我國(guó)渤海污染防治法律路徑探究

潘曉濱，都博洋

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300222）

渤海位于太平洋西部海域，美麗而又富饒，是世界上為數(shù)不多的幾大重要內(nèi)海之一，同時(shí)也是我國(guó)唯一的近封閉海。渤海海岸長(zhǎng)達(dá)3000 余公里, 面積約7.7 萬(wàn)平方公里，沿岸有遼津冀魯三省一市，經(jīng)濟(jì)體量巨大。渤海擁有豐富的自然人文資源，再加上其得天獨(dú)厚的灘涂資源，使得渤海具有十分重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。然而，豐富的自然資源一方面促進(jìn)了沿岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面也使得沿岸地區(qū)成為重要工業(yè)活動(dòng)的集中地，對(duì)渤海海域生態(tài)環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的破壞。同時(shí)，渤海海峽南北相距約109 千米，渤海海水與外界交換緩慢，自?xún)裟芰Σ?，這種近封閉性也為渤海污染防治工作帶來(lái)了特殊性，種種原因使得渤海海域的環(huán)境污染問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2021 年發(fā)布的《2020 年中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，2020 年全年，在我國(guó)四大海域中，渤海未達(dá)第一類(lèi)海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域比重為17.4%，遠(yuǎn)超其他三大海區(qū)，甚至二三四類(lèi)海域以及劣于四類(lèi)海域面積占比也都高出其他海區(qū)[1]。種種數(shù)據(jù)表明，渤海的環(huán)境污染問(wèn)題已經(jīng)十分嚴(yán)重。從根本上來(lái)說(shuō)，渤海的污染問(wèn)題可以歸結(jié)為這樣一對(duì)矛盾：一方面，渤海海域作為內(nèi)海但擁有較大的海域面積，在沿岸經(jīng)濟(jì)一體化不發(fā)達(dá)的時(shí)候，較為寬廣的海域面積使得排污行為并不必然導(dǎo)致渤海出現(xiàn)整體性的污染問(wèn)題，這就會(huì)促使沿岸各地會(huì)產(chǎn)生“海洋排污權(quán)自由”的不良心態(tài)。另一方面，隨著沿岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)一步提高，經(jīng)濟(jì)相互依存度進(jìn)一步加強(qiáng)，污染排放量增加，渤海海峽的封閉性又使得排放行為迅速地引起嚴(yán)重的系統(tǒng)性海洋污染問(wèn)題。為有針對(duì)性地解決渤海海域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，2018 年12 月，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委和自然資源部聯(lián)合印發(fā)了《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)計(jì)劃》），2021 年是渤海污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，因此，對(duì)渤海環(huán)境保護(hù)的法制情況進(jìn)行考察，不僅是對(duì)《行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施效果的評(píng)估，同時(shí)也是從整體、全面、系統(tǒng)的視角對(duì)我國(guó)渤海污染防治工作的審視。

一、我國(guó)渤海污染防治的主要法律制度

目前為止，我國(guó)并沒(méi)有渤海單行法,但適用于渤海環(huán)境保護(hù)的海洋環(huán)境保護(hù)法律早已有之。具體來(lái)說(shuō)，包括2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，2017 年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，2001 年公布的《海域使用管理法》，以及一些法規(guī)和規(guī)章。

