巴西《投資合作與便利化協(xié)議》：內(nèi)容、創(chuàng)新與啟示

魏艷茹

（廣西大學(xué)，廣西 南寧 530004）

隨著投資仲裁“正當(dāng)性危機(jī)”的引爆，20 世紀(jì)80—90 年代以來(lái)形成的國(guó)際投資協(xié)議（International Investment Agreemen，以下簡(jiǎn)稱“IIA”）“有助于促進(jìn)國(guó)際投資流動(dòng)、進(jìn)而增進(jìn)東道國(guó)福利”的共識(shí)正在逐漸瓦解①需要說(shuō)明的是，在本文語(yǔ)境中：（1）IIA 包含雙邊投資協(xié)議和次多邊投資保護(hù)協(xié)議（如《中國(guó)—東盟投資協(xié)議》《中日韓投資協(xié)議》），以及自由貿(mào)易類協(xié)議的投資篇章；（2）“國(guó)際投資治理機(jī)制”專指IIA 類型（如1994 年中國(guó)—印尼投資協(xié)議）或亞型（如CFIA）的國(guó)際投資類協(xié)議網(wǎng)絡(luò)所形成的治理體制，不包含WTO《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》框架下的投資治理體制。，目前的國(guó)際投資治理格局已呈現(xiàn)出美國(guó)、歐盟、巴西、印度、南非等國(guó)家或組織的五大創(chuàng)新路徑并列的局面。美國(guó)、歐盟、印度雖在投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，尤其是投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決（Investor-State Dispute Settlement，簡(jiǎn)稱“ISDS”）機(jī)制改革上觀點(diǎn)不一，但均未否認(rèn)通過(guò)國(guó)際投資治理機(jī)制調(diào)整外資的必要，且均未否認(rèn)這種機(jī)制的主要載體IIA 的基本范式為投資保護(hù)，其間的主要差異則是如何適當(dāng)兼顧東道國(guó)利益。與之不同，南非徹底退出國(guó)際投資治理機(jī)制，僅通過(guò)國(guó)內(nèi)法管制外資，而巴西則一改僅通過(guò)國(guó)內(nèi)法管制外資的傳統(tǒng)態(tài)度，逆勢(shì)進(jìn)入國(guó)際投資治理機(jī)制。然而，巴西于2015 年后推出的《投資合作與便利化協(xié)議》（Cooperation and Facilitation Investment Agreement，以下簡(jiǎn)稱“CFIA”）卻與國(guó)際投資治理機(jī)制的主要載體IIA 存在很大差異，最為突顯的是將投資治理范式由“投資保護(hù)”更改為“投資便利化”。

一方面，中國(guó)與巴西同屬正在崛起的發(fā)展中大國(guó)、充滿生機(jī)的轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)體，同樣面臨著有效參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理變革、避開“修昔底德”陷阱的難題，同樣需要在兼顧資本輸入國(guó)與資本輸出國(guó)身份的同時(shí)，探索能最大程度地契合本國(guó)利益并推動(dòng)全球投資治理良性變革的規(guī)則創(chuàng)新路徑。因此，科學(xué)研判巴西國(guó)際投資規(guī)則創(chuàng)新及其對(duì)中國(guó)的參考價(jià)值①魏丹：《解析巴西對(duì)雙邊投資協(xié)定的策略》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2013 年第2 期；魏丹、唐妍彥：《從國(guó)際投資規(guī)則的旁觀者到引領(lǐng)者——巴西CFIA 模式研究》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2019 年第5 期。，有助于推動(dòng)中國(guó)妥善締結(jié)IIA，包括與巴西商人簽訂CFIA。另一方面，作為首個(gè)與中國(guó)雙邊貿(mào)易額突破千億美元的拉美國(guó)家，巴西不僅是中國(guó)在南美最重要的貿(mào)易合作伙伴[1]②截至2020 年，中國(guó)已連續(xù)11 年成為巴西第一大貿(mào)易伙伴、第一大出口目的地國(guó)。，還是在該地區(qū)最重要的投資合作伙伴[2]，因此科學(xué)研判巴西國(guó)際投資規(guī)則創(chuàng)新，對(duì)妥善保護(hù)在巴西投資的中資企業(yè)利益尤為必要。尤其是巴西所處的南美還是中國(guó)企業(yè)“走出去”尋找能源和礦產(chǎn)、開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要去處，作為南美最大國(guó)家的巴西在該地區(qū)具有重要影響力，巴西也將南美國(guó)家作為其CFIA 的重點(diǎn)締約伙伴。為此，研究巴西CFIA 的投資規(guī)則創(chuàng)新對(duì)預(yù)測(cè)南美其他國(guó)家的投資法律環(huán)境走向，保護(hù)中國(guó)在此類國(guó)家的海外投資同樣意義非凡。

遺憾的是，在國(guó)際投資規(guī)則創(chuàng)新領(lǐng)域，學(xué)界始終主要聚焦美國(guó)、歐盟，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的規(guī)則創(chuàng)新路徑關(guān)注不夠。如以巴西CFIA 為例，就筆者接觸的范圍而言，國(guó)內(nèi)外既有的法學(xué)文獻(xiàn)中，有關(guān)巴西CFIA 的專題性研究文獻(xiàn)數(shù)量極少。在中國(guó)知網(wǎng)學(xué)術(shù)期刊論文檢索中，相關(guān)專題中文學(xué)術(shù)論文僅兩篇③這兩篇文章分別為魏丹、唐妍彥：《從國(guó)際投資規(guī)則的旁觀者到引領(lǐng)者——巴西CFIA 模式研究》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2019 年第5期；陳薇：《〈印度—巴西投資合作和便利化協(xié)定〉爭(zhēng)端解決機(jī)制分析》，《河北企業(yè)》2020 年第6 期。，專題性英文法學(xué)研究文獻(xiàn)數(shù)量相對(duì)稍多④See，e.g，Geraldo Vidigal，Beatriz Stevens，Brazil’s New Model of Dispute Settlement for Investment：Return to the Past or Alternative for the Future?The Journal of World Investment&Trade，2018，Vol.19，Issue 3，pp.475-512.，但大多無(wú)法脫離偏重協(xié)議文本介紹、片面歸納為法律和經(jīng)濟(jì)考量的窠臼，即便出自巴西學(xué)者之手者亦是如此⑤See，e.g.，José Henrique Vieira Martins，Brazil’s Cooperation and Facilitation Investment Agreements（CFIA）and Recent Developments，June 12，2017，`s：//www.iisd.org/itn/2017/06/12/brazils-cooperation-facilitation-investment-agreements-cfia-recent-developments-jose-henrique-vieira-martins/；Henrique Choer Moraes，F(xiàn)elipe Hees，Breaking the BIT Mold：Brazil's Pioneering Approach to Investment Agreements，American Journal of International Law，2018，Vol.112，pp.197-201；Kabir Duggal，Samy Rais，The Evolution of Brazilian CFIAs from 2015 to 2020：Like Wine，Does It Get Better with Time?，Journal of International Arbitration，2021，Vol.38，Issue 2，pp.215-252.。有鑒于此，本文擬就巴西投資協(xié)議締約立場(chǎng)的歷史演變、巴西CFIA 的主要內(nèi)容、創(chuàng)新及其對(duì)中國(guó)的啟示等內(nèi)容進(jìn)行探討。

一、巴西投資協(xié)議締結(jié)立場(chǎng)的歷史演變

促進(jìn)和保護(hù)投資是絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家20世紀(jì)90 年代締結(jié)IIA 的初衷，當(dāng)時(shí)的巴西亦然。自1994 年2 月9 日簽署第一個(gè)雙邊投資協(xié)議迄今，巴西國(guó)際投資協(xié)議締約立場(chǎng)的歷史演變可大致分為三個(gè)時(shí)期：跟隨期（1995—1999 年）、觀望期（2000—2014 年）、創(chuàng)新期（2015 年迄今）。

（一）跟隨期（1995—1999 年）

在巴西社會(huì)民主黨總統(tǒng)費(fèi)爾南多·恩里克·卡多佐主政期間（1995—2003 年），為吸引外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，尤其是吸引外資參與巴西的公用事業(yè)私有化改革，巴西不但加入了1985 年《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》，還積極對(duì)外簽署歐洲式雙邊投資協(xié)議：1994—1999 年間，巴西對(duì)外簽署了14 個(gè)雙邊投資協(xié)議，其締約伙伴包括葡萄牙（1994 年）、英國(guó)（1994 年）、瑞士（1994 年）、法國(guó)（1995 年）、德國(guó)（1995 年）、芬蘭（1995 年）、意大利（1995 年）、丹麥（1995 年）、荷蘭（1998 年）、比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（1999 年）等10 個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，以及智利（1994 年）、委內(nèi)瑞拉（1995 年）、韓國(guó)（1995 年）、古巴（1997 年）等4 個(gè)發(fā)展中國(guó)家。在此過(guò)程中，巴西主要是作為發(fā)達(dá)國(guó)家制定的投資規(guī)則的接受者，以及發(fā)展中國(guó)家競(jìng)相締結(jié)歐洲式雙邊投資協(xié)議實(shí)踐的跟隨者①關(guān)于發(fā)展中國(guó)家這一普遍性締約實(shí)踐的具體原因可參閱：See Andrew T.Guzman，Why LDCs Sign Treaties that Hurt Them：Explaining the Popularity of Bilateral Investment Treaties，Virginia Journal of International Law，1998，Vol.38，p.639.。巴西政府將其中6 份雙邊投資協(xié)議提交至議會(huì)審議，但未獲批準(zhǔn)。

（二）觀望期（2000—2014 年）

對(duì)于巴西行政當(dāng)局提交議會(huì)批準(zhǔn)的6 份雙邊投資協(xié)議，巴西議會(huì)中始終有這樣一種反對(duì)聲音：這些協(xié)議雖與當(dāng)時(shí)主要載體IIA 的實(shí)踐相一致，但卻不符合巴西國(guó)內(nèi)法，不符合巴西所接受的習(xí)慣國(guó)際法（卡爾沃主義），也不具有經(jīng)濟(jì)上的合理性。加之1997 年亞太經(jīng)合組織《多邊投資協(xié)議》談判的失敗、《北美自由貿(mào)易協(xié)議》投資篇章項(xiàng)下的投資仲裁誘致的國(guó)際輿論反彈、阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的投資仲裁案件如潮涌起以及投資仲裁面臨的“正當(dāng)性危機(jī)”，導(dǎo)致2000—2014 年期間，巴西在是否接受歐洲式雙邊投資協(xié)議問(wèn)題上始終處于觀望狀態(tài)，其行政當(dāng)局甚至于2002 年主動(dòng)撤回了提交至議會(huì)的6 份雙邊投資協(xié)議的批準(zhǔn)申請(qǐng)[3]。在亟需通過(guò)法律機(jī)制保障和助推國(guó)際直接投資流動(dòng)，但國(guó)際投資治理機(jī)制尚付闕如的情況下，巴西選擇強(qiáng)化國(guó)內(nèi)投資治理機(jī)制的方式，以高水準(zhǔn)的國(guó)內(nèi)法代償雙邊投資協(xié)議的部分功能。在發(fā)展中國(guó)家群體性崛起、全球經(jīng)濟(jì)治理變革、巴西試圖展現(xiàn)大國(guó)影響力的宏觀時(shí)代背景下，巴西積極研究國(guó)際投資協(xié)議的晚近發(fā)展動(dòng)態(tài)，試圖在綜合考量所有相關(guān)因素的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)出契合巴西利益的國(guó)際投資協(xié)議新規(guī)則與新范式。

