宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開禁的法律之思

左兵 左霞

摘要：我國現(xiàn)行有效的國家政策及法律都對宅基地使用權(quán)向本集體組織以外成員轉(zhuǎn)讓予以禁止，其根本考量在于我國農(nóng)村還未建立起完善的社會保障體系，農(nóng)村宅基地依舊承載居住保障功能。關(guān)于流轉(zhuǎn)路徑的選擇，學(xué)界主流觀點有宅基地法定租賃權(quán)、派生出子權(quán)利、轉(zhuǎn)換成他權(quán)利等方式。在當(dāng)下，可以采用“轉(zhuǎn)權(quán)”模式，既開辟了新的流轉(zhuǎn)通道，又未突破宅基地使用權(quán)身份屬性，同時又符合《土地管理法》規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；次級用益物權(quán)；流轉(zhuǎn)開禁

宅基地使用權(quán)作為我國特有的一項用益物權(quán)制度，對于其流轉(zhuǎn)的規(guī)定在制度層面上可以劃分為3個時期，土地改革時期的自由流轉(zhuǎn)、社會主義改造時期的變相流轉(zhuǎn)以及改革開放后的限制流轉(zhuǎn)。任何一項制度的產(chǎn)生、發(fā)展、演變都與其當(dāng)時的經(jīng)濟基礎(chǔ)密切相關(guān)。正如學(xué)者所言：“縱觀新中國成立后宅基地制度的發(fā)展歷程，不同時期的宅基地立法都有著深刻的政治、經(jīng)濟、社會和歷史元素錯綜交織其中?！睆男轮袊闪r的自由流轉(zhuǎn)到當(dāng)下的嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)，可以看出國家對待宅基地流轉(zhuǎn)問題是一個逐步“收緊”的過程，強化宅基地的身份屬性，將特定主體排除原始取得宅基地的范疇。梳理宅基地流轉(zhuǎn)制度歷史變遷可以發(fā)現(xiàn)，宅基地流轉(zhuǎn)制度本身有兩大清晰地發(fā)展趨勢。一是宅基地私權(quán)屬性日益彰顯。從2007年《中華人民共和國物權(quán)法》首次明確將宅基地使用權(quán)規(guī)定為一項獨立的用益物權(quán)就可窺見一斑，宅基地私權(quán)權(quán)能不斷擴充，《民法典》在宅基地改革方面對《土地管理法》作了銜接性規(guī)定，為日后宅基地流轉(zhuǎn)改革留下了制度空間；二是宅基地財產(chǎn)功能日益凸顯。經(jīng)濟的繁榮發(fā)展也帶來了農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障制度的健全，宅基地制度設(shè)計初衷的社會保障功能隨著農(nóng)村保障制度完善而不斷受到削弱，此消彼長之后是其資產(chǎn)價值的不斷得到實現(xiàn)。當(dāng)然，當(dāng)前我國廣大農(nóng)村社會保障體系薄弱并且處于最初級的階段，但是經(jīng)濟的不斷發(fā)展必能促進社會保障體系的完善，必將使得宅基地使用權(quán)財產(chǎn)功能得到擴張和強化，目前實踐中的農(nóng)房買賣糾紛頻發(fā)就是很好的佐證。宅基地制度內(nèi)在蘊含的兩大發(fā)展趨勢——宅基地私權(quán)屬性日益彰顯與宅基地財產(chǎn)功能日益凸顯，本質(zhì)是“一個硬幣的兩個面”，正是由于宅基地私權(quán)權(quán)能不斷擴充才能落實宅基地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)，宅基地財產(chǎn)功能的充分發(fā)揮亦是宅基地私權(quán)屬性彰顯的表現(xiàn)。

一直以來，學(xué)界就對宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的“大是大非”問題進行激烈討論，一方堅持充分發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)屬性，主張宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)開禁；另一方則認(rèn)為必須繼續(xù)堅守宅基地的社會保障屬性，主張固守宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的禁止。爭議雙方往往“求同排異”，各執(zhí)一端，很難形成對宅基地使用權(quán)制度改革的共識?！叭龣?quán)分置”政策的出臺，為當(dāng)下宅基地使用權(quán)制度改革提供了全新的路徑選擇。

2.1 宅基地法定租賃權(quán)