（一）重點(diǎn)海域污染物排放總量控制

排污總量控制制度是針對(duì)渤海封閉性所帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題的重要機(jī)制?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,我國(guó)要建立一套完善的重點(diǎn)海域污染物總量控制制度,并在此基礎(chǔ)上確定重點(diǎn)海域的污染排放總量的指標(biāo),此外,還要針對(duì)不同類(lèi)型的污染源設(shè)置不同排放標(biāo)準(zhǔn)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第3 條是確立重點(diǎn)海域污染物排放總量控制制度的全局性規(guī)定,起到了將該項(xiàng)制度法定化、正規(guī)化的重要作用。同時(shí)本條還說(shuō)明“具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”，該表述為本制度的詳細(xì)與完善提供了一個(gè)重要窗口。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第11 條還對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)做出了規(guī)定。在重點(diǎn)海域，對(duì)于國(guó)家以及沿海各級(jí)行政區(qū)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，不僅要以相關(guān)的海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為根據(jù)，還應(yīng)該遵守之前制定的重點(diǎn)海域主要污染物向海洋排放的控制指標(biāo)。此外，還應(yīng)將該標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行具體到各個(gè)污染排放單位，將宏觀指標(biāo)分解為多個(gè)微觀指標(biāo)，并分配給各個(gè)污染排放單位，要求其嚴(yán)格遵守落實(shí)到本單位的污染排放控制標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)2012 年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011—2020 年）》，目前我國(guó)共劃定了29 個(gè)重點(diǎn)海域，而渤海海域就有6個(gè)。該文件也明確說(shuō)明，對(duì)于圍填海管理與環(huán)境保護(hù)工作，要在渤海海域?qū)嵤白顕?yán)格”的政策。配合《海洋環(huán)境保護(hù)法》第35條規(guī)定的閉海排污禁限制度，排污總量控制制度可謂是為治理渤海這樣的封閉性?xún)?nèi)海量身打造。作為對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的呼應(yīng)，該制度也在渤海沿岸各地方人大、政府制定的地方性法規(guī)、規(guī)章中有所體現(xiàn)。地方立法主要是在《海洋環(huán)境保護(hù)法》的框架內(nèi)，針對(duì)該制度的實(shí)施程序做出了具體性的規(guī)定。

（二）跨區(qū)域跨部門(mén)的環(huán)境污染防治協(xié)調(diào)制度

渤海的污染防治涉及多省市多部門(mén)的職權(quán)范圍，但在科層制以及傳統(tǒng)的條塊分割管理模式下[2]，各地方各部門(mén)利益之間，局部利益與整體利益之間并不統(tǒng)一，在實(shí)際海域治理中常有沖突[3]，因此渤海海域的污染防治是一個(gè)涉及多個(gè)多級(jí)政府間協(xié)調(diào)的問(wèn)題?！董h(huán)境保護(hù)法》第20 條確立了我國(guó)的跨區(qū)域環(huán)境污染防治制度，具體為重點(diǎn)區(qū)域流域統(tǒng)一防治，其他區(qū)域或協(xié)商或上級(jí)協(xié)調(diào)解決?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第8 條和第9 條對(duì)此進(jìn)行了回應(yīng)。第8 條授權(quán)毗鄰重點(diǎn)海域沿岸省級(jí)人民政府及海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)可以建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織，第9 條除延續(xù)了《環(huán)境保護(hù)法》或協(xié)商或上級(jí)協(xié)調(diào)的跨區(qū)域海洋環(huán)境污染協(xié)調(diào)防治模式外，還針對(duì)跨部門(mén)的重大海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定了由生態(tài)環(huán)境部先協(xié)調(diào)，再由國(guó)務(wù)院決定的兩級(jí)處理模式。2012 年的《河北省海洋環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》的第20 條則規(guī)定，相鄰海域市縣政府應(yīng)建立相應(yīng)的污染聯(lián)合治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。

《行動(dòng)計(jì)劃》從國(guó)家層面直接指出要研究建立渤?？缧姓^(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，不僅將渤海海域視為《海洋環(huán)境保護(hù)法》第8 條所指的應(yīng)建立環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織的“重點(diǎn)海域”，而且將該條建立跨行政區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的可能性予以現(xiàn)實(shí)化。具體內(nèi)容包括定期會(huì)商制度，整治協(xié)調(diào)制度等，以提高渤海環(huán)境綜合治理能力。在該條的指引下，各地開(kāi)始著手建立一系列包括協(xié)調(diào)執(zhí)法在內(nèi)的協(xié)調(diào)治理機(jī)制[4]。

（三）專(zhuān)項(xiàng)整治計(jì)劃

為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿岸各地的渤海污染防治工作，彌合由于地方“條塊分割”管轄在渤海環(huán)境治理中的局限性，國(guó)務(wù)院曾先后出臺(tái)數(shù)個(gè)渤海環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)整治計(jì)劃。2001 年的《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》分別制定了近期（2001—2005）、中期（2006—2010）和遠(yuǎn)期（2011—2015）三大目標(biāo)，但2008 年的《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》中渤海環(huán)境現(xiàn)狀評(píng)估顯示，《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》近期目標(biāo)難稱(chēng)實(shí)現(xiàn)。而《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》本身，也同樣難以克服條塊分割管轄的固有缺陷。渤海水質(zhì)只有個(gè)別年份得到改善，整體實(shí)施效果不如預(yù)期[5]。2018 年的《行動(dòng)計(jì)劃》著眼于渤海特殊性，針對(duì)渤海環(huán)境保護(hù)特殊問(wèn)題創(chuàng)設(shè)了跨區(qū)域協(xié)作制度、陸源污染防治制度等，計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，經(jīng)過(guò)落實(shí)“灣長(zhǎng)制”以及綜合整治行動(dòng)，渤海的海域水質(zhì)得到了明顯好轉(zhuǎn)，2018 年的渤海非一類(lèi)水質(zhì)海域面積為21560 平方公里，2020 年則降至13490 平方公里，降幅達(dá)37%[6]。

