中國(guó)省際交界區(qū)域合作與發(fā)展的新態(tài)勢(shì)和新特點(diǎn)*

安樹偉 黃 艷 王慧英

省際交界區(qū)域是指中國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃范圍內(nèi)，省與?。▍^(qū)、市）之間相鄰的地區(qū)（安樹偉、張素娥，2004）。由于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、邊緣效應(yīng)和交易成本過(guò)高等問題，表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)的欠發(fā)達(dá)性、行政分割現(xiàn)象明顯、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有一定的沖突性等基本特征（安樹偉，2011）。省際交界區(qū)域既是中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)區(qū)域，也是跨行政區(qū)域合作的重要實(shí)踐區(qū)域。黨的十八大以來(lái)，在一系列跨區(qū)域重大戰(zhàn)略的推動(dòng)下，中國(guó)部分條件較好的省際交界區(qū)域合作已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。同時(shí)，以《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃（2014—2020 年）》《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃（2014—2025年）》為代表的涉及中西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)省際交界區(qū)域合作與發(fā)展的規(guī)劃也陸續(xù)得到批復(fù)，為省際交界區(qū)域的合作與發(fā)展提供了良好契機(jī)。

一、中國(guó)代表性省際交界區(qū)域的識(shí)別與基本區(qū)情

中國(guó)代表性省際交界區(qū)域的識(shí)別與基本區(qū)情分析如下。

1.中國(guó)代表性省際交界區(qū)域的識(shí)別

根據(jù)不同方法，中國(guó)省際交界區(qū)域可以劃分為多種類型。按照相鄰省份的數(shù)量可以劃分為兩省交界區(qū)域、三省交界區(qū)域、四省交界區(qū)域等（郭榮星，1995）；依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況可以劃分為弱弱型、強(qiáng)弱型和強(qiáng)強(qiáng)型，或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)型、較發(fā)達(dá)型和欠發(fā)達(dá)型（劉玉婷、張結(jié)魁，1999；安樹偉，2004）；依據(jù)自然地理特征可以劃分為山區(qū)型、流域型和平地型（梁雙陸，1998）。事實(shí)上，部分三省及以上交界區(qū)域的自然地理特征具有復(fù)雜性，難以單純劃分為山區(qū)型、流域型和平地型，因此，本文引入復(fù)合型省際交界區(qū)域的概念，以表現(xiàn)省際交界區(qū)域的多樣性自然地理特征。為兼顧省際交界區(qū)域代表性和數(shù)據(jù)的可得性，在充分考慮不同區(qū)域自然地理特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的情況下，本文選取代表性省際交界區(qū)域作為研究對(duì)象，樣本覆蓋中國(guó)東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)，包含全部的地理特征類型和經(jīng)濟(jì)特征類型，最終確定10個(gè)代表性省際交界區(qū)域，共涉及21個(gè)?。▍^(qū)、市）。

省際交界區(qū)域位于省際邊界線附近，區(qū)域內(nèi)部通常存在自然、經(jīng)濟(jì)和人文環(huán)境的相似性，可在省際邊界線兩側(cè)適當(dāng)拓展省際交界區(qū)域覆蓋范圍。本文根據(jù)現(xiàn)有相關(guān)交界區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，對(duì)省際交界區(qū)域的范圍進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。為避免選擇范圍過(guò)大失去省際交界區(qū)域的邊緣性特征，所選省際交界區(qū)域原則上不超出省際交界地級(jí)市的范圍。為便于統(tǒng)計(jì)分析，以縣域作為最小統(tǒng)計(jì)單元，具體選擇樣本和范圍如表1所示。