（三）創(chuàng)新期（2015 年迄今）

以2015 年3 月30 日與莫桑比克簽署的第一份CFIA 為標(biāo)志，巴西國(guó)際投資協(xié)議締約立場(chǎng)進(jìn)入了創(chuàng)新期。在迄今的6 年時(shí)間內(nèi)，巴西已對(duì)外締結(jié)了14 份雙邊CFIA，其締約伙伴均為發(fā)展中國(guó)家，包括莫桑比克、安哥拉、馬拉維、埃塞俄比亞、摩洛哥等5 個(gè)非洲國(guó)家，蘇里南、墨西哥、智利、哥倫比亞、圭亞那、厄瓜多爾、秘魯?shù)? 個(gè)拉美國(guó)家②與秘魯之間的CFIA 被納入到《巴西—秘魯擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》中，成為其投資篇章。，以及阿聯(lián)酋、印度等兩個(gè)亞洲國(guó)家。此外，巴西還與南錐體共同市場(chǎng)成員國(guó)阿根廷、烏拉圭、巴拉圭共同簽署了《南椎體共同市場(chǎng)CFIA 議定書》，與南非、阿爾及利亞、突尼斯、埃及、沙特阿拉伯等非洲、亞洲國(guó)家之間的CFIA 談判正在進(jìn)行中。不同于傳統(tǒng)的、發(fā)達(dá)國(guó)家倡導(dǎo)的主要載體IIA，CFIA 一方面尋求以具體、務(wù)實(shí)和積極主動(dòng)的方式滿足投資者需求，同時(shí)尊重東道國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略和監(jiān)管權(quán)利，另一方面將關(guān)注點(diǎn)由側(cè)重投資保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重投資便利化。隨著第一份CFIA 于2017 年生效，巴西的投資治理體系進(jìn)入國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法并舉的時(shí)期。

二、巴西CFIA 的主要內(nèi)容

巴西迄未向公眾披露其CFIA 正式范本，雖然已締結(jié)的15 個(gè)CFIA 內(nèi)容不盡相同，但正文均包括三個(gè)部分：管制措施和風(fēng)險(xiǎn)降低（亦有稱“管制措施”或“投資待遇”等）、機(jī)構(gòu)治理和爭(zhēng)端預(yù)防、投資合作與便利化專題議程。巴西外資主管部門——發(fā)展工業(yè)外貿(mào)部將這三個(gè)部分稱為CFIA的“三大支柱”[4]。

（一）管制措施和風(fēng)險(xiǎn)降低

1.管制措施

CFIA 為締約國(guó)設(shè)定了采取正當(dāng)管制措施的權(quán)利和義務(wù)。首先，CFIA 通過(guò)非歧視待遇、征收和補(bǔ)償、損失補(bǔ)償、透明度、轉(zhuǎn)移等條款，設(shè)定了東道國(guó)的投資保護(hù)義務(wù)。這些條款實(shí)則圈定了東道國(guó)正當(dāng)管制投資時(shí)不能傷及的投資福祉和投資者福祉。其次，CFIA 通過(guò)稅收措施、審慎措施、安全措施等例外條款，確認(rèn)了東道國(guó)采取正當(dāng)管制措施的權(quán)利及其行使條件。最后，CFIA 通過(guò)“投資措施與打擊腐敗和不法行為”條款、“關(guān)于投資與環(huán)境、勞工事務(wù)和健康的規(guī)定”條款，分別為東道國(guó)設(shè)定了正當(dāng)管制的權(quán)利和義務(wù)，即在投資治理中打擊腐敗、洗錢、恐怖主義融資、走私等不法行為，以及在保護(hù)環(huán)境、保障勞工的利益與健康等公共利益時(shí)，對(duì)締約國(guó)而言既是權(quán)利，也是義務(wù)。

2.風(fēng)險(xiǎn)降低

CFIA 通過(guò)兩種方式降低投資者所面臨的風(fēng)險(xiǎn)：其一，CFIA 通過(guò)建立涵蓋非歧視待遇等內(nèi)容在內(nèi)的投資保護(hù)框架，為投資者降低源于東道國(guó)不當(dāng)行為的投資風(fēng)險(xiǎn)。其二，CFIA 通過(guò)為投資者設(shè)定硬法義務(wù)和軟法義務(wù)，為投資者降低源于其自身不當(dāng)行為的投資風(fēng)險(xiǎn)。硬法義務(wù)指的是遵守東道國(guó)國(guó)內(nèi)管制的義務(wù)，即在投資的設(shè)立、取得、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、處置等方面，投資者應(yīng)遵守東道國(guó)的所有法律、法規(guī)、行政指南和政策，包括但不限于不得行賄。軟法義務(wù)指的是公司社會(huì)責(zé)任，這是一種“盡最大努力義務(wù)”，即投資者應(yīng)“努力”遵守符合東道國(guó)法律的高標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)責(zé)任的企業(yè)行為原則和標(biāo)準(zhǔn)，如促進(jìn)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，尊重人權(quán)，促進(jìn)就業(yè)，加強(qiáng)自律，不懲罰舉報(bào)者，避免不正當(dāng)影響當(dāng)?shù)卣位顒?dòng)等，一些CFIA 甚至還提及投資者應(yīng)努力遵守亞太經(jīng)合組織關(guān)于社會(huì)責(zé)任的《跨國(guó)公司行動(dòng)指南》①例如，2018 年《巴西—埃塞俄比亞CFIA》第14 條第1 款。。

（二）機(jī)構(gòu)治理和爭(zhēng)端預(yù)防

1.機(jī)構(gòu)治理

為了推動(dòng)CFIA 義務(wù)的落地實(shí)施，加強(qiáng)締約國(guó)之間的投資對(duì)話，加強(qiáng)東道國(guó)與投資者之間的建設(shè)性溝通，CFIA 創(chuàng)設(shè)了兩類機(jī)構(gòu)：聯(lián)合委員會(huì)（Joint Committee）和國(guó)家協(xié)調(diào)中心（監(jiān)察專員）②這是CFIA 借鑒2010 年《韓國(guó)投資促進(jìn)法》第15.2 條創(chuàng)設(shè)的機(jī)構(gòu)，其所使用的“監(jiān)察專員”（Ombudsman）術(shù)語(yǔ)正是來(lái)自韓國(guó)上述法案。2016 年9 月28 日，巴西根據(jù)第8.863 號(hào)法令在該國(guó)外貿(mào)商會(huì)（CAMEX）的架構(gòu)下設(shè)立了國(guó)家協(xié)調(diào)中心/監(jiān)察專員。巴西監(jiān)察專員由執(zhí)行秘書、秘書處、援助小組（“家庭醫(yī)生”）和巴西地方協(xié)調(diào)中心網(wǎng)絡(luò)組成。（National Focal Points/Ombudsman）。聯(lián)合委員會(huì)是國(guó)家間的機(jī)構(gòu)，由締約雙方的政府代表組成，其職責(zé)主要為：監(jiān)督CFIA 的實(shí)施、討論并分享增加相互投資的機(jī)會(huì)、協(xié)調(diào)實(shí)施締約國(guó)共同商定的合作和便利化方案、酌情邀請(qǐng)私營(yíng)部門和社會(huì)參與、友好解決投資問(wèn)題或爭(zhēng)議、制定國(guó)家間仲裁機(jī)制的補(bǔ)充規(guī)則等。國(guó)家協(xié)調(diào)中心（監(jiān)察專員）是各締約國(guó)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要為：努力遵守聯(lián)合委員會(huì)的建議并與締約對(duì)方的國(guó)家協(xié)調(diào)中心互動(dòng)；及時(shí)跟進(jìn)締約對(duì)方政府和投資者的請(qǐng)求、詢問(wèn)并告知結(jié)果；在咨詢本國(guó)有關(guān)主管部門后評(píng)估締約對(duì)方或投資者的建議和投訴，適當(dāng)提出改善投資環(huán)境的建議；與政府主管部門和相關(guān)私人實(shí)體合作以預(yù)防投資分歧；就整體投資環(huán)境或具體投資項(xiàng)目及時(shí)提供有用的管制信息；適當(dāng)向聯(lián)合委員會(huì)報(bào)告自己的行動(dòng)。

2.爭(zhēng)端預(yù)防

CFIA 創(chuàng)設(shè)了雙重預(yù)防機(jī)制：聯(lián)合委員會(huì)框架下的預(yù)防機(jī)制、國(guó)家協(xié)調(diào)中心（監(jiān)察專員）框架下的預(yù)防機(jī)制。前者屬于法定機(jī)制，即投資者母國(guó)如認(rèn)為東道國(guó)違反了該協(xié)議，則可向聯(lián)合委員會(huì)提交書面申請(qǐng)以啟動(dòng)爭(zhēng)端預(yù)防程序。聯(lián)合委員會(huì)應(yīng)就此進(jìn)行有效磋商、談判、評(píng)估、初步審查，并出具調(diào)查報(bào)告。與所投訴措施有關(guān)的投資者以及政府、非政府實(shí)體的代表均可受邀全程或部分出席聯(lián)合委員會(huì)舉行的雙邊會(huì)議，以查清該案基本事實(shí)。后者屬于實(shí)有機(jī)制，即CFIA 雖未強(qiáng)制性要求爭(zhēng)端方先將爭(zhēng)端提交至國(guó)家協(xié)調(diào)中心（監(jiān)察專員），但作為永久性機(jī)構(gòu)，國(guó)家協(xié)調(diào)中心（監(jiān)察專員）不但能及時(shí)、準(zhǔn)確地了解和跟進(jìn)包括政府、非政府組織、私營(yíng)部門在內(nèi)的各類利益相關(guān)方的投訴和訴求，而且能與相關(guān)政府部門乃至聯(lián)合委員會(huì)進(jìn)行有效溝通和提出建議，故在實(shí)踐中，向聯(lián)合委員會(huì)提出正式請(qǐng)求之前，理性的當(dāng)事方通常選擇先將問(wèn)題提交至國(guó)家協(xié)調(diào)中心（監(jiān)察專員），以期該機(jī)構(gòu)能有效預(yù)防爭(zhēng)端。