二、現(xiàn)行渤海污染防治立法存在的問(wèn)題

總體而言，自1982 年《海洋環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施以來(lái)，通過(guò)近40 年的環(huán)境保護(hù)立法及司法實(shí)踐，我國(guó)法律在海洋環(huán)境保護(hù)方面已經(jīng)有了長(zhǎng)足進(jìn)展?；镜姆芍贫纫训玫皆O(shè)立，從中央到地方形成了一套較為完整的環(huán)境污染防治體系。但這套體系也有一定的缺陷。

（一）特殊海域污染控排制度立法銜接不暢

根據(jù)2017 年修訂的《水污染防治法》第2 條，海洋污染防治適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。但《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3 條的排污總量控制僅僅為原則性的規(guī)定，因此還需要進(jìn)一步出臺(tái)法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行充實(shí)以具備實(shí)踐上的意義。雖然本條說(shuō)明“具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”，但是該辦法或細(xì)則仍未出臺(tái)，除程序上原則上的規(guī)定外找不到具體實(shí)施方面的條文，這就使得該制度遠(yuǎn)未到普及實(shí)施的地步。雖然國(guó)務(wù)院辦公廳及原國(guó)家海洋局已經(jīng)對(duì)此發(fā)布了若干規(guī)范性法律文件，但僅屬政策性的軟法。

此外，在水體自?xún)裟芰^差的封閉性海域，雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》第35 條明確了閉海排放禁限制度，但是在地方立法中卻并未得到廣泛響應(yīng)。針對(duì)封閉海域半封閉海域的治理措施，只有遼寧省和山東省的環(huán)境保護(hù)條例及辦法做出了一定說(shuō)明，但只是說(shuō)在半封閉海灣興建工程項(xiàng)目影響了潮汐通道、削弱了水體交換能力或者提高了通道淤積速度的情況下，要處以罰款，而且兩地的罰款數(shù)額也不相同，遼寧省是1 萬(wàn)以上3 萬(wàn)以下，而山東省是最少1 萬(wàn)元，最高20 萬(wàn)元。

（二）沿岸區(qū)域立法不協(xié)調(diào)

由于各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件不同，面臨的問(wèn)題各不相同，因此其所秉承的發(fā)展理念和模式也就不盡相同。根據(jù)相關(guān)的實(shí)證研究，我國(guó)區(qū)域環(huán)境治理的成本收益比存在顯著差異[7]。換言之，由于社會(huì)發(fā)展情況的不同，各地很難以一致行動(dòng)的方式來(lái)進(jìn)行渤海的環(huán)境污染治理工作。

具體到立法上，沿岸三省一市的渤海污染防治體系在細(xì)節(jié)處卻各有側(cè)重，甚至有的地方大不一樣。如針對(duì)拒不清除本單位用海范圍內(nèi)的生活廢棄物等污染物的情況，《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》第33 條規(guī)定的罰款數(shù)額是3 萬(wàn)元以下，2018 年修正的《遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)辦法》第38 條規(guī)定的數(shù)額則是1000—5000 元人民幣。再如針對(duì)位于半封閉海域的，降低了水體交換能力，提高了河道淤積速度，影響了潮汐通道的海域開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，山東省規(guī)定的數(shù)額是1—20 萬(wàn)元人民幣，而遼寧省規(guī)定的數(shù)額只有1—3 萬(wàn)元人民幣。此外，值得注意的是，只有《天津市海洋環(huán)境保護(hù)條例》（2020 年修正）對(duì)于野生動(dòng)物及其棲息地的保護(hù)作出了針對(duì)性的規(guī)定，其余三省則不見(jiàn)說(shuō)明。

同時(shí)，沿岸各地海洋環(huán)境保護(hù)立法層級(jí)也參差不齊。天津市與山東省的海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)是地方性法規(guī)，而遼寧省與河北省的海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)則是地方政府規(guī)章，法律效力不一。