表1 中國(guó)代表性省際交界區(qū)域及范圍選擇

續(xù)表1

2.中國(guó)代表性省際交界區(qū)域的基本情況

10 個(gè)代表性省際交界區(qū)域分布了439 個(gè)縣級(jí)行政單位，面積119.09 萬(wàn)平方千米，占所在21 個(gè)?。▍^(qū)、市）面積的24.6%。2019 年，中國(guó)代表性省際交界區(qū)域人口24978.7 萬(wàn)人，占所在21 個(gè)?。▍^(qū)、市）人口的23.6%；地區(qū)生產(chǎn)總值133337.55 億元，占所在21 個(gè)?。▍^(qū)、市）地區(qū)生產(chǎn)總值的18.1%；人均地區(qū)生產(chǎn)總值53380.5 元，僅為所在21 個(gè)?。▍^(qū)、市）人均地區(qū)生產(chǎn)總值的76.6%（見表2）。從三次產(chǎn)業(yè)來(lái)看，呈現(xiàn)出“三二一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其中，蘇滬浙、京津冀等發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域的第一產(chǎn)業(yè)已下降至10%以內(nèi)，第三產(chǎn)業(yè)大于40%，處于工業(yè)化中后期階段；蘇魯豫皖、蒙晉陜?cè)サ容^發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域第一產(chǎn)業(yè)比重介于7%—14%之間，第三產(chǎn)業(yè)比重超過(guò)35%，整體來(lái)看處于工業(yè)化中期階段；而欠發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域第一產(chǎn)業(yè)比重仍維持在較高水平，盡管第三產(chǎn)業(yè)比重較高，但這主要是由于第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力造成的，尚處于工業(yè)化前期向中期過(guò)渡的階段。從省際交界區(qū)域所涉及地級(jí)市的常住人口來(lái)看，2010—2019 年，常住人口城鎮(zhèn)化率由39.1%上升至53.0%，與所在21 個(gè)?。▍^(qū)、市）城鎮(zhèn)化率均值的差距縮小了2.1 個(gè)百分點(diǎn)，已進(jìn)入城鎮(zhèn)化中期階段。

表2 2019年中國(guó)代表性省際交界區(qū)域的基本情況

二、中國(guó)省際交界區(qū)域合作與發(fā)展的新態(tài)勢(shì)

改革開放以來(lái)，中國(guó)省際交界區(qū)域的合作與發(fā)展經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸松動(dòng)下的合作初現(xiàn)階段（1978—1984年）、經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)下的快速發(fā)展階段（1985—2004年）、市場(chǎng)要素加快流動(dòng)助推下的深入推進(jìn)階段（2005—2014 年）以及協(xié)調(diào)發(fā)展引領(lǐng)下的新階段（2015年至今），省際交界區(qū)域合作與發(fā)展呈現(xiàn)出一系列新態(tài)勢(shì)。

1.省際交界區(qū)域與省域中心區(qū)域呈現(xiàn)絕對(duì)差距擴(kuò)大、相對(duì)差距縮小的態(tài)勢(shì)

從省際交界區(qū)域與省域中心區(qū)域的經(jīng)濟(jì)差距來(lái)看，隨著市場(chǎng)在資源配置中的作用明顯提高，省際交界區(qū)域與省域中心區(qū)域經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)差距擴(kuò)大、相對(duì)差距縮小。2010—2019年，省際交界區(qū)域人均地區(qū)生產(chǎn)總值由23564.9元增加至53380.5元，與省域中心區(qū)域的絕對(duì)差距由11744.52 元增加至21385.50 元（見圖1）。同時(shí)，省域中心區(qū)域與省際交界區(qū)域的人均地區(qū)生產(chǎn)總值比值由1.50∶1（省際交界區(qū)域=1，下同）下降至1.40∶1，但2017 年后相對(duì)差距又趨于上升。這表明，中國(guó)省際交界區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)仍較為薄弱，現(xiàn)行政策已不足以支撐省際交界區(qū)域的發(fā)展。

圖1 2010—2019年中國(guó)代表性省際交界區(qū)域與省域中心區(qū)域的差距

2.省際交界區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)趨同態(tài)勢(shì)

在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)期，以京津冀、蘇滬浙為代表的發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域發(fā)展較快，而中西部地區(qū)的欠發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域發(fā)展較為滯后。“十二五”以來(lái)，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略深入實(shí)施，中國(guó)欠發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域的發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)逐漸受到重視。2010—2019年，欠發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值占代表性省際交界區(qū)域的比重由18.6%上升至22.4%，而較發(fā)達(dá)型和發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值占代表性省際交界區(qū)域的比重均出現(xiàn)不同程度的下降，三種類型省際交界區(qū)域的地區(qū)生產(chǎn)總值變異系數(shù)由0.38 下降至0.29（見圖2）。從省際交界區(qū)域內(nèi)部來(lái)看，2010—2019 年，除京津冀、川黔滇和陜甘川變異系數(shù)略有上升外，其余省際交界區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值變異系數(shù)都出現(xiàn)了不同程度的下降（見表3），這表明省際交界區(qū)域內(nèi)部縣（區(qū)）之間的經(jīng)濟(jì)差距正在逐步縮小，發(fā)展出現(xiàn)趨同態(tài)勢(shì)。