（三）投資合作與便利化專題議程

1.CFIA 投資便利化法律機(jī)制的組成部分之一

從“投資合作與便利化協(xié)議”的全稱即可看出，投資便利化在CFIA 中的分量非常重。幾乎所有的CFIA 序言均明確指出，投資合作的直接目的便是促進(jìn)投資便利化，如“本條約的目的在于，通過(guò)建立管理進(jìn)一步投資合作和便利優(yōu)化日程的制度框架，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)降低和爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制，以及通過(guò)締約雙方一致同意的其他法律文件，促進(jìn)締約國(guó)之間的合作，以便利和鼓勵(lì)雙邊投資”①2020 年巴西—印度CFIA 第1 條。。然而，“盡管‘投資便利化’已成為晚近國(guó)際投資法律政策乃至全球經(jīng)濟(jì)治理變革、創(chuàng)新之最新熱點(diǎn)，目前尚不存在獲得普遍接受的相應(yīng)定義”[5]。包括巴西CFIA 在內(nèi)的國(guó)際投資協(xié)議亦未界定這一概念，而是直接使用。需特別強(qiáng)調(diào)的是，本文采用聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（簡(jiǎn)稱“聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議”）對(duì)相關(guān)概念的界定，即“投資便利化指的是一套旨在使投資者更容易建立和擴(kuò)大投資以及在東道國(guó)開展日常業(yè)務(wù)的政策和行動(dòng)”[6]，故在本文中，投資便利化是投資促進(jìn)的同位概念，前者注重使投資者易于建立、運(yùn)行投資以及再投資，后者則注重吸引投資者向某一特定目的地投資。

依循這一概念觀之，CFIA 投資便利化機(jī)制貫穿于投資的整個(gè)生命周期，不僅涉及吸引外資，還包括為準(zhǔn)入后外資之運(yùn)營(yíng)提供方便、留住外資甚至吸引再投資。故CFIA 正文的三大組成部分均包含投資便利化的內(nèi)容：作為推動(dòng)投資便利化工作的專門性機(jī)制流程，“投資合作與便利化專題議程”盡管包含100%的投資便利化內(nèi)容，但僅是CFIA 投資便利化法律機(jī)制的組成部分而非全部。該協(xié)議正文的另外兩部分（管制措施和風(fēng)險(xiǎn)降低、機(jī)構(gòu)治理和爭(zhēng)端預(yù)防）亦有投資便利化規(guī)則存在，如透明度規(guī)則、投資便利化主管機(jī)構(gòu)等。

2.聯(lián)合委員會(huì)推動(dòng)的動(dòng)態(tài)性專題議程

根據(jù)該專題議程，締約國(guó)應(yīng)在可能改善投資環(huán)境的領(lǐng)域合作建立“投資便利化和合作議程”，該議程具有滾動(dòng)向前、不斷推進(jìn)的動(dòng)態(tài)發(fā)展特征。議程最初啟動(dòng)時(shí)所擬解決的事項(xiàng)及所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，或由締約國(guó)在CFIA 附件中預(yù)先設(shè)定，或由聯(lián)合委員會(huì)第一次會(huì)議決定。因締約國(guó)的投資發(fā)展戰(zhàn)略和關(guān)注重點(diǎn)不同，不同CFIA 框架下專題議程最初擬解決事項(xiàng)差異較大，所涉事項(xiàng)可能囊括商務(wù)簽證、市場(chǎng)準(zhǔn)入、支付和轉(zhuǎn)移、技術(shù)與環(huán)境法規(guī)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、立法信息交換、能力建設(shè)、職業(yè)培訓(xùn)等諸多方面。鑒于市場(chǎng)準(zhǔn)入屬于投資自由化范疇，雖然議程名稱為“投資合作與便利化”，但卻可能涵蓋“投資自由化”內(nèi)容。該議程的后續(xù)聚焦問(wèn)題由聯(lián)合委員會(huì)確定，聯(lián)合委員會(huì)亦負(fù)責(zé)在該議程框架下主持討論。雖然討論的主要參加者為締約雙方政府主管部門，但聯(lián)合委員會(huì)亦可酌情邀請(qǐng)締約雙方的其他政府部門參與討論。在管理投資合作與便利化議程時(shí)，聯(lián)合委員會(huì)有義務(wù)制定明確的行動(dòng)計(jì)劃和時(shí)間表，以加強(qiáng)投資合作和便利實(shí)效，并在可能的情況下組織締約各方就具體承諾進(jìn)行談判，爭(zhēng)取形成新的CFIA 議定書或附加議定書。

三、巴西CFIA 的創(chuàng)新

在本文看來(lái)，巴西CFIA 的創(chuàng)新主要有四個(gè)方面：設(shè)定極低的投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)設(shè)獨(dú)特的國(guó)際投資協(xié)議“便利化范式”，實(shí)現(xiàn)投資爭(zhēng)端規(guī)制的模式轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)外資的良性嵌入程度①需要指出的是，“投資爭(zhēng)端預(yù)防”本屬“投資便利化”的應(yīng)有范疇，僅為論述方便起見(jiàn)，本部分將包括“投資爭(zhēng)端預(yù)防”內(nèi)容在內(nèi)的投資爭(zhēng)端規(guī)制模式創(chuàng)新與“投資便利化”創(chuàng)新并列而論。。

（一）設(shè)定極低的投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

以“投資合作與便利化協(xié)議”為名的CFIA，其全稱中雖無(wú)“投資保護(hù)”字樣，但仍包含經(jīng)典的投資保護(hù)條款。實(shí)際上，CFIA 投資保護(hù)條款并未脫離主要載體IIA 核心條款的窠臼，依然師法后者在投資待遇、征收與補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移、透明度、爭(zhēng)端解決等條款中的基本表述模式。不同之處在于，與主要載體IIA 相比，CFIA 大幅降低了國(guó)際投資保護(hù)水平，進(jìn)而不但最大程度上遵循了巴西國(guó)內(nèi)法的規(guī)定和該國(guó)的國(guó)際法理念，而且也契合巴西長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)IIA 投資保護(hù)機(jī)制中引資功能的懷疑。

1.外資待遇

與主要載體IIA 同時(shí)給予外資相對(duì)待遇、絕對(duì)待遇的做法不同，巴西CFIA 將外資待遇限縮為相對(duì)待遇，即國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇，而不愿意給予絕對(duì)待遇，尤其是不愿意給予作為主要載體IIA“標(biāo)配”的“公平公正待遇”“全面的保護(hù)和安全”：或根本未曾提及②如2018 年巴西—埃塞俄比亞CFIA。，或明言東道國(guó)不承擔(dān)給予此兩種待遇的義務(wù)③如2018 年巴西—蘇里南CFIA 第4 條第2 款。，或明言有關(guān)這兩種待遇的爭(zhēng)端不適用CFIA 項(xiàng)下的爭(zhēng)端解決程序④如2018 年巴西—圭亞那CFIA 第4 條第4 款。。與之相應(yīng)的是，巴西1988 年聯(lián)邦共和國(guó)憲法第5 條規(guī)定，法律平等保護(hù)本國(guó)人與外國(guó)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，即對(duì)本國(guó)人與外國(guó)人一視同仁。同時(shí)，作為“巴西傳統(tǒng)上所遵從的習(xí)慣國(guó)際法”[7]04913，卡爾沃主義也主張東道國(guó)應(yīng)依據(jù)國(guó)內(nèi)法對(duì)外資進(jìn)行管轄，僅給予外資國(guó)民待遇。故在巴西看來(lái)，給予外資絕對(duì)待遇將導(dǎo)致外資享受“超國(guó)民待遇”⑤值得注意的是，2020 年印度—巴西CFIA 雖同樣未提“公平公正待遇”表述，但實(shí)質(zhì)上包含了“縮水版”的該待遇。。

2.征收補(bǔ)償

與主要載體IIA 同時(shí)規(guī)制直接征收、間接征收的締約實(shí)踐不同，巴西CFIA 僅規(guī)制直接征收，不規(guī)制間接征收，且允許東道國(guó)以發(fā)放土改證券的方式支付征收補(bǔ)償⑥如2018 年巴西—圭亞那CFIA 腳注1、2015 年巴西—馬拉維CFIA 第12 條第1 款、2015 年巴西—莫桑比克CFIA 第14 條第4 款、2015 年巴西—墨西哥CFIA 第9 條等。。與之相應(yīng)的是：第一，根據(jù)巴西聯(lián)邦共和國(guó)憲法第22 條，巴西聯(lián)邦在征收私有財(cái)產(chǎn)方面擁有專屬立法權(quán)，而主要載體IIA 語(yǔ)境中的間接征收含義模糊不定，投資仲裁庭有關(guān)間接征收的條約解釋被認(rèn)為僭越了主權(quán)國(guó)家的立法權(quán)限，僭越了巴西聯(lián)邦的專屬立法權(quán)，且妨礙巴西為了公共利益而制定和實(shí)施公共政策；第二，巴西聯(lián)邦共和國(guó)憲法第183 條規(guī)定，若征收農(nóng)村土地，應(yīng)以最長(zhǎng)20 年期的土地改革債券支付補(bǔ)償，而主要載體IIA 通常規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)以可兌換、可自由轉(zhuǎn)讓的貨幣毫不遲延地支付補(bǔ)償。