（三）沿岸區(qū)域間協(xié)作水平較低

早在《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》中，我國(guó)就已經(jīng)提出要建立健全統(tǒng)籌沿岸各省以及各部門(mén)的渤海污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，并提出要成立渤海碧海行動(dòng)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，下設(shè)渤海碧海行動(dòng)辦公室以統(tǒng)籌各方。在《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》中，該機(jī)制則進(jìn)一步表述為“在充分發(fā)揮各方面能動(dòng)作用的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理，建立健全跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨流域的協(xié)調(diào)機(jī)制”，《行動(dòng)計(jì)劃》亦提出要建立跨行政區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制。在我國(guó)，這種跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)踐途徑主要有二，一是成立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，如針對(duì)流域治理而成立的長(zhǎng)江等七大流域的水利委員會(huì)和流域管理局，二是府際協(xié)商，即同級(jí)政府間簽訂合作協(xié)議，形成治理協(xié)作機(jī)制，形式包括但不限于預(yù)警聯(lián)動(dòng)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、聯(lián)席會(huì)議等。根據(jù)目前資料顯示，渤海沿岸各省市的協(xié)調(diào)機(jī)制僅限于省內(nèi)各地和各部門(mén)之間，如中國(guó)海警局、生態(tài)環(huán)境部等四部委共同開(kāi)展的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，上文提到的河北省生態(tài)環(huán)境廳及其海警局的部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，此外遼寧省也建立了11項(xiàng)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制等[8]。但在區(qū)域協(xié)作方面，不僅未見(jiàn)類(lèi)似于流域管理機(jī)構(gòu)的跨區(qū)域海域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，也未見(jiàn)沿岸的遼津冀魯三省一市簽署府際協(xié)作橫向協(xié)議，可以說(shuō)，我國(guó)尚不存在渤海海域治理的省級(jí)府際協(xié)作實(shí)踐[9]。

整體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)渤海的污染防治制度的問(wèn)題主要集中在區(qū)域協(xié)作方面，即由于立法協(xié)作差異導(dǎo)致重點(diǎn)海域排污總量控制制度無(wú)法得到有效銜接，同時(shí)各地的地方立法規(guī)定不統(tǒng)一導(dǎo)致存在監(jiān)管套利空間，在執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制方面，目前水平僅局限于部門(mén)協(xié)同以及省內(nèi)協(xié)同。

三、《長(zhǎng)江保護(hù)法》在區(qū)域協(xié)調(diào)治理方面的啟示

針對(duì)渤海污染治理中表現(xiàn)出來(lái)的區(qū)域協(xié)調(diào)治理方面的問(wèn)題，流域治理領(lǐng)域也曾出現(xiàn)過(guò)，而2020 年發(fā)布的《長(zhǎng)江保護(hù)法》則對(duì)上述問(wèn)題予以回應(yīng)?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》是我國(guó)第一部流域?qū)ｍ?xiàng)立法，開(kāi)啟了流域法治保護(hù)新時(shí)代，對(duì)于我國(guó)流域保護(hù)具有重大意義。與渤海污染治理中的困境類(lèi)似，由于流域統(tǒng)一治理與地方“條塊”分割治理的矛盾，區(qū)域協(xié)同治理是流域治理的重要主題。在《長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)之前，我國(guó)已有流域法治實(shí)踐，由《環(huán)境保護(hù)法》《水法》以及其他行政法規(guī)建立了流域統(tǒng)一管理制度、府際協(xié)調(diào)制度和府際流域生態(tài)補(bǔ)償制度等。但上述制度中流域管理體制與流域統(tǒng)一生態(tài)治理目標(biāo)存在沖突，流域管理機(jī)構(gòu)定位權(quán)限不明[10]，府際協(xié)調(diào)立法缺失[11]等與渤海污染治理中出現(xiàn)的問(wèn)題類(lèi)似?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》立足于長(zhǎng)江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理，對(duì)上述缺陷進(jìn)行了比較全面的回應(yīng)。

（一）統(tǒng)一流域立法，制定流域統(tǒng)一生態(tài)治理目標(biāo)

