協(xié)同治理視閾下農(nóng)村垃圾治理：問題與優(yōu)化途徑

●羊武睿

導(dǎo)言

黨的十九大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央全面提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求：打造生態(tài)宜居的生活環(huán)境。隨著我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，全面推進生態(tài)文明建設(shè)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容。在這一宏觀環(huán)境中，我國各級地方政府將垃圾治理作為農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要內(nèi)容，大力開展垃圾整治工作，努力推進生態(tài)文明建設(shè)。國外學(xué)界相關(guān)研究重點關(guān)注農(nóng)村垃圾治理的主體，諸多研究者認為：除了政府之外，須強調(diào)發(fā)揮社會、社區(qū)、公民的作用；[1]農(nóng)村垃圾治理過程中政府履職主要體現(xiàn)在立法和執(zhí)法等方面。國內(nèi)學(xué)界對農(nóng)村垃圾治理的研究較多，但未重點關(guān)注這一治理領(lǐng)域的多元主體協(xié)同問題。當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境保護工作面臨的形勢較為嚴峻、復(fù)雜，各級地方政府應(yīng)充分認識保護生態(tài)環(huán)境的重要意義，尤其是需要切實重視農(nóng)村垃圾治理過程中的多元協(xié)同問題，探究這些問題的成因及對策。

一、垃圾治理與協(xié)同治理理論：契合與意義

（一）垃圾治理與協(xié)同治理理論：契合

目前，我國農(nóng)村垃圾治理過程中，省級政府主要負責(zé)政策法規(guī)的制定、指導(dǎo)，市級政府負責(zé)協(xié)同組織，落實垃圾治理工作主要依靠縣鎮(zhèn)兩級政府。這一過程中涉及黨委、政府、社會組織、企業(yè)和公民等主體以及政府內(nèi)部的不同部門，某些主體具有“理性經(jīng)濟人”的屬性，[2]如果這些在農(nóng)村垃圾治理過程中追求利益最大化，就會出現(xiàn)“公地悲劇”問題，在農(nóng)村垃圾治理過程中出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。而且農(nóng)村垃圾治理過程中，政府這一主體在某些情況下難以有效監(jiān)管企業(yè)和公民等主體，會導(dǎo)致政府與企業(yè)、公民之間也會陷入“囚徒困境”。協(xié)同治理理論強調(diào)治理主體的多元性及治理主體間的協(xié)同合作，為了避免農(nóng)村垃圾治理出現(xiàn)“公地悲劇”和“囚徒困境”，就需要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下切實協(xié)調(diào)政府內(nèi)部不同部門，并以政府為主導(dǎo)，建立政府、社會組織、企業(yè)和公民等主體相互協(xié)作、相互交流、互通的治理體系，協(xié)同治理理論與這一舉措高度契合。

（二）協(xié)同治理視閾下強化農(nóng)村垃圾治理：意義

從理論層面來看，近年來各級地方政府從本地實際出發(fā)，大力開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。我國一直重視環(huán)境保護，但是對于某些農(nóng)村的生態(tài)保護較為薄弱，尤其是農(nóng)村垃圾治理方面的法律法規(guī)和措施較少。探究農(nóng)村垃圾治理過程中的多元主體協(xié)同問題，可以為農(nóng)村垃圾治理提供理論的支撐，為強化生態(tài)文明建設(shè)提供一定的實證支持。從實踐層面來看，垃圾治理一直是地方政府推進農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要內(nèi)容，這一治理涉及諸多主體。因此需要基于一些實例，從理論與實踐結(jié)合的角度研究農(nóng)村垃圾治理過程中的多元協(xié)同問題，為基層政府強化生態(tài)文明建設(shè)提供理論和實踐參考。

