關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的幾點(diǎn)思考

●杜云飛

績(jī)效預(yù)算是一種追求效率、效益和效果，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式。探索實(shí)施績(jī)效預(yù)算，建立新型的預(yù)算管理體系，是預(yù)算制度的一大創(chuàng)新，是擺在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)是績(jī)效預(yù)算的核心，深入分析當(dāng)前預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)存在的問(wèn)題，建立和完善預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)運(yùn)作機(jī)制，對(duì)于充分發(fā)揮預(yù)算支出最大效益具有重要意義。

一、預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)存在的問(wèn)題

從行政事業(yè)單位預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作發(fā)展的現(xiàn)狀看，雖然已有初步基礎(chǔ)，但由于此項(xiàng)工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，還不能適應(yīng)預(yù)算管理制度改革發(fā)展的需要?？偟膩?lái)看，預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)主要存在以下四個(gè)方面的問(wèn)題：

一是法規(guī)制度不完善。國(guó)家和地方雖然出臺(tái)了一系列的預(yù)算法規(guī)，對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算編制、審批、下達(dá)、執(zhí)行等程序和環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確和規(guī)范，并提出了相應(yīng)的要求，但是迄今為止，尚未出臺(tái)統(tǒng)一的預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)方面的法規(guī)性文件，使預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作缺乏法律約束和制度保障。缺乏立法支持是預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作滯后的根本原因。

二是考評(píng)機(jī)構(gòu)不健全。目前，開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作，缺少有權(quán)威性的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)。考評(píng)工作主要是分散在各單位和部門(mén)進(jìn)行，各單位和部門(mén)又主要是從任務(wù)完成情況、預(yù)算編制情況、經(jīng)費(fèi)支出是否合規(guī)等方面進(jìn)行考評(píng)?？荚u(píng)指標(biāo)、方法和組織程序差異很大，難以形成科學(xué)準(zhǔn)確的考評(píng)結(jié)果。此外，在現(xiàn)行考評(píng)機(jī)制下，考評(píng)主體與考評(píng)對(duì)象利益目標(biāo)往往一致，從而使機(jī)會(huì)主義行為盛行，容易導(dǎo)致實(shí)際考評(píng)目標(biāo)發(fā)生偏移。

三是考評(píng)指標(biāo)不科學(xué)。主要表現(xiàn)在：一方面，目前對(duì)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)主要是通過(guò)若干固定的財(cái)務(wù)管理指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)側(cè)重于經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性評(píng)價(jià)，對(duì)經(jīng)費(fèi)的支出效益考評(píng)不足；另一方面，各項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征，缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法和指標(biāo)，從而影響了績(jī)效考評(píng)的效果。

四是考評(píng)結(jié)果難運(yùn)用。預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)是為了運(yùn)用考評(píng)結(jié)果，促使單位或部門(mén)之間，在預(yù)算執(zhí)行上對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步加強(qiáng)管理，提高經(jīng)費(fèi)保障效益。由于績(jī)效考評(píng)缺乏法律規(guī)范，常常是預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)未形成有價(jià)值的成果，不能完整地對(duì)預(yù)算支出中的成績(jī)、問(wèn)題以及相關(guān)責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)，且對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人也沒(méi)有直接約束，使預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作流于形式。

二、預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的基本構(gòu)想

行政事業(yè)單位預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)要解決的基本問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)考評(píng)，即考評(píng)主體問(wèn)題；考評(píng)什么，即考評(píng)對(duì)象問(wèn)題；如何考評(píng)，即考評(píng)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法問(wèn)題。這幾個(gè)問(wèn)題構(gòu)成了預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的制度和機(jī)制。

