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    改革開放四十年我國高等教育管理體制改革的回顧、反思與展望

    2019-10-09 03:50:49宋美螢
    關(guān)鍵詞:自主權(quán)管理體制中央

    宋美螢

    [摘 ? ? ? ? ? 要] ?改革開放40年以來,我國高等教育管理體制改革基本實現(xiàn)了“中央宏觀調(diào)控、省政府管理為主體”和“充分發(fā)揮高校自主辦學(xué)能力”的改革目標。但我國高等教育管理體制改革依然存在著政府集權(quán)模式難以突破、高校自主辦學(xué)能力不足、中介機構(gòu)治理作用難以發(fā)揮、法律保障體系尚未形成、地方政府配套措施不到位等問題。為實現(xiàn)高等教育管理體制深入發(fā)展,需明確政府定位;提高高校自主自辦的實踐能力;加強中介組織協(xié)同建設(shè);準確傳達中央精神。

    [關(guān) ? ?鍵 ? 詞] ?高等教育管理體制;改革開放;回顧;反思;展望

    [中圖分類號] ?G640 ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] ?A ? ? ? ? ? ?[文章編號] ?2096-0603(2019)18-0262-02

    高等教育管理體制是國家在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上建立的高等教育組織管理制度的總和,包括中央和地方行政組織的建立、隸屬關(guān)系、職權(quán)劃分及政府部門與高校的關(guān)系。中華人民共和國成立以來,隨著我國政治、經(jīng)濟、文化以及科學(xué)技術(shù)的蓬勃發(fā)展,中國的高等教育管理體制也在不斷的改革中發(fā)展。

    一、我國高等教育管理體制改革的回顧

    (一)我國高等教育管理體制的初步形成

    1.中央集權(quán)式管理(1949-1957年)

    新中國成立初期,隨著經(jīng)濟的復(fù)蘇和發(fā)展,高等教育相關(guān)領(lǐng)域建立了以教育部和國務(wù)院各部委直接管理為主的集中管理體制。1950年7月,國務(wù)院發(fā)布的《高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系決定》,明確規(guī)定中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的高等學(xué)校。[1]“這標志著集中統(tǒng)一的高等教育管理體制在中國開始建立了。1952年11月,高等教育部設(shè)立?!吨腥A人民共和國高等學(xué)校條例》規(guī)定,執(zhí)行其他一系列規(guī)章制度,必須經(jīng)中央高等教育部或者中央高等教育部報政務(wù)院批準。[2]

    該階段我國的高等教育管理體制總體實行中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。

    2.由集權(quán)向放權(quán)的改革(1958-1960年)

    在高等教育管理體制改革方面,中央于1958年4月發(fā)布了《關(guān)于高等教育機構(gòu)和中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校分權(quán)的意見》,要求除少數(shù)綜合性大學(xué)和部分中等技術(shù)學(xué)校外,其他學(xué)校必須分權(quán)。[1]同年8月,中國共產(chǎn)黨中央頒布了《教育行政權(quán)力條例》,強調(diào)“必須改變以前條為主導(dǎo)的管理體制。按照集中與分散相結(jié)合的原則,加強地方教育領(lǐng)導(dǎo)。”根據(jù)這兩份文件,高等教育的管理權(quán)逐步下放給地方政府,發(fā)揮了地方政府辦學(xué)的主動性和積極性。

    3.由放權(quán)到收權(quán)的調(diào)整(1961-1965年)

    中央政府針對當時實施權(quán)力下放所產(chǎn)生的一系列問題,強調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在教育管理中的重要性。1963年5月,《關(guān)于加強高校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級管理的決定》(試行草案),明確提出了實行中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),中央與省、市、自治區(qū)兩級管理體制。地方按照中央授權(quán)原則,開展教育工作,各高等學(xué)校接受中央有關(guān)部門業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)和指導(dǎo),重新建立高等教育集中管理體系。

    4.“文化大革命”的再次放權(quán)(1966-1976年)

    1966年6月,教育部黨委《關(guān)于改進1966年高校招生工作的請示報告》由中共中央批準執(zhí)行。報告指出“招生工作要委托到大區(qū)、省、市、自治區(qū)來分層化辦理”。1971年,中央部署的176所高校中,只有6所在中央政府和有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)下,機械工業(yè)第二至第六部委軍工學(xué)院除外,軍工學(xué)院由各部門和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。[3]

    (二)我國高等教育管理體制的恢復(fù)與調(diào)整

    1.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理制度的恢復(fù)