3.爭(zhēng)端解決

與主要載體IIA 同時(shí)包含國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制、ISDS 機(jī)制的締約實(shí)踐不同，CFIA 僅設(shè)置了國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制，未設(shè)置ISDS 機(jī)制，故對(duì)東道國(guó)不滿的外國(guó)投資者并無(wú)國(guó)際法上的出訴權(quán)，只能請(qǐng)求母國(guó)政府出面周旋。母國(guó)政府只有在依據(jù)CFIA 啟動(dòng)了爭(zhēng)端預(yù)防程序，但聯(lián)合委員會(huì)于法定期限內(nèi)未能消除分歧的情況下，才有權(quán)啟動(dòng)國(guó)家間仲裁⑦除巴西于2015 年與安哥拉、莫桑比克、馬拉維之間的CFIA 未予明確外，其他CFIA 均規(guī)定：這種國(guó)家間仲裁系臨時(shí)仲裁（如爭(zhēng)端締約國(guó)另行同意也可啟動(dòng)機(jī)構(gòu)仲裁）；仲裁庭由三名成員組成；仲裁審理期限為6 個(gè)月。。與之相應(yīng)的是，在巴西看來(lái)，允許外國(guó)投資者提起針對(duì)巴西的投資仲裁，卻不允許巴西本國(guó)國(guó)民如此行事的ISDS 機(jī)制違反了巴西聯(lián)邦共和國(guó)憲法第5 條規(guī)定的國(guó)民待遇原則。另外，從效果上看，ISDS 機(jī)制的架構(gòu)實(shí)則鼓勵(lì)投資者對(duì)東道國(guó)可能不利影響其投資的國(guó)內(nèi)管制措施提起仲裁，這種對(duì)抗性的制度設(shè)計(jì)既不利于創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，也不利于在投資者和東道國(guó)之間營(yíng)建良好的關(guān)系[8]。

（二）創(chuàng)設(shè)獨(dú)特的國(guó)際投資協(xié)議“便利化范式”

進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，盡管南北國(guó)家皆認(rèn)為并堅(jiān)持在IIA 中為東道國(guó)預(yù)留必要管制空間，并通過(guò)調(diào)整條約序言、細(xì)化模糊性規(guī)定、增設(shè)例外條款等方式，限縮仲裁庭擴(kuò)大解釋的余地，為東道國(guó)預(yù)留正當(dāng)管制空間，但主流IIA 側(cè)重投資保護(hù)的基本范式并未發(fā)生根本改變，其名稱也通常仍為“促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)議”。與之不同，巴西CFIA 的側(cè)重點(diǎn)、基本范式均為“投資便利化”而非“投資保護(hù)”，這既可以根據(jù)該協(xié)議的名稱，也可以根據(jù)其極低的投資保護(hù)水平，尤其是其系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)推進(jìn)的投資便利化法律機(jī)制來(lái)判斷。

1.系統(tǒng)化投資便利化規(guī)則

在國(guó)際投資協(xié)議中納入投資便利化規(guī)則，并非巴西的首創(chuàng)。既有部分IIA 雖未明確使用“投資便利化”術(shù)語(yǔ)，但所包含的簽證便利化、透明度規(guī)則均為投資便利化規(guī)則。巴西CFIA 建立了全球最為系統(tǒng)的投資便利化法律機(jī)制。如果依據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議2016 年《投資便利化全球行動(dòng)清單》所確定的10 項(xiàng)便利化指標(biāo)進(jìn)行衡量，巴西CFIA已符合了其中9 項(xiàng)，即提高透明度和加強(qiáng)信息公開；增強(qiáng)規(guī)則一致適用；提高行政效能；引導(dǎo)利益相關(guān)人結(jié)構(gòu)性參與；設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推進(jìn)投資便利化進(jìn)程；通過(guò)投資促進(jìn)合作補(bǔ)足投資便利化的短板；對(duì)發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)提供支持；提高發(fā)展中國(guó)家的投資治理質(zhì)量；優(yōu)化合作與推動(dòng)投資便利化。至于第10 項(xiàng)指標(biāo)（建立投資便利化監(jiān)管與審查機(jī)制），就聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議官網(wǎng)所披露的IIA文本而言，目前尚未發(fā)現(xiàn)有包括此一便利化指標(biāo)者。

2.動(dòng)態(tài)推進(jìn)投資便利化專題議程

包含投資便利化規(guī)則的主流IIA 均未設(shè)置以“投資便利化”為單一宗旨的推動(dòng)機(jī)制。比如，作為在推動(dòng)投資便利化進(jìn)程方面步伐較大的主流IIA，2009 年中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)《投資協(xié)議》（2015年修訂版）雖然包含了獨(dú)立的投資便利化條款（第21 條），且規(guī)定締約國(guó)之間應(yīng)“加強(qiáng)投資便利化合作”，但協(xié)議中并無(wú)具體的后續(xù)合作落地機(jī)制。與之不同，CFIA 將“投資便利化專題議程”確定為正文三大組成部分之一，內(nèi)含根據(jù)締約雙方的投資合作戰(zhàn)略需求不斷滾動(dòng)推進(jìn)的工作機(jī)制。CFIA 明文規(guī)定，在該日程框架下，后續(xù)達(dá)成的投資便利化規(guī)則構(gòu)成該協(xié)議的一部分，這就將CFIA 事實(shí)上轉(zhuǎn)變?yōu)榕c雙邊投資關(guān)系一起共生演變的動(dòng)態(tài)協(xié)議。由此，CFIA 與IIA 準(zhǔn)靜態(tài)協(xié)議的特點(diǎn)形成了鮮明對(duì)照：CFIA 能借助這一議程及時(shí)矯正因締約國(guó)之間資本流動(dòng)的不對(duì)稱而形成的權(quán)利與義務(wù)失衡，準(zhǔn)確觸及不同締約國(guó)在投資合作和便利化方面感興趣的具體問(wèn)題，并借助新的專題議程的提出和增加，以及締約國(guó)之間的持續(xù)談判，逐步增強(qiáng)CFIA 框架下投資便利化程度，以實(shí)現(xiàn)締約雙方的可持續(xù)發(fā)展和包容性增長(zhǎng)。

（三）實(shí)現(xiàn)投資爭(zhēng)端規(guī)制的兩大模式轉(zhuǎn)變

在投資爭(zhēng)端規(guī)制上，主流IIA 主要采取兩種模式：一為賠償本位模式，側(cè)重規(guī)制的補(bǔ)償性，即如何對(duì)受損害的投資者給予賠償；二為后果控制模式，側(cè)重規(guī)制的回應(yīng)性，即如何妥善解決業(yè)已發(fā)生的爭(zhēng)端。

1.由賠償模式向合規(guī)模式轉(zhuǎn)變

主流IIA 對(duì)投資爭(zhēng)端采取賠償模式進(jìn)行管制：ISDS 機(jī)制中的投資仲裁庭或常設(shè)投資法庭不僅僅確認(rèn)東道國(guó)行為是否違反IIA 條款，還在此基礎(chǔ)上判定東道國(guó)應(yīng)是否對(duì)投資者給予賠償，以期在投資者完全恢復(fù)到其爭(zhēng)端發(fā)生前的經(jīng)濟(jì)地位的同時(shí)[9]，借勢(shì)形成對(duì)東道國(guó)的制度倒逼，迫使后者提高國(guó)內(nèi)治理質(zhì)量，改善投資法律環(huán)境[10]。與之不同的是，CFIA 對(duì)投資爭(zhēng)端采取合規(guī)模式進(jìn)行管制：投資者無(wú)權(quán)針對(duì)東道國(guó)直接啟動(dòng)國(guó)際法上的爭(zhēng)端解決機(jī)制，但可申請(qǐng)母國(guó)政府出面就該爭(zhēng)端所涉的東道國(guó)措施是否符合CFIA 提起國(guó)家間仲裁。仲裁庭只有在爭(zhēng)端兩國(guó)另行達(dá)成協(xié)議的情況下，方可做出損害賠償裁決。也就是說(shuō)，CFIA 傾向于促進(jìn)國(guó)家間合作、溝通，在分清是非的基礎(chǔ)上達(dá)成彼此都能接受的解決辦法，進(jìn)而留住外資，而不是簡(jiǎn)單地賠償受損害的投資者。此舉徹底扭轉(zhuǎn)了IIA 司法化的趨勢(shì)，降低了過(guò)去一個(gè)世紀(jì)里私人主體（自然人或法人投資者）在國(guó)際法上日益增強(qiáng)的影響力，將國(guó)際投資治理的鎂光重新聚焦于主權(quán)國(guó)家。

2.由后果控制模式向源頭治理模式轉(zhuǎn)變

主流IIA 對(duì)投資爭(zhēng)端采取后果控制模式進(jìn)行管制：在爭(zhēng)端業(yè)已發(fā)生的情況下，通過(guò)ISDS 機(jī)制予以非政治性、中立、公正地解決，控制爭(zhēng)端或可能導(dǎo)致的更為不利的后果。晚近IIA 中諸如仲裁“冷靜期”“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”等規(guī)則的設(shè)定表明，主流IIA 締約國(guó)漸有投資爭(zhēng)端管理意識(shí)，但這些規(guī)則僅能起到延緩?fù)顿Y爭(zhēng)端進(jìn)入爭(zhēng)訟（仲裁）階段的作用，并不能遮蔽或更改投資爭(zhēng)端業(yè)已發(fā)生、東道國(guó)與投資者關(guān)系惡劣的事實(shí)。與之相比，巴西CFIA 實(shí)現(xiàn)了由后果控制模式向源頭治理模式的轉(zhuǎn)變：它大幅前移投資爭(zhēng)端的調(diào)整關(guān)口，創(chuàng)設(shè)了獨(dú)特的投資爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制，試圖從源頭上預(yù)防爭(zhēng)端發(fā)生。與巴西CFIA 所借鑒過(guò)的韓國(guó)投資爭(zhēng)端預(yù)防實(shí)踐相比，CFIA 有兩個(gè)鮮明的創(chuàng)新：一是雙重機(jī)構(gòu)治理。韓國(guó)的投資爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)構(gòu)僅為該國(guó)1988 年《外國(guó)人投資促進(jìn)法》框架下的外商投資監(jiān)察專員，是單層次機(jī)構(gòu)治理。巴西不但效仿韓國(guó)設(shè)置了國(guó)內(nèi)法層面的國(guó)家協(xié)調(diào)中心（監(jiān)察專員），而且設(shè)置了國(guó)際法層面的聯(lián)合委員會(huì)，聯(lián)合委員會(huì)還設(shè)定了明確的爭(zhēng)端預(yù)防職責(zé)，由此形成了雙層次機(jī)構(gòu)治理①晚近的許多IIA 雖然設(shè)立了名為“聯(lián)合委員會(huì)”（Joint Committee）的國(guó)家間機(jī)構(gòu)，但職能均泛泛規(guī)定為管理整個(gè)協(xié)議的實(shí)施，未涉及具體的投資爭(zhēng)端預(yù)防職能及相關(guān)工作流程，而巴西CFIA 為聯(lián)合委員會(huì)規(guī)定了系統(tǒng)、精準(zhǔn)的投資爭(zhēng)端預(yù)防職能與工作流程。。通過(guò)雙重機(jī)構(gòu)治理，CFIA 爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)構(gòu)能及時(shí)聽取投資者的申訴和異議、及時(shí)查明投資者的問(wèn)題，防止投資者與東道國(guó)之間正式投資爭(zhēng)端的萌生，而在一定程度上具有留住外資的效果。二是國(guó)家有權(quán)向監(jiān)察專員投訴。在韓國(guó)，有權(quán)向監(jiān)察專員反映困難或提交投訴的僅為投資者。與之不同，根據(jù)巴西CFIA，投資者及其母國(guó)政府均有權(quán)向監(jiān)察專員投訴，這同時(shí)也為東道國(guó)政府提供了向投資者母國(guó)政府表達(dá)對(duì)投資者不滿、請(qǐng)求母國(guó)政府加強(qiáng)國(guó)際合作以適當(dāng)兼顧非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的渠道。事實(shí)上，CFIA 爭(zhēng)端解決機(jī)制無(wú)法懲罰投資者的賄賂、環(huán)境污染、危害公共健康等行為，絕大多數(shù)主流IIA 也未賦予東道國(guó)就投資者的此類行為提起投資仲裁并索賠的權(quán)利[11]。