（一）預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的主體

考評(píng)預(yù)算支出是一項(xiàng)復(fù)雜的行為，不能由某一主體單獨(dú)負(fù)責(zé)，需要若干部門(mén)或組織分別從不同的角度進(jìn)行，形成一個(gè)有機(jī)體系。結(jié)合現(xiàn)行預(yù)算實(shí)踐，為確保預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)效果，預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的主體除了包含各級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)之外，還應(yīng)包括各級(jí)黨委、紀(jì)檢和審計(jì)部門(mén)，必要時(shí)可納入國(guó)家相關(guān)部門(mén)專家和技術(shù)人員。具體工作的籌備與開(kāi)展，一般由財(cái)務(wù)、審計(jì)部門(mén)牽頭，組織、干部、紀(jì)檢等部門(mén)共同參與，各司其職，互為補(bǔ)充。

（二）預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的對(duì)象

預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)對(duì)象是回答考評(píng)什么的問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是接受考評(píng)的單位或部門(mén)其預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出執(zhí)行情況。在確定被考評(píng)對(duì)象時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)把握兩個(gè)方面：一是對(duì)所屬預(yù)算單位眾多、績(jī)效考評(píng)時(shí)間緊、經(jīng)費(fèi)相對(duì)不充裕的部門(mén)，從保證績(jī)效考評(píng)的有效性和成本控制的角度出發(fā)，考評(píng)對(duì)象的選擇范圍應(yīng)相對(duì)小些；二是項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)是整個(gè)績(jī)效考評(píng)工作的突破口，所以應(yīng)將項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)作為重點(diǎn)，這有利于考評(píng)工作的開(kāi)展，也有利于在單位和部門(mén)中培養(yǎng)績(jī)效文化。

（三）預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)

由于預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)對(duì)象層次多，考評(píng)內(nèi)容復(fù)雜，考評(píng)效益多樣化，應(yīng)當(dāng)建立定性與定量相結(jié)合的多層次指標(biāo)體系，才能客觀公正地考評(píng)預(yù)算支出績(jī)效。從績(jī)效的定義出發(fā)，考評(píng)重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目的“效率性”和“有效性”進(jìn)行判斷，而這些判斷都是建立在對(duì)經(jīng)費(fèi)“產(chǎn)出”和“使用結(jié)果”評(píng)測(cè)的基礎(chǔ)上做出的。產(chǎn)出指標(biāo)用于衡量完成的工作量。結(jié)果/效果指標(biāo)用于衡量工作的結(jié)果，即達(dá)到目標(biāo)的程度。還有一類(lèi)指標(biāo)是過(guò)程指標(biāo)。此類(lèi)指標(biāo)用于衡量對(duì)質(zhì)量的控制和對(duì)預(yù)算制度的執(zhí)行情況。比如：“是否按計(jì)劃進(jìn)行”“錯(cuò)誤允許程度”等。滿意度指標(biāo)用來(lái)衡量對(duì)項(xiàng)目或工作的滿意程度。通過(guò)以上分析，預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)指標(biāo)應(yīng)設(shè)置如下：

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（四）預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的方法

預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的方法有加權(quán)平均法、標(biāo)桿管理法、邏輯分析法、綜合指數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法等多種考評(píng)方法。不同的分析方法都存在著各自的利弊，尚未完全定型，而且都處于不斷發(fā)展和完善階段。本文重點(diǎn)分析加權(quán)平均法在預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)中的應(yīng)用。

加權(quán)平均法的公式形式表現(xiàn)如下：

其中，Wi表示指標(biāo)權(quán)重；ai為指標(biāo)運(yùn)算的標(biāo)準(zhǔn)值，s是考評(píng)結(jié)果。

加權(quán)平均法具體實(shí)施步驟如下：

第一步，計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重。

第二步，計(jì)算各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。例如，可以通過(guò)假設(shè)各指標(biāo)滿分為100 分，通過(guò)選取10 位考評(píng)組專家分別對(duì)各主要指標(biāo)進(jìn)行打分，采取去掉最高分和最低分，加權(quán)平均計(jì)算中間得分，以此作為各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。

第三步，計(jì)算綜合評(píng)價(jià)值。即：S=這里綜合評(píng)價(jià)值分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個(gè)等級(jí)。其標(biāo)準(zhǔn)如下：