    1977年以來,我國恢復(fù)了全國統(tǒng)一的高等教育高考制度。當時的“集權(quán)”不是照搬“文化大革命”之前的高等教育管理模式,而是為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的要求,中央和地方對原有的高等教育管理體制有選擇地揚棄和調(diào)整。

    1977年8月,鄧小平同志提到教育和科學(xué)的體制和制度問題。指出,當時的教育需要一個全面的組織來計劃、安排和協(xié)調(diào)。1981年,恢復(fù)中央對地方統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作在全國范圍內(nèi)基本完成,中央和省、市、自治區(qū)呈現(xiàn)出兩級管理模式。

    2.國家初步調(diào)整高等學(xué)校管理權(quán)限

    隨著十一屆三中全會的召開,我國社會主義建設(shè)進入發(fā)展的新時期。在大會精神的指導(dǎo)和鼓舞下,高?!皵U大辦學(xué)自主性”的愿望和要求更加強烈。1979年12月,《人民日報》刊登了復(fù)旦大學(xué)校長蘇步青等著名高校校長、書記的觀點,“給高等教育一點自主權(quán)”?!度嗣袢請蟆愤M一步提問:學(xué)校是否應(yīng)該有一定的自主權(quán)、應(yīng)該有哪些自主權(quán)、實行什么樣的自主以及如何改革教育體制。

    這場呼吁在全國引起了巨大的反響與共鳴,1979年以來,上海交通大學(xué)在全國率先對我國高校進行改革創(chuàng)新。學(xué)校以人事、勞動、分配制度為核心,進行了管理體制改革。由此開始,全國高校內(nèi)部的管理體制改革逐步拉開帷幕。

    3.高等教育管理體制改革全面展開

    1984年,我國開始實行有計劃的商品經(jīng)濟體制。在這樣的經(jīng)濟環(huán)境下,我國教育事業(yè)也有了新的發(fā)展要求與目標。1985年5月,中共中央發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》。該決定指出了當時我國高等教育管理體制存在管理雜亂無章、避重就輕的問題。這一決定的發(fā)表為新時期中國高等教育體制改革打開了序幕。

    (三)新世紀我國高等教育管理體制改革深入發(fā)展

    2000年后,逐步建立了以地方管理為主的中央和地方兩級高等教育管理體制。2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》發(fā)布,這是進入21世紀后中國第一個教育規(guī)劃。提出要堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制,推進政企分開,落實和擴大學(xué)校自治。2010年12月底,教育部直屬28所高校啟動了現(xiàn)代大學(xué)體系建設(shè)試點。

    2015年修訂《中華人民共和國高等教育法》,進一步細化和明確高校學(xué)術(shù)委員會的職責(zé)。[2]從高校、教育行政部門和社會三個方面明確了辦學(xué)水平建設(shè)的責(zé)任。2017年9月24日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》,提出要堅持權(quán)力統(tǒng)一發(fā)放,深化精簡和分權(quán)改革,放權(quán)與分權(quán)相結(jié)合。

    二、我國高等教育管理體制改革中存在的問題

    改革開放以來,盡管教育一直被放在我國優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標位置。但從改革開放以來四十年的發(fā)展歷程來看,高等教育管理體制改革依然出現(xiàn)了許多問題與矛盾,與國家教育政策目標存在一定差距,問題具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

    (一)政府集權(quán)模式難以突破

    中華人民共和國成立后,國家承擔(dān)統(tǒng)一管理高等教育的任務(wù)是符合當時國情的。但隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入,我國高等教育管理體制未能很好的適應(yīng)經(jīng)濟體制改革。盡管國家先后頒布了分權(quán)政策并實施一系列改革,但政府與高校之間的權(quán)力分割尚未有效確立,政府辦學(xué)自主權(quán)長期未得到落實,我國高等學(xué)校的集中管理體制亟待實現(xiàn)真正的突破。

    (二)高校自主辦學(xué)能力不足

    我國的高等教育出現(xiàn)時間晚于西方,教育管理理論對我國教育發(fā)展來說也是“舶來品”。在高等教育管理體制改革方面缺少實踐的探索與經(jīng)驗的總結(jié)。在高等學(xué)校發(fā)展歷程中,一開始由政府主導(dǎo)產(chǎn)生,導(dǎo)致高校很難擺脫政府主導(dǎo)的慣性思維,自主權(quán)意識薄弱,缺乏政府的指導(dǎo)往往會感覺無從下手,依然奉行政府指揮高校執(zhí)行的歷史模式,不能主動利用自身辦學(xué)資源去摸索發(fā)展。