（四）增強(qiáng)外資的良性嵌入程度

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，投資廣泛而動(dòng)態(tài)地嵌入到東道國(guó)包括法律在內(nèi)的正式制度和非正式制度之中，既觸及東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)類制度，也觸及諸如公共健康、勞工保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)家安全等與投資相關(guān)的非經(jīng)濟(jì)類制度。這種社會(huì)嵌入既可能促進(jìn)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)的包容性增長(zhǎng)，亦可能帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)，如滋生跨國(guó)腐敗等犯罪行為，侵害大眾在健康、勞動(dòng)者權(quán)利、環(huán)境等方面的福祉，從而觸及東道國(guó)的相關(guān)國(guó)內(nèi)治理底線。主流IIA 過(guò)度側(cè)重關(guān)注經(jīng)濟(jì)類制度，對(duì)非經(jīng)濟(jì)類制度關(guān)注重視不夠，導(dǎo)致東道國(guó)的非經(jīng)濟(jì)類制度被“擠出”[12]，以致于公共利益受損。雖然晚近締結(jié)的主流IIA 開始注意到外資嵌入的負(fù)面效應(yīng)并采取了一定措施，但多限于為東道國(guó)保留正當(dāng)管制的權(quán)力運(yùn)行空間②如2020 年《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》（RCEP）附件10B（征收）第4 條規(guī)定：“締約一方為實(shí)現(xiàn)合法的公共福利目標(biāo)，如保護(hù)公共衛(wèi)生、安全、公共道德、環(huán)境和穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格而采取的非歧視性監(jiān)管行動(dòng)，不構(gòu)成第2 款（b）項(xiàng)所指的征用?！保@類規(guī)定并不能阻止締約國(guó)有意識(shí)地以犧牲公共利益為代價(jià)而吸引外資。為遏制“內(nèi)卷化”的外資治理實(shí)踐“擠出”非經(jīng)濟(jì)類制度的趨勢(shì)，巴西CFIA 從完善外部約束機(jī)制、內(nèi)部約束機(jī)制入手，增強(qiáng)了外資的良性嵌入程度。

1.完善外部約束機(jī)制

為矯正主流IIA 中締約國(guó)只承擔(dān)保護(hù)投資者義務(wù)，不承擔(dān)保護(hù)公共利益義務(wù)的立法偏差，美國(guó)2012 年雙邊投資協(xié)議范本第13 條（投資與環(huán)境）、第14 條（投資與勞工）為締約國(guó)設(shè)定了保護(hù)環(huán)境和勞工權(quán)利的義務(wù)①主要義務(wù)為：締約國(guó)不得為吸引和留住投資，放棄、減損，或者提議放棄、減損其內(nèi)國(guó)環(huán)保法、勞動(dòng)法，以削弱或降低其保護(hù)水平，也不得不有效執(zhí)行此兩種國(guó)內(nèi)法。，推動(dòng)了外資良性嵌入的締約國(guó)義務(wù)層面的外部約束機(jī)制的建立。為矯正主流IIA 中投資者只享有權(quán)利、不承擔(dān)義務(wù)的立法偏差，印度2015 年雙邊投資協(xié)議范本為投資者設(shè)定了守法義務(wù)，規(guī)定投資者應(yīng)遵守東道國(guó)投資領(lǐng)域的所有法律、法規(guī)、行政指導(dǎo)方針和政策，遵守稅法，遵守信息披露要求，不得行賄，推動(dòng)了外資良性嵌入的投資者義務(wù)層面的外部約束機(jī)制的建立。巴西CFIA 吸收了美國(guó)、印度范本的上述創(chuàng)新，設(shè)立了包含締約國(guó)義務(wù)、投資者義務(wù)在內(nèi)的雙重外部約束機(jī)制，進(jìn)一步完善締約國(guó)層面的外部約束機(jī)制：增設(shè)保護(hù)健康利益的締約國(guó)義務(wù)，并開創(chuàng)性地規(guī)定了締約國(guó)的反腐敗、反洗錢、反恐怖主義融資義務(wù)，如規(guī)定“各締約國(guó)應(yīng)根據(jù)其法律法規(guī)，采取措施并努力防止和打擊與本協(xié)定所涉事項(xiàng)有關(guān)的腐敗、洗錢和恐怖主義融資活動(dòng)”②2018 年巴西—埃塞俄比亞CFIA 第15 條（投資措施與打擊腐敗、違法行為）。?？紤]到20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的推進(jìn)，包括腐敗在內(nèi)的跨國(guó)有組織犯罪日益猖獗，而諸如1997 年亞太經(jīng)合組織《關(guān)于打擊在國(guó)際商業(yè)交易中賄賂外國(guó)公職人員行為的公約》、2003 年《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》等專題性反腐敗公約在激發(fā)成員國(guó)預(yù)防和懲治腐敗積極性上的效果不盡如人意，且國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際金融組織領(lǐng)銜的國(guó)際金融法框架下的反腐敗陷入人道主義責(zé)難，巴西ACFI 將投資利益與反腐敗事宜相掛鉤的做法，對(duì)于有效推動(dòng)和確保主權(quán)國(guó)家積極反腐敗，進(jìn)而確保外資良性嵌入東道國(guó)社會(huì)系統(tǒng)具有重要的探索意義。

2.完善內(nèi)部約束機(jī)制

按照古典社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，權(quán)力（power）是指即便遇到對(duì)方反抗也可實(shí)現(xiàn)自己意志的可能性[13]。具有強(qiáng)制力的外部約束機(jī)制固然可以憑借國(guó)家權(quán)力對(duì)外資非良性嵌入東道國(guó)制度的現(xiàn)象進(jìn)行糾偏，但只有具備正當(dāng)性的權(quán)力才可稱作是權(quán)威（authority）。古典社會(huì)學(xué)認(rèn)為，正當(dāng)性指的是能夠讓“被統(tǒng)治者群體把統(tǒng)治者的命令作為正當(dāng)?shù)男问浇邮芟聛?lái)，從而使被統(tǒng)治者服從”的品質(zhì)[14]。申言之，只有外資不因自利，僅因堅(jiān)信“良性嵌入”正當(dāng)、合情、合理而自覺(jué)自愿地身體力行，確保外資良性嵌入的“大計(jì)”方算大功告成[15]。為引導(dǎo)外資養(yǎng)成有關(guān)良性嵌入東道國(guó)制度的正當(dāng)性認(rèn)知和習(xí)慣，印度2015 年雙邊投資協(xié)議范本為投資者設(shè)定了公司社會(huì)責(zé)任③主要社會(huì)責(zé)任為：締約國(guó)不得為吸引和留住投資，放棄、減損，或者提議放棄、減損其國(guó)內(nèi)環(huán)保法、勞動(dòng)法，以削弱或降低其保護(hù)水平，也不得不有效執(zhí)行此兩種國(guó)內(nèi)法。，規(guī)定投資者應(yīng)努力自愿將國(guó)際公認(rèn)的公司社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)納入其實(shí)踐和內(nèi)部政策，推動(dòng)了外資良性嵌入的內(nèi)部約束機(jī)制的建立。巴西CFIA 吸收并加強(qiáng)了印度范本的公司社會(huì)責(zé)任條款，在印度范本所例示的涉及勞工、環(huán)境、人權(quán)、社區(qū)關(guān)系等責(zé)任領(lǐng)域之外，又增加了不尋求法外豁免、實(shí)行良好公司治理、促進(jìn)東道國(guó)當(dāng)?shù)啬芰ㄔO(shè)、加強(qiáng)自律管理、促進(jìn)工人理解和遵守公司政策、不歧視舉報(bào)的員工、鼓勵(lì)上下游產(chǎn)業(yè)鏈組成責(zé)任聯(lián)盟、不干預(yù)東道國(guó)國(guó)內(nèi)政治事務(wù)等內(nèi)容④如2018 年巴西—埃塞俄比亞CFIA 第14 條（企業(yè)社會(huì)責(zé)任）便是如此。。這些規(guī)定顯然有助于引導(dǎo)投資者甩掉其母國(guó)政府“離岸經(jīng)濟(jì)孤島”的錯(cuò)位身份認(rèn)知，自覺(jué)自愿地與東道國(guó)乃至當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建立穩(wěn)定向好的信任關(guān)系，有原則、負(fù)責(zé)任地良性嵌入東道國(guó)制度。事實(shí)上，這種內(nèi)部約束型的良性嵌入也將裨益外資的穩(wěn)健發(fā)展，因?yàn)槟芘c東道國(guó)及所在社區(qū)的公共福祉血脈相連的外資顯然最不容易遭遇政治風(fēng)險(xiǎn)。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）關(guān)于投資保護(hù)

本文認(rèn)為，巴西CFIA 設(shè)定極低投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新對(duì)我國(guó)并無(wú)多大的借鑒意義。一些學(xué)者指出，巴西推出CFIA，體現(xiàn)了借此保護(hù)海外投資的經(jīng)濟(jì)考量，而該協(xié)議投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)極低，體現(xiàn)了格外關(guān)注國(guó)家主權(quán)、尊崇國(guó)內(nèi)法的法律考量[16]。但是，“投資協(xié)定談判并非僅是微觀層面的技術(shù)性問(wèn)題，而是一個(gè)宏觀戰(zhàn)略問(wèn)題”[17]，“它亦非單純的經(jīng)濟(jì)選擇，而是一個(gè)融政治經(jīng)濟(jì)于一體的綜合判斷”[18]196。巴西CFIA 設(shè)定極低投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的制度創(chuàng)新，其還有更深層的政治考量，該政治考量的權(quán)重、優(yōu)先性遠(yuǎn)超過(guò)前述經(jīng)濟(jì)考量和法律考量。