二、協(xié)同治理視閾下農(nóng)村垃圾治理：現(xiàn)狀與問題

（一）現(xiàn)狀

近年，我國各地大力開展農(nóng)村垃圾治理工作，各級政府投入大量的人力、財力和物力，一些農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到有效的改善，但這一過程中的多元主體協(xié)同問題依然十分突出。從協(xié)同治理角度分析，地方政府未有效發(fā)揮協(xié)同治理的權(quán)威主導(dǎo)作用，社會組織、企業(yè)、公民與政府之間缺乏緊密合作，導(dǎo)致農(nóng)村垃圾的協(xié)同治理效果不明顯?；谖覈r(nóng)村垃圾治理當(dāng)前情況來看，農(nóng)村垃圾治理過程中面臨的主要問題是：政府與社會組織、企業(yè)和公民之間存在某些矛盾，當(dāng)前垃圾治理體制無法滿足社會多個利益群體的生產(chǎn)生活需要，主要體現(xiàn)于治理手段過于單一、治理機制不夠完善、公眾環(huán)保意識薄弱、權(quán)責(zé)劃分不夠清晰等方面，對農(nóng)村垃圾治理過程中的有效協(xié)同產(chǎn)生明顯阻滯。

（二）問題

1.協(xié)同治理手段較為單一。農(nóng)村垃圾治理基本上依靠基層政府展開，各地政府主要是依靠行政命令、專項行動、監(jiān)督檢查等方式展開相關(guān)工作。[3]具體而言，基層政府采取日常清理和監(jiān)管企業(yè)的方式展開垃圾治理工作，并未有效運用協(xié)同治理手段。如：云南省一些地方展開農(nóng)村垃圾治理的過程中，某些企業(yè)和公民為了降低垃圾處理成本、追求利益最大化而隨意傾倒垃圾，政府難以進行實時監(jiān)管，只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府開展垃圾清運工作，縣一級政府負責(zé)財政支持，治理過于依靠行政手段，導(dǎo)致社會組織、企業(yè)和公民未有效參與這一治理，多元主體之間缺乏有效的協(xié)同。

2.協(xié)同治理責(zé)任劃分不夠明確。農(nóng)村垃圾治理遵循的是屬地管理原則，在實際操作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是垃圾治理工作的主導(dǎo)者，但某些情況下卻沒有相應(yīng)執(zhí)法權(quán)，具有執(zhí)法權(quán)的是縣級以上的某些職能部門，由此在治理過程中出現(xiàn)職責(zé)不明問題。因此農(nóng)村垃圾治理過程中存在多頭管理問題，各職能部門出于本部門的利益考慮而各自為政，難以進行協(xié)同治理。從云南省一些農(nóng)村的情況來看，各區(qū)域整治力度不一，導(dǎo)致農(nóng)村垃圾管理難度加大，治理工作未有效開展，難以有效助力生態(tài)文明建設(shè)進程。

3.信息共享建設(shè)有待進一步強化。改革開放初期，我國大部分地方政府專注于經(jīng)濟建設(shè)，存在唯GDP 論這一思想，生態(tài)環(huán)境保護理念的影響力相對較弱。近年來，一些地方受生態(tài)環(huán)保建設(shè)基礎(chǔ)薄弱這一情況影響，導(dǎo)致開展農(nóng)村垃圾治理工作過程中存在嚴重的信息壁壘，不同層級政府之間、政府與職能部門之間、政府與社會組織、企業(yè)和公民之間未建立成熟的信息共享體系，導(dǎo)致農(nóng)村垃圾治理過程中的協(xié)同治理效果不佳。從云南省一些地方的情況來看，一些基層政府向社會公眾發(fā)布信息的機制運行效能較低，信息公開不及時、不準確，對農(nóng)村垃圾治理產(chǎn)生明顯負面影響。