目前，宅基地法定租賃權(quán)觀點在理論界比較盛行。宅基地法定租賃權(quán)是指由于農(nóng)村村民的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給非集體成員，而在非集體成員與農(nóng)村集體之間產(chǎn)生宅基地使用關(guān)系，在這種情況下，由法律規(guī)定該非集體成員對該房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限內(nèi)享有的法定租賃權(quán)。正如前文所述，宅基地使用權(quán)因具有身份特定的屬性而禁止對外轉(zhuǎn)讓，如果農(nóng)戶向外轉(zhuǎn)讓必須消滅其所擁有的宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)由集體（出讓人）為非本集體成員（受讓人）設(shè)定宅基地法定租賃權(quán)，由受讓人支付租金。對此，我國臺灣地區(qū)的土地法定租賃權(quán)的立法例可供借鑒。至于法定租賃權(quán)的性質(zhì)，理論界普遍認(rèn)為是債權(quán)，農(nóng)房受讓人占有并使用宅基地，從而更好地發(fā)揮了宅基地用益物權(quán)的功能。但亦有部分學(xué)者對此存有異議。

2.2 派生出子權(quán)利

該種模式是運用“次級用益物權(quán)”創(chuàng)設(shè)理論將現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)派生出一個子權(quán)利。分離后的子權(quán)利是由宅基地使用權(quán)中派生而來，而宅基地使用權(quán)本身又是農(nóng)戶作為集體成員而從集體所有的土地所有權(quán)中分離而出的。如此繁瑣地對權(quán)利進行層層嵌套，目的是為了最終派生出的權(quán)利可以順利流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟組織的其他主體。有學(xué)者認(rèn)為此種模式派生出的權(quán)利，其權(quán)利效力與權(quán)能較宅基地使用權(quán)弱且具有一定的期限限制。該種方式利用權(quán)利層級構(gòu)造的手段去分離出一個子權(quán)利，該權(quán)利作為一種新型宅基地用益物權(quán)。該新型宅基地用益物權(quán)作為次級用益物權(quán)，其在具體權(quán)能配置等方面可以對德國民法上的次地上權(quán)制度予以借鑒，但其并非改造后就拿來使用。該種新型宅基地用益物權(quán)的設(shè)立、變動、消滅等具體權(quán)利內(nèi)容還需結(jié)合我國宅基地改革試點經(jīng)驗和在理論層面上進行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治觥＠缢拇o縣所確立的宅基地使用權(quán)由農(nóng)戶與非農(nóng)戶共享模式，實質(zhì)上為長期出租，形式上亦是派生出一個子權(quán)利由雙方共享，并將其稱謂為“集體建設(shè)用地使用權(quán)”。由于集體建設(shè)用地使用權(quán)本質(zhì)上與派生后的權(quán)利還是存在有很大不同。所以，有學(xué)者就提出對派生后的新型宅基地用益物權(quán)可采用“宅基地經(jīng)營權(quán)”稱謂。一方面可以對此種權(quán)利起到規(guī)范行使的作用。另一方面，可以避免在登記發(fā)證與管理上和集體建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)生混淆。

2.3 轉(zhuǎn)換成其他權(quán)利

該種模式是將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換成其他不具有身份限制的其他權(quán)利，一般認(rèn)為將其轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)是比較明智的選擇。首先，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)對權(quán)利主體并無特定身份的要求，這也是將其作為轉(zhuǎn)換目標(biāo)的最大魅力。其次，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)本身也屬于用益物權(quán)，能夠保持既有體系的統(tǒng)一和適用的和諧。最后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)具有一定的使用期限，能夠保證期滿后該“宅基地使用權(quán)”能夠回復(fù)到所有權(quán)人手中。將宅基地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)換，其核心目的在于破除對受讓主體這一身份限制的障礙，同時也為后續(xù)交易行為提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。“轉(zhuǎn)權(quán)”這一制度，能夠?qū)崿F(xiàn)對宅基地保障屬性與財產(chǎn)屬性的最佳平衡，凸顯了宅基地的財產(chǎn)價值。允許本集體經(jīng)濟組織的成員在保證自己基本居住的條件下可以向外部主體轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán)，但前提條件是需要先向本集體（土地所有人）辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓手續(xù)，將其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為有一定期限限制（結(jié)合城鎮(zhèn)國有土地住房情況，建議設(shè)為70年）的建設(shè)用地使用權(quán)，并繳納土地出讓金。在我國宅基地制度改革試點中，貴州湄潭、浙江義烏已成為該種做法的代表。