梳理巴西外交戰(zhàn)略的晚近發(fā)展歷程可知，20世紀(jì)90 年代末以來(lái)，不管巴西各屆政府偏左翼還是右翼，其外交戰(zhàn)略始終驚人的一致：追求新興大國(guó)地位、追求國(guó)際影響力。與注重追求絕對(duì)經(jīng)濟(jì)利益或致力于建立全球公認(rèn)規(guī)范的自由主義國(guó)際關(guān)系理論、建構(gòu)主義國(guó)際關(guān)系理論相比，現(xiàn)實(shí)主義國(guó)際關(guān)系理論更適合用來(lái)解釋巴西現(xiàn)象：因嚴(yán)重受制于同處美洲大陸的美國(guó)之霸權(quán)，巴西崛起的起始位置只能是從屬政治地位，該國(guó)不得已采取了有別于老牌強(qiáng)國(guó)崛起時(shí)的策略和路徑，即寧愿放棄追求絕對(duì)的經(jīng)濟(jì)利益，也要追求相對(duì)的政治利益，努力以非正面對(duì)抗的方式，將自己塑造成迥異于美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的拉美國(guó)家領(lǐng)頭羊，甚至是全球范圍內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家代言人[18]。

追求政治利益并不意味著巴西徹底放棄經(jīng)濟(jì)利益。恰恰相反，巴西迫切需要通過(guò)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并以此作為發(fā)揮國(guó)際影響力的資源基礎(chǔ)。但這種合作只是手段，目的仍是政治利益。在經(jīng)濟(jì)合作與政治利益相沖突的情況下，巴西會(huì)毫不猶豫地舍前者而取后者，這既是巴西拒絕加入美洲自由貿(mào)易區(qū)的根本原因，也是巴西拒絕履行主流IIA 的原因。美洲自由貿(mào)易區(qū)盡管對(duì)巴西想要開展的經(jīng)濟(jì)合作大有裨益，卻可能鞏固美國(guó)的優(yōu)勢(shì)，故巴西寧愿不要；IIA 代表發(fā)達(dá)國(guó)家的話語(yǔ)權(quán)和投資治理范式，盡管確有可能促進(jìn)直接投資，為避免有損巴西的形象塑造和影響力發(fā)揮，巴西也寧愿不要。

巴西國(guó)內(nèi)政治生態(tài)的過(guò)往發(fā)展驗(yàn)證了本文的觀點(diǎn)。巴西終未批準(zhǔn)20 世紀(jì)90 年代締結(jié)的主流IIA，這實(shí)際是議會(huì)和行政當(dāng)局的共同選擇而非議會(huì)的一意孤行。有學(xué)者重新梳理巴西拒絕批準(zhǔn)IIA 的歷史資料后發(fā)現(xiàn)，反對(duì)批準(zhǔn)IIA 的議員始終只占少數(shù)，而就在這些IIA 遲遲得不到批準(zhǔn)的同一時(shí)期，多項(xiàng)需要更多的贊成票、更大程度地修改國(guó)內(nèi)法的政府提案（如結(jié)束國(guó)家壟斷狀態(tài)的法案、給予外資企業(yè)國(guó)民待遇的法案等）都得到了議會(huì)的批準(zhǔn)[3]2-3。換句話說(shuō)，巴西行政當(dāng)局本有能力推動(dòng)議會(huì)批準(zhǔn)IIA，但長(zhǎng)期觀望、猶豫后，議會(huì)和行政當(dāng)局不約而同地做出了舍經(jīng)濟(jì)利益取政治利益的共同選擇，以免使美國(guó)及其他西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際關(guān)系優(yōu)勢(shì)得到鞏固。

在充分觀察、思考、借鑒的基礎(chǔ)上，巴西晚近推出了包含極低投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的CFIA，這表明其一方面希望收獲國(guó)際投資保護(hù)機(jī)制可能帶來(lái)的外資增量之類的經(jīng)濟(jì)利益，另一方面希望國(guó)家權(quán)力和國(guó)際影響力不會(huì)因此嚴(yán)重受限。只有在不妨礙追求相對(duì)政治利益（如與新型大國(guó)地位相匹配的國(guó)際投資治理話語(yǔ)權(quán)）的前提下，巴西才會(huì)設(shè)法追求經(jīng)濟(jì)利益（如外資增量）的國(guó)家利益定位，這在CFIA 規(guī)則創(chuàng)新中體現(xiàn)得淋漓盡致。

中國(guó)確屬與巴西類似的崛起中經(jīng)濟(jì)體，同樣兼具資本輸出國(guó)和輸入國(guó)雙重利益，可以說(shuō)兩國(guó)具有類似的經(jīng)濟(jì)考量?；仡櫄v史可知，自1982 年巴西與挪威締結(jié)第一個(gè)雙邊投資協(xié)議開始，盡管隨著時(shí)間遷延以及內(nèi)外環(huán)境變化，中外雙邊投資協(xié)議經(jīng)歷了三個(gè)代際的歷史演變[19]，但與絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣，中國(guó)始終秉持主流IIA 基本范式的締約立場(chǎng)。申言之，與巴西的國(guó)際投資協(xié)議締約立場(chǎng)不同，“在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，國(guó)內(nèi)改革的需要和步調(diào)幾乎決定了中國(guó)對(duì)投資協(xié)定的總體態(tài)度和具體規(guī)則設(shè)計(jì)”，即“由內(nèi)定外”“由外及內(nèi)”[20]。這就使得中國(guó)自然而然地支持對(duì)投資的適當(dāng)國(guó)際保護(hù)，并期望借此吸引、留住甚至保護(hù)外資，故與巴西的情況截然不同。而且，中國(guó)所處的亞洲并無(wú)類似美國(guó)這樣強(qiáng)國(guó)的霸權(quán)制約，巴西的崛起環(huán)境、拒絕IIA 的法律考量以及更深層的政治考量與中國(guó)并無(wú)相似之處，因此，巴西主要出于政治考量而設(shè)定極低投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新做法對(duì)中國(guó)并無(wú)多大的借鑒意義。

（二）關(guān)于投資便利化

既然巴西CFIA 設(shè)定極低投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)（這意味著徹底拋棄了側(cè)重投資保護(hù)的投資協(xié)議基本范式）的創(chuàng)新對(duì)我國(guó)并無(wú)多大的借鑒意義，則該CFIA 的投資協(xié)議基本范式徹底轉(zhuǎn)變之創(chuàng)新，即由“投資保護(hù)”徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴顿Y便利化”的創(chuàng)新對(duì)中外IIA 相應(yīng)亦無(wú)多大的借鑒意義。但CFIA 這一嶄新范式對(duì)中國(guó)仍有重要啟發(fā)：中外IIA 在繼續(xù)堅(jiān)持投資保護(hù)基本范式的同時(shí)，有必要借鑒CFIA的規(guī)定，促進(jìn)投資便利化規(guī)則的系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)推進(jìn)性。

1.借鑒CFIA 經(jīng)驗(yàn)增強(qiáng)中外IIA 投資便利化法律機(jī)制的系統(tǒng)性

在決定投資地點(diǎn)時(shí)，投資便利性在投資者心目中的權(quán)重遠(yuǎn)超主流IIA 所側(cè)重的投資保護(hù)[20]27，故構(gòu)建投資便利化法律機(jī)制對(duì)發(fā)展中國(guó)家格外重要。盡管早在2015 年巴西推出CFIA 之前，中國(guó)便已在2009 年中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)《投資協(xié)議》中正式使用“投資便利化”這一術(shù)語(yǔ)，并較早初建了投資便利化法律機(jī)制。2015 年中國(guó)與澳大利亞簽署自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)還達(dá)成了《關(guān)于投資便利化安排的諒解備忘錄》，而2015 年《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)議》中的部分投資便利化規(guī)則已走在世界前列①2012 年，中國(guó)與日本、韓國(guó)締結(jié)的投資協(xié)議之名稱便突出強(qiáng)調(diào)了投資便利化內(nèi)容——“關(guān)于促進(jìn)、便利及保護(hù)投資的協(xié)定”。，但整體看來(lái)，絕大部分中外IIA 中的投資便利化法律規(guī)則之系統(tǒng)性、精細(xì)化并未達(dá)到國(guó)內(nèi)法程度——通過(guò)持續(xù)至今的全國(guó)范圍內(nèi)“放管服”改革和21 個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不斷推進(jìn)的行政效能提高、行政流程優(yōu)化改革試點(diǎn)，以及2019 年《中華人民共和國(guó)外商投資法》及其實(shí)施細(xì)則、2019 年《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等法律法規(guī)的頒布和實(shí)施，中國(guó)國(guó)內(nèi)法中的投資便利化規(guī)則之系統(tǒng)性、精細(xì)化日益增強(qiáng)，投資爭(zhēng)端預(yù)防、利益相關(guān)方參與、投資便利化協(xié)調(diào)中心設(shè)立等規(guī)則均已在不同程度上落地。有關(guān)投資便利化的國(guó)內(nèi)法律規(guī)則與中外IIA 規(guī)則之間存在明顯落差。中外IIA 中不但缺乏國(guó)內(nèi)法律規(guī)則中業(yè)已落地的有關(guān)投資爭(zhēng)端預(yù)防、利益相關(guān)方參與、投資便利化協(xié)調(diào)中心設(shè)立等規(guī)則，而且普遍缺乏作為CFIA 獨(dú)特創(chuàng)新的投資便利化專題議程、監(jiān)督與審議、能力建設(shè)、政府間牽頭機(jī)構(gòu)設(shè)置等規(guī)則。根據(jù)管理學(xué)上的“木桶原理”，考慮到投資便利化貫穿于投資的整個(gè)生命周期，除吸引外資外，還包括留住外資、再投資等，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的短板甚或缺失都可能損害投資便利化的實(shí)際目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)，即投資便利化的最大效應(yīng)深受其最薄弱環(huán)節(jié)之制約。因此，中國(guó)應(yīng)結(jié)合國(guó)情，借鑒巴西CFIA 的制度創(chuàng)新，將國(guó)內(nèi)法及CFIA中的上述規(guī)則以適當(dāng)形式納入中外IIA 之內(nèi)，以增強(qiáng)中外IIA 投資便利化法律機(jī)制的系統(tǒng)性。