在《長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)之前，隨著《太湖流域管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，我國(guó)在前流域法時(shí)代形成了環(huán)境保護(hù)法—水事四法—水事治理法規(guī)規(guī)章，流域治理專(zhuān)項(xiàng)立法，流域治理綜合立法的立法體系，在整體上呈現(xiàn)低位階多，高位階少且立法零碎不成體系的分布特征[12]。

作為我國(guó)第一部流域治理的專(zhuān)項(xiàng)立法，《長(zhǎng)江保護(hù)法》在吸取數(shù)十年的流域保護(hù)法治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將原先散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水污染防治法》《防洪法》以及《水土保持法》中的水事治理專(zhuān)項(xiàng)制度，有機(jī)整合于一法之中，實(shí)現(xiàn)了流域保護(hù)制度的系統(tǒng)化與體系化。

（二）建立國(guó)家長(zhǎng)江流域治理協(xié)調(diào)機(jī)制

以水利部七大流域管理委員會(huì)為代表的流域管理機(jī)構(gòu)是《長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)之前主要的流域治理機(jī)構(gòu)，流域管理機(jī)構(gòu)旨在破解流域治理的區(qū)域性與流域本身的統(tǒng)一治理要求之間的矛盾。但是，已有的流域統(tǒng)一管理模式存在著定位模糊的狀態(tài)[13]。這就導(dǎo)致各大流域管理機(jī)構(gòu)在履職過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉，難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題[14]。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》在保留流域管理機(jī)構(gòu)模式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制。該法第3 條強(qiáng)調(diào)了長(zhǎng)江保護(hù)應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，第4 條總括性地規(guī)定了其職權(quán)，在決策、規(guī)劃、監(jiān)督與政策制定方面有力支持了長(zhǎng)江保護(hù)工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。從立法角度來(lái)講，該法第4 條不僅實(shí)現(xiàn)了跨地區(qū)的協(xié)調(diào)，也實(shí)現(xiàn)了跨部門(mén)的統(tǒng)籌合一，作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)設(shè)立的國(guó)家級(jí)流域治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制超越了原流域管理機(jī)構(gòu)模式，彌補(bǔ)了流域水利委員會(huì)以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)察局分別作為水利部和生態(tài)環(huán)境部派出機(jī)構(gòu)在流域統(tǒng)一治理上所具有的治理偏向性的缺陷。

在流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制與地方行政治理機(jī)制的關(guān)系方面，《長(zhǎng)江保護(hù)法》也予以了廓清。該法第5 條確立了國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)決策，地方政府對(duì)決策進(jìn)行落實(shí)的分工治理模式，同時(shí)國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制首先回應(yīng)了流域管理機(jī)構(gòu)模式下管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不明法律定位模糊的問(wèn)題，將“流域管理機(jī)構(gòu)”明確為“國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)”，整體上形成了國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制—水利部長(zhǎng)江流域管理委員會(huì)—地方行政治理的三級(jí)流域治理模式[15]。此外，該法第9 條與第13 條還分別規(guī)定國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制要建立監(jiān)測(cè)信息流域信息共享機(jī)制，設(shè)立專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，為長(zhǎng)江流域保護(hù)提供完善的支持。第26 條與第50 條具體規(guī)定了國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制在岸線修復(fù)與保護(hù)方面的職能，為長(zhǎng)江流域提供嚴(yán)密的保護(hù)屏障。

（三）明確府際協(xié)調(diào)事項(xiàng)與方式

府際協(xié)調(diào)也是旨在實(shí)現(xiàn)流域協(xié)調(diào)治理的重要機(jī)制，我國(guó)的府際流域治理協(xié)作的實(shí)踐較為廣泛。是此種實(shí)踐并沒(méi)有具體的法律作為依據(jù)以規(guī)避其風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)法律中關(guān)于府際協(xié)作的規(guī)定大多只是提倡性的，我國(guó)的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)化的特點(diǎn)，在目標(biāo)上追求“短平快”，并沒(méi)有形成具體長(zhǎng)效的府際協(xié)調(diào)機(jī)制。