    (三)法律保障體系尚未形成

    高等教育領(lǐng)域缺乏以法律形式規(guī)定的轉(zhuǎn)變政府職能的強制性要求。即使賦予了高校一定自主權(quán),權(quán)力運行過程中,常常發(fā)生政府的權(quán)力侵占問題,且在有關(guān)高等學(xué)校與政府的法律關(guān)系中政府始終處于絕對優(yōu)勢地位,高校自主權(quán)力的發(fā)揮受到政府掣肘,法律法規(guī)存在諸多籠統(tǒng)性、模糊性。我國教育法的修訂跨越時間過長,部分內(nèi)容已不適應(yīng)社會發(fā)展實際情況,與社會經(jīng)濟脫節(jié),阻礙高等教育的發(fā)展。

    三、我國高等教育管理體制改革的建議

    高等教育管理體制改革任重而道遠,我國高等教育管理發(fā)展歷程不長,在“摸著石頭過河”過程中經(jīng)歷過一些曲折。但目前,我國的高等教育管理體制改革已經(jīng)找到了一條比較合理的模式,即“條塊結(jié)合,收放結(jié)合”,多主體聯(lián)合辦學(xué)。教育直接影響一個國家的人口素質(zhì),決定國家未來,為迎接新時代的挑戰(zhàn),改革需要從多個方面進一步發(fā)展。

    (一)提高高校自主辦學(xué)能力,培養(yǎng)創(chuàng)新型人才

    我國于1988年頒布《高等教育法》,至此,高等學(xué)校的辦學(xué)獨立法人實體地位以法律形式得到了確認。首先,提高自主辦學(xué)能力要進一步落實辦學(xué)自主權(quán),雖然高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)在政策文件上得到了確認,但并不意味著高校的辦學(xué)自主權(quán)真正得到了落實。自主辦學(xué)能力并不是追求辦學(xué)的量化結(jié)果,而重點在于質(zhì)上的突破。新時期,學(xué)校應(yīng)著力提高高校辦學(xué)質(zhì)量,這是提高高校自主辦學(xué)能力的根本途徑,也有利于高校發(fā)揮社會服務(wù)職能,為推進地方經(jīng)濟建設(shè)起到輻射帶動作用,將知識資源、人才資源轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟生產(chǎn)力,促進高校提高自主辦學(xué)能力。

    (二)加強中介組織建設(shè),增強其公信力與權(quán)威性

    西方的高等教育管理體制中,社會力量和組織對高等教育有很大影響,專業(yè)化、職業(yè)化的中介組織隨處可見,我國應(yīng)在堅持本國高等教育管理體制獨特風(fēng)格的前提下,改變管理觀念,積極大膽地吸取國外的經(jīng)驗和教訓(xùn),給予中介組織和社會力量明確的法律主體地位,增強中介組織權(quán)威性,聘請專家參與評議,增強中介組織公信力,以法律形式確定社會中介組織地位,努力促進社會成員重視高等教育,形成交流和共享辦學(xué)經(jīng)驗,政府、學(xué)校、社會共同進步的高等教育管理體制有助于促進高等教育發(fā)展。

    (三)準確傳達中央精神,加快地方放權(quán)改革腳步

    國家在統(tǒng)一發(fā)布管理地方高校的政策文件時,地方對部分文件精神的解讀不到位,很容易發(fā)生措施滯后或措施誤判等現(xiàn)象。增強地方放權(quán)和中央改革腳步與節(jié)奏的緊密度,更加精準傳達中央放權(quán)精神,及時實施放權(quán)政策,確保放權(quán)改革按計劃進行。地方政府與高校改革銜接過程中,根據(jù)中央高等教育管理體制改革政策,制定符合本地、本校的政策措施。正確的傳達給基層機構(gòu)組織執(zhí)行,保證中央文件能真正在高校改革中及時準確使用。修正部分政府網(wǎng)站頁面更新滯后、網(wǎng)站跳轉(zhuǎn)失靈、網(wǎng)站維護不到位等問題,掃除政府權(quán)力公開和高校用權(quán)干擾。

    參考文獻:

    [1]劉寶存.改革開放以來我國高等教育管理體制的回顧與前瞻[J].復(fù)旦教育論壇,2009(1):43-47,57.

    [2]陳權(quán).我國高等教育管理體制改革:回顧、反思與建議[J].長春大學(xué)學(xué)報,2017,27(2):38-42.

    [3]紀寶成.世紀之交中國高等教育管理體制改革的歷史回顧[J].中國高教研究,2013(8):6-13.

    編輯 趙瑞峰

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