2.借鑒CFIA 經(jīng)驗(yàn)在中外IIA 中增設(shè)動(dòng)態(tài)推進(jìn)的投資便利化專題議程

投資便利化作用之發(fā)揮，在于精準(zhǔn)確定阻礙投資流動(dòng)的癥結(jié)，而這一癥結(jié)并非靜止不動(dòng)的。正如投資關(guān)系動(dòng)態(tài)發(fā)展一樣，其關(guān)鍵性阻礙因素也因時(shí)因地因事而不同。借鑒西方國(guó)家的成例，晚近中外IIA 開始設(shè)立聯(lián)合委員會(huì)（FTA 投資篇章設(shè)立的則為投資委員會(huì)），殊為可喜，但同樣令人遺憾的是：第一，這些聯(lián)合委員會(huì)/投資委員會(huì)的職能通常是管理和審議整個(gè)IIA、討論涉及投資的所有事項(xiàng)，而非專司投資便利化進(jìn)程推進(jìn)事宜，即并不具有專題性；第二，除2015 年《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)議》投資篇章（第12 章）以及2012 年《中日韓投資協(xié)定》外，其他中外IIA 項(xiàng)下的聯(lián)合委員會(huì)均不定期召開會(huì)議，故不具有動(dòng)態(tài)推進(jìn)性。眾所周知，在新冠肺炎疫情全球大流行、疫情防控常態(tài)化、國(guó)家保護(hù)主義思潮彌漫的宏觀背景下，全球外資流動(dòng)處于嚴(yán)重萎縮狀態(tài)，這勢(shì)必導(dǎo)致各國(guó)為盡早從經(jīng)濟(jì)危機(jī)中復(fù)蘇而競(jìng)爭(zhēng)性吸引外資，發(fā)展中國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)尤甚。遺憾的是，雖然許多發(fā)達(dá)國(guó)家在疫情期間都通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”、“區(qū)塊鏈+”等手段積極推動(dòng)投資便利化，穩(wěn)定外資并吸引更多外資流向醫(yī)療等重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但許多發(fā)展中國(guó)家、包括“一帶一路”沿線重點(diǎn)國(guó)家卻在百年不遇之大變局中“束手無(wú)策”[22]89-90，這必將對(duì)中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”倡議落地實(shí)施、引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)內(nèi)外“雙循環(huán)”良性互動(dòng)新格局構(gòu)成嚴(yán)重制約。是以，本文認(rèn)為，中國(guó)有必要借鑒CFIA 的良好實(shí)踐，在對(duì)外締結(jié)IIA 時(shí)增設(shè)投資便利化專題議程，擴(kuò)大聯(lián)合委員會(huì)/投資委員會(huì)的職能，明言其有義務(wù)動(dòng)態(tài)推進(jìn)該議程，并在邀請(qǐng)利益相關(guān)者適當(dāng)參與的前提下，定期開展預(yù)定主題磋商，由該磋商所產(chǎn)生的結(jié)果性法律文件構(gòu)成該協(xié)議的一部分，或另成為獨(dú)立的協(xié)議。如此，中外IIA 框架下的投資便利化工作方可更靈活、更動(dòng)態(tài)地回應(yīng)因疫情和民粹主義誘致的投資便利化特殊難題。

（三）關(guān)于投資爭(zhēng)端

本文認(rèn)為，巴西CFIA 由賠償模式向合規(guī)模式轉(zhuǎn)變的投資爭(zhēng)端管制創(chuàng)新對(duì)中國(guó)沒(méi)有借鑒意義；由后果控制模式向源頭治理模式轉(zhuǎn)變的投資爭(zhēng)端管制創(chuàng)新有重要啟發(fā)價(jià)值，我國(guó)可借鑒其完善IIA 中的投資爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制。

1.繼續(xù)堅(jiān)守賠償模式的投資爭(zhēng)端管制規(guī)則

國(guó)際投資保護(hù)機(jī)制不僅涉及吸引外資，還涉及保護(hù)海外投資。自2001 年“走出去”戰(zhàn)略寫入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》以來(lái)，大量的中資企業(yè)開始海外投資，中國(guó)已于2014 年成為資本凈輸出國(guó)[21]。與巴西類似，中國(guó)的海外投資主要分布在發(fā)展中國(guó)家而非發(fā)達(dá)國(guó)家?？紤]到發(fā)展中國(guó)家政局與投資法律環(huán)境常常不夠理想，故繼續(xù)堅(jiān)守賠償模式的投資爭(zhēng)端管制理念，通過(guò)IIA 中的ISDS 機(jī)制賦予投資者在國(guó)際法上的出訴權(quán)，對(duì)于矯正中國(guó)海外投資者相對(duì)于東道國(guó)的議價(jià)能力不足問(wèn)題非常必要。

事實(shí)上，巴西自身的海外投資實(shí)踐反證了本文觀點(diǎn)。2006 年，巴西的資本輸出量首度超過(guò)了輸入量[22]68-90；2010 年，巴西的對(duì)外直接投資額為115億美元，資本輸出量躍居拉美地區(qū)第一名[23]；2019年，巴西的對(duì)外直接投資額達(dá)到160 億美元[22]17。巴西企業(yè)對(duì)外投資的主要領(lǐng)域?yàn)槟茉?、金融和制造業(yè)[24]8，投資目的地主要為亞非拉地區(qū)。因東道國(guó)的國(guó)內(nèi)投資保護(hù)機(jī)制不夠健全，巴西又迄未批準(zhǔn)任何一個(gè)主流IIA，CFIA 中亦無(wú)ISDS 機(jī)制，故一些巴西公司不得已采用“國(guó)籍規(guī)劃”等策略予以破解。因并非所有的巴西海外投資企業(yè)都具有這樣的法律意識(shí)、能力和資源，很多企業(yè)遭受了重大損失。比如2006 年，玻利維亞興起了能源產(chǎn)業(yè)國(guó)有化浪潮，將巴西國(guó)家石油公司在該國(guó)的兩個(gè)煉油廠國(guó)有化；2010 年，巴西海外投資的重要目的地——安哥拉因油價(jià)下跌導(dǎo)致政府財(cái)政困難，安哥拉繼而停止向在該國(guó)施工的巴西工程和建筑公司付款[25]；2013 年，阿根廷發(fā)生了嚴(yán)重通貨膨脹和貨幣貶值（阿根廷比索全年累計(jì)貶值32.6%），世界第一大鐵礦石生產(chǎn)和出口商——巴西淡水河谷公司在阿根廷門多薩省里約科羅拉多州開發(fā)的鉀肥礦成本由60 億美元暴增至108 億美元，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)已無(wú)利可圖，但阿根廷禁止淡水河谷放棄該項(xiàng)目，也禁止其解雇工人[26]。在上述案例中，巴西投資者均未提前進(jìn)行過(guò)“國(guó)籍規(guī)劃”，因此不能搭乘別國(guó)與東道國(guó)之間的IIA“便車”。作為巴西投資者的他們不但無(wú)法在國(guó)際法框架內(nèi)對(duì)東道國(guó)提起投資仲裁，也無(wú)法在東道國(guó)國(guó)內(nèi)法框架內(nèi)獲得務(wù)實(shí)高效的救濟(jì)，只能懇請(qǐng)作為母國(guó)的巴西通過(guò)外交途徑出面斡旋、溝通。缺乏ISDS 機(jī)制已成為巴西開展海外投資的重要制約因素之一。

2.借鑒CFIA 經(jīng)驗(yàn)在中外IIA 中建立源頭治理模式的投資爭(zhēng)端管制規(guī)則

巴西CFIA 的投資爭(zhēng)端源頭治理實(shí)際上運(yùn)作于兩個(gè)層面：國(guó)內(nèi)層面（實(shí)有機(jī)制）的爭(zhēng)端預(yù)防和國(guó)家間層面（法定機(jī)制）的爭(zhēng)端預(yù)防。反觀我國(guó)，就國(guó)內(nèi)層面而言，2019 年《中華人民共和國(guó)外商投資法》及其實(shí)施條例明確建立了外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，據(jù)此商務(wù)部投資促進(jìn)事務(wù)局設(shè)立了全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心，商務(wù)部和國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門建立了外商投資企業(yè)投訴工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，此為中國(guó)在投資爭(zhēng)端預(yù)防方面的重要探索。就國(guó)際層面而言，中外IIA 中普遍沒(méi)有投資爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制，唯一的例外是《中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)議》第12.19 條①該條規(guī)定：“（一）為提升投資環(huán)境和促進(jìn)在其領(lǐng)土內(nèi)投資的目的，各締約國(guó)指定協(xié)調(diào)中心受理另一締約國(guó)投資者對(duì)于政府行政行為的投訴，協(xié)助解決另一締約國(guó)投資者的困難。各締約國(guó)的協(xié)調(diào)中心將盡可能提供設(shè)立、清算、投資促進(jìn)方面的咨詢服務(wù)。（二）協(xié)調(diào)中心：1.對(duì)于中國(guó)而言，是指商務(wù)部投資促進(jìn)事務(wù)局，或其繼任者；2.對(duì)于韓國(guó)而言，是指產(chǎn)業(yè)通商資源部大韓貿(mào)易投資振興公社，或其繼任者。（三）除第一款和第二款所稱的協(xié)調(diào)中心之外，一締約國(guó)應(yīng)在其地方政府維持當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)中心，以便迅速回應(yīng)另一締約國(guó)投資者的投訴和困難。”，但該機(jī)制與中國(guó)國(guó)內(nèi)法層面的爭(zhēng)端預(yù)防法律機(jī)制（外商投資企業(yè)投訴機(jī)制）一樣，僅涉及有關(guān)行政行為的投訴，不涉及有關(guān)立法、司法行為的投訴，但這三類行為均可能引發(fā)投資仲裁。與之不同，巴西CFIA 國(guó)家協(xié)調(diào)中心/監(jiān)察專員的投資爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制同時(shí)適用于這三類行為，投資者就這三類行為均可啟動(dòng)爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制。為更有效地進(jìn)行源頭治理，中外IIA 在充分吸收國(guó)內(nèi)法層面的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”時(shí)，可考慮借鑒巴西CFIA 之創(chuàng)新規(guī)則，建立和完善爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制。申言之，今后新簽、改簽IIA 時(shí)增設(shè)完善的投資爭(zhēng)端預(yù)防機(jī)制：該機(jī)制縱貫國(guó)內(nèi)法、國(guó)際法兩個(gè)框架，國(guó)內(nèi)法框架下的專門機(jī)構(gòu)主要為國(guó)家協(xié)調(diào)中心/監(jiān)察專員（在中國(guó)為“全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心”），國(guó)際法框架下的專門機(jī)構(gòu)主要為聯(lián)合委員會(huì)（在自由貿(mào)易協(xié)議投資篇章中通常稱為“投資委員會(huì)”）。

