改革開放四十年我國高等教育管理體制改革的回顧、反思與展望

宋美螢

[摘 ? ? ? ? ? 要] ?改革開放40年以來，我國高等教育管理體制改革基本實現(xiàn)了“中央宏觀調(diào)控、省政府管理為主體”和“充分發(fā)揮高校自主辦學(xué)能力”的改革目標。但我國高等教育管理體制改革依然存在著政府集權(quán)模式難以突破、高校自主辦學(xué)能力不足、中介機構(gòu)治理作用難以發(fā)揮、法律保障體系尚未形成、地方政府配套措施不到位等問題。為實現(xiàn)高等教育管理體制深入發(fā)展，需明確政府定位;提高高校自主自辦的實踐能力;加強中介組織協(xié)同建設(shè);準確傳達中央精神。

[關(guān) ? ?鍵 ? 詞] ?高等教育管理體制;改革開放;回顧;反思;展望

[中圖分類號] ?G640 ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] ?A ? ? ? ? ? ?[文章編號] ?2096-0603（2019）18-0262-02

高等教育管理體制是國家在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上建立的高等教育組織管理制度的總和，包括中央和地方行政組織的建立、隸屬關(guān)系、職權(quán)劃分及政府部門與高校的關(guān)系。中華人民共和國成立以來，隨著我國政治、經(jīng)濟、文化以及科學(xué)技術(shù)的蓬勃發(fā)展，中國的高等教育管理體制也在不斷的改革中發(fā)展。

一、我國高等教育管理體制改革的回顧

（一）我國高等教育管理體制的初步形成

1.中央集權(quán)式管理（1949-1957年）

新中國成立初期，隨著經(jīng)濟的復(fù)蘇和發(fā)展，高等教育相關(guān)領(lǐng)域建立了以教育部和國務(wù)院各部委直接管理為主的集中管理體制。1950年7月，國務(wù)院發(fā)布的《高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系決定》，明確規(guī)定中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的高等學(xué)校。[1]“這標志著集中統(tǒng)一的高等教育管理體制在中國開始建立了。1952年11月，高等教育部設(shè)立?！吨腥A人民共和國高等學(xué)校條例》規(guī)定，執(zhí)行其他一系列規(guī)章制度，必須經(jīng)中央高等教育部或者中央高等教育部報政務(wù)院批準。[2]

該階段我國的高等教育管理體制總體實行中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。

2.由集權(quán)向放權(quán)的改革（1958-1960年）

在高等教育管理體制改革方面，中央于1958年4月發(fā)布了《關(guān)于高等教育機構(gòu)和中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校分權(quán)的意見》，要求除少數(shù)綜合性大學(xué)和部分中等技術(shù)學(xué)校外，其他學(xué)校必須分權(quán)。[1]同年8月，中國共產(chǎn)黨中央頒布了《教育行政權(quán)力條例》，強調(diào)“必須改變以前條為主導(dǎo)的管理體制。按照集中與分散相結(jié)合的原則，加強地方教育領(lǐng)導(dǎo)。”根據(jù)這兩份文件，高等教育的管理權(quán)逐步下放給地方政府，發(fā)揮了地方政府辦學(xué)的主動性和積極性。

3.由放權(quán)到收權(quán)的調(diào)整（1961-1965年）

中央政府針對當時實施權(quán)力下放所產(chǎn)生的一系列問題，強調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在教育管理中的重要性。1963年5月，《關(guān)于加強高校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級管理的決定》（試行草案），明確提出了實行中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央與省、市、自治區(qū)兩級管理體制。地方按照中央授權(quán)原則，開展教育工作，各高等學(xué)校接受中央有關(guān)部門業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，重新建立高等教育集中管理體系。

4.“文化大革命”的再次放權(quán)（1966-1976年）

1966年6月，教育部黨委《關(guān)于改進1966年高校招生工作的請示報告》由中共中央批準執(zhí)行。報告指出“招生工作要委托到大區(qū)、省、市、自治區(qū)來分層化辦理”。1971年，中央部署的176所高校中，只有6所在中央政府和有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)下，機械工業(yè)第二至第六部委軍工學(xué)院除外，軍工學(xué)院由各部門和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。[3]

（二）我國高等教育管理體制的恢復(fù)與調(diào)整

1.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理制度的恢復(fù)

1977年以來，我國恢復(fù)了全國統(tǒng)一的高等教育高考制度。當時的“集權(quán)”不是照搬“文化大革命”之前的高等教育管理模式，而是為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的要求，中央和地方對原有的高等教育管理體制有選擇地揚棄和調(diào)整。