在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中，除了在中央層面實(shí)現(xiàn)流域協(xié)調(diào)治理的國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制外，在地方，為了解決前流域法時(shí)代地方政府在流域治理協(xié)作方面的困境。《長(zhǎng)江保護(hù)法》第6 條建立了地方流域治理協(xié)作制度，并具體規(guī)定了協(xié)作事項(xiàng)，根據(jù)該條的規(guī)定，長(zhǎng)江流域各地方政府需要在流域治理立法、流域治理規(guī)劃以及流域執(zhí)法監(jiān)督三個(gè)方面展開(kāi)協(xié)作，這回應(yīng)了前流域法時(shí)代府際協(xié)調(diào)無(wú)事可協(xié)的困境。該法還建立了聯(lián)合執(zhí)法制度，適用領(lǐng)域具體有兩類(lèi)，一是在事項(xiàng)上，突出重點(diǎn)性和重大性，在非法采砂整治，水工程聯(lián)合調(diào)度，防止洪澇災(zāi)害以及重大案件等方面，水利部長(zhǎng)江流域管理委員會(huì)及其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)會(huì)同地方政府開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法；二是在空間上，聯(lián)合執(zhí)法制度的適用范圍有三類(lèi)，分別是生態(tài)敏感區(qū)域，案件高發(fā)區(qū)域以及跨越多個(gè)行政區(qū)域的案件。《長(zhǎng)江保護(hù)法》彌補(bǔ)了前流域法時(shí)代，府際協(xié)作治污在立法上缺乏操作性的不足。

（四）《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)于渤海污染治理的借鑒意義

當(dāng)然，相對(duì)于流域治理，渤海污染治理也有其特殊性。較大的海域面積確實(shí)為地區(qū)環(huán)境治理協(xié)作增加了一定的難度。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，原有渤海條塊分割治理模式已經(jīng)不能再適應(yīng)我國(guó)發(fā)展對(duì)渤海污染防治所提出的需求，環(huán)渤海地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展需要一個(gè)美麗藍(lán)色的渤海[16]。同時(shí)，海洋環(huán)境管理也需要堅(jiān)持綜合治理原則[17]，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情，有必要借鑒《長(zhǎng)江保護(hù)法》中所體現(xiàn)出的流域統(tǒng)一治理模式，以解決由于立法協(xié)同不足帶來(lái)的執(zhí)法、規(guī)劃、管理協(xié)同不足的問(wèn)題。

四、關(guān)于制定“渤海特別法”完善相關(guān)制度的建議

在上述背景下，隨著我國(guó)不斷推進(jìn)流域?qū)ｉT(mén)立法，應(yīng)基于已經(jīng)提出的《行動(dòng)計(jì)劃》這樣的跨省污染治理計(jì)劃,整合現(xiàn)有渤海污染防治制度，參照《長(zhǎng)江保護(hù)法》,制定專(zhuān)門(mén)的渤海海域保護(hù)法[18]。建立單獨(dú)的渤海污染防治機(jī)關(guān)，獨(dú)立于地方的“條塊分割”化的管轄，以彌補(bǔ)由于各地環(huán)境治理的成本效益差異所帶來(lái)的海域環(huán)境治理割裂化問(wèn)題，形成一整套統(tǒng)一且特別的渤海污染防治體系[19]。這一方面可以減少各地由于立法不一而造成的逃避監(jiān)管或“監(jiān)管套利”現(xiàn)象的出現(xiàn)；另一方面，這種統(tǒng)一的立法體制也符合當(dāng)前京津冀經(jīng)濟(jì)合作的迫切需求。在渤海特別法中，針對(duì)渤海的封閉性自?xún)裟芰Σ畹奶攸c(diǎn)，強(qiáng)化重點(diǎn)海域、封閉海域排污總量控制制度，繼續(xù)落實(shí)《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》的各項(xiàng)制度，彌補(bǔ)渤海污染防治制度的現(xiàn)有缺陷。

（一）建立“灣長(zhǎng)制”

2016 年以來(lái),我國(guó)針對(duì)河流治理而推行的“河長(zhǎng)制”正是上述一體化整合化趨勢(shì)的最好體現(xiàn)，而原國(guó)家海洋局于2017 年仿照“河長(zhǎng)制”提出了“灣長(zhǎng)制”的海灣環(huán)境污染防治模式。2017 年9 月，原國(guó)家海洋局印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2017 年9 月14 日，青島在全國(guó)率先推行“灣長(zhǎng)制”[20]。根據(jù)有關(guān)方案，“灣長(zhǎng)制”具體內(nèi)容為各級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任行政區(qū)域總灣長(zhǎng);各級(jí)相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任行政區(qū)域內(nèi)灣長(zhǎng)，建立市、區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）三級(jí)灣長(zhǎng)體系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)渤海污染防治工作，實(shí)現(xiàn)渤海治理的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。河北省環(huán)渤海區(qū)域已經(jīng)于2020 年全面推行“灣長(zhǎng)制”[21]，而“灣長(zhǎng)制”也在2018—2021 年的渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了重大作用。這也是《長(zhǎng)江保護(hù)法》中創(chuàng)制國(guó)家長(zhǎng)江流域治理協(xié)調(diào)機(jī)制這一立法精神的體現(xiàn)與延續(xù)。但是，“灣長(zhǎng)制”尚未在我國(guó)立法中得到確立，只是出現(xiàn)在了《行動(dòng)計(jì)劃》中，不能穩(wěn)定地發(fā)揮作用[22]。因此，結(jié)合我國(guó)已有的渤海治理實(shí)踐，“灣長(zhǎng)制”有必要在渤海特別法中形成法律制度，建立長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）完善重點(diǎn)海域排污總量控制配套立法