表3 2010—2019年中國(guó)代表性省際交界區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值變異系數(shù)

圖2 2010—2019年中國(guó)各類代表性省際交界區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值比重及變異系數(shù)

3.第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)乏力導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“虛高度化”

在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)期，除湘鄂黔渝旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、第三產(chǎn)業(yè)增加值比重超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)外，省際交界區(qū)域的第二產(chǎn)業(yè)比重都處于相對(duì)領(lǐng)先的位置。這主要是因?yàn)槭‰H交界區(qū)域多處于礦產(chǎn)資源富集地區(qū)，勞動(dòng)力成本低且較為豐富，具有發(fā)展資源密集型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。2010—2019年，代表性省際交界區(qū)域的第三產(chǎn)業(yè)增加值比重明顯增加，第一產(chǎn)業(yè)（除蒙晉陜?cè)ズ兔杉谕猓┖偷诙a(chǎn)業(yè)則出現(xiàn)不同程度的下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正由“二三一”向“三二一”轉(zhuǎn)變（見表4）。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管這種變化與全國(guó)趨勢(shì)基本一致，但省際交界區(qū)域的這種變化并非是由于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快造成的。一方面，中國(guó)省際交界區(qū)域的經(jīng)濟(jì)總量較小，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)協(xié)作和配套能力較差，缺乏創(chuàng)新性和高質(zhì)量的人力資本，難以承接來(lái)自東部地區(qū)和省域中心區(qū)域的制造業(yè)轉(zhuǎn)移。另一方面，隨著礦產(chǎn)資源枯竭和環(huán)境保護(hù)壓力的上升，加之日益嚴(yán)峻的人口流失和逐漸喪失的人力成本優(yōu)勢(shì)，原有的資源密集型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)難以為繼，導(dǎo)致省際交界區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“虛高度化”。

表4 2010年、2015年和2019年中國(guó)代表性省際交界區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

4.欠發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域人口減少趨勢(shì)明顯

隨著交通條件的改善和市場(chǎng)化改革的深入，省際交界區(qū)域要素流動(dòng)性得到極大釋放，省域中心城市對(duì)省際交界區(qū)域的虹吸效應(yīng)更加直接，部分省際交界區(qū)域出現(xiàn)較明顯的人口減少現(xiàn)象，其中，欠發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域最為明顯。2010—2019年，中國(guó)代表性省際交界區(qū)域總?cè)丝谟?5284.1萬(wàn)人減少至24978.7 萬(wàn)人，減少了1.2%，占21 個(gè)省（區(qū)、市）的比重由25.0%下降至23.6%。其中，以蘇滬浙、京津冀為代表的發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域人口持續(xù)增長(zhǎng)，僅有14.3%的縣（區(qū)）出現(xiàn)了人口下降；以蘇魯豫皖、蒙晉陜?cè)ズ蜁x冀魯豫為代表的較發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域雖在2014 年后出現(xiàn)波動(dòng)下降，但整體來(lái)看，人口仍呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，人口減少的縣（區(qū)）比重為32.4%；2014年前后，欠發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域人口密度則開始顯著下降，2019年總?cè)丝谙陆档目h（區(qū)）比重達(dá)到79.7%（見表5）。2010—2019 年，涉及代表性省際交界區(qū)域的81個(gè)地級(jí)市和縣級(jí)市中，建城區(qū)人口出現(xiàn)收縮的城市有13個(gè)①，所占比重為16.1%。其中，欠發(fā)達(dá)型省際交界區(qū)域收縮城市數(shù)為7個(gè)。