1977年8月，鄧小平同志提到教育和科學(xué)的體制和制度問題。指出，當時的教育需要一個全面的組織來計劃、安排和協(xié)調(diào)。1981年，恢復(fù)中央對地方統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作在全國范圍內(nèi)基本完成，中央和省、市、自治區(qū)呈現(xiàn)出兩級管理模式。

2.國家初步調(diào)整高等學(xué)校管理權(quán)限

隨著十一屆三中全會的召開，我國社會主義建設(shè)進入發(fā)展的新時期。在大會精神的指導(dǎo)和鼓舞下，高?！皵U大辦學(xué)自主性”的愿望和要求更加強烈。1979年12月，《人民日報》刊登了復(fù)旦大學(xué)校長蘇步青等著名高校校長、書記的觀點，“給高等教育一點自主權(quán)”?！度嗣袢請蟆愤M一步提問：學(xué)校是否應(yīng)該有一定的自主權(quán)、應(yīng)該有哪些自主權(quán)、實行什么樣的自主以及如何改革教育體制。

這場呼吁在全國引起了巨大的反響與共鳴，1979年以來，上海交通大學(xué)在全國率先對我國高校進行改革創(chuàng)新。學(xué)校以人事、勞動、分配制度為核心，進行了管理體制改革。由此開始，全國高校內(nèi)部的管理體制改革逐步拉開帷幕。

3.高等教育管理體制改革全面展開

1984年，我國開始實行有計劃的商品經(jīng)濟體制。在這樣的經(jīng)濟環(huán)境下，我國教育事業(yè)也有了新的發(fā)展要求與目標。1985年5月，中共中央發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》。該決定指出了當時我國高等教育管理體制存在管理雜亂無章、避重就輕的問題。這一決定的發(fā)表為新時期中國高等教育體制改革打開了序幕。

（三）新世紀我國高等教育管理體制改革深入發(fā)展

2000年后，逐步建立了以地方管理為主的中央和地方兩級高等教育管理體制。2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》發(fā)布，這是進入21世紀后中國第一個教育規(guī)劃。提出要堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，推進政企分開，落實和擴大學(xué)校自治。2010年12月底，教育部直屬28所高校啟動了現(xiàn)代大學(xué)體系建設(shè)試點。

2015年修訂《中華人民共和國高等教育法》，進一步細化和明確高校學(xué)術(shù)委員會的職責(zé)。[2]從高校、教育行政部門和社會三個方面明確了辦學(xué)水平建設(shè)的責(zé)任。2017年9月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，提出要堅持權(quán)力統(tǒng)一發(fā)放，深化精簡和分權(quán)改革，放權(quán)與分權(quán)相結(jié)合。

二、我國高等教育管理體制改革中存在的問題

改革開放以來，盡管教育一直被放在我國優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標位置。但從改革開放以來四十年的發(fā)展歷程來看，高等教育管理體制改革依然出現(xiàn)了許多問題與矛盾，與國家教育政策目標存在一定差距，問題具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）政府集權(quán)模式難以突破

中華人民共和國成立后，國家承擔(dān)統(tǒng)一管理高等教育的任務(wù)是符合當時國情的。但隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國高等教育管理體制未能很好的適應(yīng)經(jīng)濟體制改革。盡管國家先后頒布了分權(quán)政策并實施一系列改革，但政府與高校之間的權(quán)力分割尚未有效確立，政府辦學(xué)自主權(quán)長期未得到落實，我國高等學(xué)校的集中管理體制亟待實現(xiàn)真正的突破。

（二）高校自主辦學(xué)能力不足

我國的高等教育出現(xiàn)時間晚于西方，教育管理理論對我國教育發(fā)展來說也是“舶來品”。在高等教育管理體制改革方面缺少實踐的探索與經(jīng)驗的總結(jié)。在高等學(xué)校發(fā)展歷程中，一開始由政府主導(dǎo)產(chǎn)生，導(dǎo)致高校很難擺脫政府主導(dǎo)的慣性思維，自主權(quán)意識薄弱，缺乏政府的指導(dǎo)往往會感覺無從下手，依然奉行政府指揮高校執(zhí)行的歷史模式，不能主動利用自身辦學(xué)資源去摸索發(fā)展。