三、協(xié)同治理視閾下農(nóng)村垃圾治理：問題的成因

（一）權(quán)責(zé)不清阻滯協(xié)同治理進程

某些地方展開農(nóng)村垃圾治理工作的過程中，存在“屬地管理為主，分級負責(zé)”和“誰主管、誰負責(zé)”兩種原則，導(dǎo)致上級職能部門與下一級政府在某些情況下相互扯皮、推諉，[4]而且一些職能部門在關(guān)鍵節(jié)點或發(fā)生重大問題時，不提“誰主管、誰負責(zé)”，只提屬地管理原則，以圖規(guī)避治理風(fēng)險。農(nóng)村垃圾治理存在跨區(qū)域的可變性，這一屬性容易導(dǎo)致基層政府和上級職能部門之間出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、區(qū)域之間治理標準不一等問題。某些地方開展農(nóng)村垃圾治理工作的過程中缺乏治理主體、統(tǒng)一規(guī)劃，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)的情況下，更加無法在農(nóng)村垃圾治理過程中展開有效協(xié)同。

（二）協(xié)同治理機制有待進一步完善

黨的十八大以來，在各級政府的共同努力下，我國的生態(tài)環(huán)境保護工作取得積極進展。但生態(tài)環(huán)境保護工作面臨的形勢依然嚴峻，生態(tài)環(huán)境污染事件時有發(fā)生。因此，各級政府需要清醒認識生態(tài)環(huán)境保護的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，客觀認識生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)體制優(yōu)勢和不足。目前，農(nóng)村垃圾治理領(lǐng)域的協(xié)同治理機制還處于探索階段，大部分農(nóng)村地區(qū)的垃圾治理僅依靠工作方案的方式，缺乏構(gòu)建協(xié)同治理機制所需的法律法規(guī)，關(guān)于協(xié)同機構(gòu)的監(jiān)管和協(xié)同治理過程有效的監(jiān)管更處于空白階段，導(dǎo)致多元主體的自我監(jiān)督缺失、協(xié)同治理監(jiān)督缺乏有效參與途徑，阻礙農(nóng)村垃圾治理進程。

（三）協(xié)同治理理念有待進一步強化

農(nóng)村垃圾治理工作在某些情況下具有跨區(qū)域性，導(dǎo)致某些基層政府、企業(yè)和公民存在搭便車的心理，試圖依靠其它主體展開農(nóng)村垃圾治理工作，導(dǎo)致農(nóng)村垃圾的協(xié)同治理進程緩慢。[5]特別是某些企業(yè)和公民的環(huán)保意識淡薄，為了實現(xiàn)利益最大化而隨意傾倒垃圾且不愿意參與農(nóng)村垃圾治理工作。某些公民受固有思維影響，認為生態(tài)環(huán)境治理與自身無關(guān)、農(nóng)村垃圾治理是政府的責(zé)任，因而過度依賴地方政府展開治理工作?？梢姡瑓f(xié)同治理理念淡薄是我國某些地方農(nóng)村垃圾治理效能相對較低的重要原因。

四、協(xié)同治理視閾下農(nóng)村垃圾治理：優(yōu)化途徑

農(nóng)村垃圾治理涉及黨委、政府尤其是政府內(nèi)部不同部門、社會組織、企業(yè)和公民等主體，有必要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下有效展開以下工作。

（一）明確責(zé)任，強化政府的主導(dǎo)作用

基層政府有必要將生態(tài)環(huán)境整治工作納入本級財政預(yù)算，保障農(nóng)村垃圾治理工作的有序開展，確保農(nóng)村垃圾治理基礎(chǔ)設(shè)施的全面建設(shè)，如有效建設(shè)垃圾堆放場等。農(nóng)村垃圾治理過程中，相關(guān)部門有必要建立完善的考核體系和評價標準，加強日常的監(jiān)督檢查，對違法傾倒垃圾等行為予以嚴肅查處。強化政府各職能部門之間的協(xié)同運行，對農(nóng)村垃圾治理過程中各部門之間存在的利益矛盾進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌好生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、水利等部門，開展對居民聚集區(qū)域的監(jiān)管與治理，并運用大數(shù)據(jù)等新型科技手段開展農(nóng)村垃圾治理工作。