表5 2010—2019年中國(guó)代表性省際交界區(qū)域人口密度變化（單位：人/平方千米）

5.行政壁壘由顯性壁壘向隱性壁壘轉(zhuǎn)變

近年來(lái)，地方政府逐步由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。出于為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的需要，地方政府更多地從重點(diǎn)任務(wù)、重大戰(zhàn)略、要素互補(bǔ)和產(chǎn)業(yè)政策上考慮省際關(guān)系的協(xié)調(diào)對(duì)接，依靠行政權(quán)力進(jìn)行市場(chǎng)封鎖的現(xiàn)象已明顯減少，顯性行政壁壘進(jìn)一步弱化。但由于種種原因，各地在統(tǒng)一規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)上存在分歧，在要素獲取、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行和政府采購(gòu)中為外地企業(yè)設(shè)置障礙，或采取口頭要求、召開協(xié)調(diào)會(huì)等方式設(shè)置軟性壁壘，限制商品和服務(wù)在省際自由流動(dòng)（黃征學(xué)，2015）。在此情況下，隱性壁壘已成為省際交界區(qū)域追求“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的主要形式，阻礙了省際交界區(qū)域的合作和一體化進(jìn)程。

6.生態(tài)共治的緊迫性更加凸顯

省際交界區(qū)域通常是水資源、生物資源、礦產(chǎn)資源富集的區(qū)域，往往采取資源開發(fā)型、數(shù)量趕超型和地域封閉型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略（冷志明，2005），環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。尤其是，隨著省域中心城市環(huán)保壓力增大，省際交界區(qū)域成為污染避難所，各行政區(qū)在環(huán)境治理上出現(xiàn)“集體行動(dòng)困難”（賈先文、李周，2019）。2010—2018 年，中國(guó)代表性省際交界區(qū)域年度PM2.5 均值由55.09μg/m3下降至36.57μg/m3，但始終高于國(guó)家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，與代表性省際交界區(qū)域所在的21 個(gè)?。▍^(qū)、市）PM2.5 的平均水平也有較大差距（見圖3）。在流域型省際交界區(qū)域中，由于上下游、左右岸的協(xié)調(diào)治理難度較大，“以鄰為壑”和“搭便車”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，急需通過(guò)各方主體的協(xié)調(diào)共治來(lái)解決流域生態(tài)保護(hù)問題。山區(qū)型省際交界區(qū)域則面臨環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)利益的雙重?cái)D壓，有必要通過(guò)合理的生態(tài)補(bǔ)償制度來(lái)協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，省際交界區(qū)域生態(tài)共治的緊迫性更加凸顯。

圖3 2010—2018年中國(guó)代表性省際交界區(qū)域和所在的21個(gè)?。▍^(qū)、市）年度PM2.5均值

三、中國(guó)省際交界區(qū)域合作與發(fā)展的新特點(diǎn)

中國(guó)省際交界區(qū)域合作與發(fā)展的新特點(diǎn)如下。

1.中西部地區(qū)省際交界區(qū)域發(fā)展速度較快

在10個(gè)代表性省際交界區(qū)域中，位于中西部地區(qū)的有蒙晉陜?cè)?、鄂豫皖、湘鄂黔渝、川黔滇和陜甘? 個(gè)，除蒙晉陜?cè)ネ?，其? 個(gè)區(qū)域?qū)儆谇钒l(fā)達(dá)型。黨的十八大以來(lái)，隨著西部大開發(fā)、中部地區(qū)崛起等區(qū)域戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，省際交界區(qū)域的發(fā)展環(huán)境明顯改善，先后編制完成了《秦巴山片區(qū)區(qū)域開發(fā)與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020年）》等多部涉及省際交界區(qū)域發(fā)展的重要規(guī)劃。2021年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》中明確提出，要推動(dòng)省際協(xié)作和交界地區(qū)協(xié)同發(fā)展。2010—2019 年，中西部地區(qū)省際交界區(qū)域的地區(qū)生產(chǎn)總值由17020.53億元上升至40709.46 億元，按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算年均增長(zhǎng)10.2%，增速高于東部地區(qū)和東北地區(qū)的省際交界區(qū)域，占10個(gè)代表性省際交界區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值的比重由28.5%上升至30.5%。但是，其與所在12個(gè)?。▍^(qū)、市）人均地區(qū)生產(chǎn)總值的絕對(duì)差距仍由8593.8元增加至18216.2元。