優(yōu)秀：S≥90 分；

良好：S≥75 分且＜90 分；

合格：S≥60 分且＜70 分；

不合格：S＜60 分。

三、預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的組織實(shí)施

一是成立考評(píng)組織。預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作的開(kāi)展，通常成立兩個(gè)組：領(lǐng)導(dǎo)小組和考評(píng)小組。還可以根據(jù)考評(píng)工作需要選聘相關(guān)咨詢專家，成立專家咨詢組，明確其工作任務(wù)和要求。考評(píng)小組成員一般由財(cái)務(wù)、審計(jì)等有關(guān)部門(mén)人員組成，人數(shù)不宜過(guò)多，盡量從財(cái)務(wù)、審計(jì)部門(mén)中調(diào)整，有條件的可聘請(qǐng)有關(guān)專家參加。抽調(diào)考評(píng)人員時(shí)，要特別注意人員的綜合素質(zhì)，總的要求是：政治素質(zhì)要好，業(yè)務(wù)能力要強(qiáng)，專業(yè)技術(shù)要精，能勝任考評(píng)工作。

二是制定考評(píng)方案。預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)方案通常由考評(píng)組根據(jù)有關(guān)規(guī)定制定，報(bào)經(jīng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后實(shí)施。在制定考評(píng)工作方案時(shí)，要以預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，緊密結(jié)合單位實(shí)際，確定考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范考評(píng)范圍、條件、程序及注意事項(xiàng)，切實(shí)做到考評(píng)工作有法可依、有章可循?？荚u(píng)方案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：考評(píng)范圍、考評(píng)時(shí)間安排、考評(píng)內(nèi)容、考評(píng)方法、考評(píng)人員分工、考評(píng)要求等。

三是收集考評(píng)資料。預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)資料涉及到預(yù)算支出的方方面面，因此，資料收集工作非常重要，工作也復(fù)雜繁瑣，直接影響考評(píng)結(jié)果的真實(shí)性和客觀性。考評(píng)對(duì)象要做好迎評(píng)工作，主要包括賬務(wù)處理，有關(guān)原始憑證要全部入賬，做到賬賬、賬表和賬卡的相互一致?？荚u(píng)組可以根據(jù)考評(píng)工作要求，采取現(xiàn)地查看、問(wèn)詢、座談等多種形式收集基礎(chǔ)資料，包括考評(píng)對(duì)象的基本情況、資金的使用情況和考評(píng)指標(biāo)體系需要的各項(xiàng)數(shù)據(jù)等。此外，要注意對(duì)收集到的考評(píng)資料進(jìn)行辨別和篩選，確?？荚u(píng)資料來(lái)源及考評(píng)依據(jù)的可靠性。

四是選擇考評(píng)方法。預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，考評(píng)對(duì)象多，考評(píng)內(nèi)容復(fù)雜，在實(shí)施考評(píng)過(guò)程中，要針對(duì)不同環(huán)節(jié)、不同對(duì)象、不同內(nèi)容及根據(jù)建立的考評(píng)指標(biāo)體系的特點(diǎn)，采取科學(xué)、合理的方法，既要講究方法的科學(xué)性，又要注重考評(píng)過(guò)程的實(shí)效性，使考評(píng)目的與方法相互匹配。目前的考評(píng)方法比如加權(quán)平均法、標(biāo)桿管理法、邏輯分析法、綜合指數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法等，都存在著各自的利弊，要結(jié)合考評(píng)對(duì)象合理選擇考評(píng)方法。

五是進(jìn)行考評(píng)總結(jié)?？荚u(píng)總結(jié)是對(duì)預(yù)算支出考評(píng)工作、考評(píng)對(duì)象預(yù)算支出及資金運(yùn)行等情況進(jìn)行匯總、分析和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上形成書(shū)面考評(píng)報(bào)告?？偨Y(jié)報(bào)告內(nèi)容包括：情況概述、存在問(wèn)題、原因分析、意見(jiàn)建議。為確?？?jī)效考評(píng)效果，防止走過(guò)場(chǎng)，必須高度重視對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較多的單位進(jìn)行回訪，檢查其落實(shí)整改意見(jiàn)的情況，督促其盡快解決績(jī)效考評(píng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。