（三）法律保障體系尚未形成

高等教育領(lǐng)域缺乏以法律形式規(guī)定的轉(zhuǎn)變政府職能的強制性要求。即使賦予了高校一定自主權(quán)，權(quán)力運行過程中，常常發(fā)生政府的權(quán)力侵占問題，且在有關(guān)高等學(xué)校與政府的法律關(guān)系中政府始終處于絕對優(yōu)勢地位，高校自主權(quán)力的發(fā)揮受到政府掣肘，法律法規(guī)存在諸多籠統(tǒng)性、模糊性。我國教育法的修訂跨越時間過長，部分內(nèi)容已不適應(yīng)社會發(fā)展實際情況，與社會經(jīng)濟脫節(jié)，阻礙高等教育的發(fā)展。

三、我國高等教育管理體制改革的建議

高等教育管理體制改革任重而道遠，我國高等教育管理發(fā)展歷程不長，在“摸著石頭過河”過程中經(jīng)歷過一些曲折。但目前，我國的高等教育管理體制改革已經(jīng)找到了一條比較合理的模式，即“條塊結(jié)合，收放結(jié)合”，多主體聯(lián)合辦學(xué)。教育直接影響一個國家的人口素質(zhì)，決定國家未來，為迎接新時代的挑戰(zhàn)，改革需要從多個方面進一步發(fā)展。

（一）提高高校自主辦學(xué)能力，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才

我國于1988年頒布《高等教育法》，至此，高等學(xué)校的辦學(xué)獨立法人實體地位以法律形式得到了確認。首先，提高自主辦學(xué)能力要進一步落實辦學(xué)自主權(quán)，雖然高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)在政策文件上得到了確認，但并不意味著高校的辦學(xué)自主權(quán)真正得到了落實。自主辦學(xué)能力并不是追求辦學(xué)的量化結(jié)果，而重點在于質(zhì)上的突破。新時期，學(xué)校應(yīng)著力提高高校辦學(xué)質(zhì)量，這是提高高校自主辦學(xué)能力的根本途徑，也有利于高校發(fā)揮社會服務(wù)職能，為推進地方經(jīng)濟建設(shè)起到輻射帶動作用，將知識資源、人才資源轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟生產(chǎn)力，促進高校提高自主辦學(xué)能力。

（二）加強中介組織建設(shè)，增強其公信力與權(quán)威性

西方的高等教育管理體制中，社會力量和組織對高等教育有很大影響，專業(yè)化、職業(yè)化的中介組織隨處可見，我國應(yīng)在堅持本國高等教育管理體制獨特風(fēng)格的前提下，改變管理觀念，積極大膽地吸取國外的經(jīng)驗和教訓(xùn)，給予中介組織和社會力量明確的法律主體地位，增強中介組織權(quán)威性，聘請專家參與評議，增強中介組織公信力，以法律形式確定社會中介組織地位，努力促進社會成員重視高等教育，形成交流和共享辦學(xué)經(jīng)驗，政府、學(xué)校、社會共同進步的高等教育管理體制有助于促進高等教育發(fā)展。

（三）準確傳達中央精神，加快地方放權(quán)改革腳步

國家在統(tǒng)一發(fā)布管理地方高校的政策文件時，地方對部分文件精神的解讀不到位，很容易發(fā)生措施滯后或措施誤判等現(xiàn)象。增強地方放權(quán)和中央改革腳步與節(jié)奏的緊密度，更加精準傳達中央放權(quán)精神，及時實施放權(quán)政策，確保放權(quán)改革按計劃進行。地方政府與高校改革銜接過程中，根據(jù)中央高等教育管理體制改革政策，制定符合本地、本校的政策措施。正確的傳達給基層機構(gòu)組織執(zhí)行，保證中央文件能真正在高校改革中及時準確使用。修正部分政府網(wǎng)站頁面更新滯后、網(wǎng)站跳轉(zhuǎn)失靈、網(wǎng)站維護不到位等問題，掃除政府權(quán)力公開和高校用權(quán)干擾。

參考文獻：

[1]劉寶存.改革開放以來我國高等教育管理體制的回顧與前瞻[J].復(fù)旦教育論壇，2009（1）：43-47，57.

[2]陳權(quán).我國高等教育管理體制改革：回顧、反思與建議[J].長春大學(xué)學(xué)報，2017，27（2）：38-42.

[3]紀寶成.世紀之交中國高等教育管理體制改革的歷史回顧[J].中國高教研究，2013（8）：6-13.

編輯 趙瑞峰