2.次區(qū)域合作成為省際交界區(qū)域發(fā)展的突破口

過(guò)去，中國(guó)省際交界區(qū)域合作范圍大、參與主體多，合作效果不明顯。隨著市場(chǎng)化改革的深入，要素流動(dòng)障礙進(jìn)一步被打破，地方主體的能動(dòng)性得到充分發(fā)揮，涌現(xiàn)出一批縣（市、區(qū)）的省際交界次區(qū)域合作的典型案例（見表6）。2014年，《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃（2014—2025年）》首次提出開展省際交界次區(qū)域合作，將其作為推動(dòng)省際交界區(qū)域合作的突破口。2019年，國(guó)務(wù)院批復(fù)成立長(zhǎng)三角綠色生態(tài)示范區(qū)，涉及上海青浦、江蘇吳興和浙江嘉善三地，已成為長(zhǎng)三角乃至全國(guó)跨省域一體化發(fā)展的重要示范基地。2020年，南京江北新區(qū)與滁州來(lái)安縣共同啟動(dòng)頂山—漢河跨界一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)。2020 年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃（2020—2035年）》。

表6 中國(guó)代表性次區(qū)域合作典型案例

3.脫貧攻堅(jiān)為省際交界區(qū)域發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)

多數(shù)省際交界區(qū)域也是中國(guó)貧困程度較深、貧困人口集中、脫貧難度較大的問題區(qū)域，在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》確定的14 個(gè)連片特困地區(qū)中，與省際交界區(qū)域重疊的就有11 個(gè)（曾冰，2016）。黨的十八大以來(lái)，作為全面建成小康社會(huì)的歷史性任務(wù)，脫貧攻堅(jiān)促使省際交界區(qū)域的貧困面貌發(fā)生了根本變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障水平大幅提升，省際交界區(qū)域的落后性得到極大緩解。2019年，大別山片區(qū)、武陵山片區(qū)、大興安嶺南麓片區(qū)、烏蒙山片區(qū)、秦巴山片區(qū)的貧困發(fā)生率均已下降至2%以下。省際交界區(qū)域的深度貧困問題得到歷史性解決，居民消費(fèi)能力大幅提升，農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)率均超過(guò)10%，增長(zhǎng)速度均高于全國(guó)農(nóng)村平均水平（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室，2020）。

4.中心城市成為省際交界區(qū)域發(fā)展的主要引擎

省際交界區(qū)域中心城市，如蘇魯豫皖的連云港、蒙晉陜?cè)サ倪\(yùn)城等，與省域中心城市存在較為直接的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，并通過(guò)滲透和輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。一方面，省際交界區(qū)域中心城市的城市競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，是省域中心城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的首選地，可以對(duì)周邊地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生較強(qiáng)的輻射帶動(dòng)作用。同時(shí)，由于其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有領(lǐng)先地位，可以在區(qū)域合作中充當(dāng)協(xié)調(diào)者和組織者，有利于降低省際交界區(qū)域的合作成本。另一方面，省際交界區(qū)域中心城市的集聚能力較強(qiáng)。目前，省際交界區(qū)域并未出現(xiàn)較大范圍的城市收縮現(xiàn)象，其中心城市已成為現(xiàn)階段人口要素的主要承載地，是省際交界區(qū)域發(fā)展的主要引擎。

5.區(qū)域合作呈現(xiàn)明顯的多領(lǐng)域、多元化

近年來(lái)，省際交界區(qū)域合作中企業(yè)和民間組織的作用更加凸顯，合作內(nèi)容逐步拓展。從合作內(nèi)容來(lái)看，涌現(xiàn)出了一批以《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域縣級(jí)旅游聯(lián)盟備忘錄》、浙皖閩贛跨省域交通融合項(xiàng)目為代表的省際交界合作規(guī)劃和項(xiàng)目，合作內(nèi)容由單一經(jīng)濟(jì)合作轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等多種類型。從合作主體來(lái)看，省際交界區(qū)域的合作主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會(huì)和合作峰會(huì)等民間協(xié)作組織蓬勃發(fā)展，一體化領(lǐng)導(dǎo)小組、黨政聯(lián)席會(huì)議、合作辦公室等合作模式也不斷出現(xiàn)。