（四）關(guān)于投資的良性嵌入

中外IIA 中并無(wú)確保投資良性嵌入的系統(tǒng)性約束機(jī)制。本文認(rèn)為中外IIA 有必要借鑒巴西CFIA 的經(jīng)驗(yàn)，從完善外部約束機(jī)制、內(nèi)部約束機(jī)制兩方面入手，增強(qiáng)外資的良性嵌入程度。

1.借鑒CFIA 經(jīng)驗(yàn)完善中外IIA 中的外部約束機(jī)制

巴西CFIA 創(chuàng)設(shè)的外部約束機(jī)制包含締約國(guó)義務(wù)和投資者義務(wù)。首先，應(yīng)借鑒巴西CFIA 創(chuàng)設(shè)締約國(guó)義務(wù)。雖然晚近締結(jié)的中外IIA 已注意到東道國(guó)公共利益的維護(hù)問(wèn)題，但均停留在為東道國(guó)保留正當(dāng)管制權(quán)的層面，未通過(guò)設(shè)定東道國(guó)義務(wù)的方式遏制“內(nèi)卷化”的外資治理實(shí)踐“擠出”非經(jīng)濟(jì)類制度的現(xiàn)象。鑒于國(guó)際直接投資過(guò)程中腐敗、洗錢、恐怖主義融資等不法行為高發(fā)乃世界性現(xiàn)象，而中國(guó)一直堅(jiān)持以“零容忍”態(tài)度預(yù)防和懲治腐敗，并堅(jiān)持對(duì)外資銀行進(jìn)行反洗錢和反恐怖主義融資監(jiān)管；鑒于大量投資流入在誘致經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)亦可能加劇污染排放，而中國(guó)為了維護(hù)環(huán)境利益已于2018 年將“生態(tài)文明”寫入憲法；又鑒于預(yù)防性以及應(yīng)急性的健康，尤其是公共健康的維護(hù)措施不可避免會(huì)影響相關(guān)行業(yè)的外資收益，而各國(guó)從未像今天這樣普遍而強(qiáng)烈地意識(shí)到，健康利益與國(guó)之福祉、民之福祉密不可分，故中外IIA 應(yīng)借鑒CFIA 的制度創(chuàng)新，明文規(guī)定締約國(guó)有義務(wù)保護(hù)環(huán)境、健康等公共利益，有義務(wù)反腐敗、反洗錢和反恐怖主義融資。其次，應(yīng)借鑒巴西CFIA 創(chuàng)設(shè)投資者義務(wù)。迄今除中國(guó)與尼日利亞之間的投資協(xié)議（1997 年、2001 年）在序言中提及“承認(rèn)投資者有義務(wù)尊重東道國(guó)的主權(quán)和法律”外②中國(guó)與特立尼達(dá)和多巴哥（2002 年），中國(guó)、日本和韓國(guó)（2012 年）之間的投資協(xié)議雖然在序言提到，“認(rèn)識(shí)到投資者遵守締約一方，即其從事的對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的進(jìn)步做出貢獻(xiàn)的投資活動(dòng)所在地的法律法規(guī)的重要性”，但并未指出投資者“有義務(wù)”遵守東道國(guó)的法律。，其他中外IIA 均將“守法”作為投資者據(jù)以獲得IIA 相應(yīng)保護(hù)的“前提條件”而非“義務(wù)”?？紤]到增設(shè)投資者義務(wù)條款不僅可確保投資者更好地融入東道國(guó)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，降低投資爭(zhēng)端發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，也可賦予東道國(guó)針對(duì)投資者提起反請(qǐng)求，進(jìn)而維護(hù)東道國(guó)利益的機(jī)會(huì)，故中外IIA 有必要借鑒CFIA 以及印度的經(jīng)驗(yàn)（巴西CFIA 復(fù)制了印度2015 年雙邊投資協(xié)議范本的這一規(guī)則），明文規(guī)定投資者有守法和合規(guī)義務(wù)，即“投資者應(yīng)遵守東道國(guó)投資領(lǐng)域的所有法律、法規(guī)、行政指導(dǎo)方針和政策，遵守稅法，遵守信息披露要求，不得行賄”。

2.借鑒CFIA 經(jīng)驗(yàn)完善中外IIA 中的內(nèi)部約束機(jī)制

中外IIA 中普遍缺乏有關(guān)投資者社會(huì)責(zé)任的規(guī)定，唯一的例外是2013 年中國(guó)—坦桑尼亞投資協(xié)議，其序言中有提及“鼓勵(lì)投資者尊重企業(yè)社會(huì)責(zé)任”。然而，中國(guó)海外投資的主要對(duì)象為發(fā)展中國(guó)家，法治環(huán)境通常并不理想，在投資爭(zhēng)端業(yè)已發(fā)生的情況下，IIA 中的ISDS 機(jī)制確實(shí)可為中國(guó)投資者提供國(guó)際法層面的法律保護(hù)，但副作用亦不容小覷。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，在投資爭(zhēng)端業(yè)已發(fā)生且無(wú)法友好解決的情況下，ISDS 機(jī)制可通過(guò)預(yù)設(shè)的正式程序，讓東道國(guó)就其違約行為對(duì)投資者進(jìn)行賠償，使投資者完全恢復(fù)到爭(zhēng)端發(fā)生前的經(jīng)濟(jì)地位，從而確保投資者在東道國(guó)繼續(xù)開展投資活動(dòng)[10]231-264。然而，近些年來(lái)，ISDS 機(jī)制的上述功能開始遭到懷疑。美國(guó)貿(mào)易代表在2015 年的一份文件中指出，ISDS 機(jī)制是“典型的最后手段”，因?yàn)樗赡軐?dǎo)致“被提起仲裁的政府將來(lái)對(duì)投資者進(jìn)行報(bào)復(fù)”[27]。所以，通過(guò)ISDS 機(jī)制解決投資爭(zhēng)端或?qū)?dǎo)致投資者不得不從東道國(guó)撤資。曾有學(xué)者就1990—2015年間投資仲裁案件的投資者投資行為進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)投資仲裁結(jié)束后，大約三分之二的投資者會(huì)從東道國(guó)撤資[28]。是以，中國(guó)應(yīng)借鑒CFIA 相關(guān)規(guī)定，在中外IIA 中為投資者設(shè)定努力承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的內(nèi)部約束機(jī)制，并對(duì)這種社會(huì)責(zé)任的內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化例示，助推中國(guó)投資者通過(guò)主動(dòng)調(diào)適自身行為，有原則地良性嵌入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，以實(shí)現(xiàn)與東道國(guó)包括所在社區(qū)之間利益交融，進(jìn)而降低與東道國(guó)發(fā)生投資爭(zhēng)端的概率。另外，考慮到反腐敗是“一帶一路”倡議落地實(shí)施過(guò)程中必須著重解決的問(wèn)題，部分“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的投資者在國(guó)際投資中時(shí)有行賄等腐敗行為①中國(guó)海外投資企業(yè)也頻傳腐敗丑聞。參見(jiàn)佚名：《12 家中國(guó)企業(yè)入世行黑名單 中國(guó)建筑等在列》，http：//finance.people.com.cn/n/2012/0928/c70846-19137208.html，訪問(wèn)日期：2012 年9 月28 日。，而這不僅有悖于中國(guó)將“一帶一路”建設(shè)成為“廉潔之路”的宏愿之實(shí)現(xiàn)，還會(huì)給投資者自身及其利益相關(guān)者帶來(lái)巨大負(fù)面影響，故中外IIA 在建立內(nèi)部約束機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)格外注意借鑒巴西CFIA 中有關(guān)保護(hù)舉報(bào)者的公司社會(huì)責(zé)任的規(guī)定。

總之，在全球經(jīng)濟(jì)治理變革之中，投資治理變革是非常重要的一環(huán)。其所以如此，一是因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家普遍需要通過(guò)吸引和留住外資促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，而為實(shí)現(xiàn)2016 年聯(lián)合國(guó)大會(huì)《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》確定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，全球發(fā)展中國(guó)家尚需額外吸引和留住2.5 萬(wàn)億美元的外資[29][30]，故人們期望IIA 能夠助推和保障發(fā)展中國(guó)家吸引和留住外資。二是因?yàn)殡S著國(guó)際投資關(guān)系的動(dòng)態(tài)發(fā)展，越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家兼具資本輸出國(guó)與資本輸入國(guó)利益。在包含ISDS 機(jī)制的主流IIA 框架下，締約各方的利益異質(zhì)性決定了誰(shuí)都可能在ISDS 中充當(dāng)被申請(qǐng)人（被告）。即使是資本凈輸出國(guó)，也不一定敢于締結(jié)給予投資者過(guò)高保護(hù)的IIA，因?yàn)樗鼈円部赡鼙煌顿Y仲裁庭根據(jù)同樣的高標(biāo)準(zhǔn)投資保護(hù)條款認(rèn)定對(duì)外國(guó)投資者承擔(dān)賠償責(zé)任。IIA 起草者總是要進(jìn)行一種非常糾結(jié)的權(quán)衡：在國(guó)外為本國(guó)投資者提供更高的保護(hù)，同時(shí)在國(guó)內(nèi)享受更大的監(jiān)管靈活性。三是因?yàn)橥斫陙?lái)，主流IIA 中的ISDS 機(jī)制在平衡資本輸出國(guó)與輸入國(guó)利益、投資者私權(quán)與東道國(guó)主權(quán)、經(jīng)濟(jì)關(guān)注與非經(jīng)濟(jì)關(guān)注等相互矛盾著的目標(biāo)方面進(jìn)退失據(jù)，其所保護(hù)的外資正在“擠出”東道國(guó)的非經(jīng)濟(jì)類制度。

為使IIA 中的ISDS 機(jī)制有效發(fā)揮促進(jìn)國(guó)際投資流動(dòng)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的作用，迄今世界范圍內(nèi)已形成多元化投資規(guī)則創(chuàng)新路徑，巴西CFIA所開創(chuàng)的路徑便是其中的重要一元，而中國(guó)同樣需要確定何為最適合自己的選擇。在通過(guò)更完善的投資治理規(guī)則回應(yīng)上述“正當(dāng)性危機(jī)”、發(fā)展中國(guó)家所面臨的共同難題，乃至更為獨(dú)特的“中國(guó)問(wèn)題”時(shí)，擁有“全球視野”方可萃取不同的制度設(shè)計(jì)精華，故汲取同為金磚國(guó)家的巴西之CFIA 投資規(guī)則創(chuàng)新的合理內(nèi)核為中國(guó)所用，勢(shì)在必行。