（二）提升社會組織參與協(xié)同治理的效能

黨的十八大、十九大多次強調(diào)社會組織在生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中的作用。要真正做好農(nóng)村垃圾治理工作，不僅要從政府、企業(yè)和公民等主體入手，還要有效提升社會組織參與協(xié)同治理的效能。社會環(huán)保組織是農(nóng)村垃圾治理過程中的非營利性組織，也是公眾參與環(huán)境保護的重要承載主體，其地位于政府和企業(yè)之間，不會被市場利益左右，因此在農(nóng)村垃圾治理過程中能夠展現(xiàn)公正性。提升社會組織參與協(xié)同治理效能的具體舉措有：首先，加強社會組織與政府的交流互動。充分發(fā)揮社會組織的專業(yè)力量，如發(fā)揮綠色和平組織和志愿者等環(huán)保社會組織的作用，在政府部門覆蓋不到或者精力有限的領(lǐng)域多做工作，對政府部門工作形成有效補充。其次，有效發(fā)揮社會組織的助手作用。對政府、企業(yè)等主體在工作過程中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題和調(diào)查結(jié)果，社會組織可以及時向政府部門提交解決的建議，共同尋求解決辦法。再者，充分利用社會組織的宣傳力量。社會組織中的人員基本上是群眾，具有人員多、覆蓋廣等特點，因此由社會組織開展的宣傳教育往往更能得到公民的認可，所以有必要鼓勵社會組織引導(dǎo)公民參與農(nóng)村垃圾治理。

（三）強化對企業(yè)的監(jiān)管，創(chuàng)造協(xié)同治理條件

政府和市場這兩者的關(guān)系是相互相成、相互促進的，在農(nóng)村垃圾治理過程中，有必要充分發(fā)揮市場的力量，加強政府與企業(yè)的協(xié)作。農(nóng)村垃圾治理涉及的企業(yè)較多，如：酒店、餐館、旅游區(qū)的企業(yè)、工業(yè)企業(yè)以及養(yǎng)殖企業(yè)等，這些企業(yè)在生產(chǎn)過程中排放的各類生產(chǎn)垃圾是農(nóng)村垃圾的重要來源。鑒于此，有必要對高污染、高排放、低效益企業(yè)采取停產(chǎn)整頓或是限制生產(chǎn)舉措，采取逐步淘汰的策略。政府有必要強化對企業(yè)的監(jiān)管，在企業(yè)的污水、工業(yè)生產(chǎn)垃圾排放符合國家標準后，督促按照要求進行排放。對于不遵守國家、地方政府規(guī)定的企業(yè)，采取按日計罰的懲罰方式對其加以處理，對于影響極其惡劣者可采取強制措施。實施這些舉措有助于減少農(nóng)村垃圾總量，為農(nóng)村垃圾治理過程中協(xié)同治理效能的提升創(chuàng)造條件。

（四）強化教育引導(dǎo)，調(diào)動公民參與協(xié)同治理的積極性

保護生態(tài)環(huán)境是每一個公民應(yīng)盡的義務(wù)，在農(nóng)村垃圾治理過程中，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理思維方式，強化教育引導(dǎo)，調(diào)動公民參與協(xié)同治理的積極性。首先，要建立健全公民參與垃圾治理的機制。在我國，公民參與農(nóng)村垃圾治理缺乏法律和制度保障，致使其作用相對較小。政府需要進一步完善公民參與的法律和制度，保障公民參與農(nóng)村垃圾治理的權(quán)利。其次，要建立健全農(nóng)村垃圾治理的信息公開制度。公開農(nóng)村垃圾治理的相關(guān)信息，例如垃圾排放、治理等情況，以便公眾知情并展開監(jiān)督。再次，建立完善垃圾收集機制，積極引導(dǎo)教育群眾養(yǎng)成良好習(xí)慣，樹立正確的環(huán)保觀念，正確排放垃圾、嚴格遵守垃圾治理制度規(guī)范。