6.城市群（都市圈）使東中部地區(qū)省際交界區(qū)域面臨的形勢(shì)更加復(fù)雜

都市圈和城市群是中國(guó)城市發(fā)展的新趨勢(shì)，2000 年以來(lái)，先后在東部發(fā)達(dá)地區(qū)形成了長(zhǎng)三角、京津冀等跨省城市群，探索形成了一系列省際政府合作的新模式。以2018 年《長(zhǎng)三角地區(qū)打通省際斷頭路合作框架協(xié)議》的簽訂為代表，蘇滬浙、京津冀的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通進(jìn)入新階段。河北雄安新區(qū)、大興機(jī)場(chǎng)、通州與廊坊北三縣“四個(gè)統(tǒng)一”②建設(shè)的推進(jìn)，顯著推動(dòng)了京津冀交界區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。但是，都市圈和城市群建設(shè)在帶來(lái)新機(jī)遇的同時(shí)，交通設(shè)施和市場(chǎng)一體化的快速發(fā)展也使得人口、資金等要素流動(dòng)性迅速釋放，放大了省域中心城市的“虹吸效應(yīng)”。同時(shí)，由于大多數(shù)都市圈中心城市輻射帶動(dòng)能力相對(duì)有限，省際交界區(qū)域往往被排除在都市圈范圍之外，這并不利于省際交界區(qū)域的發(fā)展。

四、中國(guó)省際交界區(qū)域合作與發(fā)展的展望

未來(lái)應(yīng)在融入國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略中尋求新突破口，提升合作效率，發(fā)展次區(qū)域合作，發(fā)揮增長(zhǎng)極作用，實(shí)現(xiàn)省際交界區(qū)域鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

1.在融入國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略中尋求新突破口

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)推出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略，未來(lái)要促進(jìn)省際交界區(qū)域充分融入國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略。立足國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略推進(jìn)省際合作，要充分利用國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略提供的合作平臺(tái)，在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下推動(dòng)京津冀交界區(qū)域分工互補(bǔ)，在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展背景下實(shí)現(xiàn)蘇滬浙交界區(qū)域互聯(lián)互通，在更寬視角下協(xié)調(diào)省際的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間布局，實(shí)現(xiàn)要素資源的優(yōu)化配置。充分利用好長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展兩個(gè)戰(zhàn)略在橫跨東中西三大區(qū)域中的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以生態(tài)優(yōu)先為導(dǎo)向，促進(jìn)蒙晉陜?cè)?、湘鄂黔渝等省際交界區(qū)域在流域保護(hù)中實(shí)現(xiàn)上中下游、左右兩岸共同發(fā)展。

2.促進(jìn)省際交界區(qū)域由“合作不經(jīng)濟(jì)”向“合作經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變

在中國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的背景下，省際交界區(qū)域的交易成本通常過(guò)高，導(dǎo)致合作利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于合作成本。為此，要著重降低省際交界區(qū)域之間的交易成本，促使合作收益大于合作成本，實(shí)現(xiàn)由“合作不經(jīng)濟(jì)”向“合作經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。一是必須充分顧及各方合作主體的利益，形成合理有效且長(zhǎng)期的制度安排和利益調(diào)節(jié)機(jī)制，搭建超行政區(qū)域的調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)和溝通平臺(tái)，減少省際交界區(qū)域的協(xié)調(diào)成本。二是推動(dòng)省際交界區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施在更高水平上互聯(lián)互通，不僅要打通“斷頭路”，還要提高省際交界區(qū)域之間的通達(dá)效率，著力減少有形“交易成本”。三是從地區(qū)差異性出發(fā)，形成省際交界區(qū)域取長(zhǎng)補(bǔ)短、共同提高、共同發(fā)展的關(guān)系，通過(guò)產(chǎn)業(yè)分工和要素共享尋求“合作剩余”，從而創(chuàng)造和放大省際交界區(qū)域的合作利益（安樹偉、張素娥，2003）。

3.實(shí)現(xiàn)省際交界區(qū)域由區(qū)域管理向區(qū)域治理轉(zhuǎn)變

在區(qū)域治理的背景下，省際交界區(qū)域應(yīng)探索政府、居民、企業(yè)、非政府組織等多主體、多層次的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)談判、協(xié)商和伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)由區(qū)域管理向區(qū)域治理轉(zhuǎn)變。一是繼續(xù)發(fā)揮政府在省際交界區(qū)域合作中的引領(lǐng)作用，建立完善的政府合作體制機(jī)制，采取定期協(xié)商等方式實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)等方面的溝通和統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)城市功能和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展。二是逐步釋放市場(chǎng)在省際交界區(qū)域發(fā)展中的決定性作用，提升省際交界區(qū)域的合作效率。三是鼓勵(lì)探索多方參與的民間合作新形式，采取協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等多種方式，形成多方協(xié)同、共同推動(dòng)的良好局面（滕飛，2016）。

