來，財政部相繼出臺各類做好財政資金直達機制有關工作的通知，財政部預算司、國庫司也以便函形式發(fā)出工作通知，雖然也都明確了工作內(nèi)容和要點，但是缺乏法規(guī)制度的嚴肅性，因此，要加緊常態(tài)化制度建設。第一，要從制度上擴大直達資金的范圍，將可直接分配的中央和地方共同財政事權轉(zhuǎn)移支付、具備條件的專項轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等一般性轉(zhuǎn)移支付納入直達資金范圍。第二，要從制度上完善中央財政與地方財政的協(xié)同機制，明確中央財政部門應適度提前告知地方直達資金預算額度，使地方在編制預算時能提前做好準備，提高預算編制的科學性、合理性。同時要從制度上明確各部門在直達資金各環(huán)節(jié)的職責，財政部門要做好資金分配下達工作，人民銀行要做好資金撥付工作，資金使用部門要做好相關業(yè)務指導，推動各項民生工作有序開展。各級財政部門、人民銀行、資金使用部門、審計部門等相關部門在各司其職的同時，要加強協(xié)調(diào)配合，切實發(fā)揮直達資金的應有效益。第三，要從制度上推動直達資金信息公開，通過公示直達資金的受益對象及資金使用情況，提升資金分配使用各環(huán)節(jié)的透明度，促進直達資金分配使用更加公開公正。第四，建議將直達資金納入預算管理體系，做好預算執(zhí)行，明確直達資金在總預算會計中的核算方式，促進直達資金使用更加規(guī)范有效。

（二）系統(tǒng)建設

直達資金監(jiān)控系統(tǒng)目前在技術上已能實現(xiàn)從財政部、省財政廳、市財政局、縣財政局的全流程縱向到底，但是其數(shù)據(jù)信息本身的及時性、準確性、完整性都需要提高。因為其數(shù)據(jù)信息仍然依賴人工導入，所以難免出現(xiàn)差錯，一方面可以對導入數(shù)據(jù)進行二次審核提高準確率，另一方面需要加強系統(tǒng)建設提升信息化水平，可以針對數(shù)據(jù)導入增設預警系統(tǒng)，對沒有及時導入或者導入不全的現(xiàn)象進行系統(tǒng)預警。同時，要積極推動監(jiān)控系統(tǒng)納入預算系統(tǒng)，借助關鍵字段將該系統(tǒng)中對應字段與預算系統(tǒng)進行匹配。比如，借助預算指標這一關鍵字段，將直達資金監(jiān)控系統(tǒng)與財政預算指標系統(tǒng)進行關聯(lián)匹配；借助資金這一關鍵字段，將直達資金監(jiān)控系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)進行關聯(lián)匹配，實現(xiàn)將指標和資金直接從指標系統(tǒng)和支付系統(tǒng)自動轉(zhuǎn)入監(jiān)控系統(tǒng)，從而免除人工導入監(jiān)控系統(tǒng)這一步驟，進一步提高監(jiān)控系統(tǒng)中數(shù)據(jù)的及時性、準確性。此外，要提高直達資金監(jiān)控系統(tǒng)與社保、醫(yī)療等系統(tǒng)的關聯(lián)程度，推動信息共享，打破數(shù)據(jù)壁壘，杜絕信息孤島，從而能夠準確識別直達資金最終的使用對象，以便迅速識別使用對象是否符合使用條件，是否存在虛報冒領的現(xiàn)象，為全流程的監(jiān)控實施打通“最后一公里”。

（三）績效管理

目前直達資金的績效管理偏薄弱，直達資金監(jiān)控系統(tǒng)重點對分配下達支付環(huán)節(jié)進行監(jiān)控，而使用環(huán)節(jié)的“最后一公里”沒有被納入監(jiān)控范圍，因此很可能功虧一簣。對于直達資金的績效管理，要設立清晰的目標和明確的方向，應主要關注資金的經(jīng)濟性、效率性、效果性。經(jīng)濟性是指以最低的耗費去取得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出，直達資金是以中央新增的財政資金為推手，去撬動地方完成“六?！薄傲€(wěn)”任務，有利于優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，防止地方財政隨意擴大支出規(guī)模，直達機制設計的邏輯符合經(jīng)濟性的要求。效率性是指每計量單位的付出帶來的收益情況，即要把錢用到刀刃上，杜絕資金閑置的問題。效果性要看是否達成了最終目標，是否解決了基層財政、基層百姓的燃眉之急。績效管理要設立相應的評價指標，指標應可量化，如針對效率性可設置資金閑置率的評價指標，即用閑置資金金額除以收到的直達資金金額，來評價資金使用的效率高低；再比如針對效果性，可設置問卷調(diào)查表，去調(diào)查市場主體是否及時獲得紓困資金，是否能渡過受疫情影響的難關。要持續(xù)跟蹤績效考核指標數(shù)據(jù)，分析直達資金的使用情況和效果，向當?shù)攸h委、政府定期進行報告，提出改進完善的意見和建議。此外，要強化績效考核結(jié)果的運用，將其作為以后年度資金分配的重要依據(jù)。

（四）強化整改

《中央財政實行特殊轉(zhuǎn)移支付機制資金監(jiān)督管理辦法》第十二條規(guī)定：“對整改不力的地區(qū)，地方上級財政部門可收回相關資金并重新安排?！背霈F(xiàn)了問題才會進行整改，整改不到位相當于二次違規(guī)。面對反復違規(guī)的現(xiàn)象，如果僅采取收回資金的舉措，其懲戒效果實在輕微，起不到應有的震懾作用，反而會降低財經(jīng)紀律的嚴肅性，間接助長違規(guī)行為。因此，站在審計的角度，對于查出的直達資金在各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，必須對癥下藥及時整改。以對資金支出進度慢的整改為例，不能只是加快資金使用進度或者把閑置的資金收回來，否則只是表面的整改。要從深層次進行分析，是這個項目本身的問題，如前期沒準備好導致一直無法正常開工；還是項目庫存在問題，項目庫的建設是否完善合理，項目庫中的項目數(shù)量、質(zhì)量是否達標。如果是單個項目的問題，要追根溯源具體是哪個環(huán)節(jié)耽誤了，涉及哪些具體部門，這些部門是否貫徹落實了“放管服”的具體要求。如果是項目庫的問題，要嚴格把控項目庫的建設、管理、更新，對于哪些項目能入庫，要做好可行性分析，保證入庫項目的質(zhì)量；同時，要確保項目庫中有足夠的優(yōu)質(zhì)儲備項目，且項目實施前的準備工作已經(jīng)就緒，以防出現(xiàn)“資金等項目”的問題。最后，對于拒不整改的行為，要依法追究責任，以嚴肅財經(jīng)紀律，推動政令有效執(zhí)行。

四、結(jié)束語

財政資金直達機制在特殊時期為推動我國經(jīng)濟平穩(wěn)運行提供了有力支撐，作為積極財政政策的一項重大改革，在惠企利民、保障民生、基層運轉(zhuǎn)等方面發(fā)揮了重大作用。根據(jù)各省市2020年度審計工作報告，直達資金在分配、撥付、使用、管理各環(huán)節(jié)中還存在不及時、不到位、不精準等問題。分析這些典型問題及其產(chǎn)生的原因，探索直達資金機制常態(tài)化建設的路徑，通過制度完善、系統(tǒng)建設、績效管理、強化整改推動直達資金機制的完善，從而進一步扎實做好“六穩(wěn)”工作、落實“六保”任務，維護經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。■