通過對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開禁的路徑進行系統(tǒng)分析，目前理論界主要以“租賃”“分權(quán)”“轉(zhuǎn)權(quán)”3種模式為主。其中，“租賃”屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，“分權(quán)”“轉(zhuǎn)權(quán)”屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式。在租賃的模式下，由于更多來自意思自治因而其權(quán)利義務(wù)設(shè)定較為靈活但其權(quán)利能力效力相對較弱；在分權(quán)、轉(zhuǎn)權(quán)模式下，權(quán)利義務(wù)內(nèi)容皆由法律設(shè)定因而在受到法定約束的同時，其被賦予的權(quán)能效力就更強。為了滿足實踐中對宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的大量需求，能否堅持債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式與物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式同時并行的制度設(shè)計？筆者認(rèn)為，允許二者在法律層面同時運作，的確可以滿足實踐中的多樣化需求，并進一步充分利用閑置農(nóng)房與宅基地，促進土地這一稀缺資源的合理配置。但不可忽視的是，當(dāng)下我國宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)問題已經(jīng)日益復(fù)雜，理論界爭議不斷，所形成的共識又少之又少。如果貿(mào)然允許兩種方式并用，無異于雪上加霜，其結(jié)果很可能是這一問題沒有妥適解決，反而招致后續(xù)一系列更加復(fù)雜的問題，這樣的司法制度變遷成本過于高昂。因此，“二元并駕”的制度設(shè)計并不可取。

正如上述，物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式權(quán)能效力更強兼具期限更長、權(quán)利更穩(wěn)定等特征，擁有債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式所無法比擬的優(yōu)勢。同時，有學(xué)者認(rèn)為作為債權(quán)性質(zhì)的法定租賃權(quán)說在理論層面就已存在諸多固有缺陷。一方面，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其房屋所有權(quán)則證明其已有他處穩(wěn)定的居所，繼續(xù)保有名義上的宅基地使用權(quán)并無實際意義而另一方的受讓人則迫切需要利用宅基地進行生產(chǎn)經(jīng)營，難以達致土地資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。另一方面，法定租賃權(quán)理論要求受讓人只能維持現(xiàn)有的農(nóng)房狀態(tài)直至房屋自然滅失且不享有對房屋重建的權(quán)利，有違所有權(quán)自由基本法理而且與受讓人經(jīng)濟目的相沖突，嚴(yán)重抑制土地資源經(jīng)濟效用的發(fā)揮。因此，采用物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式相對更為合理。同時，如果認(rèn)為宅基地使用權(quán)的性質(zhì)為他物權(quán)屬性，那么，其派生后的子權(quán)利如何又具有完全財產(chǎn)屬性并強大到可以隨意流轉(zhuǎn)處分？假若正如學(xué)者所提出的，宅基地使用權(quán)具有自物權(quán)屬性，在此權(quán)利之上可以設(shè)定完全財產(chǎn)屬性的地上權(quán)，進而就能間接實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。顯然，將宅基地使用權(quán)視為自物權(quán)這與集體土地所有權(quán)就存在沖突，違反物權(quán)法的一物一權(quán)原理；并且又存在邏輯上的矛盾，既然是自物權(quán)理應(yīng)具有直接支配性又何必多此一舉派生后再實現(xiàn)流轉(zhuǎn)？而對于上文提出的利用權(quán)利層級構(gòu)造手段去分離出一個可向社會主體任意出讓的“宅基地經(jīng)營權(quán)”，既然農(nóng)戶宅基地使用權(quán)是以住房保障為目的對集體宅基地的占有、使用權(quán)，它又何以能夠超過宅基地使用權(quán)的設(shè)定目的向社會主體出讓宅基地經(jīng)營權(quán)？如果農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)如此強大，又如何落實宅基地集體所有權(quán)？因此，次級用益物權(quán)創(chuàng)設(shè)理論有待自我完善并在學(xué)理層面上達成更多共識。由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計是一個系統(tǒng)工程，暫且擱置派生子權(quán)利模式現(xiàn)有爭議，對于派生后的配套法律法規(guī)設(shè)計又必然會引起學(xué)界各方激烈討論，對于亟待解決眼前的問題顯然是“遠(yuǎn)水解不了近渴”。

因此，筆者認(rèn)為，在當(dāng)今社會環(huán)境下，可以采用“轉(zhuǎn)權(quán)”模式，即將農(nóng)戶閑置的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，這樣既開辟了新的流轉(zhuǎn)通道，又未突破宅基地使用權(quán)身份屬性同時又符合《土地管理法》規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。隨著轉(zhuǎn)權(quán)后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，根據(jù)物權(quán)彈力原則，該“宅基地使用權(quán)”又重新回到集體所有權(quán)人手中，順利實現(xiàn)“完璧歸趙”。這樣的模式能在最大程度上既不觸動現(xiàn)有的法律法規(guī)及國家政策，同時又落實了宅基地的資產(chǎn)功能，圓滿地實現(xiàn)了集體、農(nóng)戶、社會主體等多方共贏的局面。

作者簡介：左兵（1996-），男，在讀碩士研究生。研究方向：民商法學(xué)。