4.發(fā)揮次區(qū)域合作對(duì)省際交界區(qū)域發(fā)展的示范作用

省際次區(qū)域合作的成員簡(jiǎn)單、協(xié)調(diào)阻力小、合作成本低，可以有效節(jié)省協(xié)商溝通中的交易成本，對(duì)更大范圍的省際交界區(qū)域具有良好的示范作用。開展省際次區(qū)域合作，首先要按照“功能協(xié)調(diào)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)分工”的原則選擇協(xié)調(diào)阻力小的主體作為次區(qū)域合作的典型地區(qū)，以合作規(guī)劃為引領(lǐng)，率先在交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化上取得突破。在此基礎(chǔ)上，努力破除市場(chǎng)壁壘，提升人才、資金和資源的流動(dòng)效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)分工合作，在公共服務(wù)等方面開展廣泛探索，鼓勵(lì)地級(jí)市之間、縣（區(qū)）之間成立合作先行區(qū)或示范區(qū)，因地制宜地探索多種合作機(jī)制和合作模式，形成適宜本地區(qū)實(shí)際情況的合作經(jīng)驗(yàn)并及時(shí)進(jìn)行總結(jié)和推廣，逐步形成“縣（區(qū)）際—市際—省際”多層次的交界區(qū)域合作體系。

5.通過(guò)新增長(zhǎng)極帶動(dòng)省際交界區(qū)域發(fā)展

遠(yuǎn)離省域中心城市的輻射范圍是省際交界區(qū)域發(fā)展落后的重要原因之一，應(yīng)在有條件的省際交界區(qū)域培育若干區(qū)域性中心城市，形成新的增長(zhǎng)極。將發(fā)展條件較好的中心城市周邊符合條件的縣城、縣級(jí)市通過(guò)撤縣（市）設(shè)區(qū)的方式納入中心城市組團(tuán)。通過(guò)完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，增加城市路網(wǎng)密度，加強(qiáng)城市綠化，改善城市環(huán)境，積極開發(fā)和發(fā)展城市水資源的節(jié)約循環(huán)利用技術(shù)，推動(dòng)城市土地挖潛和集約利用，提高土地的產(chǎn)出效率，加快城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)，改進(jìn)生產(chǎn)工藝，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，減少?gòu)U渣排放量，增強(qiáng)資源環(huán)境承載力。同時(shí)，在省際交界區(qū)域加快發(fā)展一批中小城市，形成“中心城市—副中心城市—中等城市—小城市”協(xié)調(diào)發(fā)展的格局（中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)課題組，2020）。

6.實(shí)現(xiàn)省際交界區(qū)域鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接

近年來(lái)，省際交界區(qū)域鄉(xiāng)村建設(shè)取得明顯成效，農(nóng)村的絕對(duì)貧困問題已經(jīng)解決，下一步應(yīng)以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手，著力實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。一要加強(qiáng)對(duì)省際交界區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展的支持力度，通過(guò)建立鄉(xiāng)村振興示范區(qū)、鄉(xiāng)村振興合作聯(lián)盟等方式，探索適合省際交界區(qū)域鄉(xiāng)村振興的模式和實(shí)現(xiàn)路徑。二要促進(jìn)省際交界區(qū)域鄉(xiāng)村的協(xié)同共建，織密交通基礎(chǔ)設(shè)施等毛細(xì)血管網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)省際交界區(qū)域形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式，逐步實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游資源的有效整合。三要加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)與周邊中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，將省際交界區(qū)域作為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的示范地。

注釋

①地級(jí)市有淮北、鄂爾多斯和白城；縣級(jí)市有太倉(cāng)、三河、霸州、義馬、濟(jì)源、韓城、訥河、大安、洮南和阿爾山。②“四個(gè)統(tǒng)一”指統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控。