在未來(lái)，我國(guó)重點(diǎn)海域排污總量控制制度還應(yīng)完善相應(yīng)配套立法。具體而言，應(yīng)在結(jié)合《海洋環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，通過(guò)借鑒《水污染防治法》的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)海洋污染防治的特點(diǎn)和內(nèi)海污染防治的特殊性，有針對(duì)性地做好相關(guān)配套立法。現(xiàn)有框架下行之有效的法律法規(guī)還應(yīng)提高立法層級(jí)，以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)甚至是人大立法的形式表現(xiàn)出來(lái)，從而使重點(diǎn)海域排污總量控制制度更加具體化，更具可行性。該制度還應(yīng)與現(xiàn)有的排污總量控制制度進(jìn)行良好銜接，明晰《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3 條與現(xiàn)行《排污許可管理?xiàng)l例》的關(guān)系，同時(shí)針對(duì)渤海海域排污治理的特殊性，作出有特色的安排。

（三）建立專(zhuān)門(mén)地區(qū)環(huán)境治理協(xié)作及綜合管理體制

通過(guò)上文對(duì)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的分析，我們發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)一的流域治理法律框架為長(zhǎng)江污染治理提供了重要的保障。明確府際協(xié)調(diào)事項(xiàng)與方式，較好地處理了長(zhǎng)江沿岸環(huán)境治理中可能出現(xiàn)或者已經(jīng)出現(xiàn)的多邊糾紛。因此在未來(lái)的渤海特別法中，應(yīng)繼續(xù)落實(shí)《行動(dòng)計(jì)劃》中所提到的地區(qū)環(huán)境治理合作機(jī)制，在必要的情況下，應(yīng)設(shè)立類(lèi)似于我國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)的渤海海域管理機(jī)構(gòu)，提高跨區(qū)域協(xié)作的等級(jí)，使其不再局限于一省市范圍之內(nèi)統(tǒng)籌沿岸省市的渤海環(huán)境治理。在職權(quán)上，海域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿岸省市渤海環(huán)境治理，主持制定渤海環(huán)境治理計(jì)劃，解決地區(qū)環(huán)境治理糾紛，提供政府間環(huán)境治理橫向協(xié)議簽訂平臺(tái)，舉辦各部門(mén)聯(lián)席會(huì)議等。同時(shí)，針對(duì)渤海海域管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，渤海特別法應(yīng)設(shè)專(zhuān)章加以規(guī)定廓清，處理好地區(qū)協(xié)作機(jī)制與傳統(tǒng)的地方行政管理體制之間的關(guān)系，單一部門(mén)治理與各部門(mén)聯(lián)合治理之間的關(guān)系，將渤海環(huán)境管理體制向統(tǒng)一化、綜合化發(fā)展[23]。

迄今為止，我國(guó)針對(duì)渤海治理提出的專(zhuān)項(xiàng)整治計(jì)劃，其存在的好處在于能夠以專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的方式,針對(duì)一段時(shí)間內(nèi)渤海海域存在的突出問(wèn)題, 結(jié)合渤海特殊的自然地理環(huán)境，對(duì)癥下藥，有的放矢。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》并未對(duì)專(zhuān)項(xiàng)整治計(jì)劃的設(shè)定以制度的方式體現(xiàn)出來(lái)。渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)取得了重大的成果，在此背景下，渤海特別法應(yīng)將這些成果固定下來(lái)，形成長(zhǎng)效機(jī)制，碧海藍(lán)天才應(yīng)該成為渤海灣的常態(tài)。